[מאמר זה נכתב עם דר אורית שלו. הוא ראה אור בכתב העת מראות המשטרה, בדצמבר 1996]

[לאוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית', לחצו כאן]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה. ד"ר אורית שלו היא מרצה לקרימינולוגיה ולאכיפת חוק.

*  *  *

כללי

אירועי כביש בר-אילן, הציבו שוב את המשטרה חשופה לביקורת, על קו האש של הפוליטיקה והחברה בישראל (פלוצקר, 1995). שוטרים ומפגינים כאחד חשים תסכול ומרירות. השוטרים בגין הטלת הספק בלגיטימיות של פעולות המשטרה. המפגינים, לעומתם, קובלים על "פוגרום" בנשים, ילדים ואנשים תמימים (סוקול וריינפלד, 1996).

בחינת תפקוד המשטרה, בתנאי לחץ של משבר, מעוררת שאלות מהותיות לגבי תפקודה:

מה יכולה המשטרה לעשות על מנת להתמודד טוב יותר עם הביקורת, הן ברמת השוטר הבודד והן ברמה הכוללת? האם, בשל הביקורת הציבורית ומחשש להסתבכות, צריכה המשטרה לצמצם את פעילותה בעתות משבר, או להרחיבן? האם יש , למרות התיסכול, משמעות בונה לביקורת המוטחת במשטרה?

מאמר זה ינסה לחדד את הדיון בסוגיות אלה.

'הקונפליקט הכוזב'

ביחסי משטרה-דמוקרטיה קיימים יחסים של 'איום' מחד ו'תלות' מאידך. מצד אחד, המשטרה אמורה להגן על הדמוקרטיה בכלים לא דמוקרטיים. על כן, מהווה המשטרה איום פוטנציאלי על הדמוקרטיה. מצד שני, קיימת תלות של הדמוקרטיה במשטרה, כיוון שהיא זקוקה לה כתנאי יסודי לקיומה.

בעצם קיומה של משטרה בחברה דמוקרטית קיים לכאורה קונפליקט: בין הצורך לשמור על שלום הציבור והסדר הציבורי ולהגן על זכויות האזרח ובין החובה לעשות זאת במסגרת החוק.  כמעט כל פעולה משטרתית מלווה בפגיעה בחופש הפרט. לעתים קרובות נאלצת המשטרה לשלול מן האזרח חלק מזכויותיו הטבעיות, החל מצנעתו הפרטית וכלה בחירותו. לעתים מתברר, בדיעבד, שהיה זה חשד שווא, או חשד שאינו ניתן להוכחה. יתרה מכך, לעתים אנשי משטרה אף עוברים בפעולותיהם על החוק, אם במודע ואם בחוסר מודעות, בין היתר מתוך רצון להיות אפקטיבי ולהגן על האזרח מפני פורעי חוק (יחזקאלי ושלו, 1994).

לכאורה קונפליקט. אולם, שני צדדיו של הקונפליקט אחד הם: או שהחירות והמשטרה מתקיימים יחדיו, או שאין חירות. על כן, קיבל 'קונפליקט' זה, באנגליה של המאה הקודמת את הכינוי "הקונפליקט הכוזב" (שדמי, 1989).

קונפליקט זה  יבוא לידי ביטוי בעמדות  קוטביות בציבור ובתקשורת, בנוגע לתפקודה של המשטרה. בניגוד לפעולות של עבריינים, המתקבלות בציבור כתופעה שאין מנוס ממנה, קיימת רגישות גדולה לפעולות משטרתיות בכלל ולפעולות חריגות של שוטרים בפרט.

אלו שנפגעו, בצדק או שלא בצדק, יבקרו את המשטרה בחריפות. תופעה זו באה לידי ביטוי לאורך כל שנות קיום משטרת ישראל. דוגמאות יש למכביר: משנת 1953, בהפרות סדר על רקע הפילוג בתנועה הקיבוצית, דרך מהומות ואדי סליב בשנת ,1959 הפגנות מר"צ בירושלים ב-  ,1989 הפגנות הימין מ- 1993 עד  1995 וכלה בהפגנות בר-אילן היום.

