[מקור התמונה]

[נכתב ביחד עם ד"ר אורית שלו, ופורסם לראשונה בכתב העת משאבי אנוש, אפריל 1993]

[לקובץ המאמרים על תרבות, סטייה ושחיתות שוטרים באתר ייצור ידע', לחצו כאן]

עודכן ב- 12 באוקטובר 2021

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

ד"ר אורית שלו היא קרימינולוגית, מומחית לניהול.

המאמר מבוסס על מאמר שראה אור לראשונה בכתב העת "מנהלים משטרה", ב- 1994. כמו שאתם רואים - חוץ מהתמונות שלנו מפעם (נעים להיזכר...), לצערנו, לא השתנה הרבה...

*  *  *

בעיית אלימות השוטרים נדונה לאחרונה בהרחבה בעקבות פרסום דוח מבקר המשטרה - הטיפול המערכתי בתופעת אלימות שוטרים - להלן דוח אדן (1992). המבקר אדן ראה את שורש הבעיה בתרבות הארגונית. לטענתו, במשטרת ישראל האלימות היא ביטוי לתרבות הארגון. יתרה מכך, נוצרה נורמה של שקר לשם חיפוי על שוטרים אלימים.

כותבי המאמר ינסו להציע הסבר חלופי המתמקד באפיון אחר של התרבות הארגונית: הדרישות המנוגדות מהמשטרה וחוסר יכולתה לאמץ דפוס פעולה שיאפשר מילוי של תפקידי המשטרה כפי שהוגדרו ע"פ חוק תוך מתן מענה לבעיה המועלת.

בעולם קיימים שני דפוסים עיקריים של משטרות: משטרה אכיפתית ומשטרה שירותית. משטרה שירותית תדגיש סיוע לאזרח ומתן שירותים לאוכלוסיה. "השירותים ניתנים על פי ציפיות הציבור וצרכיו" (אלירם, 1985). רצונות אלה בד"כ אינם חופפים הגדרות מקובלות של תפקידי המשטרה. ע"פ נתוני ה- COMMUNITY RESEARCH  ASSOCIATES בארה"ב, כ- % 85 מפניות האזרחים למוקדי המשטרה שם, הינם בתחומים שאינם בטיפול המשטרה.

למשטרה שירותית דרושים שוטרים משכילים, אדיבים, המגישים שירות מסור. אולם, שוטרים כאלה יהיו מעצם טיבם לוכדי עבריינים יעילים הרבה פחות מעמיתיהם ה"אלימים" במשטרה האכיפתית.

משטרה שירותית לא מרבה להשתמש בכוח ועושה הכל על מנת להימנע מכך. כדברי Chief Greenberg, מפקד משטרת צ'רלסטון-דרום קרוליינה, ואחד הבולטים במפקדי המשטרה בדרום ארה"ב, שוטר בצ'רלסטון שולף את נשקו נגד עבריין רק כאשר ברור לו שהאזרחים שמסביב סבורים שעליו לעשות כן. הצ'יף סבור כי עדיף שיואשם בכך שהיה צריך לירות והשתהה בכך, מאשר שירה ללא צורך.

משטרה אכיפתית בונה עצמה למאבק חסר פשרות בעבריינות. השימוש בכוח מובנה בעבודת המשטרה ולא רק ששוטר יכול להשתמש בכוח, אלא חובה עליו להשתמש בכוח במקרים מסוימים. התנהגות כזו הינה כר נרחב להגשת תלונות. החשש מפעולות המשטרה מהווה מרכיב חשוב במניעת עבירות, הן עבירות פליליות והן עבירות תנועה. שוטר במשטרה אכיפתית מופיע בתפקיד "האיש הרע" שאוהבים לשנוא.

השוטרים המתאימים ביותר להיאבק בעבריין הם אלה המכירים אותו היטב - בבחינת דע את יריבך: בעלי מנטליות דומה, אשר התגוררו עמו באותה שכונה, ראו ומכירים סמים מקרוב, מזהים את העבריינים בשמותיהם ובקיאים בקשרים שביניהם.

