[התמונה: מתוך ארכיון משטרת ישראל]

[מתוך הספר: אופן הטיפול של מדינות דמוקרטיות במרי אזרחי אלים. למעבר לתוכן העניינים לחץ כאן]

[לאוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית', לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על המגזר הערבי בישראל, לחצו כאן]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

שני הגופים המוסדיים החמושים במדינה המודרנית הם הצבא והמשטרה. ייחודם של גופים אלה הוא בכך שהם מורשים, לשם מילוי תפקידם, לעשות שימוש בסמכות הכפייה של המדינה. "סמכות הכפייה" הוא מושג רחב, הכולל, למעשה, כל צורה של הפעלת כוח (לרבות כוח ממית) ושלילת חירויות, בכל דרך שהיא.

מי משני הגופים הללו מתאים יותר לפעולה, כאשר יתערער הסדר החברתי בתוך המדינה?

באתגר הפנימי הקשה ביותר, עד מועד כתיבת שורות אלה, אירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי, נשלחה המשטרה לבצע את התפקיד ולהשיב את הסדר החברתי על כנו. גם באתגר הבא העומד לפתחה של מדינת ישראל: יישום תוכנית ההתנתקות בקיץ 2005, עתידה המשטרה לשאת בעול העימות הישיר עם המתנחלים.

ב- 31 באוגוסט 2004, לאחר דיון סוער, קבע הקבינט המדיני ביטחוני כי המשטרה תהיה הכוח שיישא בעול פינוי המתנחלים מרצועת עזה במסגרת תוכנית ההתנתקות. המפקח הכללי של המשטרה (להלן, המפכ"ל), משה קראדי, שאך נכנס לתפקידו, טען, כי כל הכוח המבצעי של המשטרה, כ- 18 אלף שוטרים ייטול חלק במשימת ההתנתקות ובאבטחת המחאה והפגנות ההמונים הצפויות להתקיים בתחומי הקו הירוק. 8000 מבין השוטרים ה'כחולים' ושוטרי משמר הגבול עתידים להשתתף בפינוי. חגורת אבטחה עתידה להקיף את רצועת עזה, כדי למנוע כניסת פעילי ימין לגוש קטיף, כחודש לפני תחילת הפינוי. צה"ל יישא באחריות הכוללת למעטפת הפינוי. הוא ידאג לכך, שמחבלים פלסטינים לא יפתחו באש על המתנחלים המתפנים ויבצע חסימות, כדי שבסמוך לפינוי לא יגיעו גורמי ימין לעבות את ההתנחלויות המפונות (בן, 2004; ליס ושרגאי, 2005).

צה"ל הוא הריבון בשטחי עזה והשומרון. האחריות הכוללת, אומנם, הושארה בידיו, ולמרות שכוחותיו ייאלצו, בוודאי, ליטול חלק פעיל בפינוי אם בשל קיצור מועד ההיתנתקות, המחייב להכניס יותר חיילים ל'מעגל הפנימי' (הראל, 2005א'; שיף, 2005), ואם יווצרו קשיים בשטח, הרי שקשה לזלזל בקושי העצום שהונח לפתחה של המשטרה. המפכ"ל קראדי הזהיר, כי "פינויגוש קטיף יהיה קשה יותר מפינוי ימית", וגם המפכ"ל לשעבר אסף חפץ, טען בראיון לגלי צה"ל, כי:

יש פה דרגת קושי מהחמורות ביותר,אולי החמורה ביותר שידעה משטרת ישראל בנושא של התמודדות עם אוכלוסייה ובעיקר,אוכלוסייה שאיננה עבריינית. כוחות הבטחון יהיו צריכים להיות ערוכים גם לאפשרות שלמעשים אלימים, כולל שימוש בנשק (כתבי גלי צה"ל, 2004).

החלטה זו נתקבלה לאחר לחצים מצד גורמי הצבא ושר הביטחון, שאול מופז, אשר רואים בעימות הישיר עם המתנחלים מבחן בעייתי לצבא כצה"ל, שהוא צבא עם. סוגיית הפינוי כבר הצמיחה קונפליקטים קשים, אשר לובו על ידי המתנחלים ורבניהם שקראו לחיילים לסרב לפקודת הפינוי. יחד עם זאת, מתאר העיתונאי, עמוס הראל, את גישת צה"ל להיתנתקות כאמביוולנטית: "הסתייגות מהעומס הנפשי הכבד שתדרוש המשימה מהחיילים, לצד חוסר היכולת להחמיץ את התפקיד במרכז האקשן'" (הראל, 2005א').

השר לביטחון הפנים דאז, צחי הנגבי, והמפכ"ל, קראדי, התנגדו מטבע הדברים לתפקיד, אולם, קיבלו עליהם את הדין. המפכ"ל אמר, כי "משטרת ישראל היא משטרה במדינה דמוקרטית, ועל כן, היא תבצע כל מה שהממשלה מטילה עליה על הצד הטוב ביותר." עם זאת, הזהיר קראדי, כי הטלת פינוי המתנחלים על המשטרה היא בבחינת "מתיחת אברים כמעט בלתי אפשרית". עוד טען המפכ"ל, כי "אין שום ספק והצגנו זאת גם בממשלה, שלהתעסקות הזאת יהיו השלכות על תפקידיה הנוספים של משטרת ישראל. ייתכן שמשימות מסוימות של המשטרה ייפגעו בגלל הפינוי" (כתבי גלי צה"ל, 2004).

פקפוקים בנכונות ההחלטה אף היו לגורמי צבא שחפצו בה, אולם תהו, אם אפשר יהיה לבצע את הפינוי הפיזי של המתנחלים מבתיהם רק באמצעות שוטרים (בן ואח', 2004; ברנר ואח', 2004).

מדינות דמוקרטיות שונות פועלות באופן שונה

האם הקבינט, בהטילו את התפקיד הבעייתי הזה על המשטרה, קיבל החלטה נכונה? מי אמור במדינה דמוקרטית לשאת בעול הטיפול באירועי הפרות סדר, שיש להם השלכה על הביטחון הלאומי של המדינה? התשובה אינה חד משמעית, וקיימות לכך גישות שונות במדינות שונות.

בישראל משמשת המשטרה כגוף העיקרי לטיפול באיומי פנים, אך לא כך הוא הדבר בכל המדינות הדמוקרטיות. שימוש בצבא למטרות פנים אינו מעיד, בהכרח, על גישה פחות דמוקרטית. ההיסטוריה הקרובה והרחוקה מספקת דוגמאות לכאן ולכאן.

בארצות הברית, למשל, נוהגים מושלי המדינות להפעיל במקרים כאלה את המשמר הלאומי (שהוא צבא מיליציוני), ובכך, הם מאותתים לציבור על מידת החומרה שבה נתפסים האירועים הללו. ההגדרה האמריקאית המדויקת לאירועים כאלה היא "פעילות עוינת או הרסנית מבפנים או מבחוץ" (עמידרור 2002, ע' 13).

מבט היסטורי, החל מסוף המאה ה- 19, מלמד, כי השימוש בצבא למטרות אלה נפוץ גם במדינות דמוקרטיות אחרות. הצבא היה זה שדיכא את המרד בפריז הקרוי "הקומונה הפריזאית", בין ה- 16 במרץ ל- 30 במאי 1871 (זלטנרייך, 2004, ע' 11; ויקפדיה, 2005; http://www.paris-commune.biography.ms), ואת השביתות הכלליות בבלגיה, ב- 1893 וב- 1902 (טוכמן, 1998, עמ' 466-465, 477-476). כך היה גם בשביתת התחבורה הגדולה בבריטניה ב- 1911 (טוכמן, 1998, עמ' 450-449); במרד הסודטים בצ'כוסלובקיה, ב- 13 בספטמבר 1938(כרמון, 1970, עמ' 105-96; שיירר, 1976, עמ' 289-311); במשבר אוקטובר 1970 בקוויבק שבקנדה(הופנונג, 1991, ע' 77; Weaver, 1992, ע' 24; Breton, 1988,         ע' 75); ובאירועי 'יום ראשון העקוב מדם' בצפון אירלנד, בינואר 1972 (קרייטמן, 2004; אליצור, 2003).