במקביל, ימצאו רבים, בתקופות קשות, המסנגרים על המשטרה. למשל, הפגנות  1993 הביאו את המפכ"ל לשעבר של המשטרה - יעקב טרנר, לפרסם מאמר בשם "אין לנו משטרה אחרת". טרנר (1993) כותב בין היתר: "הדבר הרע ביותר שיכול לקרות לכולנו הוא שיתערער מעמדו האובייקטיבי של השוטר ויקרע החוט הדק עליו מהלכת המשטרה. הניסיונות לערעור הלגיטימציה של הגופים היותר רגישים במשטרת ישראל היא חרב פיפיות שלעולם לא נוכל לצפות היכן תכה... הנחבטים הראשונים הם השוטרים עצמם. המשטרה הינה הגוף היחיד שיש לו כוח פיסי וברגע של אמת, כשנדרש כוח פיסי - זה הכוח היחיד הקיים. לא הפרקליטות ולא בית-המשפט, עם כל הכבוד הראוי... היזהרו מלערער על הלגיטימציה שחל מוסדות נבחרים ושל גופים המופקדים על החוק. איש אינו יודע מה יצמח מזרע הפורענות הזה ואיזה שד יוציא מתוכו". בדומה, כתב סבר פלוצקר (1995) במאמר מערכת, בעקבות דברי ח"כ גנדי על "הרשימה השחורה": של שוטרים:  האיום הוא בומרנג. הוא לא יפחיד שוטרים. "ישראל היא מדינת חוק והשוטרים ימשיכו לפזר הפגנות בלתי חוקיות מכוחו של החוק. הם יעשו את המוטל עליהם כדי שאנחנו... נוכל לישון בשקט, לחיות בשקט וגם להפגין, ברישיון, בשקט....".

[תמונה חופשית שהועלתה על ידי Victoria Pickering לאתר flickr]

האיום ביחסי משטרה ודמוקרטיה

הביקורת המוטחת במשטרה, בעתות משבר, מתמקדת בעיקר בניסיונות לערער על הלגיטימציה שלה, אם מתוך ראיה שגויה של הנסיבות ו/או כדי לתקוף את השלטון.

בן-פורת (1988) מספר כי בשנת ,1953  הותקפו השוטרים, שהובאו להחזיר את הסדר על כנו, בעקבות מהומות, על רקע הפילוג בתנועה הקיבוצית, כ"משטרה של בן-גוריון". ביולי  1959 נרגמו השוטרים באבנים, במהומות ואדי סליב, כשלוחיהם של עסקני מפלגת השלטון - מפא"י. ב- 1993, עם התחדדות המשבר והקטביות בעם. נטען ,במאמר מערכת של הג'רוזלם פוסט, כי הפגנות שלוות של אנשי ימין נתקלות בתגובה אלימה של המשטרה, בהנחיות מגבוה, כדי לרפות את ידי המפגינים.  גם ב- 1995 הותקפה המשטרה על היותה "שלוחה של ממשלה" (ירושלמי, 1995). טענות כאלה, אם היה בהם ממש, היו הופכים את משטרת ישראל  ל'איום מהותי' על הדמוקרטיה בישראל.

השופט ברק (משטרת ישראל, 1986) מגדיר משטרה בחברה דמוקרטית כזרוע של המדינה ולא של הממשלה (בניגוד למשטרה במשטרים שאינם דמוקרטיים): "שוטר, אין עליו מרות זולת מרותו של הדין. המשטרה אינה גוף פוליטי, אלא אזרחי. תפקידה של המשטרה אינו לשמור על הממשלה אלא לשמור על המדינה. הממשלה והמדינה אינם היינו הך".

