[מאמר זה נכתב ביחד עם ד"ר אורית שלו, ופורסם בכתב העת "סטטוס", במרץ 1993]

שיטות ניהול מתקדמות נוסח ה-  T.Q.M.מיושמות מזה כעשר שנים בהצלחה בעולם המערבי. בשנים האחרונות החל ישום השיטה גם ע"י מנהלים מהסקטור הציבורי. ההתמקדות בלקוח או מקבל השרות, מתוך ראיה לטווח ארוך, מהווה את עיקר השינוי בתפיסת הארגון, בעוד קודם התמקד הארגון במוצר או בשיטת העבודה בלבד. במאמר זה נציג מודל עבודה בתחנת משטרת באר-שבע, הפועל על פי עקרונות ה- T.Q.M וננסה להמחיש את השלכות אימוץ השיטה במשטרה על העבודה השוטפת.

ניהול בשיטות מתקדמות יוצר בעיה כאשר הוא מיושם בארגון היררכי. ארגונים אלה מעצם טבעם פועלים בשיטות ניהול נוקשות ומאפשרים בדר"כ פחות שינוי מארגונים מסוג אחר. משטרת ישראל הינה ארגון רציונלי, היררכי. ארגונים מסוג זה מאופיינים ע"פי 6 קריטריונים:

* מבנה היררכי המוגדר באמצעות היררכית סמכויות ריכוזית.

* חלוקת עבודה ע"פ התמחויות פונקציונליות.

* פעילות בהתאם לנהלי הפעלה סטנדרטיים.

* מסלולי קריירה מוגדרים, קידום המבוסס על הערכות הממונים.

* ניהול באמצעות מערכת של יחסי מפקד - פקוד.

* הסטטוס בקרב המועסקים קשור ישירות למיקומם (עבודתם) ודרגתם.

אפיונים אלו מגדירים את הבסיס התיאורטי המשותף למבנה ולאופן הפעולה של כל תחנות המשטרה בארץ. יחד עם זאת, אין בארץ שתי תחנות זהות האחת לרעותה. שונות זו נובעת הן מגורמים גאוגרפיים, דמוגרפיים וחברתיים של כל ישוב, והן ממאפייניהם האישיים של השוטרים בכל תחנה. מצב זה מחייב הסתגלות מערכתית וגמישות שתאפשר פעולה יעילה לשם השגת מטרות הארגון.

עקרונות העבודה ע"פ דמינג, עליהם מבוססת שיטת ה-  T.Q.Mמתחלקים לשלושה פרקים עיקריים:

א. ניהול ענייני תוך ביטול "ריטואלים" מיותרים, שאינם תורמים לתפוקות. עידוד קשר רוחבי בין מחלקות, בנית "אירגון ללא פחד" המבוסס על כנות, פתיחות ומוכנות לקבלת ביקורת בונה.

ב. חתירה לשיפור מתמיד באיכות העבודה, תוך עידוד חדשנות. שימת דגש על איכות העבודה בכל רמות הארגון. אפיון המחליש את הצורך בבקרת איכות הנהוגה בשיטה הנוכחית. שיתוף עובדים ב"תהליך הייצור", באמצעות ניהול ע"פ תפוקות ועמידה על "אפס ליקויים". דרך זו מחייבת תהליך מתמיד של חתירה לשיפור השירות.

ג. הדרכה מסיבית, מתוכננת, לשם הכנת העובדים לשינויים והפנמת ההדגשים החדשים על ידם.

יישומם של עקרונות ה- T.Q.M בארגון היררכי כמו המשטרה הנו תהליך מורכב הדורש הסתגלות של המערכת לנורמות ניהול שונות וכן, התאמת אופן יישום נורמות אלו לאילוצי הארגון בהתאם לאופיו, מבנהו ומטרותיו.

במשטרת באר-שבע, כיום שיטת ה-  T.Q.M.הינה הבסיס לעבודה היומיומית. הפנמתם של עקרונות העבודה אינה פשוטה והיא נתקלת בחוסר אמון וחוסר הבנה מגורמים שונים בתוך המערכת. יחד עם זאת, המערכת מאפשרת את קיומו של מודל ניהולי זה, תוך שהוא נבחן הן ברמת השטח והן ברמה התאורטית.

