[התמונה ברשות הציבור. הועלתה ב- 2007 לויקיפדיה ע"י ndbhctvv]

[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]

[להורדת המאמר לחץ כאן: 2. זאב בילסקי]

ניצב משנה, ד"ר פנחס יחזקאלי, מדריך במכללה לביטחון לאומי של צה"ל

 (התקבל במערכת ביוני 2000, אושר לדפוס באוקטובר 2000).

מאמר זה מבוסס, בחלקו, על הרצאה שנשא הכותב ביום עיון בנושא "משטרה עירונית בישראל", 6 בינואר 2000, האוניברסיטה העברית בירושלים

תקציר

המאמר סוקר את התהוות "מודל השיטור המשולב" ברעננה, כשלב בדרך לשיטור עירוני. המשטרה העירונית תעסוק בתחומים המשלימים את עבודת המשטרה הרגילה, והיא תיבנה בדרך של האצלת סמכויות מן המשטרה לרשות המקומית, באותה דרך שבה קיבלו פקחי הרשות המקומית סמכות להכוונת תנועה. משטרה כזו היא כורח המציאות, ומהקמתה ירוויחו הן התושבים, הן הרשות המקומית והן המשטרה.

מילות מפתח

רעננה, משטרה, עיריה, שיטור עירוני, שיטור קהילתי, צוות בדיקת שת"פ משטרה-רשות מקומית ("ועדת בכר"), "שיטור משולב".

כללי

ראשי הערים נבחרים היום בבחירות ישירות, והם נבחנים בעיקר על סוגיות הקשורות לאיכות החיים של התושבים. מצב תמוה הוא, שלמרות היות המשטרה גורם מרכזי להבטחת איכות חיי התושבים, אין בידי ראשי הערים כלים ממוסדים להשפיע על פעילותה ועל סדרי העדיפויות שלה, אלא בדרכים של קשר אישי עם מפקד התחנה המקומית. למצב כזה אין מקום במדינה מתוקנת. זה שנים אני נאבק למען הרעיון של משטרה עירונית, ואני חייב לציין, לשבחה של משטרת-ישראל, כי המאבק מתחיל לשאת פרי, למרות שקצב ההתקדמות איטי מאוד. במדינות רבות בעולם מתקיים דגם של "משטרה לאומית" ולצידה "משטרות מקומיות", שתחומי פעילותן שונים ומובדלים. דגם זה הוכיח את עצמו כיעיל, מוצלח ותורם להעלאת איכות חיי התושבים (אלירם, 1996). אני בטוח, שלמשטרה ולרשות המקומית מטרות משותפות: להעלות את רמת הביטחון ולשפר את איכות החיים בעיר, לצמצם את העבריינות ולטפל, בכל ישוב, בנושאים הייחודים לו. מטרות אלה ניתנות להשגה באיגום משאבי כוח-אדם ותקציבים, בשיתוף-פעולה, בחילופי מידע, בתכנון משותף ובעבודה משולבת  של כל כוחות הביטחון  המשטרתיים והעירוניים.

הצורך בשיטור העירוני

בעידן המודרני, שבו תופסים התושבים את הרשות המקומית, ובעיקר את ראש העיריה, כאחראים על איכות חייהם בכל התחומים, קיימת ציפייה, שגם נושאים כמו ביטחון אישי, ביטחון הרכוש והבטיחות בדרכים ייענו במסגרת השירותים שמעניקה העיריה לתושביה (יחזקאלי ושלו, 1996). מאז נבחרתי לראשות העיריה, ראיתי כמשימתי העיקרית, להרחיב את השירותים המוענקים לציבור, ולהעלות את רמתם ואת איכותם. ובכלל זה, השירותים בתחום הביטחון והבטיחות. הצורך בהעלאת רמת השירותים בתחומים אלה הוביל, באופן טבעי, להבנה, שאין מנוס מהשוואת רמת השירות שמעניקה המשטרה לזו של העיריה. יש לזכור, כי רעננה, המונה היום כ- 70,000 תושבים, נסמכה בעבר על שירותי משטרה של תחנת כפר-סבא, הממוקמת מחוץ לרעננה. עומס המטלות הלאומיות, המוטל כיום על משטרת-ישראל (המאבק בטירור, הסמים, עבירות "הצווארון הלבן" ועוד), איננו מאפשר לה להתמודד כראוי עם נושאים מקומיים ועם מתן השירות לאזרחים בתחומים הנוגעים לאיכות החיים (קים, 1999). בשל כך, מקופחים התחומים הנוגעים לאיכות חיי התושבים, הנמצאים באחריותה של המשטרה ובטיפולה, ובהם המאבק בתאונות-הדרכים בערים, הסדרת התנועה, גניבות רכב, עבירות רכוש, סכסוכי שכנים, מפגעי רעש, אבידות ומציאות, רישוי עסקים וכדומה. מפקד תחנת כפר-סבא, שרעננה נמצאת בגזרתו, מתמודד עם בעיות פשיעה רבות, בעיות בקו התפר, בעיות עם תגבורי שוטרים במרחבי הארץ וכדומה. קשה ביותר במצב זה לתמרן בין שלוש רשויות שונות שצורכיהן שונים. איכות החיים של תושבי רעננה אינה תמיד בסדר העדיפויות שלו, ואני יכול להבין זאת. לעומת זאת, זהו הנושא החשוב ביותר לעיריה. היא פיתחה מגוון מערכות שירות למען התושבים, ושוקדת על הענקת שירותים איכותיים. משרת שוטר היא המשרה היקרה ביותר בשירות הציבורי. היא עולה כמאה וחמישים אלף שקל לשנה. האם לא נכון יותר להעסיק במקום השוטר פקח עירוני, שעלותו כארבעים אלף שקל, והוא יפתור בעיות של מטרדי רעש, סכסוכי שכנים או יטפל באבידות ובמציאות? על רקע זה הנחתי, כי אם תשכיל המשטרה להידבר עם ראשי הערים, ולבנות מודל עבודה משולב, יצאו כולם נשכרים. ראיתי צורך בהקמתה של משטרה עירונית-קהילתית, הרואה את האזרח במרכז עשייתה, ומעמידה את צרכיו ואת בעיותיו בראש סדר העדיפויות של משימותיה. משטרה כזו משלימה את משטרת-ישראל. היא אינה מתחרה בה. הרשות המקומית היא, באופן טבעי, הגורם המכיר מקרוב את אופיין של העיר ושל הקהילה ואת צורכיהן. על-כן, היא זו היכולה להגדיר בצורה הטובה ביותר את סדרי העדיפויות של הקהילה בתחומים השונים.