אם כך, האיום המהותי שבעשיה המשטרתית הינו האפשרות, הרעיונית ו/או המעשית, כי השלטון יעשה שימוש במשטרה כנגד המיעוט (שדמי, 1989). דמוקרטיה מוגדרת כפשרה בין העיקרון הליברלי (שמירה על חירויות הפרט) לבין עקרון הרוב. הממשל הדמוקרטי מהווה מנגנון ויסות של אינטרסים שונים, בין מגזרים שונים באוכלוסיה, כאשר המיעוטים משתלבים בדרך קבלת ההחלטות. באופן כזה, מאפשרת הדמוקרטיה לכל המיעוטים להשתתף בשלטון. זהו המבחן העליון של משטרה בחברה דמוקרטית. ברגע שרוב קיבל החלטה, הוא יכול לכאורה, לחפוץ להשליטה בכוח, תוך התעלמות משלטון החוק, בין היתר בעזרת המשטרה, גם תוך כדי פגיעה במיעוט. אסור למשטרה להיקלע למצב כזה ואירועי כביש בר אילן רחוקים מלהיות כאלה. ההיך הוא הנכון.

למרות זאת, מיעוטים נוטים (וכך קרה גם הפעם), בעת משבר, לראות בפעילות המשטרתית ניסיון לכפות עליהם בכוח את עמדות הרוב. על כן, יש לראות את הניסיונות לערער על הלגיטימיות של פעילות המשטרה, בעתות משבר,  כתופעה נורמלית, למרות תחושות התסכול ההדדיות, של שוטרים ומפגינים.

מה שנתפס ע"י המפגינים, לדורותיהם, כאיום מהותי, מהווה למעשה חריגות של פרטים בתוך המשטרה. חריגות כאלה, שאינן מהוות איום ממשי על הדמוקרטיה, נכנה 'איום בלתי מהותי'.

מדובר בחריגות משני סוגים:

הראשונה, הפחות רלוונטית - סטייה של שוטרים, הנובעת ממניע חיצוני לעבודה - פלילי, ניצול מעמד למען השגות טובות הנאה וכו' (יחזקאלי ושלו, 1994).

השניה, החשובה יותר לעניננו - פעילות משטרתית לא תקינה, הנובעת ממניעים חיוביים, כתוצאה מן הרצון לבצע את העבודה, וללא כוונה פלילית. ניצב חרון, בהיותו מפקד. המכללה לקציני משטרה (משטרת ישראל, 1986) קבע כי "בחברה הישראלית השסועה והמפולגת בין דתיים לחילוניים, בין ימין קיצוני ושמאל קיצוני, בין מעסיקים למפוטרים ובתוך פערים חברתיים וכלכליים, ההולכים ומחריפים, מכירים אנו את הקשיים שבפניהם ניצב שוטר כפרט, בבואו לפעול לשמירת החוק והסדר במצבים כאלו. אנו מודעים גם לקושי שבפניו עומד קצין משטרה, כשעליו לקבל החלטות מידיות תחת לחץ נפשי, מתח ולעיתים אף מידה רבה של תסכול, מצבים שבהם רב הפיתוי לפתור את הבעיה ולו גם במחיר רמיסת זכויות האזרח. אנו רואים חובה לעצמנו להתריע על חולשות אנושיות מסוג זה".

הבסיס ל'סטייה משטרתית' זו הוא פועל יוצא של מבנה המשטרה. המשטרה בנויה, מחד, ע"פ המודל הצבאי ומאידך כביורוקרטיה, המנסה להדגיש מאד את הפרופסיונליות. שילוב זה יוצר שתי בעיות:

האחת - תפיסת הסדר של שוטרים נובעת מהכרת הסדר הצבאי. הקפדה על מערכת נורמות והתנהגויות מסוימת. צבאיות כזו מדגישה רוטיניות ויוצרת סדר קבוע, לא משתנה ואחיד לגבי כולם. זה משפיע לגבי תפיסת השוטרים מהו 'סדר ציבורי'. לכן, כל מי שסוטה מסדר חברתי מסוים עלול 'לזכות' לטיפול "מועדף".