החלק הבעייתי ביותר ליישום הנו הפרק הראשון הנוגע ל"ניהול הענייני", שכן, רבים מההדגשים של "מה לעשות" מבוצעים ע"פ נהלים מוגדרים ומסורת קבועה. נהלים אלו מתייחסים הן לאופן העבודה בתוך הארגון - הרמה הפנים תחנתית, והן לאופן קשריו עם גורמים חיצונים - רמת החוץ. אחד התחומים בו באים לידי ביטוי שתי רמות אלו - רמת הפנים ורמת החוץ, הוא מוסד הישיבות היומיות והשבועיות. ישיבות אלה הן חלק מנוהל העבודה והן מתקיימות כחלק מדרך עבודה ולא לצורך השגת מטרה מוגדרת מראש (להבדיל מנוהל הפעלה לקראת מבצע, המחייב קבוצת פקודות מסודרת כחלק מתהליך ההכנה למבצע).

ברמת העבודה הפנים תחנתית בבאר-שבע, איבדו הישיבות את תפקידן כדרך השליטה של פיקוד התחנה על המשרדים. ההתמודדות היא של ראש המשרד עם המפקד, על בסיס המשימות שהוגדרו לו. אי עמידה בתפוקות הנדרשות גוררת לחץ מצד המפקד, שמקומו במפגש בין שניים ואין טעם לרככו בישיבה כוללת.

בעיות התיאום בין המשרדים מתבצעות ע"י ראשי המשרדים, בינם לבין עצמם. הישיבות מנתבות את הבעיות אל המפקד. קל למפקד משנה להשיג פתרון ממפקדו, מאשר לפתור את הבעיה עם מפקדי המשנה האחרים. קשר טוב לרוחב, בין משרדי התחנה, מחייב מעורבות מינימלית של פיקוד התחנה בעניינים טקטיים. למשל - מפקד משנה הזקוק לתגבור של רכב, פונה בדר"כ למפקדו וזה מתגברו ע"י משרד אחר. בתחנת באר-שבע משתדל פיקוד התחנה להימנע מסיוע למשרדים בתחומים כאלה. מפקד משנה הזקוק לרכב יצטרך לבקש סיוע מעמיתיו. אלה יעתרו לו כיוון שבבוא היום יאלצו גם הם להסתייע בו.

ברמת העבודה עם גורמי חוץ, מוקנה לאנשים הדגש כי המערכת חייבת לעבוד "עם הפנים לציבור". על כן, ישיבה יומית למשל, כאשר המפקדים ספונים בחדר המפקד בעוד שוטריהם והציבור ממתינים להם מחטיאה את המטרה. במקום להוציא את "מנהל-העבודה" מ"פס היצור", המפקד הוא אשר מגיע ל"פס-היצור" על מנת לתאם עם מפקדי המשנה את הבעיות השוטפות.

באשר לניהול "ארגון ללא פחד", הבעיה קשה יותר. ארגון מסוג זה מחויב בסובלנות לטעות ובעידוד ותגמול דיווח אמת. בארגון היררכי-פיקודי, הדרך להשגת מטרות הינה באמצעות אכיפת משמעת. דרך עבודה זו מוכתבת מלמעלה ואינה יכולה להשתנות ע"י פיקוד מקומי. דוגמה לכך היא ההתייחסות המשטרתית לשוטרים המעורבים בבריחות עצורים. שוטר שביצע טעות בעטייה ברח עצור, יודע שייענש קשות. על כן, יש לו מוטיבציה שלא לדווח אמת, דבר הפוגע ביכולת לבצע תחקירי אמת ובהכרח מוביל לאווירה הרחוקה מאד מזו של "ארגון ללא פחד". אוירה דומה קיימת בכל תחום בו טעות של שוטר מובילה להתייחסות משמעתית - אכיפתית מצד המערכת.ברמת העבודה הפנים תחנתית, הפתרון במקרה זה חלקי בלבד. מפקד התחנה מינה תובע משטרתי ותיק כ"סניגור תחנתי", שתפקידו לייעץ לשוטרים בכל מקרה בו הם זקוקים לעצה. ה"סנגור" פטור מחובת דיווח למערכת והוא שומר על חסיון המידע המועבר אליו. השוטרים מכירים בידע של השוטר ובבכירות שלו ובטוחים בדיסקרטיות ההתייעצות. חשוב לציין כי מיסוד נושא ה"סנגור" לא גרם לעליה בתלונות הציבור. להיפך. תלונות הציבור ירדו בצורה משמעותית, אולם תחושת הביטחון של השוטרים בהוגנות המערכת גברה.

