[תמונה חופשית שהועלתה על ידי Shannon Kringen לאתר flickr]

[לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]

[לקובץ המאמרים על תרבות, סטייה ושחיתות שוטרים באתר ייצור ידע', לחצו כאן]

[מאמר זה ראה אור לראשונה בכתב העת סטטוס בנובמבר 1994;

כן פורסם ב: אתיקה וזכויות האזרח בעבודת המשטרה, גיליון מס' 1, ינואר 1995]

מבוא

אין גוף ציבורי, שבו הסטייה והחריגה מתפקיד הינם חלק בלתי נפרד של העבודה כמו במשטרה. תחום הסטייה המשטרתית, המוכר ביותר בישראל הוא תחום אלימות השוטרים: דו"ח מבקר המשטרה אדן (1992) בנושא השימוש בכוח של שוטרים וההתעסקות המסיבית בו יצר בציבור תחושה של משטרה בעייתית. האמנם?

סקר של מדור פסיכולוגיה במשטרת ישראל (באריל ואח', 1993) מלמד כי המשטרה בישראל נתפסת כאלימה ע"י כ- % 65 מהנשאלים. כרבע מן המשיבים תופסים את השוטרים כאלימים במידה רבה עד רבה מאד. כ- % 40 מן המשיבים סבורים כי השוטרים משתמשים בכוח מעל המידה הנכונה.

למעשה, השימוש בכוח הנו אחד מסוגי הסטייה המשטרתית ולדעתנו, החמור פחות שבהם. חברה המתמודדת בנחישות עם סוגיית השימוש בכוח הינה חברה בריאה, שאינה מניחה לסטייה המשטרתית להעמיק שורשיה. האם נכון יהיה לראות בסוגיית השימוש בכוח את הרע במיעוטו? האם, על כן, צריך להשלים עימה? על שאלות אלה ינסה מאמר זה להשיב.

מהי סטייה ומדוע היא מתרחשת

"סטייה משטרתית" -  "POLICE DEVIANCE" - מוגדרת כ"כל פעילות לא תקינה של שוטרים, או של המשטרה, המבוצעות ע"י איש משטרה במהלך עבודתו". השימוש בכוח שלא כדין מהווה רק סוג אחד של סטייה. קיימים תחומים בעייתיים בהרבה של סטייה.

בעייתיים כיוון שבניגוד לתופעת השימוש בכוח, היכולה לנבוע מעודף מוטיבציה להשגת המשימה, לא ניתן להסבירם אלא בכוונה פלילית מצד המבצע: קבלת שוחד, ניצול תפקיד לצבירת מעמד ועושר וכו'.

לכאורה נראה כי "פעילות לא תקינה" יכולה להתקיים בכל ארגון. ברם, בדר"כ, לא ניתן להשוות את הסטייה המשטרתית לסטייה בכל ארגון אחר. הכוח והסמכות ניתנו למשטרה ע"י החברה בה היא פועלת, על מנת להגן עליה. סמכות זו, כוללת אמצעים לא דמוקרטיים, עד כדי נטילת זכויות בסיסיות מאזרחים, כמו סמכות המעצר למשל.

אופי העבודה המשטרית מביא שוטרים למצבים בהם אזרחים מן השורה היו משלמים במעצר ובפתיחת תיק פלילי. על כן, גם השפעת "הסטייה המשטרתית" אינו משתווה להשפעת סטייה ארגונית כלשהי אחרת. יתרה מכך, עצם ביצוע העבירות על ידי אלה הממונים על מניעתן יוצרת אפקט כפול. סטייה ארגונית המתרחשת בכל ארגון אחר, אינה פוגעת מהותית באושיות הדמוקרטיה, כפי שקורה בסטייה משטרתית.

חשוב להדגיש כי מאמר זה עוסק בסטייה המשטרתית כבעיה ארגונית, הנובעת מטבע עבודת המשטרה, ולא כבעיה של פרטים בתוך המערכת.