בדרך ל"מודל רעננה"

את המאבק הציבורי להקמת משטרה עירונית-קהילתית ברעננה החילותי כבר לפני שנים רבות. בתחילה, קובעי המדיניות ובכירי המשטרה דחו את הרעיון על הסף. הם חששו מהעברת סמכויות לרשות המקומית. היה לי קשה להבין זאת, שהרי מודלים שונים של שיטור עירוני פועלים בהצלחה בארצות מתוקנות דוגמת ארצות-הברית. הצעתי, שהמשטרה העירונית תטפל באיכות החיים, תתרכז בטיפול בנושאים לאומיים-ארציים. שמונה שנים עברו עד שהצלחנו להביא לשינוי בתחום הכוונת התנועה, והיום, לשמחתי, יכולים עובדי עיריה לעסוק בכך. פניתי במכתב לשר התחבורה, בבקשה להוסיף לדיני התעבורה תקנה המחייבת את המשטרה, להודיע לראש הרשות על כל תאונה עם נפגעים שבתחום שיפוטו. שינוי זה חשוב ביותר, כדי לתת בידי הרשויות המקומיות את המידע הנדרש לסיבות התאונה, ככלי ראשון במעלה לשם ביצוע תיקונים, שינויים או שיפורים בתשתיות או כדי להעמיק את תחום ההסברה לתושבי האזור, לילדים ולקשישים. אולם, עם הזמן באה גם הפתיחות. מודל "השיטור הקהילתי"¨ שיושם במשטרת-ישראל באותן שנים, ושנקלט במיוחד באזור המרכז, הקל את ההתנגדות לשינוי במשטרה וריכך אותה. שיאו של המאבק, מבחינתי, הייתה החלטתו של משה שחל, אז השר לביטחון הפנים, להקים ועדה, שתיבחן את הצעתי להקמת "משטרה עירונית", ותציע דרכי יישום. מפכ"ל המשטרה דאז, אסף חפץ, מינה ועדה משטרתית, ברשות תת-ניצב יהודה בכר (לימים ניצב וראש אגף המבצעים במשטרה). זו הייתה קרן האור הראשונה ותחילתו של דיון אמיתי בנושא ("ועדת בכר", 1996).

הצעת העיריה למודל של "משטרה עירונית" ברעננה 

הצעתי להקמת "משטרה עירונית" ברעננה הוגשה בכתב ל"ועדת בכר" (בילסקי, 1996), וחברי הוועדה ערכו יחד עם הצוות הניהולי הבכיר של עיריית רעננה ועמי סיור במוקד העירוני. ההצעה התבססה על העיקרון של העברת סמכויות מסוימות מהמשטרה לעיריה. האחריות על "משטרת רעננה", לפי המודל, הינה אחריות משותפת של הפיקוד המשטרתי ושל ראש העיריה (ראה תרשים מס' 1). הוצע, כי מפקד המשטרה ברעננה יפעיל לא רק שוטרים, אלא גם מאבטחים, פקחים וכוח-עזר אחר, לפי המצב ולפי הדרישה. הצענו, שהמשטרה העירונית תתרכז בטיפול בנושאים הנוגעים לאיכות חייהם של התושבים, נושאים הנמצאים בשולי עיסוקה של משטרת-ישראל, וביניהם, לדוגמא:

• הפעלת מוקד עירוני משותף לכל גורמי החירום.
• הכוונת תנועה כשירות לציבור, בשעות הלחץ, על-ידי פקחי עיריה ומתנדבי תנועה במדים של המשמר האזרחי.
• פעילות למניעת עבירות נגד רכוש (דגש על גניבות רכב).
• טיפול באזרחים שנפלו קורבן לעבירות רכוש, כולל גניבות רכב.
• שמירה על הסדר הציבורי.
• רישוי עסקים.
• אבטחת מוסדות החינוך.
• טיפול מרוכז בנושא חינוך ונוער.
• תיאום של ארגוני המתנדבים "אל-סם" ו"קשב" ושילובם במכלול הפעילות.
• אכיפת חוקי-עזר: רעש, חניית אוטובוסים, חניות כפולות.

תרשים מס' 1: יחסי הגומלין בין המשטרה לעיריה (מתוך הצעת ראש עיריית רעננה לוועדת בכר, 1996)

על-מנת שלא לעכב את הפרויקט, הצעתי, שעיריית רעננה תישא בנטל הכספי של השינוי, ומשטרת-ישראל תראה במודל ניסוי לפרק זמן קבוע, שבמסגרתו תיבחן יעילותו. היה ברור לנו, כי למיסוד "משטרה עירונית" יתרונות רבים לכל הצדדים: לתושבי רעננה, למשטרת-ישראל ולעיריית רעננה. ידענו, כי הנשכרים העיקריים מיישום המודל יהיו תושבי רעננה. הם יקבלו שירות טוב יותר בתחומים הנוגעים לאיכות חייהם. מספר תאונות-הדרכים יפחת, זרימת התנועה תשתפר, ותחושת הביטחון ושביעות הרצון שלהם תגדל, עקב הנוכחות המשטרתית המתוגברת בעיר ואיכות השירותים שהם מקבלים. תחומי האחריות של "המשטרה העירונית" אינם מעמידים אותה בתחרות עם משטרת-ישראל. להיפך. משטרה עירונית תהווה מעין כוח משלים למשטרת-ישראל, ותהיה אמונה על שירותים הנוגעים לאיכות חייהם של התושבים. כך יתהדק הקשר בין המשטרה לקהילה, ותשתפר גם תדמיתה של המשטרה בציבור. בטווח הארוך, לא רק מפקדי תחנות יפיקו תועלת מן הפרויקט אלא משטרת-ישראל כולה. יופחת הנטל התקציבי המוטל על כתפיה, עקב הסיוע העירוני בכוח-אדם ובציוד. היא תוכל להתמקצע בנושאים הנמצאים במוקד עשייתה, להתפנות מעיסוקים שוליים, ולרכז את המאמץ בבטחון הפנים, במלחמה בסמים ובעבירות "הצווארון הלבן". לעיריה, שתקבל סמכויות מן המשטרה, יהיה חופש פעולה להשפיע על סדרי העדיפויות. היא תצליח להעלות את איכות החיים ולהקטין את מספר תאונות הדרכים בתחום שיפוטה, עקב הדגשת תחומי הפעילות, הנובעים מהיכרותה את הצרכים המקומיים.