לעומת זאת, בדמוקרטיה הגרמנית הווימארית, היתה זו דווקא המשטרה הגרמנית שפיזרה בירי את הפוטש שעשו אדולף היטלר ואנשי המפלגה הנציונאל סוציאליסטית, ביחד עם תנועות ימין רדיקאליות אחרות במינכן, ב- 9 בנובמבר 1923. זאת, למרות שהצבא קיבל הנחיות לדכא את הפוטש והתקשה בכך בשל קירבתו, החברית והרעיונית, לראשי המרד (בעיקר, לגנרל לודנדורף) (שיירר, 1976; קרשו, 2003, עמ' 191-182); גם במהומות ינואר פברואר 1934 בצרפת עמדה המשטרה מול המתפרעים (זלטנרייך, 2004, עמ' 36-35; ויסקמן, 1977, עמ' 88-87); וכך היה גם במהומות נגד הגלובליזציה, בסיאטל ב- 1999, בגוטנברג שבשוודיה ובגנואה שבאיטליה ב- 2001 (קזין, 2001; הורוביץ, 2001; לופיאן ואח', 2002; גנץ, 2001א'; גנץ, 2001ב'; בר, 2001).

אחת הסיבות להעדפות שונות בהפעלת צבא או משטרה למשימות אלה היא, שבמדינה הדמוקרטית קיימים מודלים שונים של משטרות (צבא בריטניה, כרך א', 1995, ע' 297). רק חלקן מתאימות לטפל באירועים כגון אלה. הסיבה לכך היא, שאין למשטרה מבנה טיפוסי קבוע, בדומה לצבא, וכוחות המשטרה של כל מדינה מאורגנים באופן שאמור להלום את צרכיה הלאומיים.

גורם נוסף, המשפיע על סיכויי ההצלחה של משטרה בטיפול באירועים כגון אלה, הוא תרבות המדינה והעמדות המקובלות בה. לדוגמא, מדריך השדה של כוחות היבשה הבריטיים מעלה את השאלה, האם השלטונות מחמשים את שוטרי המקוף שלהם, ואם צריכה להיות למשטרה מה שהם מכנים "יחידת מהומות" או כוח צבאי למחצה, החמוש בציוד כבד. לפי המדריך: 

שיטור בהסכמה על ידי שוטרים לא חמושים שומר על תדמית מתונה ויוצר הזדהות בין המשטרה לרוב האזרחים שומרי החוק במדינה. אם יהיה למשטרה כזאת כוח אדם מספיק שיזכה להערכת הציבור, הוא יוכל להתמודד עם אלימות נמוכת עצימות כמו, למשל, הפגנות המוניות שיצאו מכלל שליטה. כוח משטרתי יוכל גם להתמודד עם פיגועי פצצות של מתקוממים, אם יכלול כמה שוטרים שאומנו במיוחד... (צבא בריטניה, כרך א', 1995, ע' 295).

המודל שעמד לנגד עיניהם של הבריטים היה, בוודאי, מודל שוטר המקוף הבריטי ולא מורשת המשטרות הבריטיות בקולוניות. שכן, שוטר המקוף הבריטי, הלא חמוש, הוא אחד מסמליה של בריטניה. מודל זה התבסס על העיקרון של "שיטור באמצעות הסכמה". האזרחים מפקידים חלק מזכויות האזרח שלהם בידי המשטרה, על מנת שתשמור על הסדר החברתי. על כן, אזרחים אמורים לקבל את סמכויות השוטר מתוך כבוד ולא מתוך פחד (שמידט, 1994). מסורת זו נשמרת עד היום, למרות פיגועי הטרור שידעה בריטניה ועל אף מקרים רבים של רצח שוטרים על רקע פלילי. לשוטרים יש זכות לשאת נשק, אולם, לא רבים מממשים זכות זו מתוך רצון לשמור על המסורת ומתוך אמונה, שהתחמשות השוטרים אך תגרור עליה באלימות הרחוב.

גורם נוסף המופיע במדריך השדה של כוחות היבשה הבריטיים כמשפיע על הרלוונטיות של משטרה בטיפול באירועי סדר גדולים הוא סוגיית גודלה של המשטרה והתאמתה למצבי חירום:

גודלו של הכוח המשטרתי יותאם לצורכי מניעת פשיעה ולהתמודדות איתה, ולשמירה על הסדר הציבורי בקרב הציבור המכבד, בדרך כלל, את שלטון החוק. בהתקוממות מאורגנת המלווה באווירת חוסר יציבות, שבה משגשגים הפשיעה והיעדר שלטון החוק ייתכן שהמשטרה לא תצליח להסתדר עם המצב בלי עזרה, וייתכן שתזדקק לסיוע חיצוני ניכר, בייחוד אם מצבת השוטרים היא מתחת לתקן מלכתחילה, והיא ניצבת מול מערכה מתוכננת היטב של איומים ומעשי רצח (צבא בריטניה, כרך א', 1995, עמ' 296-295).

חלק מהתאמתה, או אי התאמתה, של משטרה לטיפול באירועי חירום הוא קיומם של כוחות צבאיים למחצה, שיהיו ערוכים להתערב, כבר בשלבים הראשונים של האירוע:

... במדינות שבהן כוחות כאלה נעשו תופעה מקובלת, הם יקלו מאוד על המשטרה בשלבים הראשונים והמתוחים של ההתקוממות... אם יפעלו במתינות ראויה, עשויה להיות להם השפעה מייצבת מועילה, שתעודד את דעת הקהל המתונה להתייצב מאחורי הממשלה (צבא בריטניה, כרך א', 1995, ע' 296).

שורשי הדילמה בישראל: תקופת המנדט הבריטי 

שורשי חלוקת התפקידים בתחום ביטחון הפנים בין צה"ל למשטרת ישראל נעוצים בתולדות ארץ ישראל בתקופת המנדט הבריטי, והללו נעוצים בדוקטרינה הכללית הבריטית להתמודדות עם הפרות סדר בקולוניות, ולא בתפיסת בטחון הפנים בבריטניה.

תפיסת הביטחון הבריטית ברחבי האימפריה נבנתה על סמך נסיון רב שנים ובמידה רבה, היא קיימת, הלכה למעשה, גם היום. סימוכין לכך ניתן למצוא, למשל, במדריך השדה של כוחות היבשה הבריטיים משנת 1995, העוסק ב"מבצעים נגד התקוממות". תפיסה זו מבוססת על הפעלה של כוח מינימאלי וניסיון להתמודד עם המצב בעזרת גופי האכיפה הרגילים, קרי, באמצעות המשטרה. רק כאשר נכשלות השיטות האחרות להשבת החוק והסדר הציבורי; רק כאשר איבדו השלטונות האזרחיים את השליטה והם אינם יכולים עוד להתמודד עם איום קיים ו/או איום הולך ומתגבר, נקרא הצבא להשיב את הסדר על כנו. אז, עוברת האחריות לדרג הצבאי, שאמור לטפל בהתקוממות "במהירות, בתקיפות ובהגינות". מטרת ההתערבות הצבאית היא להחזיר את המצב לנקודה, שבה תוכל המשטרה לחזור ולשמור על החוק והסדר. בנסיבות אלה לוקח הצבא על עצמו גם את תפקידיה הרגילים של המשטרה, שאינה יכולה למלאם עוד וכן, משימות נגד התקוממות, המצריכות כוח ברמה שמעבר ליכולתה של המשטרה ואף של כוחות צבאיים למחצה (אייל, 1998, עמ' 16, 29; צבא בריטניה, כרך א', 1995, עמ' 7, 16, 203, 212).