מתי הסטייה היא ברמת השוטר ומתי הארגון הוא סוטה כולו? ההבדל הוא בדרך הטיפול של הארגון בתופעה, ובצעדים שהוא נוקט למנעה. ישנן שלוש נקודות המבדילות בין שוטר סוטה לארגון סוטה:

1. משטרות רבות מצליחות לשמור על רמת סטייה נמוכה ומיישמות אסטרטגיות ניהול המונעות את גידול הבעיה לממדים ארגוניים.

2. גם בקרב ארגונים מושחתים קיימות משימות ויחידות שפחות סביר שתהיינה סוטות, ולהפך, בארגונים בהם סטייה אינה נחלת הכלל מספר משימות ויחידות חשופות יותר מאחרות לסטייה.

3. גם בארגונים שבהם סטייה אינה נפוצה או נסבלת יכולים להיות מקובלים מנהגים סוטים - כמדיניות ארגונית. למשל: חיוב במכסת מעצרים, במכסת דו"חות תנועה וכו'.

מדוע הסטייה מתרחשת? עבודתו של שוטר מחייבת תפקוד על חבל דק, שהמעידה ממנו לעתים היא טבעית, מסיבות שונות. על כן, אין שיטת שיטור שאין בה חריגה.

ניתן למנות שלוש סיבות עיקריות להיווצרותה הבלתי נמנעת של הסטייה:

הסיבה הראשונה היא טעות אנושית. בכל מצב המחייב שיקול דעת של גורם אנושי, קיימת האפשרות לטעות. מה עוד שעבודת השוטר מתבצעת לעתים קרובות בלחץ, תוך שיקול דעת כמעט אינסטנקטיבי (יחזקאלי ושלו, 1994).

ניתן למזער את מספר הטעויות, ע"י הדרכה, הכוונה פיקוח וכו' אולם לא ניתן לבטלם לחלוטין. שוטר הנמצא בלחץ, שמתפקד תוך מחסור בשעות שינה, הגורר עמו בעיות גם מחייו האישיים ירבה לטעות, גם אם קיבל הדרכה מצוינת.

הסיבה השנייה הינה הרצון להצטיין. הצורך לשמור על הסדר מחד ולכבד את חירות האזרח מאידך, ובד בבד להיות אפקטיבי, הינה משימה בעייתית ביותר, אם לא בלתי אפשרית. קיימת מידה מסוימת של דו-ערכיות במקצוע השוטר במדינה דמוקרטית. תפקיד השוטר להגן על החברה שלו מפני אלה הפוגעים בה, אולם הכלים המתאימים לביצוע משימה זו אינם מואצלים לו. ניתן להמשיל את השוטר למתאגרף, המושלך לזירה כששתי ידיו קשורות לו מאחורי גבו. במצב כזה, בלתי אפשרי לנצח.

המשטרה מחויבת להקפיד מעל הכל על זכויות האדם. גם במחיר גילוי האמת. היטיב לתאר את הבעיה השופט ברק (1986) "אין שום אפשרות בשיטה שלנו להצדיק שימוש באלימות כדי לחשוף את האמת. האמת אינה ערך עליון, שתחת דגלה ניתן לפגוע בזכויות קיימות. האמת היא שיקול במסגרת הכוחות הקיימים, שיהיה בידם יותר (כלים) מאשר היום, על מנת לחשוף את האמת...האיסור על מכות הוא לא רק משום שחזקה על מי שמקבל מכות שאינו דובר אמת. האמת היא שלעתים קרובות, מי שמקבל מכות אכן אומר את האמת. אבל, תפיסתנו היא שאיננו מוכנים לשלם את מלוא המחיר על אמירת האמת. אמת היא אחד הערכים שאנחנו רוצים להשיג, אך הוא אינו הערך העליון. איננו מוכנים שכבודו של אדם יירמס כדי לגלות את האמת".