החלטות "ועדת בכר" 

ברור לי, כי במציאות של שנת 1996, החלטה על אימוץ מודל "המשטרה העירונית" ברעננה היוותה שינוי מרחיק לכת בתפיסה של משטרת-ישראל. אולם, הוועדה, באומץ רב, מצאה את הדרך להתנגד ל"משטרה עירונית" ועם זאת, לאפשר את הקמתה. הוועדה אמנם בחנה את המודל, והגיעה, לצערי, למסקנה, כי הוא אינו מתאים. אולם, היא קבעה, כי יש מקום לייעל את שירותי המשטרה שניתנים לתושבים ברמה המקומית ולשפרם. הפתרון שעליו המליצה הוועדה איננו תואם במלואו את מודל "המשטרה העירונית", אולם הוא מצדד בהרחבת סמכויות הפיקוח העירוני בנושאים נקודתיים, למשל, במשולב עם יישום תפיסת השיטור הקהילתי (ועדת בכר, 1996). ההמלצות המעשיות של הוועדה ("ועדת בכר", 1996, עמ' 30) אפשרו את הקמת "מודל רעננה", שכלל הרחבת הסמכויות החוקיות של פקחי העיריה בתחום הכוונת התנועה; ליווי מחקרי של התהליך, הפקת לקחים ואפשרות יישומו גם בערים נוספות". המלצה אחת של הוועדה לא בוצעה - הפעלה ניסיונית למשך שנה של יחידת  שוטרים, שתמומן על-ידי הרשות המקומית ברעננה ותופעל תוך אוריינטציה קהילתית, בעיקר בתחום איכות החיים. בתחילה, היה בכוונתנו לממן את שכר השוטרים. אולם בחינה כלכלית של הפרויקט העלתה, כי זו תהיה טעות. עלותו של שוטר משתווה לעלותם  של מספר פקחים או עובדי קבלן. מדובר בצעירים, שנבחרו בקפידה, בעלי רמה גבוהה, יכולת ומוטיבציה להעניק שירות לציבור. פתרון זה נראה לנו עדיף. 

יישום מסקנות "ועדת בכר"

"מודל רעננה" קיבל תנופה עם כניסתו לתפקיד של המפכ"ל יהודה וילק, שהחליט להקים ברעננה מודל ניסויי ראשון של משטרה קהילתית, הפועלת בשיתוף פעולה עם הרשות המקומית. כך נפתחה תקופה חדשה ברמת השירותים, שלהם זוכים תושבי העיר ובאיכות חייהם. שותפים נוספים למודל ייחודי זה היו מפקד מחוז המרכז, ניצב זאב אבן-חן, מפקד מרחב השרון דאז, נצ"ם בני קניאק ומפקד משטרת כפר-סבא  באותם ימים, סגן-ניצב עמיחי שי. הקמנו את  משטרת רעננה, כמודל ייחודי לעיר רעננה וראשון מסוגו בארץ. ההוכחה הטובה ביותר להצלחתו היא העובדה, שהמשטרה מנסה, כיום, ליישמו גם בערים נוספות. משטרת רעננה מונה כיום שלושים תקנים, הכוללים, בין השאר, שוטרים, פקחים מסיירת הביטחון של העיריה ומתנדבי המשמר האזרחי. האחריות שלי, כראש עיריה, ואחריותו של מפקד תחנת כפר-סבא, שאליו כפופה משטרת רעננה, היא בהחלט משותפת. קיים שיתוף פעולה בין הרשות המקומית למשטרה, המתבטא בפגישות תקופתיות בין בכירי המשטרה לרשות המקומית, ובפגישות עבודה ותיאום שוטפות בין מערך השיטור הקהילתי לבין גורמי הביטחון בעיריה. הכוח הנוסף, הממומן על-ידי העיריה, מאפשר למשטרה ברעננה להתרכז בתחומים שצוינו בהצעתי ל"ועדת בכר" (פריצות לדירות, גניבות רכב, גרימת נזק לרכוש, טיפול בבקשות לתעודות יושר, סכסוכי שכנים, אבידות ומציאות ועבירות נוספות בתחום איכות החיים והסביבה). החידוש העיקרי שהונהג בתחום השירות לתושב, היא "ניידת שירות ישיר לבית התושב". זוהי ניידת שיטור, המשותפת למשטרת-ישראל ולעיריית רעננה, המגיעה על-פי קריאת התושב ישירות אל ביתו או אל בית העסק במהירות המירבית, ומעניקה את השירות במקום האירוע. שירות זה פועל שבעה ימים בשבוע ולאורך כל שעות היממה. תושב הנזקק לסיוע משטרת רעננה, אינו צריך לצאת מביתו. כל שהוא צריך הוא לטלפן אל המשטרה או למוקד העירוני 107, והניידת יוצאת מיד לביתו. בצוות הניידת שוטר ואיש סיירת הביטחון של העיריה. באחריותם להעניק לתושב, בביתו, שירות מקיף, כולל קבלת התלונה, גביית העדות והנפקת האישורים והמסמכים הנדרשים להמשך הטיפול בתלונה (אישורים לביטוח וכדומה). הצוות מצויד בעלוני מידע שונים למיגון הבית ובית העסק, כללי זהירות לביטחון אישי, דרכי מיגון, מידע בתחום הפגיעה המינית ועוד. סייר הביטחון העירוני משאיר בידי התושב כרטיס ביקור אישי ומספר טלפון ישיר, שבאמצעותו יוכל התושב להשיגו בכל עת במידה שיזדקק לסיוע נוסף ממנו. לאחר העברת החומר למשטרה, חוזר הסייר לבית האזרח, ומוסר לו את האישור המשטרתי לביטוח. שירות זה אינו דורש מימון נוסף מצד העיריה, מאחר שממילא מסיירים אנשי הביטחון ברחובות העיר, והם יכולים להתמודד עם משימה זו בקלות יחסית. בנוסף לתחנת המשטרה (שמוקמה במבנה שהקצתה העיריה ברחובה הראשי של העיר) הוקמו בעיר גם מרכזי שיטור קהילתי (מש"קים) שכונתיים¨. במש"קים מוצבים שוטרים המכירים את האזור על בעיותיו ואפיוניו, ופעילותם מתמקדת בעיקר במניעת עבירות, בביקורים בבתי-הספר באזור, בשיחות ובמפגשים עם תלמידים ועם תושבים. נוכחות זו תורמת תרומה חשובה להעלאת תחושת הביטחון של תושבי האזור. יש לציין, בנוסף, שני נושאים חשובים: האחד - תחום מניעת הפשיעה באמצעות מיפוי ממוחשב (חידוש שתרמה המשטרה לפרויקט). והשני - מעקב קפדני אחרי זמני הגעת הניידת לפי פניות תושבים  למוקד. זמני ההגעה מפוקחים על-ידי באופן אישי. עיריית רעננה, בשיתוף מערכת השיטור הקהילתי, מקפידה גם לבצע מעקב אחרי כל תאונה שאירעה בעיר, וללמוד את סיבותיה, כדי לבצע את השינויים המתבקשים בתחומי התשתית, למניעת הישנותן של תאונות-דרכים באותו מקום.