כך למשל היה בהודו, משנת 1907 ועד 1919. המשטרה הקולוניאלית הבריטית הצליחה להתמודד שם, ללא סיוע של הצבא, עם התנועות המהפכניות, על ידי איתור המארגנים ומעצרם מבעוד מועד. יכולת זו קרסה ב- 1919, עת איבדו השלטונות האזרחיים שליטה בזמן האירועים הקשים באמריטסאר. רק אז התערב הצבא, ומחירה של התערבות זו היה גבוה מאוד. הצבא פתח באש על מפגינים לא חמושים וכתוצאה מהירי נהרגו 400 מפגינים. אירוע זה נחשב לנקודת המפנה במאבק לעצמאות הודו; באופן דומה פעלו הבריטים באירלנד, אלא ששם היו התנאים קשים יותר. המערכת האזרחית קרסה מהר יותר וחייבה התערבות מהירה יותר של הצבא (צבא בריטניה, כרך א', 1995, עמ' 7, 10).

בנסיון לסייע למשטרה להצליח בתפקידה החלו הבריטים, בראשית שנות העשרים, להקים "כוח שלישי" בין המשטרה לצבא. בארץ ישראל היתה זו הז'נדרמריה ובמקומות אחרים הוקמו כוחות אחרים. מדריך השדה של כוחות היבשה של צבא בריטניה מציין, כי כוחות אלה היו אפקטיביים "רק כשהמצב היה רגוע. כשהתחילו מהומות, איבדו הכוחות הללו, בדרך כלל, את האפקטיביות שלהם ועם הזמן פורקו" (צבא בריטניה, כרך א', 1995, ע' 8). יחד עם זאת, ניתן ברבות מהמשטרות המערביות למצוא גופים "מעין צבאיים" כאלה גם כיום, לרבות  "משמר הגבול" במשטרת ישראל.

מדריך השדה של כוחות היבשה של צבא בריטניה מצטט את מייג'ור ג'נרל, סר צ'ארלס גווין, לשעבר מפקד בית הספר לפיקוד ולמטה, שהגדיר ב- 1934 ארבעה עקרונות להתערבות הצבא (צבא בריטניה, כרך א', 1995, ע' 10):

• השלטונות האזרחיים הם האחראים תמיד, ועל הצבא לתמוך בהחלטות שיתקבלו מתוך גילוי נאמנות.
• על הכוח הצבאי שיופעל להיות המצומצם ביותר שיידרש במצב שנוצר.
• יש לנקוט פעולה תקיפה ובעיתוי הנכון כדי לשים קץ מהיר לבעיות.
• חשוב שיהיה שיתוף פעולה עם המשטרה ועם השלטונות האזרחיים (מתוך ההבנה, שבסופו של יום, יהיה עליהם להמשיך לעבוד עם האוכלוסיה האזרחית ולהוות את מקור הסמכות השלטונית).

גישה זו יושמה על ידי הבריטים גם בארץ ישראל. תפקיד בטחון הפנים הוטל על המשטרה, ומשימתו העיקרית של הצבא היתה להגן על ארץ ישראל ועל עבר הירדן מפני איומים חיצוניים. הסיוע של חיל המצב הבריטי למשימה זו היה שולי בלבד.

ב- 1921 נחתמה פקודת המשטרה (שהיא הבסיס לפקודת המשטרה התקפה כיום) אשר הניחה את היסודות לארגון מחדש של כוחות בטחון הפנים. כצעד ראשון הוקמה ז'נדרמריה וכוח משטרה 'כחול' קטן (אייל, 1998, עמ' 16, 23). כוח זה כשל בהתמודדות עם מאורעות תרפ"ט ב- 1929, בשל חוסר במודיעין ובעיקר, בשל מבנה מבצעי לא מתאים. כאשר הגיע השלטון האזרחי למסקנה, כי אין באפשרותו להתמודד עם המהומות, הזעיק כוחות צבא בריטיים, אשר שהו מחוץ לארץ ישראל. זאת, למרות שלא הוכרז משטר צבאי בארץ ישראל. המפקד הצבאי העדיף שהממשלה האזרחית תתפקד כל עוד היה הדבר אפשרי. מצד אחד, פעלו הכוחות הצבאיים לסייע לשלטון האזרחי ומצד שני, ניהלו מבצעים צבאיים נגד הפורעים. הצבא הצליח בבלימת המהומות ובהפסקתן, תוך שהוא מקפיד לשתף את המשטרה בפעולותיו. זאת, מתוך כוונה ברורה לאפשר למשטרה למלא את תפקידיה כנציגה הבכירה של שלטון החוק בארץ ישראל (אייל, 1998, עמ' 19, 31, 33-32).

לאחר המאורעות, כדי שהצבא יוכל לחזור לעיסוקיו הרגילים, נקבעה המשטרה כיעד מרכזי לשיקום. הוזרמו אליה משאבים, הוחלף בה הפיקוד ונקבע ייעודה כגורם האמור לשאת בנטל המשימה של שמירת החוק והסדר הציבורי. עוד נקבע, כי הצבא ייקרא להתערב רק כאשר ייכשלו כל השיטות האחרות  (אייל, 1998, ע' 16).

חלוקה זו בין המשטרה לצבא החזיקה מעמד כל עוד נותר הסדר על כנו. כאשר פרץ המרד הערבי המזויין, במאי 1936, התמוטטו מוסדות השלטון הבריטי בארץ ישראל, המשטרה קרסה והצבא הוגבל בהפעלת נשקו.

בנסיבות אלה, התגלע ויכוח בין הרשויות האזרחיות לבין הרשויות הצבאיות על תפיסת בטחון הפנים בארץ ישראל. מפקד חיל המצב ביקש לקבל לידיו את האחריות לטיפול בענייני בטחון הפנים ואת הסמכות להטיל משטר צבאי. ממשלת המנדט בראשות הנציב העליון ביקשה לפתור את הבעיה בדרכים מדיניות ולהשתמש בצבא רק בתור איום וכסיוע למשטרה (אייל, 1998, ע' 17).

סיום הגל הראשון של המרד, באוקטובר 1936, הושג הודות לשילובם של שני גורמים: לחץ פוליטי בדמות התערבותם של שליטי מדינות ערב בנעשה בארץ ישראל, ואיום בהפעלת הצבא הבריטי הגדול, שהובא לארץ. עד ספטמבר 1937 היתה הפוגה במרד, אך לא הסתיים הוויכוח על מקומו של הצבא בדיכוי התקוממות עממית מזויינת (אייל, 1998, ע' 19).

גם בשלב השני של המרד המשיך הנציב העליון להשתמש במשטרה כמכשיר להשגת מטרות מדיניות והמפקד הצבאי החל לבצע במשטרה ארגון מחדש, שיאפשר לה ליטול מחדש את האחריות ולשחרר את כוחות הצבא למשימות אחרות ברחבי האימפריה. סדר הכוחות הצבאיים הלך וקטן. הכוונה היתה להשאיר בארץ דיוויזיית צבא אחת שתספק למשטרה תמיכה וסיוע אולם, תקנות ההגנה לשעת חירום שונו באופן שאיפשר להקים בתי דין צבאיים ונקבע, כי משעה שיוכרז משטר צבאי יהיה המפקד הצבאי יהיה בכיר על הנציב העליון. למרות קביעה זו לא הוכרז משטר צבאי כאשר התלקח המרד מחדש (אייל, 1998, עמ' 495-494, 523).

בסוף 1938, ערב מלחמת העולם השניה, נקבע, כי הצבא יפעל במקום המינהל האזרחי בביצוע מדיניות הביטחון. לא היתה זו הכרזה מפורשת על הטלת משטר צבאי אם, היה זה משטר ביניים בעל סמכויות חירום נרחבות, שאותו הוביל הצבא. המשטרה הועברה תחת פיקוד הצבא ורק אז, כאשר הופעלה העוצמה הבריטית במלוא כוחה, נוצרו התנאים להכנעת המרד (אייל, 1998, עמ' 526-525). 

