[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]
[להורדת המאמר כאן: רינת סגל - סקירת ספרות]
רינת סגל, היחידה לשירותי מידע, המשרד לביטחון הפנים
לשכת המדען הראשי במשרד לביטחון הפנים הוציאה בנובמבר 1999 את ספרו של פרופ' מנחם אמיר "כוח בפיקוח, התנהגות אלימה של שוטרים: אנשים, מצבים וארגון".
פרופ' מנחם אמיר, קרימינולוג בעל שם עולמי ומומחה בתחום סוציולוגיה של המשטרה, הוא חוקר בעל מוניטין, שלאחרונה , יחד עם פרופ' דיוויד וייסבורד ועם גב' אורית שלו חקר את נושא השיטור הקהילתי בישראל.
שם הספר מרמז במעט על תוכנו. הספר הוא אבן דרך בידע המדעי על המשטרה, וכמצוין בספר, הוא יכול לשמש "מבוא לסוציולוגיה של משטרה ושל שיטור". נושא אלימות השוטרים שימש כמושג מארגן למסמך נדיר, מעניין וחשוב, העוסק בהבנת מהות המשטרה כארגון ולהבנת השיטור כפרופסיה.
הספר סוקר חמישים שנים של מחקרים, ספרות, מדיניות וידע תיאורטי בנושא משטרה בארצות שונות. עיון ברשימת הביבליוגרפיה הארוכה מעלה, כי מצויים בה ספרים רבים של המומחים הדגולים בעולם בנושא המשטרה, וספרים חשובים נוספים. ישנם מאמרים כמעט מכל כתב עת מדעי חשוב בנושא משטרה ואכיפת החוק, מחקרים רבים שבוצעו על שוטרים, על משטרות ועל-ידי משטרות, כמו כן כוללת הרשימה מחקרים רחבי היקף בנושא המעקב והפיקוח על מדיניות בארצות שונות וכן נהלים והסדרי חקיקה.
בניית הספר סביב נושא אלימות שוטרים, מאפשר הבנה הן של הנושא והן של המאפיינים הייחודיים של תפקיד השוטר והמשטרה ברמות השונות.
מבנה הספר
בספר שלושה חלקים וכל אחד מהם עוסק בהיבט אחר של אלימות שוטרים.
החלק הראשון דן בתופעה ובבעיה של אלימות שוטרים.
החלק השני עוסק בתגובה החברתית והארגונית לתופעה.
החלק השלישי מציע מדיניות ופתרונות.
כל אחד מהחלקים בספר בנוי משלוש רמות של דיון: רמת הפרט, רמת הביניים ורמת הארגון. רמת הפרט בוחנת את ההיבטים הפסיכולוגיים – אישיותיים של השוטר; רמת הביניים עוסקת במפגש בין אנשים, מצבים וארגון ורמת הארגון בוחנת את הקשר בין משטרה לחברה, ומנסה להגדיר תרבות שוטרים מהי.
אנשי משטרה יכולים למצוא בספר, על אף חזותו האקדמית, תשובות ופתרונות לרבות מן השאלות המקצועיות, הדילמות וההתחבטויות, העולות בעבודת המשטרה היומיומית. הספר הוא ספר חובה לכל שוטר בכל דרגה, לאנשי מערכת אכיפת החוק, למקבלי החלטות, לאנשי אקדמיה ולסטודנטים.
נושאים בספר
חלק ראשון: אלימות שוטרים – היבטים, דפוסים והסברים
משטרה וכוח
בין הנושאים החשובים הנדונים בפרק ראוי לציון החלק, שדן בקשר בין משטרה וכוח. "המשטרה במדינה דמוקרטית יותר מכל גוף אחר, שהוענק לו כוח על-ידי המדינה, משתמשת בכוח, יכולת השימוש בכוח נתפסת כמרכזית וכמהותית לתפקיד השיטור, גם אם אין משתמשים בכוח כלל או לעיתים נדירות" (עמ' 2).