המשטרה לעולם לא תוכל לבער את הפשע בכלים שניתנו לה. תפקידה הנו לשמש סכר לפשע, שלא יפרוץ מעבר לקו האדום, שמעליו לא יתכנו חיים בטוחים בחברה. תפקיד כזה מתסכל מאין כמוהו. לעתים קרובות, לשם ביצוע המשימה, עומד השוטר המצפוני, המבקש להיות אפקטיבי, בפני הפיתוי להפר את החוקים שהוא מנסה לאכוף ולהשיג הצלחה ולו במחיר פגיעה מסוימת בזכויות הפרט.

הסיבה השלישית היא כניעתם של שוטרים לרמת הפיתוי העצומה שבה הם נמצאים במסגרת תפקידם.

סוגים של סטייה משטרתית

שלושת הסיבות הללו מאפשרות לדעתנו להפריד בין שני סוגים של סטייה:

א. סטייה, הנובעת ממניע חיצוני לעבודה - פלילי, ניצול מעמד למען השגות טובות הנאה, בין חומריות ובין סיפוק צרכים של כוח, עצמה אישית וכו' שניתן לכנותה שחיתות משטרתית (POLICE CORRUPTION) (1992 ,MORE).     

ב. פעילות משטרתית חריגה, הנובעת מטעות, או ממניעים חיוביים, של רצון לבצע את העבודה, שניתן לכנותה  - "POLICE MISCONDUCT" - התנהגות משטרתית בלתי הולמת. סטיה זו מאופיינת בביצוע תפקיד לא כשורה, כגון: שימוש בכח שלא כדין והתנהגות לא נאותה של שוטרים.

חשוב לציין כי חלוקה זו, של הסטייה המשטרתית לסוגים, אינה מובנת מאליה  (1994 ,KLEINING) טוען כי האבחנה בין  "MISCONDUCT" לבין  "CORRUPTION" אינה במקומה, ומכלול הסטייה המשטרתית הנו מקשה אחת, שאין להפרידה. מתן דרגות חומרה לסוגים שונים של סטייה יוצר מעין לגיטימציה לסטייה החמורה פחות (השימוש בכוח למשל) ועל כן, יש להחמיר בסטייה לסוגיה באותה מידה.

הדרך הטובה ביותר להבנת ההבדל בין "התנהגות מושחתת" ו"התנהגות בלתי הולמת" הינה על ידי התעמקות בסוג הסטיה הראשון, שהוא הבעייתי יותר: שחיתות משטרתית הינה "כל צעד הכולל ניצול לרעה של סמכות, אשר נבע מכך ששוטר מקבל טובת הנאה חומרית או הפר חוק פלילי" (1992 ,MORE) נקודת המפתח בהגדרה היא "הנאה" ומונח זה כולל גם דרכים להכרת טובה, כמו קפה וארוחות חינם, בקבוק משקה, ארגז משקאות וכו'. שחיתות ניתנת להגדרה גם כשימוש בלתי חוקי (ILLEGAL) בכוח הארגון למטרות רווח אישי". המונח בלתי חוקי מכסה את כל סוגי הפשיעה האפשריים: פלילי, אזרחי ועבירה על תקנות. ההתיחסות היא לרווח אישי בלבד תוך התעלמות מהרווח הארגוני הקיים לעיתים.

שחיתות משטרתית נפוצה מאוד בארה"ב, כנראה בעיקר בשל הקשר הסימביוטי בין מפקד המשטרה האמריקאי והפוליטיקאי הממונה עליו. הדוגמא ה"קלאסית" להמחשת שחיתות בארגון סוטה הינה משטרת ניו-יורק. ב- 1971 חשף שוטר שחיתות במשטרת ניו יורק. הספר (ולאחר מכן הסרט) המפורסם "סרפיקו" מתאר את הקשיים העצומים שעמדו בפני אותו שוטר, בעת שחשף את השחיתות במשטרת ניו-יורק, עד כדי חשש מתמיד לחייו. בעקבות גילויי השחיתות מונתה "ועדת קנאפ" (THE KNAPP COMMISSION) לחקור, בין היתר, את השחיתות המשטרתית בניו-יורק. לאחר שלמדה את הבעיות במחלקות המשטרה הגדולות בארה"ב, פירסמה ממצאים קשים באשר למשטרת ניו-יורק. להלן חלק מהם:

א) שוטרים קיבלו תשלומים שבועיים או חודשיים ממהמרים, בעלי בארים ואנשי עסקים. הבכירים בדרגה קיבלו תשלום גדול יותר. שוטרים שהיו "חדשים בתחום" נאלצו להמתין חודשיים, לפני שזכו לקבל את חלקם.