שם המשחק הוא המאבק על הרחוב. השוטר מלמד את העבריין - בדרכו שלו - מי בעל הבית.

מטבע הדברים, כששוטר כזה נדרש להתמודד עם אזרח לא עבריין, המבקש שירותי משטרה, הוא ייתפס כברוטלי וגס רוח. אולם, עבור מפקדיו הוא השוטר המצטיין, שהביא תפיסות רבות של עבריינים.

לעומת זאת, אדן (1992) המציג את "תסמונת השוטר המצטיין" טוען, כי השוטרים האלימים מוכרזים כמצטיינים, על מנת להגן עליהם מתוצאות ההליך המשמעתי. טענה זו בעייתית, שכן, היא אינה מתיישבת עם המאמץ שמבצע פיקוד המשטרה לבער את תופעת האלימות ועם התסכול הבולט מחוסר ההצלחה המוחלט בתחום זה, שאינו מתיישב עם הגנה על אותם אלה הגורמים לבעיה.

פקודת המשטרה, אשר משמשת יסוד חוקי לפעילות המשטרה במדינת ישראל, הגדירה מפורשות כי המחוקק ביקש להקים משטרה אוכפת חוק. סעיף  3לפקודה מגדיר את תפקידי המשטרה כדלקמן: "משטרת ישראל תעסוק במניעת עבירות וגילויין, בתפיסת עבריינים ובתביעתם לדין, בשמירתם הבטוחה של אסירים ובקיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש

אין חולק על כך שפיקוד המשטרה מודע לבעיית אלימות השוטרים ונאבק בה ככל שביכולתו. מבקר המשטרה אדן קובע בביקורתו האחרונה כי "המשטרה מודעת היטב לנזק שהדבר גורם לה ומשקיעה מאמצים ומשאבים רבים כדי ללחום בתופעה המזיקה". הדו"ח מציין כי "למרות שלכאורה קיימים תנאים בסיסיים טובים להצלחה בלחימה בתופעה - מודעות, מוטיבציה, נכונות להשקעת מאמצים ומשאבים - משטרת ישראל אינה מצליחה לצמצם באופן משמעותי את ממדי התופעה". אדן הגיע למסקנה, כי "משהו יסודי גורם לאי צמצום התופעה". גורם זה, לדעתו, הנו "מהותה של תרבות הארגון של משטרת ישראל".

ראוי לציין כי המשטרה עושה את המירב בתחום זה. לא רבים מודעים לעובדה, כי חלק ניכר מהצעדים שננקטו ע"י פיקוד המשטרה מרחיקי לכת עד כדי פגיעה בזכויות אזרח של שוטריה - הענשתם עוד בטרם נמצאו אשמים בדין. לדוגמה: שוטר שנפתח נגדו תיק תלונה - עוד בטרם הורשע - יופעל נגדו הליך משמעתי. הוא ירואיין ע"י מפקדיו וקידומו יוקפא עד לאחר בירור התלונה. שוטר שצבר מעל ל-  4 תלונות מרואיין ע"י מפקד מרחב ושוטר שצבר מעל 10 תלונות מרואיין ע"י מפקד מחוז.

מכאן שנקודת המוצא להערכת שוטר ולקידומו היא העובדה שהתלוננו נגדו ולא העובדה שהורשע בדין. בדו"ח הביקורת מצויין כי בין השנים  1978 עד 1991 היה הממוצע הרב שנתי של התלונות שהובררו חד-משמעית כלא-מוצדקות הינו % 50, וכי הממוצע הרב שנתי של התלונות המוצדקות (בעיקרן או בחלקן) %.17.8.

מן הנתונים עולה כי לפחות % 50 מהשוטרים שנפתחו נגדם תיקים עברו עינויי דין של ממש עד לסגירת התיק ויתרה מכך - תיק זה נצבר במניין התיקים לצורך נקיטת הליכים משמעתיים בעתיד. מצב מתמשך זה יוצר בעיות ארגוניות ממדרגה ראשונה.