פרופ' אמיר מגדיר מהו כוח, ומבחין בדיון בין כוח (Force) לבין עוצמה (Power). הוא מבחין בין שימוש בכוח הכרחי אך בלתי סביר לבין שימוש בכוח בלתי הכרחי. שימוש בכוח ובאלימות, כפי שהוא מסביר, אינם מונחים נרדפים וזהים "אלימות היא שימוש בכוח פיסי מותר מעבר להכרחי או כפי שהיה מוצדק במצב, תוך כדי ביצוע משימת שיטור לגיטימית, ומאידך, כוח או עוצמה פירושם הפעלת אמצעי כפייה (לאו דווקא פיסיים אך כולל כוח פיסי), על מנת לחייב או למנוע התנהגות, תוך כדי ביצוע משימה לגיטימית" (עמ' 17). יש חוקרים, המגדירים אלימות גם כשימוש בלשון מאיימת, גסה ופוגעת, וכן שימוש לרעה בסמכות, המפירה את זכויות האדם והאזרח.
הסברים כלליים לשימוש בכוח ובאלימות ניתנים מתחומים שונים כמו "סוציולוגיה של העבודה", הבודקת את המאפיינים הייחודיים של תפקיד השוטר, את סביבת העבודה במשטרה ואת תחושת הסולידריות של השוטרים. בהמשך, עומד אמיר על השפעת תנאי העבודה על התופעה, והוא מפריד בין גורמים סובייקטיביים ואובייקטיבים בזיקתם לסוגייה הנחקרת.
רמת הפרט- מאפיינים פסיכולוגיים ואישיותיים של השוטר
תכונות - בהיבט האישי מציג המחבר את אותן תכונות מיוחדות של שוטרים או אישיות השוטר. הוא סוקר מחקרים רבים שנערכו בנושא, חלקם בדקו אם יש קשר בין אישיות לבחירת מקצוע, והאם ישנן תכונות מיוחדות, המאפיינות מתגייסים למשטרה. מחקרים אחרים בדקו עמדות שוטרים והתנהגות שוטרים. נמצאו מאפיינים דומים למתגייסים, כמוצא ממעמד סוציו-אקונומי נמוך עם רקע של קשיחות ורצון לכוח ושליטה. אמיר מציין, שלאחרונה קיים גיוון במאפייני המתגייסים למשטרה, היות שיותר נשים, בני-מיעוטים ומשכילים נכנסים לשירות.
סוציאליזציה - המחבר מתאר את התהליכים ואת השלבים של "איך נעשים שוטר", כולל את שלב הבחירה, הקבלה וההיכרות, המפגש בשדה והשינוי החל בשוטר עד שלב ההמרה, שבו חל השינוי הסופי בזהות השוטר. במהלך לימוד וביצוע תפקיד השוטר נוצרת זהות ואישיות מקצועית בסיסית. עמדות ונורמות של שוטרים נלמדות ונרכשות בתהליך חיברות פורמלי ובלתי פורמלי, תוך תפקוד בשדה והשתתפות בקבוצות עבודה.
הכותב מדגיש, שאין אישיות אחת של שוטרים אלא מספר תכונות דומות.
פרופ' אמיר סוקר מחקרים אמפיריים שנערכו והשערות שנבדקו לגבי המאפיינים האישיותיים של השוטרים. המחקרים מצביעים על מאפיין של אישיות סמכותית אצל שוטרים בעייתיים, אך אינם מראים תוצאות חד משמעיות. מחקרים אחרים מצביעים על הבדלים בהתנהגות שוטרים ושוטרות ועל תרומתן של השוטרות למפגש נעים יותר בין שוטרי סיור לתושבים ופחות שימוש בכוח. הספר מציין גם מחקרים שנעשו לגבי הבדלים בעמדות שוטרים והתנהגות של שוטרים מקבוצות אתניות שונות.
רמת הביניים -מפגש בין שוטרים לתושבים יחידים, לקבוצות ולהמון
הגישה המצבית - הגישה המצבית עוסקת בעיקר בפירוש שוטרים את תכונות המצב והמעורבים בו, על מנת לשקול ולהחליט כיצד להגיב. ישנן תכונות מצב המעודדות שימוש בכוח פיזי, וישנן תכונות מצב המעכבות שימוש בו.