ב)  2,000 מתוך 30,000 שוטרי העיר מקבלים תשלומי שוחד קבועים מסוחרי סמים. התברר כי גביית "דמי כיס" מזדמנים מסוחרי סמים קטנים נחשבה נורמה מקובלת, כמעט "חוקית", בקרב השוטרים.

ג) שוטרים היו מעורבים בפרשיות שוחד.

ד) שוטרים שילמו גם לחבריהם בחיל, תמורת קידום ענייניהם בתוך המשטרה.

ועדת קנאפ ציינה כי קיים חשד למעורבות קצינים בדרגות בכירות יותר מדרגת מפקח בפרשיות הללו, אם כי לא נמצאו ראיות לכך.

שני מונחים שהיו בשימוש במשטרה והועלו ע"י הועדה, ראויים לציון: ההבחנה בין שוטרים "אוכלי בשר" -  "MEAT EATERS" לשוטרים "אוכלי עשב" - "GRASS EATERS". אוכלי הבשר" הם כאלה שניצלו באגרסיביות את עצמתם המשטרתית לרווח אישי. "אוכלי העשב" לעומתם היו כאלה שפשוט קיבלו תשלום עבור כך שביצעו לכאורה את תפקידם והעלימו עין. הוועדה ציינה כי רוב השוטרים המושחתים היו דווקא מהסוג השני. היא ראתה ב"אוכלי העשב" את לב הבעיה, בשל הכמות הגדולה של שוטרים שהייתה מעורבת בכך. עובדת קיומם, בצירוף "קשר השתיקה", מנעו את האפשרות ששוטרים יחשפו את הפעילות המושחתת החוצה.

ב-  1993 התפוצצה פרשיה חמורה פי כמה. במאי 1992 נעצר השוטר מייקל דאוד כשהוא מפיץ כמויות מסחריות של קוקאין במחוז סאופולק שבלונג-איילנד. יחד עמו נעצרו 4 שוטרים, ששימשו חברי "הצוות" שלו ושותפיו לעשר שנות פעילות פלילית ענפה. בעסקת טיעון התחייב דאוד לשתף פעולה בחשיפת השחיתות, תמורת התחייבות להגביל את מאסרו עד ל- 12 שנות מאסר. מתוך עדותו של דאוד הסתבר כי שוטרים וותיקים בניו-יורק הנהיגו "צוותים" אשר עסקו בפעילות פלילית לכל דבר: שוד וסחיטת דמי חסות מסוחרי סמים, שימוש באלימות נגד אנשים, מכירת כלי-נשק לעבריינים, מכירת מידע לכנופיות הפשע הגדולות לגבי פשיטות משטרתיות עתידיות ומעצרים מתוכננים, שימוש עצמי בסמים קשים ובאלכוהול ואפילו רצח.

לפרשה היו הדים גם בתוך משטרת ישראל. מ"מ קצין חינוך ראשי (1993) כתב: "קצין משטרה הקורא כתבה זו (על המתרחש במשטרת ניו-יורק) יבחין אף בעין בלתי מזוינת בשתי תופעות העלולות להתפתח לנגע ממאיר, אם לא יטופלו כהלכה: האחת - העדר פיקוח על עבודת השוטרים. איך יתכן שבמשך תקופה כה ארוכה יכלו השוטרים לפעול באין מפריע וללא חשש? בהנחה שמפקדי השוטרים המושחתים לא שיתפו עימם פעולה, תהיה המסקנה שהיו אלה מפקדים נירפים ועצלים, הרחוקים מדבר פיקוח. שנית - "חומת השתיקה הכחולה" אותו קשר שתיקה שהפך את הארגון כולו למושחת ובחסותו יכלו להתבצע מעשי העבריינות הניקלים ביותר, מבלי שמישהו יחשוש".