המשטרה או הצבא - הקריטריונים להחלטה

כללי 

מי הגוף שאמור לטפל באירועים הפוגעים בביטחון הלאומי? ארבע סוגיות עיקריות עומדות בבסיס ההחלטה:

• הכפיפות לממשלה.
• תפקידים וסמכויות של כל אחד מהגופים.
• מאפייני כל אחד מהגופים.
• הסכנות הנובעות מהפעלתם של כל אחד מהגופים.
• פגיעה אפשרית במעמדו ובתפקודו של הגוף המבצע.

הכפיפות לממשלה

לכאורה, הכוח השלטוני החמוש היחיד הנתון לפקודת הממשלה הוא הצבא. שורשיה התיאורטיים של טענה זו נעוצים בתיאוריות קלאסיות על מעמדה של המשטרה בחברה דמוקרטית. לפי גישות אלה, למרות שגם הצבא וגם המשטרה קיבלו לידיהם סמכויות של כפייה, הרי מקורה של סמכות הכפייה שהוקנתה לצבא שונה בתכלית השינוי מזו של המשטרה. בעוד שהצבא קיבל את סמכותו מן השלטון, המשטרה שואבת את סמכותה מן האזרחים, אשר וויתרו על חלק מחירויותיהם על מנת להבטיח בעבורם יותר סדר ובטחון. ויתור זה ניתן כ"הלוואה מתמדת" ("Perpetual Loan") למשטרה, למען השגת היעד (יחזקאלי, 2004א', עמ' 62-61; Klockars, 1983). העובדה, שמשטרה בחברה דמוקרטית שואבת את כוחה מאזרחי המדינה, ולא מהשלטון, הופכת אותה לזרוע של המדינה ולא של הממשלה. זאת, בניגוד למשטרה במשטרים לא דמוקרטיים.

תיאוריה זו באה לידי ביטוי גם בחוק. השוואה בין 'חוק יסוד: הצבא' ל'פקודת המשטרה' (ראה לוח מס' 1) מלמדת, כי 'חוק יסוד: הצבא' קובע בסעיף 2, כי (א) "הצבא נתון למרות הממשלה"; (ב) "השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון"; ובסעיף 3, כי: "ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון". לעומת זאת, בפקודת  המשטרה אין כל סעיף הקובע, כי המשטרה או המפכ"ל נתונים למרות הממשלה או השר הממונה. מכאן, שעל המשטרה ועל המפכ"ל אין מאומה זולת מרות החוק בתחום ייעודה העיקרי של המשטרה, כמוגדר בסעיף 3 לפקודת המשטרה: "קיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש   והרכוש, מניעת עבירות וגילויין". הגדיר זאת היטב נשיא בית המשפט העליון השופט אהרן ברק:

שוטר, אין עליו מרות זולת מרותו של הדין. המשטרה אינה גוף פוליטי, אלא אזרחי. תפקידה של המשטרה אינו לשמור על הממשלה אלא לשמור על המדינה. המשטרה והמדינה אינם היינו הך (יחזקאלי, 2004א', ע' 62; משטרת ישראל, 1986, ע' 2).

יחד עם זאת, שונה מעמדה של משטרת ישראל מחלק ממשטרות המדינות הדמוקרטיות האחרות בשני תחומים עיקריים:

• בניגוד לארצות הברית, למשל, משטרת ישראל היא משטרה לאומית, ואך טבעי הוא, שארגון לאומי נוטל חלק בפעולות בעלות חשיבות לאומית. יתרה מכך, בעוד שברוב המדינות הדמוקרטיות, בהן פועלת משטרה לאומית, היא כפופה למשרד הפנים, כפופה המשטרה בישראל למיניסטריון נפרד, המשרד לבטחון הפנים, שבו היא מהווה מרכיב מרכזי (בנוסף לשירות בתי הסוהר).
• משטרת ישראל היא האחראית על ביטחון הפנים מאז 1974. עובדה זאת בצירוף הסטת הדגש הביטחוני מגבולות המדינה לעבר העורף (מלחמת המפרץ ב- 1991; הפיגועים הגוברים מאז הסכמי אוסלו והמלחמה נגד הפלסטינים מאז אוקטובר 2000), העלו מאוד את חשיבות המשרד לביטחון הפנים בכלל, ואת חשיבות המשטרה בפרט, כגורם לאומי המגן על אזרחי המדינה בעורף מפני בעיות ביטחוניות.

לוח מס' 1: סוגיית הכפיפות - השוואת סמכויות בין הדרג האזרחי לדרג מקצועי, בין הצבא למשטרה 

מס'	משטרה	צבא
1	לא כתוב בפקודת המשטרה שהמשטרה או המפכ"ל נתונים למרות הממשלה או השר הממונה. מכאן, שעל המשטרה ועל המפכ"ל אין מאומה, זולת מרות החוק, בתחום ייעודה העיקרי של המשטרה, כמוגדר בחוק: "קיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש, מניעת עבירות וגילויין" (פקודת המשטרה, סעיף 3).	הצבא נתון למרות הממשלה; השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון (ס' 2 לחוק יסוד: הצבא). ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון (ס' 3 לחוק יסוד: הצבא).
2	המפכ"ל יתמנה בידי הממשלה, לפי המלצת השר לביטחון הפנים (סעיף 8א' לפקודת המשטרה).	ראש המטה הכללי יתמנה בידי הממשלה, לפי המלצת שר הביטחון (ס' 3 לחוק יסוד: הצבא).
3	המפקח הכללי יפקח על משטרת ישראל, על סדרי ניהולה ועל הפעלתה, ויהיה אחראי להשגחה על כל ההוצאות הכרוכות בה ולאפסניה שברשותה (סעיף 9 לפקודת המשטרה); המפקח הכללי יוציא, באישור השר (ההדגשה שלי, פ"י), הוראות כלליות שיקבעו עקרונות לעניין ארגון המשטרה, סדרי המינהל, המשטר והמשמעת בה והבטחת פעולתה  התקינה (סעיף 9א' לפקודת המשטרה); המפקח הכללי רשאי - לגייס בכל עת אנשים מתאימים להיות שוטרים למילוי משרות פנויות, בתקן המאושר של משטרת ישראל; להשעות שוטר שאינו קצין-משטרה בכיר, להורידו בדרגה, לשחררו מן השירות או לפטרו, אם הוכח, להנחת דעתו, שהשוטר מתרשל או  בדרך כלל בלתי יעיל במילוי תפקידיו או אינו מתאים מבחינה אחרת למלא תפקידיו; אולם, מפקח לא יפוטר ולא ישוחרר אלא באישור השר (ההדגשה שלי, פ"י); למלא, על ידי העלאה בדרגה או בדרך אחרת, כל משרה בדרגה שלמטה מדרגת קצין משטרה בכיר שנתפנתה מחמת מוות, פיטורים או סיבה אחרת. (סעיף 9 לפקודת המשטרה); שוטר שמתנהלת נגדו חקירה על ביצוע עבירה או עבירת משמעת, רשאי המפקח הכללי להשעותו ממשרתו, ובלבד שלא יושעה קצין משטרה בכיר אלא באישור השר (ההדגשה שלי, פ"י) (סעיף 77י' לפקודת המשטרה);	הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא ראש המטה הכללי (ס' 3 לחוק יסוד: הצבא).
4	השר רשאי... להרחיק שוטר בכל עת שירצה (סעיף 21 לפקודת המשטרה).
5		בין היתר: השר ממנה דיינים לבתי-דין (על-פי החוק למניעת הסתננות, ס' 12), אחראי על גירוש מסתננים, בין שהואשמו ובין שלאו (ס' 30) מתקין תקנות בדבר רישום ציוד, הערכתו וגיוסו (חוק רישום ציוד וגיוסו, ס' 4, 44ב'), בדבר גיוס ציוד (ס' 8) ומינוי פוקדים לצורך כך (ס' 36), בדבר חיוב בני אדם למסור ידיעות (חוק שירות הביטחון, ס' 33), בדבר מינוי פוקדים לצורך כך (ס' 39), וכדומה.