משתנים משפיעים הם מקום ואזור, מקומות ציבוריים או גלויים ואם ישנה נוכחות של שוטרים אחרים או לא. "מצבי המון" הם מלאי פוטנציאל לאלימות. לאורך כל פרק זה סוקר פרופ' אמיר את המצבים, שבהם הפוטנציאל לאלימות גבוה, ומביא מחקרים וגישות תיאורטיות ואופרטיביות של דרכים להתמודדות עם מצבים אלה והקטנת הפוטנציאל לאלימות בהם.
המחבר מייחד פרק ל"מצבי המון" ולאלימות שוטרים, ומתאר את השלבים, את התהליכים ואת הדפוסים של מצבים אלה וכיצד ניתן למנוע הסלמה בהם. לפי גישה זאת, למרות שלשוטר הנחיות ברורות כיצד לנהוג, הוא מפעיל שיקול דעת, שבו ישנה אפשרות להיסחפות לפתרונות שרירותיים, בעיקר כאשר השוטר חש איום מיידי לשלמותו הגופנית או פגיעה בסמכותו.
רמת הארגון
הסברים ברמה הסוציולוגית בוחנים את המטרות ואת התפקידים של המשטרה, את מבנה הארגון הפורמלי והלא פורמלי וכיצד הם מובילים או עשויים להוביל לסטייה או לאלימות. המחבר מעלה סברה, שבהגדרת תפקידי המשטרה ישנם ניגודים, סתירות וסכנות, העלולים להוביל לשימוש מופרז בכוח ולאלימות.
בפרק זה נבחנו התנאים במבנה הארגון, היוצרים לחץ אישי או קבוצתי, שלעתים מביא להתנהגות סוטה.
אמיר מביא דוגמא ללחץ ארגוני פורמלי כמו הלחץ "למספרים הסטטיסטיים" והערכת פעולות משטרה ויעילותה, על-פי מספר מעצרים, תיקים וחקירות שנפתחו. תכונה נוספת של הארגון היא עבודת המשמרות, העלולה להוביל לתוקפנות, במיוחד במשמרות מסוכנות כמו משמרת הלילה.
בחלק זה ישנו דיון מרתק בתרבות השוטרים. ידוע, שבמקביל לתרבות ארגונית מנהלית של המשטרה מתקיימת תרבות מקצועית חברתית, המיוחדת לשוטרים בשטח. יש להבחין בין תרבות ארגונית מקצועית לבין תרבות חברתית, הכוללת את האומנות, המיומנות, קיצורי דרך, הגיון בריא ופרגמטיזם נרכש. התרבות מספקת לחברי הקבוצה השקפת עולם ופילוסופיה, עמדות וכללים מנחים, הצדקות להתנהגות ואתוס.
המחבר מתאר את הרקע ואת המקורות לתרבות השוטרים ואת התכנים והמאפיינים שלה.
ניתן לראות בתרבות השוטרים מערכת הסדרי הסתגלות לתנאים שבהם מתבצעת עבודת השיטור. את התרבות מאפיינים סיכון וסכנות, סודיות, יעילות, אוטונומיה, קור רוח, חיי חברה ומשפחה מיוחדים, נאמנות, מחויבות וגבריות (גם אם נשים משרתות במשטרה), עגה, לחץ, שחיקה וציניות.
בהמשך, קושר הכותב בין תרבות שוטרים לאלימות. ישנם קודים בתרבות המקצועית-חברתית, שיש להם ערך פונקציונאלי ואינסטרומנטלי, המוביל לשיטור יעיל, אך ישנם גם קודים בתרבות, היוצרים אפשרות לסגנונות שיטור חריגים וסוטים, כמו הגנה על מבצעי מעשים אלימים והסולידריות האיתנה בין שוטרים. כל אלה מובילים להתנגדות לפיקוח ולהתנגדות לשינוי. המסקנה העולה מפרק זה היא, שהשינוי הארגוני הטוב ביותר הוא שינוי תרבות ארגונית, ע"י יצירת "אקלים מוסרי", שבו האווירה ביחידה ובארגון מעודדת הפנמת החוקים וכללי הארגון.
המחבר אמנם מציג ביקורת על תפיסה כוללנית שלילית של תרבות השוטרים, אך מציין, כי הספרות מוכיחה את קיומה של תרבות שוטרים ואת התכנים שלה, בכל ארגון משטרתי. עוד הוא מציין, שמאז החלו במחקר בנושא זה, חלו שינויים רבים במשטרה.