דיון

האם צריך לקבל את הסטייה המשטרתית כמובנת מאליה? האם יש תחומים שעימם צריך בלית ברירה להשלים, או אחרים שצריך לראות בהם קו אדום? ניתן לדעתנו לשרטט מדרג יורד של איכות המשטרה (ובהכרח - החברה בתוכה היא מתפקדת) ע"פ סוג ורמת הסטייה הקיימת באותה חברה. כך ניתן להגדיר בסטייה קווים אדומים, של סטיות שהינן בגדר איום בלתי מהותי לקיום חברה ואחרות שהן בבחינת יהרג ובל יעבור. לטעמנו, סטייה הנובעת מטעות ו/או מרצון להיות אפקטיבי הינה סטייה טבעית, אשר חובה עלינו להתמודד עימה, אולם עצם ההתעסקות בה מעידה על משטרה טובה בתוך חברה בעלת ממשל בריא. סטייה הנובעת מטעמים פליליים הינה בבואה לממשל ציבורי חולה, הנובע מתרבות שלטונית בעייתית שקשה מאד, אם לא בלתי אפשרי לשנותה.

תופעת השימוש בכוח הינה תופעה קשה שחובה להתמודד עימה במלוא החומרה וכך עושה החברה הישראלית ופיקוד המשטרה. אולם, אי אפשר שלא לחוש הקלה מסויימת מול סוגי סטיה עימם מתמודדת, ללא הצלחה, חברה דמוקרטית מתוקנת כמו ארה"ב.

ככל שיגבר הלחץ על השוטרים להימנע משימוש בכח, כך גם יקטן הסיכון להחמרת הסטיה אצלנו.

[לקובץ המאמרים על תרבות, סטייה ושחיתות שוטרים באתר ייצור ידע', לחצו כאן]

[לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]

מקורות 

• מבקר משרד המשטרה, טיוטת דו"ח ביקורת בנושא הטיפול המערכתי בתופעת אלימות השוטרים (דו"ח אדן), משרד המשטרה, ירושלים, יולי 1992.
• באריל רוני, בן-ארי רבקה, כספי תמיר, משטרת ישראל: סקר עמדות הציבור ,1992/3 משטרת ישראל, אגף כח-אדם, מדור פסיכולוגיה, פברואר 1993.
• ברק אהרון, המשטרה וזכויות האזרח, אצל: משטרת ישראל, סיכום יום עיון בנושא זכויות האזרח ואכיפת החוק, במסגרת שבוע המשטרה וזכויות האזרח, דצמבר 1986, עמ' 10-1.
• יחזקאלי פנחס, שלו אורית, צדק בקצה האלה, סטטוס, גיליון 34, מרץ 1994, עמ' 38-35.
• קצין חינוך ראשי, מדור התנהגות שוטרים, אתיקה וזכויות אזרח בעבודת המשטרה, משטרת ישראל, אגף כח-אדם, גיליון מס' 5, אוקטובר 1993.
• MORE HARRY W., SPECIAL TOPICS IN POLICING, ANDERSON PUBLISHING CO. CINCINNATI, OHIO, 1992.
• מכתב אישי מאת:

PROP. KLEINING JOHN (FEB. 1994), DEPARTMENT OF LAW AND POLICE, JOHN JAY COLLEDGE, UNIVERSITY OF NEW YORK.

יחזקאלי פנחס, שלו אורית, סטייה משטרתית כתוצר לוואי של עבודת המשטרה, סטטוס, גיליון 42, נובמבר 1994, עמ' 40-37.

כן פורסם ב: אתיקה וזכויות האזרח בעבודת המשטרה, גיליון מס' 1, ינואר 1995, משטרת ישראל, אכ"א/קח"ר מדור התנהגות שוטרים.