תוצאות המודל

קים ואח' (1999) מביאים תוצאות של סקרים, אשר בדקו את הפעלת המודל. בדצמבר 1998 ערך "מכון אדמתי" מחקר איכותני ברעננה (להלן, "דו"ח אדמתי"), לפי הזמנת היחידה לשיטור קהילתי דאז. מטרת המחקר הייתה לאפיין את תמונת המצב של מרכז השיטור הקהילתי ברעננה, חודשים ספורים לאחר הפעלתו, במטרה להשוות את המצב הנוכחי למצב בנקודות זמן נוספות בעתיד. המחקר כלל ריאיונות עומק עם בכירים במשטרה ובעיריה, ריאיונות עומק טלפוניים עם אזרחים ו - 55 ריאיונות עם בעלי עניין בעיר. על-פי המחקר, המושג "משטרה קהילתית" עורר תהודה רגשית חיובית מאוד בקרב מרואיינים. הנחקרים הביעו שביעות רצון מעצם קיומה של מערכת זו בעיר, שמעניקה תחושת ביטחון וקירבה, ומהווה חלק מהקהילה. לפי הדו"ח, "רוב מוחלט מקרב המרואיינים (95%) הכירו את המושג "מרכז שיטור קהילתי". סקר אחר של "מכון גאלופ", שנערך ב- 3/12/98, בקרב 307 מרואיינים, תושבי רעננה (דו"ח גאלופ - רעננה, 1998), מלמד, כי "שיעור המודעות למשטרה הקהילתית בקרב כלל המדגם עומד על 72%". קים ואח' (1999) טוענים, כי ראוי להשוות נתון זה עם רמת המודעות שנמצאה בסקרים אחרים, שביצע "מכון גאלופ" בערים אחרות שבהן מופעל פרויקט "השיטור הקהילתי" (דו"ח גאלופ במרחב השפלה, 1998), אשר דגם 300 נשאלים בכל עיר. מסקר שבוצע, למשל, בראשון לציון, שבה מיושם שיטור קהילתי, עולה, כי "שיעור המודעות למשטרה הקהילתית של ראשון לציון, בקרב כלל המדגם, עומד על 38% מהנשאלים". בסקר בלוד עומד שיעור המודעות על 33% מהנשאלים. בסקר ברמלה עמד שיעור המודעות על 25% מהנשאלים. בסקר ברחובות נמצא, כי שיעור המודעות הינו 14% בלבד. "דו"ח אדמתי" (1998), שבחן את תהליכי העבודה במשטרת-רעננה, מלמד, כי "ישנם קשרי עבודה יומיומיים בין גורמים שונים בעיריה ובין בעלי תפקידים בעיר לבין שוטרי המשטרה ברעננה ומפקדיהם… ישנה עבודה יומיומית שוטפת, המצריכה אינטראקציה קבועה, וישנה עבודה, ברמה המערכתית, של קביעת סדרי עדיפויות ותיאום סדרי העבודה". הדו"ח מציין, כי "נראה שישנה שביעות רצון בקרב הנחקרים מעצם הקשר ומאפייניו, אם כי ברור, שהנחקרים היו מעוניינים בהשפעה רבה יותר על המש"ק, דרכי פעולתו וסדרי העדיפות שלו". על-פי הדו"ח - אפקטיביות המשטרה המקומית הינה מוגבלת. בעיני הנשאלים תפקוד המשטרה ברעננה הוא אמנם טוב יותר ממה שהיה, אך עדיין אינו עונה על צרכי התושבים ועל ציפיותיהם. המשטרה נותנת מענה למטרה של שיפור איכות החיים, אך לא באופן מלא... היא אינה עונה על הצורך במניעת פשיעה. יש לה משאבים מוגבלים, ולכן, תיפקודה במניעת פשיעה אינו מספק. דבר נוסף, המגביל את אפקטיביות המשטרה ברעננה הוא מבנה המשטרה. העובדה, שהיא כפופה למשטרת כפר-סבא, גורמת למוגבלות שלה בעיר רעננה (לרעננה, כאמור, אין תחנת משטרה משלה, והמשטרה שבה כפופה לתחנת המשטרה בכפר-סבא). דו"ח הביניים של "מודל השיטור המשולב" ברעננה, שפורסם על-ידי מדור חקר ביצועים באגף התכנון (גל, 1999), בחן את "מודל רעננה" במחצית השנה הראשונה להפעלתו (יולי-דצמבר 1998). הדו"ח הביא ממצאים בארבעה תחומים עיקריים: רמת הפשיעה, פעילות תגובה, סקרי תחושת ביטחון ושביעות רצון של האוכלוסייה וסקר עמדות של גורמי רשות וקהילה: בתחום רמת הפשיעה קבע הדוח, כי "בשלב זה לא  ניתן להבחין בהשפעה על רמת הפשיעה ברעננה, בהשוואה לערים סמוכות, שבהן לא הופעל הניסוי". הדו"ח ציין, כי "הניסוי הופעל במקביל להכרזת יעד המפכ"ל להורדת רמת הפשיעה בעבירות הפע"ר" (כינוי לעבירות של גניבות רכב ומרכב, התפרצויות לדירות ולבתי-עסק), וכי "יתכן שזו הסיבה שהתוצאות ברעננה דומות לתוצאות במקומות אחרים". ראוי לציין עוד, כי הרוב המכריע של התחנות בערים הסמוכות, ובהן כפר-סבא, הוד השרון, פתח תקווה ונתניה, למעט הרצליה, הינן תחנות קהילתיות. בתחום פעילות התגובה "נרשם גידול משמעותי בהיקף הפעילות התגובתית, המבטא גידול בביקוש של האוכלוסייה המקומית לשירותי משטרה ושיפור ברמת השירות לאזרח... תופעה זו מצביעה על מודעות של הציבור לנגישות וזמינות גבוהה יותר של משטרה". בתחום סקרי תחושת הביטחון - הדו"ח התייחס לשני סקרים