בנוסף, ברמת הסוציולוגית בודק אמיר את היחסים שבין משטרה לחברה. הפרק נותן נקודת מבט שונה לגמרי על המקור לאלימות שוטרים ועל סיבותיה, וממקד את הבעייתיות בתכונות של החברה והקהילה ולא בתכונות אישיות של השוטר.
ההנחה המרכזית היא, שאלימות שוטרים תהיה נדירה בסביבת שיטור לא אלימה, ושכיחה בסביבה אלימה ועוינת למשטרה, בעלת שיעורי פשיעה גבוהים. הבדלים ביחסי קהילה-משטרה יוצרים שיטות שיטור שונות. לפי מחקרים רבים, רמת האלימות של שוטרים בקהילות שונות תהיה קשורה בהרגשת האיבה והסיכון, האמיתי או המדומה, שחשים השוטרים בסביבת עבודתם. שיטור בהסכמה במקומות שבהם המשטרה מקבלת את תמיכת התושבים, מאפשר לפעול בפחות שימוש בכוח.
חלק שני: התגובה החברתית לאלימות שוטרים
משטרה חברה ומדינה
בחלקו השני של הספר, מוצגת התגובה החברתית לאלימות שוטרים. המחבר בודק מהי התגובה החברתית לאלימות שוטרים, ומהן צורות הפיקוח הפנימי והחיצוני, המונעות אלימות שוטרים או מנסות להגבילה. בדיקת סוגייה זאת מעלה שאלה עקרונית יותר של אחריות - כלפי מי, ולגבי מי אחראית המשטרה. שאלה זאת מעבירה את המחבר לדיון בדינמיקה הייחודית מאוד, שבין משטרה לחברה ולמדינה.
המשטרה בחברה מודרנית דמוקרטית נמצאת במצב, שבו מחד גיסא, היא משמשת כזרוע ביצועית של המדינה, ואחראית על שמירת החוק והסדר החברתי, ומאידך גיסא - המשטרה מהווה רשות, המחויבת להגנה על זכויות חברתיות ועל מתן שירות לקהילה. בהקשר זה נידונים מספר עקרונות והנחות יסוד:
משטרה ודמוקרטיה – בקשר שבין משטרה לדמוקרטיה יש ניגודים רבים, עימותים ודו-ערכיות. תפקיד המשטרה בדמוקרטיה הוא בעייתי, ויוצר מתח בין ערכי הדמוקרטיה (כזכויות ושוויון) והצורך להגן עליהם, לבין זכויות כלל הציבור והשלטון. חלק רואים במשטרה סכנה לדמוקרטיה, בהיותה ארגון כמעט צבאי בעל כוח רב.
משטרה ופוליטיקה -ההנחה הקיימת היא, כי כל שיטור הוא פוליטי, והמשטרה היא חלק ממערך חברתי של כוח ושל עוצמה. המשטרה אינה ולא יכולה להיות ניטרלית מבחינה פוליטית. את המעורבות הפוליטית אפשר לראות בתחומים שונים וברמות שונות. משטרה היא אחת מסוכנויות הפיקוח ללוחמה בטרור. היא מפזרת הפגנות פוליטיות או מהומות עדתיות על פי מדיניות. המשאבים והתקציבים למשטרה מופנים בהתאם למדיניות הממשלה, ומשטרה אוכפת מדיניות של ממשלה פוליטית.
שיקול דעת (“Discretion”) – אחד המשתנים היוצרים את המתח שבין משטרה לחברה או לקהילה הוא שיקול הדעת. שיקול דעת הוא מושג, שרבים משתמשים בו, ופרופ' מנחם אמיר מצא לנכון לנתחו ולהגדירו. הוא מציג את "פרדוכס הכוח", שלפיו בכל הדרגים במשטרה מתקבלות הכרעות והחלטות אך בדרגות הנמוכות ביותר קיימת יכולת רבה יותר להפעיל שיקול דעת וזהו מקור למתח בין שוטרי הסיור לשוטרים בתפקידים המנהליים ובין המשטרה לקהילה. המחקרים הרבים מראים שקיים הכרח בשיקול דעת של השוטר, ועל הארגון לקבל את העובדה, ולנסות לפקח על שיקול הדעת האישי של השוטר.