התחזקותה של המשטרה כגורם לאומי חשוב בהיבט הביטחוני הביא גם לעליית מעמדו של השר לביטחון הפנים בממשלה ובמקביל, להעלאת סמכותו מול לובשי המדים הכחולים ולהעלאת אחריותו הישירה לפעילות המשטרה בתחומים של סדר ציבורי ובטחון פנים.

מסקנות וועדת זמיר (1990), בעקבות המהומות בהר הבית, באוקטובר 1990, הגדירו מערכת ברורה של יחסי כוחות בין השר לבטחון הפנים לבין המשטרה בתחום הסדר הציבורי, ונתנו בידי השר יכולת התערבות וכפיית מדיניות על המשטרה בנושא זה. המשטרה הואשמה, כי לא השתמשה במידע מוקדם שהיה בידיה בנוגע לייתכנות מהומות. רק חמישים שוטרים היו על ההר באותו יום, והמשטרה נקלעה למצב שבו נעשה שימוש קטלני בנשק חם. ההאשמות גררו את כינונה של וועדת זמיר (1990). דוח הוועדה קבע, כי דרושה מעורבותו הפעילה של השר, כדי שיוכל לעמוד בקיום אחריותו המיניסטריאלית. משמעותה של קביעה זו היא, כי שוב לא תהיה לשר המשטרה חסינות מפני אחריות לכישלונות ולמחדלים של המשטרה. אחריות זו גררה את הסמכות שנתנה וועדת זמיר בידי השר הממונה להתערב בנושאים משטרתיים מבצעיים. וועדת זמיר המליצה להקים במשרד המשטרה צוות מקצועי של קציני משטרה, שיסייע לשר לממש את אחריותו המיניסטריאלית על המשטרה, בדומה למטה, שהוקם באותה תקופה, ליד שר הביטחון. מדובר ביחידת מטה מיניסטריאלית, העוסקת גם בתכנון לטווח ארוך, בפיקוח  על פעולות המשטרה ובבקרה עליהן. זהו צוות מקצועי, שאמור לבדוק, בעיניים מקצועיות, את פעולות המשטרה, לדרוש מהמשטרה לספק לשר נתונים מלאים על עבודתה וכך, לאפשר לו לקבל החלטות נכונות יותר (וועדת זמיר, 1990). המימוש בפועל של הרשאה זו היה הקמת המטה המבצעי שליד שר המשטרה.

השלב הבא בהידוק סמכותו של השר הממונה על המשטרה בתחום אירועי הסדר הציבורי היה העימות של השר לשעבר, אביגדור קהלני, עם מפקד מחוז ירושלים דאז, ניצב אריה עמית, בעת מהומות החרדים על רקע אירועי כביש בר אילן ב- 1996. זאת, למרות הגיבוי החד משמעי שעמית ושוטריו קיבלו ממפכ"ל המשטרה, אסף חפץ. קהלני דרש מהמשטרה איפוק בפעולתם נגד המפגינים. הוא דרש לא להפעיל כוח מיד ולא "לפצח מיד ראשים... לפני שמפעילים אלות" וקבע, כי "יש להידבר עם מפגינים, גם אם הם חוסמים כבישים וצמתים ומפריעים לתנועה". השר הגיע לשטח ללא תיאום מראש והסכים לדרישות החרדים להיכנס לישיבת "אור הצפון" ללא מאבטחיו, כשהוא מוקף בחרדים שצעקו "קהלני הוא שלנו". קהלני הכריז, כי מעתה יש מדיניות חדשה בטיפול בהפגנות ובמפירי סדר, ו"המשטרה צריכה להתרגל לכך". הוא גם מתח ביקורת על השימוש בפרשים לפיזור מפגינים. ההתנגדות הקשה של המשטרה לא הועילה. קהלני השליט את מדיניותו ועמית נאלץ, לבסוף, לסיים את תפקידו כמפקד המחוז (יחזקאלי ושלו, 2000, ע' 122-119).

הפרשן המשפטי זאב סגל הגן, אז, על עמדת השר בטענה, כי:

שר שלא יקיים דיונים יסודיים על היערכות המשטרה להפגנות בירושלים יוכל למצוא את עצמו, בדין, עומד מול וועדת חקירה ממלכתית שתתהה על כך. זהו אחד הלקחים העולים גם מדוח "וועדת שמגר", שחקרה את רצח ראש הממשלה, שקבעה כללים בקשר למה שנדרש מאלה הנמצאים בראש המערכת... (יחזקאלי ושלו, 2000, ע' 121).

הצעד הבא בהידוק אחיזתו של השר במשטרה באירועי סדר ציבורי היה שייך אף הוא לקהלני. בערב ה- 14 בספטמבר 1997 נכנסו מתנחלים לשני בתים בשכונת "ראס אל עמוד" תחת אבטחה של המשטרה. באירועים אלה תיפקד השר קהלני כמפכ"ל בפועל, כשהנחה ישירות את מפקד מחוז ירושלים, ולא דרך המפכ"ל דאז, אסף חפץ, שסבר בדיעבד, שניתן היה למנוע את הכניסה לשכונה מטעמים של ביטחון הציבור (יחזקאלי ושלו, 2000, ע' 122).

אירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי קיבעו, סופית, את אחריותו של הדרג המדיני על פעולות המשטרה באירועי סדר ציבורי והעלו את רף האחריות על המשטרה:

• זו הפעם הראשונה שראש ממשלה שילם מחיר אישי על הנחיות שנתן למשטרה (במקרה זה, בסוגיית פתיחת ציר וואדי ערה לתנועה ("וועדת אור", כרך ב', ע' 577) ומוגדרת חובתו לדרוש מהמשטרה דיווח, להתעדכן באירועי השטח ולנקוט בפעולות למניעת אירועים חריגים (שם עמ' 601-600).
• השר לבטחון הפנים דאז, שלמה בן עמי, ניזוק קשה מהמלצות הוועדה, שפסלה אותו מלכהן בתפקיד זה בעתיד. הוועדה קבעה, כי קיימת אחריות אישית של השר על מדיניות שגויה (למשל, ההנחיה לפתוח את ציר וואדי ערה לתנועה, בכל מחיר, ביומיים הראשונים של האירועים (שם, ע' 640).
• הוועדה קבעה, כי על השר לוודא שמדיניות ראש הממשלה מתבצעת (הכוונה במקרה זה להנחיית ראש הממשלה למשטרה לביטול חופשת ראש השנה לשוטרים והחזרתם לפעילות מבצעית) (שם, ע' 636).

בנוסף להמלצות האישיות, קבעה הוועדה הלכות בנוגע לתפקיד השר לביטחון הפנים ובאשר למטה המבצעי  שעל ידו:

תפקיד השר לבטחון פנים: למשרד לבטחון הפנים חשיבות רבה. המשטרה, המהווה זרוע ביצועית עיקרית של משרד זה, נושאת באחריות העיקרית לשמירה על הסדר הציבורי. ביצועה של משימה זו במדינה דמוקרטית מחייב איזונים מתמידים בין השמירה על הסדר ומניעתן של עבירות מצד אחד, לבין שמירתן של חירויות אזרח מצד שני. מתחייבת דרך פעולה המגשימה את הסדר הציבורי תוך פגיעה מזערית, ככל הניתן, בזכויות אדם בין אלה שהוכרו בדין החרות ובין אלה שהוכרו בפסיקתו של בית המשפט העליון. למשרד לבטחון הפנים ולשר העומד בראשו תפקיד חשוב בפיקוח ובבקרה על המשטרה במילוי תפקידיה ובשמירה על האיזון העדין הכרוך בכך. לא כל שכן, שהדברים אמורים במצבים משבריים ובפעולות הכנה לקראת מצבים צפויים כאלה. באשר למצבים מסוג זה המחייבים הכרעות ערכיות הנוגעות לחיי אדם, אין השר לבטחון הפנים יכול להסתפק בעמדה פסיבית (ההדגשה שלי, פ"י). נדרש ממנו לעמוד על המשמר ולדאוג לכך, שיהיה בידיו כל המידע הדרוש לצורך פיקוח על עבודת המשטרה וקביעת המדיניות המנחה אותה, וכדי שיוכל לקבל החלטות מושכלות. אכן, השר לבטחון הפנים אינו אמור להתערב בהחלטות אופרטיביות פרטניות של המשטרה. הוא גם אינו אמור להתערב בהחלטות בנושאים מקצועיים כמו חקירות. עם זאת, מחובתו לגלות מנהיגות בנושאי מדיניות ולגבש סדר יום. בעשותו כן, עליו לדאוג לקבלת כל המידע הרלוונטי, ולקבלת ייעוץ מאנשי המטה המבצעי שבמשרדו באשר למשמעות המידע (ההדגשה שלי, פ"י) ("וועדת אור", 2003, כרך ב', ע' 770).