השנייה - המודל הביורוקרטי האוטופי מדגיש מקצועיות, יעילות גבוהה, שיקול דעת ויזמה של עובדים. דרישות אלו בעייתיות אצל שוטרים, המוצאים כי זוהי יעילות המוגבלת ע"י החוק ומתפתים לעתים לעבור עליו, כדי להיות אפקטיביים יותר.

דיון

ראוי שנבין כי בעתות משבר ופילוג בעם, נתפסים ו/או מוצגים מצבים של סטייה משטרתית "לא מהותית"  כ"איום מהותי". קרי, כשימוש מכוון של השלטון באמצעים העומדים בידי המשטרה כדי לדכא מתנגדים פוליטיים. מצב זה מעמיד את המשטרה בפני אתגרים של ממש, הן ברמה האסטרטגית והן ברמת עיצוב דמותו של השוטר הבודד. גם אלה וגם אלה הינם בתחום אמנות הבלתי אפשרי כמעט.

ברמת עיצוב דמותו של השוטר והכנתו לתפקידו, על המשטרה להנחיל לשוטריה ערכים סותרים המהווים את שני מרכיבי ה"קונפליקט הכוזב": מחד, השמירה הבלתי מתפשרת על זכויות הפרט וחירויותיו, ומאידך, פגיעה בזכויות וחירויות הפרט, על מנת לשמור על זכויותיהם של כלל האזרחים.

צורך זה מורכב עוד יותר אם נתייחס לעובדה כי המשטרה והשוטרים הינן חלק בלתי נפרד מן החברה בה הם פועלים ועליה הם מגנים. לכל אחד מן השוטרים דעות פרטיות בסוגיות בעלות עניין ציבורי, ולעתים עליו להתעלם מהן בעת מילוי תפקידו. הבעייתיות נעוצה ביכולת להנחיל את הערכים לשוטרים כפרטים: עד היכן חודרת השפעת החברה על השוטרים? עד כמה משפיעים חינוכם ואמונותיהם על תפקודם? עד כמה ניתן לפקח בפועל על שיקול הדעת של השוטר: מתי הוא מתעלם מאירועים ומתי הוא מגיב אליהם?

ברמה האסטרטגית, חייבת המשטרה להיות זהירה בהפעלת הסמכות ולשתף את הציבור, לגווניו השונים, ככל האפשר, בעבודתה. זאת תוך שהיא מסוגלת לנטרל לחצים של קבוצות אינטרסים, בשל היותה אוטונומית ושהיא פועלת כל העת לשמר את הלגיטימיות שלה גם  בקרב המיעוט, ביקורת כלפי המשטרה בתחום 'האיום המהותי' חייבת להדליק אור אדום, שכן, היא מעידה בראש ובראשונה  על אבדן הלגיטימיות הזו.

האם צריכה המשטרה, בהיותה מותקפת, להפחית את פעילותה? הפועל היוצא מכל מה שנכתב עד כה, מצביע, לכאורה, על כיוון של מעורבות מינימלית של משטרה. אולם, אין הדבר כך. מזווית ראיה זו של המשטרה כמגינה על זכויות האזרח, אנו מצפים למעורבות גדולה יותר. שהמשטרה תגן יותר, תפעל יותר ותהיה מעורבת יותר. השופט ברק (משטרת ישראל, 1986) טען כי "אנו נוטים לשכוח שבלא משטרה המבצעת את תפקידה, לא ניתן לשמור על זכויות אזרח. זכותנו לחיים, לשלמות הגוף, הרכוש, חופש הביטוי, חופש התנועה וההפגנה וכיוצא בהן זכויות אזרח, מותנות בכך שהמשטרה תגן ותאכוף זכויות אלה. טרם הגענו לחברה אוטופית, שבה ניתן לקיים זכויות אלה ללא צורך בכוחה המאורגן של החברה, כפי שבא לידי ביטוי בפעולתה של המשטרה.