טלפוניים - הראשון בוצע בדצמבר 1997 והשני בדצמבר 1998. הדו"ח מציין, כי בסקר השני "ניתן לראות, כי הרוב המכריע (79%) סבורים, כי תחושת הביטחון היא ללא שינוי. הדו"ח מציין, כי "תחושת הביטחון ברעננה הייתה גבוהה לפני תחילת הניסוי, ולכן הניסוי לא יכול להביא לשינויים גדולים בתחושת הביטחון של התושבים". נמצא שיעור מודעות גבוה למדי למשטרה הקהילתית ולניידת השירות הישיר, המגיבה לפניות התושבים (כ - 70%-60%). בתחום סקרי שביעות רצון האוכלוסייה, דיווח הדו"ח על שני סקרים טלפוניים - האחד נערך במחצית שנת 1999 והשני בסופה. נמצא, כי "הפונים... ביטאו רמת שביעות רצון גבוהה. הרוב המכריע (כ- 80%) של מקבלי השירות מרוצים "במידה רבה" או "במידה רבה מאוד" מטיב השירות שקיבלו. כמו כן, 90% ממקבלי השירות טענו שיפנו שוב, במידת הצורך". הדו"ח קובע, כי "יחידת המשטרה ברעננה מוערכת היטב על-ידי לקוחותיה", אולם, "אין שינוי מהותי במידת שביעות הרצון ותחושת הביטחון של האוכלוסייה". הדו"ח מציין, כי "שביעות הרצון של האוכלוסייה ברעננה משירותי המשטרה ותחושת הביטחון היו ברמה גבוהה יחסית, גם טרם הניסוי". כותבת הדו"ח מציינת, כי "גם שמירה על מידת שביעות רצון ותחושת ביטחון ברמה גבוהה, כפי שאובחן ברעננה, הינה הישג". יש לציין, כי כותבת הדו"ח מסייגת את ממצאיו בכך ש"מודל רעננה" החל לפעול מעל שנה לפני תחילת הניסוי, באפריל 1997, ובוודאי שהייתה לכך השפעה על התוצאות. בתחום עמדות גורמי הרשות והקהילה, בוצע סקר בחודשים נובמבר-דצמבר 1998, שכלל שני חלקים: האחד - ריאיונות אישיים עם מקבלי החלטות בכירים בעיריה וביניהם ראש העיר, מנכ"ל העיריה וקצין-הביטחון שלה וכן ריאיונות טלפוניים עם בעלי עניין במשטרת רעננה" ועם מנהלי בתי-ספר, סוחרים, גורמי עיריה, עיתונאים פליליים ומנהלים של ארגוני התנדבות ברעננה. נמצא, כי כל בעלי העניין מעונינים בהמשך קיום הפרויקט ובקידומו, אך קיימת ציפייה לעבודה משותפת ואינטנסיבית יותר בקרב מנהלי בתי-ספר, גורמי רשות, בעלי עסקים וארגוני התנדבות. מבחינתי, הדבר החשוב ביותר שנמצא, הינו תחושת הביטחון הגבוהה ושביעות הרצון של התושבים  מעבודת המודל ברעננה. הצלחנו לקרב את משטרת רעננה לקהילה שאותה היא משרתת. רעננה היא, כיום, לשמחתי, אחת הערים המובילות בתחושת הביטחון הגבוהה של תושביה. שביעות הרצון הגבוהה של התושבים אינה מפליאה אותי. אזרח שרכבו נגנב, עובר ברוב תחנות המשטרה בארץ תלאות רבות, אפילו לשם קבלת אישור לצורכי ביטוח. זאת למרות שברור, כי כמעט שאין סיכויים שרכבו יימצא ויוחזר. תושב שביתו נפרץ ממתין לעתים שעות להגעתו של שוטר, הטרוד במקרים דחופים אחרים, שבהם הוא צריך לטפל. איכות השיטור לתושב איננה עומדת בראש מעייניו. זה לא סוג השירות, שאני מבקש להעניק לתושבי רעננה. ב - 8 ליוני 1999 פרסם המקומון "על השרון" (בן צור, 1999) כתבה גדולה בשם "קנאת הערים השכנות". במאמר כותב העיתונאי: "כבר שנתיים נהנים תושבי רעננה משירותיה של המשטרה הקהילתית. כל מי שנפל קורבן למעשה פלילי בעיר, זוכה לביקור אישי של שוטר ושל אנשי ביטחון של העיריה. ראשי עיריות נוספים כבר לוטשים את עיניהם ומבקשים לאמץ את המודל שנחל הצלחה…".

ההצלחה האמתית – המודל מועבר לערים אחרות

אין עדות טובה יותר להצלחת המודל מאשר החלטת המשטרה ליישמו בערים נוספות. אנשי משטרה רבים ונציגי רשויות מכל הארץ עולים לרגל אלינו, ללמוד מקרוב את הפרויקט ואת דרכי עבודתו. זה היה, לדעתי, אך טבעי שאגף הקהילה במשטרה יפעל, בהוראת המפכ"ל, להנחלת המודל גם בערים אחרות. לצורך כך בנה אגף הקהילה, על בסיס הפרויקט ברעננה, מודל מפורט, המכונה "מודל השיטור המשולב". מודל "השיטור המשולב" מבוסס על שלושה עקרונות עיקריים (רז, 1999, עמ' 1):

• איתור הצרכים העיקריים של הקהילה בתחומי הביטחון, הגדרתם כיעד משותף על-ידי המשטרה ועל-ידי הרשות המקומית, והסכמת הרשות להשקיע משאבים להשגתם.
• בניית צוות רב-תחומי ואיגום כוחות (משטרה ורשות מקומית) לפתרון צרכים ויעדים אלה.
• הרחבה הדרגתית של שיתוף הפעולה גם לתחומים נוספים, וביזור הדרגתי של שירותי משטרה נוספים לרמת העיר.