סוגיית זכותה של הממשלה להורות למשטרה לבצע פעולות שונות עמדה למבחן בג"ץ, בסוגיית החלטת הממשלה על שיגורה, בסוף שנת 1994, של משלחת אנשי משטרה מישראל שתצטרף לכוח הפיקוח הרב לאומי שפעל בהאיטי (החלטה מס' 3925 מיום 11.9.94). בכוח האמור השתתפו נציגים של כעשרים מדינות, והוא הופעל בעקבות החלטה של מועצת הביטחון של האו"ם, וביוזמת ממשלת ארצות הברית.

בעתירה נגד שר המשטרה נטען, בין היתר, כי "על פי פקודת המשטרה לא הוסמך שר המשטרה או המפכ"ל לערב כוחות משטרה מחוץ לגבולות המדינה שלא לצורך ענייני המדינה הישירים". ביום 4.10.94 הכריע בג"ץ בסוגיה זו בהרכב של חמישה שופטים (השופטים שמגר, גולדברג, אור זמיר ודורנר). הוא אישר לממשלה, עקרונית, להיענות ו"לשלוח להאיטי קבוצה קטנה של אנשי משטרה, על בסיס התנדבות". השופטים קבעו, כי המחוקק הישראלי לא השאיר עניין זה בגדר תורה שבעל פה אלא כלל ב'חוק יסוד: הממשלה' הוראה מפורשת לפיה, מוסמכת הממשלה לעשות, בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת. סמכות זו הינה סמכות שיורית ומוגבלת בלבד, והחלטת הממשלה אושרה רק מאחר שמדובר בפעולת ייעוץ והדרכה, שאין עימה הפעלת סמכויות של שיטור, חקירה ומעצר (בג"ץ 5128/94).

מפסק דין זה הסיק סגל (2005) את המסקנה, כי נכון יהיה שהממשלה תטיל על המשטרה, ולא על צה"ל, את תפקיד פינוי המתנחלים מרצועת עזה ומצפון השומרון, בקיץ 2005. סגל גרס, שפסק הדין מלמד, כי הטענה שלפיה הממשלה מוסמכת להפעיל את הכוחות הנתונים למרותה – צה"ל והמשטרה – כראות עיניה, אינה מבוססת. העובדה, שצה"ל נתון למרות הממשלה מכוח 'חוק יסוד: הצבא', אין פירושה שהיא מוסמכת להטיל עליו כל משימה שהיא. במקרה זה עליה להפעיל את הארגון שמשימותיו חופפות את המטרה שלשמה נשלח לבצע את תפקידו, קרי, את משטרת ישראל ולא את צה"ל.

תפקידיהם של הגופים 

קביעתו של סגל (2005), שתפקידה של המשטרה הוא להתמודד עם מרי אזרחי (במקרה זה, בסוגיית פינוי המתנחלים) מובילה אותנו לניתוח תפקידיהם של שני הגופים.

המבדיל בין הצבא למשטרה הוא שהצבא מופקד, בדרך כלל, על הלחימה בכוחות האויב של המדינה. המשטרה מופקדת, לעומת זאת, על הסדר החברתי בתוך המדינה, על שמירה על השקט ועל שלוות החיים בקרב אזרחיה. סעיף 3 לפקודת המשטרה מטיל על המשטרה את האחריות על "קיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש" כחלק מהותי מתפקידיה.

לכן, בעוד שהצבא משתמש בסמכות הכפייה, בדרך כלל, כנגד אוכלוסיית אויב, אמורה המשטרה להפעיל סמכות זו כנגד אזרחי מדינתה שלה (יחזקאלי, 2004א', ע' 61); בעוד שהצבא אמור להפעיל את סמכות הכפייה רק בעת לחימה, מפעילה המשטרה סמכות זו בשגרת היום יום. 

סגל קבע (בסוגיית פינוי המתנחלים מרצועת עזה וצפון השומרון, בקיץ 2005) כך:

מבחינה עקרונית, הדגיש נשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק [בסוגיית סמכותה הכללית של הממשלה להעניק מקדמות למתפנים מרצון מרצועת עזה ומצפון השומרון (בג"ץ 8600/04), פ"י], כי סמכויות הממשלה הכלליות מכוח חוק יסוד: הממשלה, כפופות לתפיסות היסוד של הדמוקרטיה שלנו ובהן, עקרון הפרדת הרשויות. מכוח עיקרון רחב, נתונה הסמכות של שמירת הסדר הציבורי ופינוי מתיישבים, לצורך זה, בידי המשטרה ולא בידי הצבא... משימות אלה (קיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש) יעמדו בבסיס משימת מימוש ההיתנתקות, והמשטרה נראית כגוף החוקי הטבעי לבצעה.

בצד זאת, עירוב הצבא באופן אקטיבי במשימת ההיתנתקות אינה עולה בקנה אחד עם תפקידו. חבל עזה וצפון השומרון מוחזקים, אומנם, על ידי מדינת ישראל באמצעות צה"ל ב"תפיסה לוחמתית" אך, אין להסיק מכך שעל צה"ל לבצע פינוי של יישובים אזוריים... (סגל, 2005).

בנוסף לאחריות הכללית מתוקף סעיף 3 לפקודת המשטרה על הסדר הציבורי, אחראית משטרת ישראל לטפל בסוגיות של מרי אזרחי גם מתוקף החלטת הממשלה להטלת האחריות על ביטחון הפנים על כתפי המשטרה. זאת, בעקבות מסקנות "וועדת חורב" ב- 1974 (חורב ואח', 1974).

יחד עם זאת, בצד אחריותה של המשטרה על בעיות ביטחון הפנים ועל אירועי סדר ציבורי, יש בעיה להפעילה באזורים שמחוץ לגבולותיה של המדינה, לרבות באזורים שמחוץ לקו הירוק, שבהם הצבא הוא הריבון. פרופסור אסא כשר טוען בעניין זה, כי:

'חוק יסוד: הצבא' קובע, שיש צבא ושצה"ל הוא צבא במובן המסורתי, והמשימות הן משימות שממשלות מטילות על צבא במדינה דמוקרטית... כשצבא תופס שטח הוא הריבון. הוא השולט וחלק מתפקידו הוא גם לנהל שטח שתפס וגם לצאת משטח שתפס. זה תפקידו על פי חוק. הצבא שם כי מדינת ישראל, בניגוד לקביעתה שירושלים ורמת הגולן יסופחו לישראל, לא החליטה לאורך כל השנים מאז 1967, לספח שטחים אלה... היא שמה עליהם סימן שאלה ודחתה את ההחלטה בעניינם להסדר הקבע. על כן, זה תפקידו של הצבא (כשר, 2005).

אלוף פיקוד הדרום לשעבר, אלוף במילואים חיים ארז, סבר אף הוא, כי הפעלתה של המשטרה באירועים בסדר גודל משמעותי נוסח ההיתנתקות מרצועת עזה ומצפון השומרון, כאשר הכוח המשטרתי, גדול ככל שיהיה, בטל בשישים מול סדרי הכוחות והאמצעים שמעמיד הצבא – יש בה יותר מראית עין מאשר ממש. הלכה למעשה, טען ארז, היה זה הצבא אשר ביצע את הפינוי לאחר הסכמי השלום עם מצרים וסוגיית הטלת התפקיד על המשטרה לא עלתה כלל (ארז, 2005; ויסמן, 1990, עמ' 322-298).  