יתר מעורבות משמעותו גם ביקורת רבה יותר. האם ביקורת זו היא אכן "בומרנג" (פלוצקר,1995) או "זרע פורענות" (טרנר, 1993)?

לדעתנו, מהווה הביקורת, ככל שהיא מקוממת לעתים, אמצעי איזון חיוני, בעתות משבר, בחברה דמוקרטית. זהו אחד המנגנונים הטבעיים של הגבלת הכוח ויצירת חסם אפקטיבי פני התפתחות של 'איום מהותי' מצד המשטרה על הדמוקרטיה. הביקורת הגוברת מחייבת את המשטרה לשמור על הפרופורציות ולדעת מה גבולות הכוח ומה דרישות התפקיד. משטרה הנתונה תחת ביקורת קשה, לא מוצדקת ככל שתהיה, תשקול צעדיה בתשומת לב מרובה ותקפיד על גבולות תפקידה בידיעה כי כל חריגה תגרור ביקורת קשה. אולם, האם יכול ארגון כמו המשטרה לעמוד בביקורת קשה כזו לאורך זמן, בלי לשלם על כך מחיר פנימי, בלתי הפיך?

גם אם נקבל את העובדה כי ברמה הלאומית וברמת המשטרה, כארגון חשוב ובעייתי בחברה דמוקרטית, זהו תהליך טבעי המצדיק את המחיר, הרי ברמת השוטר הבודד - זהו קושי עצום ומתסכל, שכמעט בלתי אפשרי לשאתו.

אולם, איש לא טען מעולם שקל ופשוט להיות שוטר...

[לאוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית', לחצו כאן]

מקורות 

• בן-פורת יוסף, מחסום לתוהו, משרד הביטחון - ההוצאה לאור, תל-אביב, 1988, עמ' 83-72.
• טרנר יעקב, אין לנו משטרה אחרת, מעריב, 9.9.93.
• יחזקאלי פנחס, שלו אורית, סטייה משטרתית כתוצר לוואי של עבודת המשטרה, סטטוס, גליון 42, נובמבר 1994, עמ' 40-37.
• ירושלמי שלום, ריח מפחיד של אבק שריפה התפשט השבוע בכנסת ובמעוזי הימין, מעריב, מוסף שבת, 1/9/95, עמ' 9-8.
• לוי יוסי, תיירת מאיטליה איבדה עין בהפגנת 'שלום עכשיו', מעריב, 31/12/89א'.
• לוי יוסי, ההמון נמלט מאימה, מעריב, 31/12/89ב'.
• משטרת ישראל, סיכום יום העיון בנושא זכויות האזרח ואכיפת החוק, במסגרת שבוע המשטרה וזכויות האזרח 29/12/86, 1986.
• סוקול סמי, ריינפלד משה, התפרעויות בכביש בר-אילן בירושלים לאחר החלטת בג"ץ לעכב את סגירתו, הארץ, 14/7/96, ע' 1.
• פלוצקר סבר, תגובות היום, ידיעות אחרונות, 30/8/95, ע' 2.
• שדמי אריאלה, פיקוח ציבורי על משטרה בחברה חופשית, האוניברסיטה העברית, 1989, עמ' 25-1.
• מאמר מערכת: Senseless Police Conduct, The Jerusalem Post, 19/11/93, p. A4.
• Woolf Yisrael (1993), The Rule Of Law and Disorder, The Jerusalem Post, 19/11/93,  p. A5.
• ללא מחבר, שלום עכשיו: הפגנה שלווה לולא התערבות המשטרה, על המשמר, 1/1/90.

יחזקאלי פנחס, שלו אורית (1996), משטרה בצבת הדמוקרטיה, מראות המשטרה, גיליון 157, נובמבר-דצמבר, עמ' 32-30.