בנוסף לכך, מפקד התחנה נוהג פתיחות מרובה עם השוטרים. כל שוטר יכול לבוא ולחוות דעה. לתחנה עיתון קיר פעיל, בו כותב מפקד התחנה אישית מידי יום ושוטרים מחווים דעה ומשתתפים. זוהי דרך טובה לעמוד על הלך הרוחות בתחנה, בייחוד כאשר קיימת בעיית אמת המציקה לשוטרים. ניתן לכתוב בעיתון זה אנונימית ותגובת המפקד על הנכתב מידית. המפקד גם נוהג להודות בטעויות ולהתנצל פומבית מעל לוח הקיר.

ברמה התחנתית, למד מפקד התחנה על בשרו את הצורך בסובלנות לטעות. במהלך הניסיון לחולל השינוי באוריינטציה המשטרתית לכיוון משטרה שירותית, סיגל לעצמו המפקד נוהג לגעור בשוטרים ליד האזרחים. תגובת השוטרים הייתה קשה ולאחר שכתבו את עמדתם (באופן אנונימי), התנצל המפקד פומבית ומאז הנוהג הוא להעיר לאנשים בארבע עיניים.

פיקוד התחנה עושה שימוש רב בהנעה חיובית. כל מעשה חיובי של שוטר מתפרסם על גבי לוח הקיר (לעומת חריגות שליליות המטופלות בארבע עיניים). הדבר פופולרי עד כדי כך שיש שוטרים, אשר ממתינים לאחר משמרת לילה לפרסום על הקיר. באופן כזה, מתאפשרת, במידה מסוימת, זרימת מידע אמתי, למרות שהשימוש שניתן לעשות בו מוגבל.

דגש חזק ניתן בתחנה על פיתוח שיטות עבודה חדשות. בתחנה פועלת מזה שנתיים וחצי יחידת מחקר ופיתוח מתנדבת. היחידה מורכבת מאקדמאים בתחומים של מדעי ההתנהגות, מחשוב, סטטיסטיקה ופילוסופיה. תפקידה, להציע מודלים לפעולה בתחומים בהם אין למשטרה פתרון של ממש, בדרכים המקובלות. היחידה רשמה לזכותה מודלים מוצלחים בתחום הטיפול באלימות בין בני זוג במשפחה והטיפול בנרקומנים במסגרת החוק. כן פיתחה היחידה תכנות מחשב להפעלת התחנה ברמת המיקרו. כיום עובדת היחידה על נושא "צוותי פישור" מתנדבים שיטפלו במקרים רצידיביסטים של סכסוכי שכנים.

ההתיחסות של פיקוד התחנה לנושא איכות העבודה התבטאה במעבר לניהול ע"פ תפוקות. בשיתוף עם מפקדי המשרדים, לכל אחד ממשרדי התחנה הוגדרו התפוקות הרצויות וכן הקריטריונים לפיהם הוא נמדד. לדוגמה: מרכז שירות נמדד בשביעות רצון האזרח מהשירות שניתן לו כפי שבא לידי ביטוי בפניות למפקד או במכתבי תלונה - אם מגיעים. משרד הרישום נמדד באפס ליקויי מיחשוב. חולית העצורים נמדדת באחוז הגשת כתבי אישום תוך כדי מעצר מתוך סך העצורים. המוקד נמדד בתיעוד מדויק של הפניות המגיעות אליו. יחידות הסיור נמדדות במהירות תגובתן מרגע קבלת הארוע. משרד החקירות נמדד בהעדר השהייה בחקירה בתיקים שסומנו כבעלי עדיפות בטיפול.