פיקוח על המשטרה
הדרכים, שאותן מתאר פרופ' אמיר לפיקוח על המשטרה ולהגבלת שיקול הדעת של השוטר, הן על-ידי אימוץ של פילוסופית השיטור הקהילתי ויישומה, ושימוש ב"שיטור ממוקד בעיה". בצורה זאת, המשטרה חייבת לשתף פעולה עם הציבור, לקבל ביקורת ולהיעזר בקהילה לפתרון בעיות של סטייה. דרך נוספת היא פרופסיונליזציה של המשטרה.
מהמחקרים שסוקר אמיר עולה, כי המקצוענות במשטרה היא יותר בדרגים המנהליים ופחות בשטח, ולכן גם אם התמקצעה המשטרה, וזה אכן קרה בשנים האחרונות, לא פחתו האלימות והשחיתות. פרופסיונליזם חשוב אך לא מספיק, כדי למנוע סטיות שוטרים. זאת, במיוחד מכיוון שהפיקוח הפרופסיונאלי במשטרה עדיין חלש יחסית בתחום הסיור. יש הטוענים, כי פרופסיה היא עניין אישי, וכי קשה בארגון בירוקרטי כמשטרה לדורשו.
פיקוח פנימי על המשטרה
אחד האמצעים הנפוצים שבידי סוכנויות השלטון והציבור לבקר התנהגויות סוטות של שוטרים, לפקח עליהן ולמנוע אותן, הוא תלונות הציבור. בפרק זה סוקר פרופ' אמיר מנגנונים של טיפול בתלונות כנגד שוטרים ואת יכולת ההרתעה של התלונות. בין היתר, הוא מציג מחקר מקיף ומעמיק בנושא, שנערך באנגליה, ושמצא, כי ליחידה לתלונות ציבור כמה מטרות: חיזוק משמעת השוטרים; מתן סיפוק ושביעות רצון למתלוננים; חיזוק אמון הציבור במשטרה ומתן משוב למנהל משטרה.
בהמשך מוצגות תלונות נפוצות, והדרך שבה הן משמשות כאמצעי משמעתי מרתיע. קיים דיון, האם חקירות תלונות אלה צריכה להיות פנימית או חיצונית.
תיווך ופשרה – אחד מהפתרונות המעניינים והחשובים המוצעים בספר לתלונות נגד שוטרים הוא פתרון בלתי פורמלי של תיווך ופשרה. המחבר מתאר תהליך שקיים באנגליה כבר יותר מעשור, ובו כבר בשלב הגשת התלונה, מציעים למתלונן ולשוטר פתרון בלתי פורמלי. נקבע תפקיד של מתווך (Mediator), היכול להציע למתלונן פשרה במקום המשך חקירה כגון התנצלות השוטר או תיאום פגישה לליבון הבעיה. מגמת השימוש בפשרה היא בעלייה בשנים האחרונות. המחבר מציע ליישמה בישראל, ומציין, כי זהו הליך רצוי, ולו רק מפני שהוא מונע חקירות ארוכות ומסובכות, ומאפשר ביטוי רגשי למתלוננים.
פיקוח חיצוני על המשטרה
בשלב זה של הדיון טוען פרופ' אמיר, כי הביקורת והפיקוח החיצוני על המשטרה הם בלתי נמנעים ואף רצויים. המשטרה מעלה טיעונים נגד פיקוח חיצוני. למשל: המשטרה היא הגוף המיומן ביותר לחקור; ישנו קוד שתיקה והסתרה של שוטרים שפיקוח חיצוני לא יוכל לשבור; לגוף חיצוני אין יכולת לשפוט התנהגות שוטרים במצבים שונים ועוד. המחבר מציין כי, כיום, המשטרה נענית יותר להסדרים של פיקוח חיצוני, הן בשל שינוי המדיניות לזו של שיטור קהילתי ומתן שירותים, והן בשל הטלת הספק ביכולת המשטרה לפקח על שוטריה ולחקור אותם.