סמכויותיהם של הגופים

למרות, שסוגיית האחריות ברורה למדי, אין החוק הישראלי מקנה למשטרה כלים מיוחדים להתמודד עם אירועי בטחון פנים, המהווים סכנה לביטחון הלאומי. מסיבות הקשורות, בין היתר, למורשת החוקית של המנדט הבריטי (שכבר עמדנו עליה בפרק זה), מתרכזות רוב הסמכויות בתחום זה בידי צה"ל.

"דבר המלך במועצתו על ארץ ישראל, 1947-1922" – החוק הבריטי המהווה את הבסיס החוקי לטיפול באירועי חירום, עד היום, תוקן על ידי הבריטים בשנת 1937, באופן שהקנה לנציב הבריטי העליון שיקול דעת, כמעט בלתי מוגבל, לתקן "תקנות לשעת חירום", לסיוע בהתמודדות עם המרד הערבי (1939-1936). חוק זה הקנה סמכויות בתחום בטחון הפנים דווקא למפקד הצבאי ולא למשטרה, מתוך ההנחה, שעל המשטרה לתפקד, כל עוד הסדר החברתי נותר על כנו, בכלים הרגילים הנתונים בידה, ורק כאשר קורס הסדר החברתי יש מקום לערב את הצבא ולתקן תקנות לשעת חירום. תקנות אלה קיבלו תוקף חוקי בישראל ב"תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945", מכוח סעיפים 9 ו - 11 לפקודת סדרי שלטון ומשפט התש"ח-1948 (הדרי, 2002, ע' 73).

כך, נוצר מצב במציאות הישראלית, לפיו, בידי רשויות הצבא הסמכות להטיל עוצר ולסגור אזור; הסמכות להגביל תנועה; הסמכות לבצע מעצרים מנהליים; והסמכות להכריז על "מצב חירום", המאפשר לבצע פעולות רבות ובהן: גיוס והפעלת ציוד ואמצעים שאינם ברשות הצבא. לעומת זאת, כוחות המשטרה לא זכו לסמכויות דומות. לעובדה זו היו השלכות במספר אירועים בתחום בטחון הפנים, בהם נדרשה המשטרה לממש את אחריותה. לדוגמא, באירוע חטיפת האוטובוס על ידי מחבלים בכביש החוף וניהול הקרב עימם, בצומת הקאונטרי קלאב, ב- 11 במרץ 1978, היה צורך להטיל עוצר על אזור רמת השרון והרצליה מחשש שמספר מחבלים נותרו בשטח^[2]; צורך דומה התעורר אף במספר מקרים נוספים במהלך המאבק המזויין עם הפלסטינים מאז אוקטובר 2000, כאשר היה חשש שחוליות מחבלים מסתובבות באזור השרון (יחזקאלי, 2004ב', עמ' 60-59; נאה ואח', 2001). 

מאפייני כל אחד מהגופים 

משטרת ישראל

למשטרה שבעה מאפיינים המקנים לה יתרון על פני הצבא, בעבודה בתוך גבולות המדינה: 

ראשית, עצם תפקידה של המשטרה כאחראית על הלחימה בפשע. השימוש במשטרה מאפשר לדרג המדיני לנקוט במדיניות של 'קרימינליזציה' שכבר נוכחנו שגם השלטון המנדטורי בישראל הכיר ביתרונותיה. עמידרור (2002, ע' 13) טוען, כי עצם השימוש בצבא או במשטרה באירועים המהווים סכנה לביטחון הלאומי מעיד גם על תפיסת האיום הפנימי והמדיניות העקרונית לטיפול בו. למשל, בישראל לא רואים התפרעויות אזרחים, לרבות הפרות סדר במגזר הערבי, ככאלה המצדיקות מעורבות צבאית. איום זה נתפס כבעיה פלילית, ולא כאיום על הביטחון הלאומי. עמידרור קבע, כי משטרת ישראל מטפלת במה שבארצות הברית מטפל צבא, בין השאר, בשל תפיסת עולם שונה לגבי הגדרת מהותם של איומים על החברה והמדינה. הנהגתה של דה קרימינליזציה נגד המשתתפים באירועים אלו עשויה למנוע מהמתפרעים, עקב ההתייחסות אליהם כאל פושעים רגילים, את התדמית וההילה שהם מבקשים לעצמם, ובכך, למנוע מהם את השגת חלק ממטרותיהם.

המאפיין השני הוא מהירות התגובה המשטרתית מול הסרבול והאיטיות היחסית שמאפיינים את התארגנות הצבא. יתרון זה רלוונטי, מטבע הדברים, רק לאירועים הפורצים בהפתעה יחסית (דוגמת האירועים במגזר הערבי באוקטובר 2000) ולא לאירועים יזומים, שיש זמן להיערך לקראתם (דוגמת ההיתנתקות מרצועת עזה ומצפון השומרון בקיץ 2005). יתרון זה נובע מאופיים השונה של הגופים. המשטרה בנויה לעבוד בשגרה ולכן, הגעתה לאירוע מהירה, ותהליך צבירת הכוחות שלה מהיר יחסית (עד לרמה מסויימת). הצבא, לעומתה, בנוי לתפקד בגבולות הקו הירוק, רק בחירום, ונדרש לו זמן התארגנות.

המאפיין השלישי הואהתאמה ומיומנות טובים יותר מהצבא לאירועי סדר. מאחר שהמשטרה עובדתכל העת עם אזרחים, ידה כבדה יותר על ההדק. השוטרים, בדרך כלל, מבוגרים מהחיילים, וערים יותר למחיר של אובדן חיי אדם. על כן, סביר להניח, שבמקרה של שימוש בנשק קטלני יהיו פחות נפגעים באירוע שבו תטפל המשטרה. כשר טען, בעניין זה, כי:

המוסר מחייב הפעלת מינון מדויק של כוח מול אזרחים... כשאתה שולח אנשים שזה לא מקצועם, לטפל באזרחים, וצפוייה התנגדות, יש חשש שהאינסטינקטים של הלוחמים לא יתאימו לפינויים של אזרחים. לעומתם, השוטר, מטבע הארגון אליו הוא שייך והפעילות שבה הוא מתעסק, מורגל בטיפול באזרחים... המשטרה מתמקצעת בפעולה מול אזרחים. לכל גוף מקצועי יש דוקטרינות שמתאימות למשימות שלהן הוא נועד, והאתיקה של הפעילות המשטרתית היא הפעלת מינימום כוח נדרש נגד אזרחים לשם השגת המטרה. זו לא התפיסה הצבאית. אין בצבא הגבלות על הפעלת מינימום של כוח עד להכרעה. העיקר הוא השגת המטרה. לכן, יש הצדקה להפעלת המשטרה (כשר, 2005).

שלח טען, בדומה, כי:

... למשטרה אין ניצחון, ממש כשם שלצבא אין דבר פרט לו. המשטרה צריכה לשמור על הסדר, ואילו הצבא בנוי להכריע, למוטט מערכים, לכבוש שטחים, וכשעושים מהצבא משטרה, מובטחים לו הן תבוסה והן השחתת מידות... שוטר מג"ב בקבע... יעשה זאת טוב יותר... (כאשר צה"ל ממשיך למלא) את תפקידיו השיטוריים בעזרת יחידות שתפקודן המוצהר נפגע במילוי תפקידים אלו, הוא ממשיך להעמיד רבים מחייליו במצבים לא צבאיים, המערערים את אמונתם במה שהם עושים. והוא (צה"ל, פ"י) ממשיך לתאר את מה שקורה במונחים צבאיים של ניצחון והכרעה ואת האויב במונחים של מערכים סדורים וכוונות מובהקות. הנזק מהתופעות האלה נמשך, וגם הוא נובע מאי הקפדה על גבולות הפעולה והתפקיד של צבא במשטר דמוקרטי.