מול ההגדרה המדוייקת של התפוקה הנדרשת מכל משרד ומשרד, מקפיד פיקוד התחנה להגדיר לכל משרד מדד אחד בלבד ולא לקבוע מדדים סותרים. לדוגמה, מרכז השירות בתחנה אמור גם לתת שירות לאזרחים וגם להקליד את פרטי התלונה במסוף. אולם, המדד שהוגדר ליחידה הוא אזרחים מרוצים. באופן זה הובטח כי אזרחים לא יעוכבו בתחנה לשווא, על מנת להקפיד על הקלדת הפרטים הנכונים.

המטרה של אפס ליקויים במחשוב מושגת ע"י חולית הרישום, הנמדדת במדד זה ותפקידה בין היתר הוא לגבות את מרכז השירות בתחום זה.

חשוב להדגיש כי המפקד אינו מתערב בשיטת העבודה הנהוגה במשרדים. ניהול ע"פ תפוקות מחייב התמקדות בהגדרת התוצר המתבקש ע"י כל גוף וגוף. אם רוצה פיקוד התחנה אחריות מוחלטת של הפיקוד הזוטר על התוצאה, עליו להימנע מלהכתיב לו את התהליך.

ברמה התחנתית, אימוץ עקרונות ה- T.Q.M בעבודת המשטרה חייב מבחינתנו מהפך מבחינת תפיסת מוקד העבודה.

עד עתה ראתה המשטרה את עיקר תפקידה בתחום הפשיעה במניעת עבירות וגילויין. כיום השירות לאזרח הפך למטרה עיקרית (בהסתייגות המתחייבת, בלית ברירה, לגבי הצורך לתת עדיפות לנושא בטחון הפנים גם במחיר השירות). צרכני המשטרה הינם אזרחי המדינה הנזקקים לשירותי המשטרה השונים. הקשר איתם מתמצה בעיקר בקבלת תלונות ובמתן אישורים לצורכי ביטוח וכד'. מנקודת מבטו של האזרח, יעילות המשטרה מתבטאת בעיקר בזמן תגובה קצר ככל האפשר ובשירות אדיב. על כן, החליפו הדגשים אלה את הקודמים ונושא מתן השירות - אדיב ומהיר במידת האפשר, קיבל עדיפות בהקצאת המשאבים.

לשם מתן השירות הנדרש באופן היעיל ביותר נעשו מספר פעולות:

א. כפתיח המסמן כוונות, לאזרח ולשוטר כאחד, נרשם מפקד התחנה, ובעקבותיו מס' שוטרים כחבר באגודה לזכויות האזרח. הוא שומר על קשר עם האגודה ומטפל בפניותיה.

ב. הוקם "מרכז שירות" בתחנה בראיה של צורכי האזרחים. מרכז השירות במרחב חיפה נבנה באוריינטציה משטרתית, בהתאם לצורכי משרד החקירות. לעומתו, מרכז השירות הבאר-שבעי יועד מראש לרכז את כל הצרכים שדרושים לאזרח מהמשטרה במקום אחד. החל בקבלת תלונות, דרך מתן תעודות יושר, חלוקת נשק לטיולים, הצגת רישיונות וקבלת תלונות בנושאי תנועה. במרחב חיפה, מרכז השירות מטפל רק בקבלת תלונות בגין מעשים פליליים. כל התחומים האחרים אינם מטופלים על ידו והאזרח צריך לנווט בין הבניינים השונים בהם מפוזרים משרדי המרחב, עד שימצא את מבוקשו.

ג. התמנה שוטר מיוחד שתפקידו לענות על פניות אזרחים ומוסדות. כל פניה מטופלת מידית. ניתן דגש לתשובות מהירות ואמינות. מידי יום נשלחים מספר מכתבים לאזרחים, בחתימת מפקד התחנה. חלקם הבעת תודה על מכתבי הוקרה ומכתבי עידוד על פעילות יפה, ויתרתם מתן תשובות ענייניות לפניות.