לדוגמה: אופן ההתמודדות הארגונית עם הבעיה משפיעה על השוטרים. במצב הנוכחי, בו שוטר נענש בשל עצם הגשת תלונה ע"י אזרח נוצרת השפעה לא בריאה על מחויבות השוטרים בשטח למטרות עליהם הם מופקדים. שוטר שטח יוזם, ועליו להגיב עניינית לאירועים בזמן אמת. ככל שיעבוד יותר בשטח, סיכוייו לטעות גדלים. בארגון שאין בו סובלנות לטעות וטעויות מביאות לעצירת קידומו של שוטר כזה, יש סכנה להתפתחות נורמה של חוסר עשיה ו/או "ראש קטן" לשם המשך הקידום.

שוטרי מטה מתקדמים באין מפריע. שוטרי השטח המתחככים עם קהל ועם עבריינים סופגים תלונות ונעצרים בקידום. אין תגמול חיובי לעבודת שטח קשה ומפרכת בימים-לילות-שבתות וחגים. שוטרי שטח רבים מעדיפים חיכוך מינימלי ונמנעים מליזום. עיוות שכזה יכול לגרום נזק שקשה מאד יהיה לתקנו בטווח הארוך.

המשטרה משקיעה הרבה גם בתחום ההדרכתי. סדנאות באסרטיביות מלוות היום קורסים משטרתיים ובתחנת המשטרה באשקלון נערך בימים אלה ניסוי ארוך-טווח בלימוד של תקשורת לא-אלימה.

משטרה שירותית צמחה במקומות רבים על רקע הצרת צעדיה של המשטרה וסערה ציבורית שנגרמה משימוש מופרז בכח ע"י שוטרים. לדוגמה, משטרת פילדלפיה בארה"ב הפכה למשטרה בעלת אוריינטציה קהילתית מובהקת לאחר החלפת המפכ"ל, על רקע סערה ציבורית כזו במאי 1986. (FHILADELFHIA AND ITS POLICE, 1987). משטרת ישראל נמצאת היום בסיטואציה דומה. מחד גיסא, פקודת המשטרה נועדה במהותה ליצור משטרה אכיפתית. מאידך, הביקורת הציבורית - כולל דוח אדן, מושכים לכיוון של הצרת צעדי המשטרה בתקופה בה עולה הביקוש לשירותי משטרה. תקדים פילדלפיה מלמד כי בסופו של תהליך תאמץ משטרת ישראל אוריינטציה שירותית.

סימנים ברורים לכך עולים מיוזמות מקומיות של פיקוד השטח בתל-אביב, חיפה ובאר-שבע ומהשלמה של הפיקוד עם יוזמות אלה, שיתרונותיהם מורגשים. יחד עם זאת, קיים הבדל מהותי בין ארה"ב לישראל. בעוד שבארה"ב יכולה משטרה להשתנות ע"פ מדיניות מפכ"ל וראש עיריה, בישראל נקבעה האוריינטציה האכיפתית של המשטרה בחוק ושינוי משמעותי בדפוסי העבודה בארץ לא יכול לבוא מתוך המשטרה, אלא ביזמת חקיקה לשינוי החוק.

להערכתנו, הפתרון לבעיית השימוש בכוח מותנה בהפסקת ההתעסקות המסיבית בבעיה בתוך המשטרה והעברתה להתייחסות של הדרג הממשלתי והרשות המחוקקת. אם הדרג הביצועי והגוף המחוקק חפצים במשטרה אכיפתית, עליהם לגבות את השוטרים גם במקרים של טעות. יש להעניש שוטר רק במידה ויורשע בדין. במקרים בהם מתרחשת טעות סבירה, רצוי להגן על השוטר. יש לגבות חוקית פעולות אלימות מטבען, כמו פריצה לבית שמתנהל בו סחר בסמים, מאבק עם עברייני סמים וכד'.

לשם המחשה, בניסיון להידמות את העבודה במשטרה למקום עבודה אחר, אם היה ועד עובדים לשוטרים, היה בוודאי מתנה פריצה כזו לבית בגיבוי אוטומטי מצד המערכת או לפחות בפיצוי הגיוני על סיכון אישי שנוטל שוטר בפעולה כזו.