רז (1999, עמ' 1) מדגיש, כי המודל מתאים מאוד לרשות מקומית, שאין בה היום נוכחות משמעותית של משטרה, כיוון שאז יוצאת הרשות נשכרת מהקמת "ישות משטרתית אפקטיבית, המתמקדת בצרכים המקומיים של היישוב". עם זאת, מדגיש רז, "ניתן ליישם את עקרונות המודל, בשינויים המתחייבים, גם בערים שיש בהן תחנת משטרה". רז (עמ' 2) מונה חמש הנחות יסוד בבסיס המודל:

1. קיימים אינטרסים זהים רבים למשטרה ולרשות המקומית.
2. אזרחים מצפים, כי כל הכוחות המוסדיים, הפועלים באזור נתון, יפעלו ביחד להשגת איכות חיים באותו אזור.
3. פשיעה ופחד מפשיעה פוגעים בתחושת הביטחון של התושבים ובאיכות חייהם. לעובדה זו יש השלכות הן על עבודת המשטרה והן על עבודת הרשות המקומית.
4. משטרה צריכה לפעול על-פי הצרכים המקומיים של הקהילה.
5. שיתוף הפעולה בין המשטרה לבין הרשות המקומית מאפשר הנעת משאבים רבים יותר להשגת אפקטיביות בעבודה, לתועלת שני הצדדים.

לפי רז, קיימות שבע שיטות עבודה עיקריות במודל:

1. שיתוף באחריות ובהפעלת המשאבים בתחומים בעלי עניין משותף.
2. בערים שבהן אין תחנת משטרה, יוקם ויופעל מרכז משותף, רב תחומי, הכולל משטרה, גורמי רשות מקומית ומתנדבים.
3. בערים שבהן יש תחנת משטרה, תופעל יחידה נפרדת ל"שיטור משולב", ובה שוטרים וגורמי הרשות המקומית. היחידה תופעל באחריות משותפת לרשות המקומית ולמשטרה, להשגת היעדים המשותפים.
4. ביזור שירותי משטרה ושילובם בעבודת הרשות המקומית על-ידי פריסת "מרכזי שיטור קהילתיים" (מש"קים). מרכזים אלה יהוו שלוחות רב-תחומיות. הם יכללו שוטר וגורמי רשות מקומית, וישמשו לפתרון בעיות, בכפוף לצורכי המקום.
5. הפעלת מודלים קהילתיים-משטרתיים משותפים, לפתרון בעיות מקומיות.
6. מתן סמכויות לפקחים בתחום הכוונת התנועה.
7. הפעלת מערך המתנדבים של המשמר האזרחי, לגיבוי הפעילות המשותפת.

לוח מס' 1 מלמד על התרומה של כל אחד מהגורמים לשותפות:

לוח מס' 1: מה ישקיע כל אחד מהצדדים בשותפות? (מתוך רז, 1999)

מה תשקיע המשטרה בשותפות?

מה תשקיע הרשות המקומית בשותפות?

1.      מתן דגש בפעילות המשטרתית להיבט המקומי, הכוללת עדכון מלא, תקופתי ולפי דרישה, של ראש הרשות המקומית וגורמים מטעמו בסטטיסטיקה הפלילית ובנתוני העבודה המשטרתית ועבודה על "יעד ראש הרשות": ככלל, ישמשו השוטרים שבפרויקט אך ורק לצורכי המקום, ולא ילקחו לתגבורים כלל משטרתיים. א.   ניתוב שוטרים קבועים ל"ניידת המשותפת". ב.      ניתוב שוטרים ומתנדבים קבועים לנושא התנועה. ג.       ניתוב מתנדבי המשמר האזרחי לפעילות עירונית. ד. צריבת רשת הקשר המשטרתית לרשת קשר, שבה פועלים גורמי הרשות המקומית.

1. הקצאת ניידת ל"שיטור המשולב" ושילוב הפיקוח העירוני ו/או גורמי ביטחון של הרשות המקומית בניידת המשותפת.

 

מה תשקיע המשטרה בשותפות?	מה תשקיע הרשות המקומית בשותפות?
2. הפקחים העירוניים יוכשרו ויוסמכו על-ידי המשטרה להכוונת תנועה, על בסיס תקנות התעבורה (תיקון), התשנ"ח- 1997.	2. הרשות תפעיל פקחי תנועה לפתרון בעיות של הזרמת תנועה בתחומיה, במידה שיש לה אינטרס בכך.
3. המשטרה תפתח "מרכזי שיטור קהילתיים" (מש"קים), בכפוף לצרכים, ותקצה להם תקנים וציוד.	3. הרשות המקומית תעמיד מבנה מתאים לפתיחת מש"ק/ מש"קים ותדאג לחבירת גורמיה לעבודה משולבת עם השוטר במקום.
4. המשטרה תשקיע בהכנת מיפוי ממוחשב של תופעות פשיעה ותאונות-דרכים, כעזר למשטרה המקומית ולגורמי הרשות המקומית.	4. הרשות המקומית תשלב את מערך התגובה ללחצני המצוקה במוסדות החינוך ולמצלמות במעגל סגור במקומות הומי-קהל ובמוסדות החינוך (במידה שיותקנו) למערך הפעילות המשותף.
5. המשטרה תבצע סקרי לקוחות ותשתתף במימון סקרי צרכים ותחושת ביטחון של הקהילה.	5. הרשות תשתתף במימון סקרי צרכים ותחושת ביטחון, בין היתר לשם גיבוש 'יעד ראש העיר'.
6. המשטרה תבצע הכשרות משותפות לגורמי משטרה, לרשות מקומית ולגורמים אחרים בקהילה.	6. הרשות תסייע במימון חלק מההכשרות המשותפות.
7 יבוצע ביזור הדרגתי של שירותי משטרה נוספים לשטח.