ד. ניתן "מסלול ירוק" לתלונות של אנשי מוסדות העובדים במקביל: מוסדות חינוך, שירותי רווחה, קב"טים וכו'. בעלי תפקיד אלה יכולים להתקשר ולבקש את עזרת המשטרה ללא הזדקקות לקו  100העמוס, תוך מתן עדיפות לפניותיהם. הם יכולים להכנס למפקד התחנה בכל עת, ולמסור עדויות בלי להמתין בתור. באופן כזה מתחזק שיתוף הפעולה בין הגופים וניתן טיפול ענייני-מערכתי לבעיות משותפות.

ה. קיימת אוריינטציה שירותית גם בעבודת המוקד, תוך בדיקת המוקדאים לגבי תשובות מנומסות והזדהותם בפני האזרח בתחילתה של כל שיחה. במקרים של עומס פניות, האזרח הפונה בגין סיבה שאינה ברת עדיפות, מקבל מידע לגבי המצב, תוך שניתנת לו הברירה להמתין לניידת בפרק זמן מוגדר מראש, או להגיע להתלונן בתחנת המשטרה.

ו. אזרחים מתקבלים לשיחה באופן חופשי, אצל מפקד התחנה, גם ללא תיאום מראש. יתרה מכך - שילוט מאיר עיניים בתחנה מבקש מאזרחים שנתקלו בשירות לקוי לפנות בו ברגע ללשכת המפקד. באופן כזה מטופלות תלונות בו במקום ואזרח המתלונן על שירות לקוי, מוצא עצמו מברך בסוף, על הטיפול המהיר בתלונה.

העיקרון השלישי בנוגע להדרכת העובדים מחייב הדרכה אפקטיבית וממוקדת. ההדרכה תוך כדי תפקיד במשטרה מתמקדת ב"שעורים שבועיים", בהם נדרשים מפקדים להעביר חומר המוכתב להם מלמעלה. שעורים אלו, המתקיימים אחרי שעות העבודה, אינם ממוקדים ויעילותם מעטה. במקומם, עושה פיקוד התחנה, ככל שניתן, ימי עיון מרוכזים, בהם משתחררים אנשים מעבודה ומתפנים ללימוד. ימים אלה מסתיימים בדר"כ בערב יחידה עם המשפחות. הדרך שבה החומר מועבר, מלמדת על מידת הרצינות שמייחס פיקוד התחנה להדרכה ומקרין גם על השוטרים. מבחינה תכנית מושם דגש על בעיות המאפיינות את עבודת התחנה, ולא בעיות כלל משטרתיות.

המשמעות של אימוץ עקרונות ה T.Q.M במשטרה היא כי תרבות הארגון הפיקודית המקובלת כיום במשטרת ישראל תסתגל למצב של תרבות ארגון עם אוריינטציה ניהולית מתקדמת. ההשלכה הנובעת מכך היא הצורך "לנהל" יותר ו"לפקד" פחות. מתוקף עבודת המשטרה, יתכנו אמנם מצבים בהם יהיה צורך בפיקוד, בייחוד בעת מבצעים בשטח. אולם מצבים אלו הם היוצא מן הכלל. העבודה השוטפת הינה שגרתית ודורשת ניהול יעיל לשם הפעלתה האפקטיבית.

תרבות כזו אינה קלה להנחלה בארגון הררכי כמו המשטרה. עצם העובדה שהארגון מקבל דרך ניהול כזה בתוכו, מלמדת על פתיחות לרעיונות חדשים המאפיינת ארגונים דינמיים. יחד עם זאת, המבחן האמיתי יהיה התבססותה של השיטה בקרב כלל תחנות המשטרה והרמות הממונות.

יחזקאלי פנחס, שלו אורית (1993), מי מפחד ממשטרה ללא פחד?, סטטוס, גליון 22, מרץ, עמ' 33-31.