למשטרה, אסור שיהיה ועד וטוב שאיננו. ברם, מצב זה רק מחייב את הממשלה והרשות המחוקקת לדאוג לשוטרים באופן שזכויות האזרח שלהם וזכויותיהם כעובדים לא תיפגענה.

דוגמה נוספת - ע"פ קצין חינוך ראשי ("על-הפרק", 1992), כ- % 50מתלונות נגד שוטרים בגין התנהגות בלתי נאותה קשורות לטיפול המשטרתי באכיפת נושאי תנועה ותעבורה. אם כך, ברור כי הגברת האכיפה בתחום, המתבצעת היום, מהווה פוטנציאל לא מבוטל לעליה בתלונות אזרחים (חלקן מוצדקות וחלקן על מנת להשיג עמדת מיקוח בניסיון לבטל דו"ח).

חשוב להדגיש: אין בכוונת כותבי המאמר לתת לגיטימציה לכל מעשה חריג, שאין מקומו במשטרה מודרנית במדינה דמוקרטית. אולם, נראה כי תנאי הכרחי להשגת המטרה של צמצום מינימלי של בעיית האלימות, היא הקפדה על זכויות אלה, הנשלחים מטעם המדינה, לבצע תפקיד בעייתי ומורכב שיש בו מטבע הדברים פוטנציאל לא מבוטל להסתבכות אישית.

האופציה השנייה היא לשכנע את הרשות המחוקקת כי אי אפשר לתמוך בדו"ח אדן בלי להבין כי שינוי מהותי במשטרה יחייב שינוי בחוק והעמדת מתן השירות לאזרח בראש סולם העדיפות המשטרתי.

בהנחה כי המחוקק לא ייתן יד להצרה של זכויות האזרח, הרי האופציה השנייה היא כפי הנראה האופציה המועדפת.

[לקובץ המאמרים על תרבות, סטייה ושחיתות שוטרים באתר ייצור ידע', לחצו כאן]

מקורות

• אלירם יהודה (1985), מ"צפיות הציבור" ל"צרכי הקהילה", עבריינות וסטייה חברתית, כרך י"ג, תשמ"ה, עמ' 23-13.
• מבקר משרד המשטרה, טיוטת דו"ח ביקורת בנושא: הטיפול המערכתי בתופעת אלימות שוטרים, משרד המשטרה, יולי 1992.
• פקודת המשטרה [נוסח חדש] התשל"א, 1971, סעיף 3.
• קצין חינוך ראשי, שירות לאזרח בנושאי תנועה ותעבורה, על הפרק, אכ"א/יחידת קצין חינוך ראשי, אוקטובר 1992.
• FHILADELFHIA AND ITS POLICE (1987): TOWARD A NEW PARTNERSHIP, A REPORT BY THE PHILADELPHIA POLICE STUDY TASK FORCE, MARCH..
• הרצאתו של CHARLES E. KISSACK, מה- COMMUNITY RESEARCH ASSOCIATES בנשוויל, מה- 14/11/92, בפני משלחת קציני משטרת ישראל לג'ורג'יה-ארה"ב, סוונה-ג'ורג'יה.
• הרצאתו של צ'יף ראובן גרינברג (1992), מפקד משטרת צ'רלסטון-דרום קרוליינה, בפני משלחת משטרת ישראל לג'ורג'יה-ארה"ב, צ'רלסטון-דרום קרולינה 12/11/92 (בכתובים בידי המחבר).

פורסם לראשונה ב:

• יחזקאלי פנחס, שלו אורית (1993), אלימות שוטרים - המלכוד, משאבי אנוש, ירחון מס' 64, אפריל 1993, עמ' 16-14.
• כן פורסם ב- זלבה אבי (עורך) (1995), משטרה - אסופת מאמרים וחיקוקים, משטרת ישראל, היחידה לשיטור קהילתי, אוגוסט, עמ' 254-252.