רז מונה שישה פרמטרים להצלחת המודל:

1. העלאת מספר הפניות למערך המשותף בשנה הראשונה לפעילות.
2. הפחתת שיעורי פשיעה החל מהשנה השנייה להפעלת המודל.
3. הגברת תחושת הביטחון של הציבור, כפי שתימדד בסקרים.
4. הגברת שביעות הרצון של התושבים משירותי המשטרה והרשות המקומית, כפי שתימדד בסקרים.
5. שביעות רצון משיתוף הפעולה בקרב גורמים פורמליים ולא-פורמליים בקהילה וברשות המקומית.
6. הרחבת אפיקי ההתנדבות והגדלת מספר המתנדבים, על-פי הצורך, כמאפיין של רמת המעורבות הקהילתית.

תהליך היישום מתחיל, לפי רז (1999), בהשגת הסכמה של ראש הרשות המקומית והפיקוד המשטרתי הטריטוריאלי ליישום המודל. לאחר מכן, מוקם צוות היגוי משותף למשטרה ולעיריה, שיאפיין צרכים משותפים, דרכי פעילות,  מקומות לפריסה משותפת, צרכי הכשרה, לוח-זמנים וכו'. אז מתקיימת סדנת תכנון משותפת - להגדרת תחומי פעילות, חלוקת אחריות על מרכיבי  התכנית וקביעת לוח-זמנים. בהמשך מבוצעים סקרים לקביעת מדדים ל"תקן בסיס", על מנת לבחון את אפקטיביות המודל. מתבצעות הכשרות משותפות לרשות המקומית ולמשטרה.

האם השגנו את מטרתנו?

אין ספק, כי הישגיו של "מודל רעננה" ימדדו לאורך זמן, ביכולתנו להשיג את היעדים שהצבנו לעצמנו בתחומי שיפור איכות החיים, העלאת רמת השירות לתושבים והגברת תחושת הביטחון ושביעות הרצון. הישג מיידי אחר כבר השגנו, בצמצום ההתנגדות לרעיון של "משטרה עירונית", ובנושא זה אני מבקש להרחיב, ולהתייחס לטיעונים, שמעלים מתנגדי הרעיון:

• פיצול המשטרה אינו מתאים למדינה קטנה - לא ביקשנו ליטול לידינו את  העיסוקים המרכזיים של המשטרה. רק גיבינו אותה באותם תחומים, שבהם, ממילא, היא מתקשה מאוד להתמודד. לדעתי, הטלת כל המשימות העירוניות על המשטרה, בהתחשב בעומס העבודה הנוכחי המוטל עליה, גורם לה עוול. משימות רבות העומדות בראש סדר העדיפויות העירוני אינן מצויות בסדר העדיפות המשטרתי. האצלת סמכויות והעברתן מהמשטרה לרשות המקומית, תפתור את הבעיה לשני הצדדים. כדוגמא לכך ניתן לציין את נושא הכוונת התנועה, שהייתה עד ליישום מסקנות "ועדת בכר" (1996), רק בסמכות המשטרה. במצב זה, מצאתי את עצמי, לא פעם, כראש רשות מקומית מזעיק את המשטרה לכוון תנועה כאשר מתקלקל רמזור בעיר, ו"מתחנן" לחסדיה, בעוד הפתרון מצוי בידי, והפעלתו טובה לשני הצדדים…
• משטרה עירונית יכולה להיות מושחתת, בשל מעורבותם של נבחרי ציבור. לדעתי, הטענה שמשטרה עירונית תשחית את טוהר המידות אינה נכונה:  ראשית, משום שגם המצב כיום אינו מזהיר. לפני "פרשת נמרודי" היו הוויכוחים בסוגיה זו קשים יותר. היום, דומני, כי קיימת הסכמה, שהמודל של משטרה לאומית לא מונע שחיתות. להיפך, הקירבה לתושבים, החשיפה לעיתונות מקומית והפתיחות המתחייבת משיטת עבודה כזו תמנע היווצרות שחיתות משטרתית. יתרה מכך. רוני מילוא, לשעבר ראש עיריית תל-אביב, היה הרי שר המשטרה. אדם שהיה אחראי להפעלת עשרים אלף שוטרים ברחבי הארץ, יוכל בוודאי להפעיל ביעילות מאתיים שוטרים בעיר תל-אביב…
• "משטרה לעשירים" – החשש היה, שהמודל יקר, ולכן יצור פערים בין ישובים "עשירים" לישובים "עניים", ועלולה להיווצר "משטרה פרטית" רק לאלה שיוכלו לממנה, בדומה לרפואה הפרטית. פעמים רבות אני נשאל לגבי היכולת להקצות משאבים בערים שונות. למשל באופקים. כיצד תוכל אופקים להקצות משאבים אלו? תשובתי היא, שלכל אוכלוסייה, בכל מקום, מגיעים אותם שירותים. לכן, אני חושב, שההגעה לבית המתלונן צריכה להיות אחידה בכל הארץ. לא הייתה לנו כל הוצאה כספית נוספת בהפעלת שתי ניידות ביטחון, שממילא היו ברשותנו, אנשי ביטחון שממילא עובדים, והכשרנו אותם לעבודה משותפת עם המשטרה, כדי לסייע במשימות המשטרתיות. לדוגמא, במקרה של גילוי חפץ חשוד יש צורך בסגירה מיידית של ארבעה רחובות. אין צורך בארבעה שוטרים. ניתן להסתפק בשוטר אחד ובחבלן, ולהעמיד לרשותם ארבעה פקחים עירוניים, שיסגרו רחובות אלו. הם כבר מתואמים עם המשטרה ומכירים את העבודה.