ניתן בספר פירוט מעניין של גופי הפיקוח החיצוני, של המבנה שלהם ושל סמכויותיהם ונדונה שאלת היעילות של פיקוח חיצוני. המחבר נותן דוגמאות שונות של צורות פיקוח חיצוני על המשטרה כ Police Councils באנגליה (ועדות אזרחים המטפלות בענייני משטרה).
בארה"ב ובאנגליה קיימות ועדות ביקורת של אזרחים על המשטרה. במודל האמריקני התפתחה בכל עיר באופן היסטורי ועדת ביקורת של אזרחים, ואילו באנגליה ועדות אלה מוקמות על-פי חקיקה.
ועדות אזרחים יכולות לתרום בשלושה תחומים: מידע והמלצות, ביקורת על הליכים שמקיימת המשטרה ופיקוח על טיפול בתלונות ותוצאותיהן. ועדות אזרחים מקנות תחושה של אמינות, ומחזקות את האמונה, שתלונות אזרחים מטופלות בצורה הולמת. הן גם מהוות מנגנון פיקוח יעיל על המשטרה. הכותב מציע ניסוי ועדות אזרחים מקומיות בארץ, במקומות שבהם המתח רב בין הקהילה למשטרה. ועדות אלה תשתפנה פעולה עם מפקד המשטרה המקומי או, שלחילופין, ימוסדו מפגשים יזומים בין המשטרה לשלטון המקומי.
חלק שלישי: מדיניות ופתרונות
פרופ' אמיר חותם את ספרו בפרק שבו מוצעים מדיניות, פתרונות ותכניות, ברמות השונות של התופעה - ברמת הפרט, ברמת הביניים וברמת הארגון.
ברמת הפרט – מוסבר איך ניתן למנוע אלימות ולטפל בה ברמת היחיד, אילו קורסים והכשרות רצוי לתת לשוטרים, וכיצד ניתן ליצור תנאי עבודה נאותים, לפקח על שוטרים ולפתח את "אומנות שיטור".
ברמת הביניים – כדי למנוע אלימות ברמת הביניים ובתחנות, מציע אמיר, הפעלת אידיאולוגיה של שיטור ממוקד בעיה או שיטור קהילתי, כמו גם הפעלת חוליות למניעת אלימות שוטרים בשיתוף פעולה עם המטה.
ברמת הארגון – ברמת הארגון מציג אמיר גישות שונות לביצוע רפורמות, למרות הגישה הפסימית הטוענת, כי קשה לבצע רפורמות במשטרה בשל כוחות מבניים בפיקוד המשטרה ובתרבות השוטרים המונעים זאת.
הגישות שהוצגו מציעות, שכדי להתגבר על התנגדות השוטרים לתוכניות ולרפורמות, יש לשתף אותם בתכנון ובביצוע. תכניות יש לאכוף מלמעלה בצורה מעשית נחרצת ונמשכת, תוך היענות לצורכי השוטרים והקהילה.
ספרו של אמיר עומד במבחן האירועים והזמן. "כאשר אירוע הופך לשערורייה, ונוצר לחץ ציבורי לחקור את הבעיה, ולהעמיד לדין שוטרים סוטים ואף ממונים עליהם, עד כדי פיטורי שוטרים ומפקדים, זאת הזדמנות, היכולה לשמש כרקע וכמנוף לשינוי ולקביעת כללים חדשים ליחסי קהילה-משטרה. בנקודת זמן זו ניתן לבחון את תפקידי המשטרה, את יכולת תפקודה, את המשאבים הדרושים לה ואת אופן הישרדותה (עמ' 322)."
לסיכום, הספר "כוח בפיקוח" הוא אחד המסמכים החשובים שנכתבו בעברית בענייני משטרה. הספר עוסק ברמות השונות של תיאוריה, של מדיניות ושל יישום, ועובר מרמה אחת של דיון להסברים ברמה האחרת, תוך שימוש במחקרים ובידע אקדמי. חשיבות הנושאים המועלים בספר לאנשי משטרה ולקובעי מדיניות היא ברמה של תכנון מדיניות וקבלת החלטות.
ספר המשך או מחקר, שיבדוק את הקיים בתחום זה בישראל, ישלים את התמונה, לכל מי שיבקש ידע בנושא מדעי המשטרה.