המדינה מעבירה כל שנה כשני מיליארד ש"ח מענקי איזון לרשויות המקומיות. ניתן בהחלט להקצות  חלק ממענקים אלה למימון פעילות המשטרה העירונית. אבל, הדרך האפקטיבית ביותר להתמודד עם הטיעונים נגד "משטרה עירונית" היא, לדעתי, לא לנתח את החסרונות המועלים. אני מציע להסתכל על הנושא בגישה ההפוכה ולשאול, האם המצב כיום הוא טוב כל-כך? האם לשיטת השיטור הנוכחית אין חסרונות? מה עוד השגנו מלבד צמצום ההתנגדות למודל? ההצעה המקורית, שהוגשה ל"ועדת בכר" (1996), התבססה על עשרה אלמנטים: מוקד משותף, הכוונת תנועה, מניעת עבירות רכוש, שירות איכותי וטיפול בקורבנות, שמירה על סדר-ציבורי, רישוי עסקים, אבטחת מוסדות חינוך, פרוייקטים בתחום החינוך והנוער, תיאום ארגוני מתנדבים ואכיפת חוקי העזר. השגנו את כל הנושאים הקשורים בנטילת אחריות ובמימון עירוני. המשטרה העבירה את סמכויותיה רק בתחום התנועה, אולם המעורבות העירונית דוחפת אותה למתן דגש לתחומים, שאינם זוכים לטיפול יסודי בערים אחרות. הקמת "מודל רעננה" מהווה, מבחינתי, סגירת מעגל והתגשמות של חזון. אך, אנו עוד רחוקים מן המצב האידיאלי. אנו עדיין רק באמצע הדרך. אני מאמין, שיש מקום לשקול העברת סמכויות שיטור בתחומים נוספים לידי הרשות המקומית, ובכך לשחרר את המשטרה לנושאים לאומיים, העומדים בראש סדר העדיפויות של המדינה. לאחר ש"מודל רעננה" ייושם גם בערים אחרות, ייווצרו התנאים, שיאפשרו העברת סמכויות נוספת, בתחומים של רישוי עסקים, אבידות ומציאות ואיכות-חיים.   תהליך נוסף, המאיץ, לדעתי, את התפתחות מודל "השיטור העירוני" הוא התפתחות הגישה הקהילתית במשטרת-ישראל. במאמרו, בכתב-העת "משטרה וחברה" קבע השר (בן-עמי, 2000, עמ' 76) כי, בכוונתו "לקדם באופן מעשי את עקרונות השיטור הקהילתי וההיערכות הקהילתית על-ידי הקביעה, כי בחירת המפכ"ל הבא תיעשה בהתאם לגישתו לפילוסופיה הקהילתית (שהיא היעד המרכזי של השר). כך יהיה גם באשר לשיקולי הקידום של הקצונה הבכירה". שמחתי מאוד על הדברים הללו, שהם בגדר חידוש מרענן, ואני מקווה שכך ינהג. אם אכן יעשה כן, אני מקווה שנאיץ את התהליך, כדי שעשר השנים הבאות יביאו תהליכים מהירים יותר. לסיכום, הגיע הזמן לקבל החלטה אמיצה. המשטרה עסוקה מאוד. היא אינה מסוגלת לטפל בעניינים הקשורים לאיכות חיים, החשובים כל כך לאזרח ולרשות המקומית. "משטרה עירונית", לא רק שהינה כורח השעה, אלא אף יתרון למשטרה הלאומית, ודרך להתפנות לעיסוקיה הלאומיים, החשובים יותר. הגיע הזמן להפסיק לפחד מהמושג "משטרה עירונית", שהלא, בסופו של דבר, הוא יתקבל. זמנה של המשטרה העירונית יגיע! עם זאת, ראוי לומר, כי עוד ארוכה הדרך גם מבחינת השלטון המקומי. הפעלת מודל כזה יטיל, בצד הסמכויות, גם מחויבות גדולה על ראשי הרשויות המקומיות. על כן, דינו של מודל זה להיות מיושם בשלבים. חתירתו של השלטון המקומי לעצמאות ניהולית, מחייבת גם לקיחת אחריות בנושאים, שהיו בעבר נחלתה של המשטרה, למען קידום איכות החיים ורווחת התושבים בישראל.

מקורות

• בילסקי זאב (מרץ 2000), הקמת מודל משטרה עירונית, אצל, צוות בדיקת שת"פ משטרה-רשות מקומית, (ועדת בכר), משטרת ישראל, מחוז המרכז.
• בן צור רענן (8/6/99), קנאת הערים השכנות, על השרון, עמ' 12.
• בן-עמי שלמה (מרץ 2000), המשטרה כמכשיר לשיקום הקהילה, משטרה וחברה, גיליון מס' 4,  עמ' 61-88.
• גל ענת (פברואר 1999), מודל "שיטור משולב" - ניסוי ברעננה: דו"ח ביניים, משטרת-ישראל, המטה הארצי, אגף התכנון, מדור חקר ביצועים, סימוכין דמ' /01 - 062/14124.
• יחזקאלי פנחס, שלו אורית (ספט'-אוק'  1996), משטרת-ישראל בין שיטור קהילתי למשטרה עירונית, משאבי אנוש, ירחון מס'  105-106, עמ' 34-37.
• מכון אדמתי (Admati Research International) (דצמבר 1998), דו"ח מחקר: המרכז לשיטור קהילתי ברעננה, (דו"ח אדמתי), מוגש למשטרת-ישראל - המדור לפיתוח שיטור קהילתי.
• מכון גאלופ ישראל (דצמבר 1998), דו"ח מחקר: מרחב השפלה - סקר תחושת הביטחון, (דו"ח גאלופ - מרחב השפלה, 1998), מוגש למפקד מרחב השפלה נצ"ם דוד צור, בני ברק.
• מכון גאלופ ישראל (דצמבר 1998), דו"ח מחקר: תחושת הביטחון ברעננה, (דו"ח גאלופ - רעננה, 1998), מוגש ליחידה לשיטור קהילתי, בני ברק.
• צוות בדיקת שת"פ משטרה-רשות מקומית (מרץ 1996), (ועדת בכר), משטרת-ישראל, מחוז המרכז.
• קים ישראל, יחזקאלי פנחס, ברוכמן אבי (יוני 1999), התפתחות השיטור הקהילתי בישראל: עקרונות ויישומים, אוניברסיטת בר-אילן, בית הספר לחינוך, המכון למחקר ולחינוך קהילתי, דו"ח מחקר מס' 13.
• רז יעקב (21/6/99), יישום מודל השיטור המשולב במחוז הצפוני, משטרת-ישראל, אגף קהילה ומשמר אזרחי, ירושלים, סימוכין שז' - 01 - 1030.

¨ על השיטור הקהילתי בישראל ראה בהרחבה בקים ישראל, יחזקאלי פנחס, ברוכמן אבי (יוני 1999), התפתחות השיטור הקהילתי בישראל: עקרונות ויישומים, אוניברסיטת בר-אילן, בית הספר לחינוך, המכון למחקר ולחינוך קהילתי, דו"ח מחקר מס' 13. ¨ על המש"קים, ראה אצל קים ואח' (1999), עמ' 38-39.

[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]

[להורדת המאמר לחץ כאן: 2. זאב בילסקי]