(שלח, 2003, ע' 103, 104)

גם סגל (2005), טוען בדומה, כי "המשטרה, מטבע בריאתה, מיומנת הרבה יותר מחיילים בביצוע משימות כפינוי, הרחוקות מטבען מכל מה שצה"ל נועד לו".

האלוף איל בן ראובן (2005) גרס, שהפעלת הצבא באירועי סדר חייבת להיעשות "על בסיס מקצועיות, וזו מקצועיות אחרת השונה מהמקצועיות הצבאית וממוקדת בריסון הכוח כמשימה עליונה". זוהי, לטענת בן ראובן, פרדיגמה אחרת של משימה.

דוגמא הממחישה את הבעייתיות של טיפול הצבא באירועי סדר היא אירוע הירי על מפגינים, פעילי שמאל, שניסו לחבל בגדר ההפרדה במסחה, ב- 26 בדצמבר 2003.

לאזור הכפר מסחה הגיעו באותו יום בשעות הצהריים כ- 100 פעילים מ"תנועת האנרכיסטים נגד הגדר" ומארגון סולידריות בינלאומי למען הפלסטינים, כדי למחות נגד גדר ההפרדה שהוקמה במקום. שישה פעילים טיפסו על שער הגדר, ניסו לחבל בו ולפתוח אותו. חיילים מחטיבת גולני פתחו באש חיה, שממנה נפצע קשה פעיל השמאל גיל נעמתי, בן 22 מקיבוץ רעים. אזרחית זרה נפצעה קל מירי כדורי גומי.

מקורות צבאיים מסרו, כי נורה קליע חי אחד לעבר המפגינים שנתלו על השער וחתכו אותו עם מספרי תיל, וכי הקליע פגע ברגלו של אחד המפגינים. לדבריהם, לירי קדמה אזהרה והמפגינים התעלמו ממנה. "הירי נעשה בדיוק לפי הפקודות", אמרו. הנחיות הפתיחה באש מתירות נוהל עצירת חשוד כלפי מי שמחבל בגדר ההפרדה. החיילים שהיו מעורבים באירוע אמרו בתחקיר הראשוני כי עד שירו, לא ידעו שמדובר בישראלים. מהתחקיר עולה, כי הכוח לא היה מצויד באמצעים לפיזור הפגנות (ירי קליעי הגומי נעשה בשלב מאוחר יותר, על ידי כוח נוסף שהגיע למקום). אחד המפגינים, יונתן פולק, אמר ל"הארץ" כי קבוצת חיילים ירתה לעברו ולעבר חבריו ממרחק של כמה עשרות מטרים. לדבריו, מדובר בירי רחב יחסית של אש חיה ולא בקליעי גומי. לדברי חבריו של הפצוע הוא נפגע משני קליעים. פולק טען, כי הירי נעשה ללא אזהרה ולא כלל ירי בשלב קודם של רימוני גז מדמיע או קליעי גומי (הראל,  2003; הראל ורגולר, 2003).

המאפיין הרביעי נובע מן השני והוא יכולת פיקודית טובה המכוונת לאירועים כאלה.כאשר מסתמן יתרון יחסי של הצבא בטיפול בחלק מן האירועים, ניתן, באופן סלקטיבי, להעביר אחריות מקומית לצבא. נוהל זה מתורגל ומוכר בין הגופים. כך, למשל, נעשה בעת אירוע של בטחון פנים מסוג שונה – קריסת הריצפה באולמי ורסאי בירושלים, בליל ב- 24 במאי 2001, כאשר במהלך חתונה במקום, קרס חלקה המערבי של רצפת האולם, בשיאה של החתונה ומאות חוגגים, בהם ילדים, צנחו אל התהום שנפערה תחת רגליהם. אז, הועברה האחריות על המעגל הפנימי של האירוע, בשלב מסויים (לאחר שפיקוד העורף התארגן) לצה"ל, ("וועדת זיילר", 2003).

המאפיין החמישי הוא עמידות טובה יותר מהצבא במצבים של חילוקי דעות קוטביים בעם. כיוון שהמשטרה הינה מקום עבודה ולא 'צבא עם', קל לה לטפל באפקטיביות וביעילות במקרים נוסח תופעת הסרבנות, עימה התמודד צה"ל לפני ביצוע תכנית ההיתנתקות מרצועת עזה ומצפון סיני, באביב 2005. מספר המקרים שבהם נשמעו קריאות לסרב פקודה במשטרה היו מזעריים וטופלו במהירות. כך, למשל, לפי התקשורת, פוטרה בהליך חפוז אזרחית שהועסקה במטה הארצי של המשטרה, בעקבות שליחת הודעת דואר אלקטרוני לעובדי המחלקה ולרבני המחוזות, ובה השגות על תכנית ההתנתקות (רהט ובן דוד, 2005). 

המאפיין השישי הוא בקרה חיצונית יעילה יותר על חריגות. שלח טוען, כי:

גוף שזה מקצועו ושחייליו שכירים יהיה גם כשיר יותר לטפל בחריגות. את התלונות במג"ב, להבדיל מאלה שבצה"ל, לא חוקרת היחידה עצמה אלא גוף חיצוני.

(שלח, 2003, ע' 103, 104)

ובאמת, השוטרים מודעים למצב, שבערבו של יום יצטרכו לתת דין וחשבון בפני היחידה לחקירות שוטרים במשרד המשפטים ונוטים, בדרך כלל, שלא לסבך את עצמם ללא צורך בחקירות אלה, שמחירם האישי במקרים של אבדן חיי אדם יכול להיות גבוה מאוד.

המאפיין השביעי הוא העובדה, שבניגוד לצבא, אין למשטרה לובי חזק או תמיכה ציבורית איתנה. עובדה זו מאפשרת לדרג האזרחי, בערבו של יום, להחזיר את הסדר החברתי על כנו על ידי הקמת וועדת חקירה ממלכתית והדחת מפקדי משטרה ששגו.

טיעון זה נתפס, על פניו, כציני ומתריס, אולם אין זו המצאה ישראלית, וניתן לראות תופעה כזו גם במדינות דמוקרטיות אחרות.

צעד כזה נקט ראש הממשלה לשעבר, אהוד ברק, לאחר אירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי ומינה את "וועדת אור". האם הייתה מוקמת וועדת חקירה ממלכתית, לו היה מדובר בצבא ולא במשטרה? התשובה רחוקה מלהיות חד משמעית. בהיפוך הדברים, אך באותו הגיון ממש טוען שלח, כי:

... משום שצה"ל הוא צבא עם גדול, שיש בו חיילי חובה לרוב ומילואימניקים כמעט בלי הגבלה, היה קל יותר לממשלה – לכל ממשלה – להטיל עליו מלאכה שאינה בטובתו, ולהתחמק מלהתמודד עם המציאות (שלח, 2003, ע' 105).

דוגמה מארצות אחרות היא, למשל, הקמת צוות חקירה של משרד הפנים האיטלקי בעקבות המהומות בעת כינוס בכירי ה- ג'י 8 בגנואה שבאיטליה, ביולי 2001. תגובתם  הקשה של השוטרים להפגנות הביאה להרוג אחד ולמאות פצועים מקרב המפגינים. בעקבות ממצאי החקירה הודחו שלושה קצינים בכירים מן המשטרה, ובהם סגן מפקד המשטרה (גנץ, 2001ג').

שיטה זו של השבת סדר החיים על כנו באמצעות הדחת מפקדי משטרה אינה ייחודית למשטרים דמוקרטיים דווקא. לדוגמא, הפגנות התמיכה בבן לאדן, בשטחי הרשות הפלסטינית בעקבות המלחמה באפגניסטן, באוקטובר 2001. בעקבות המתקפה האמריקנית באפגניסטן, שרפו מפגינים בעזה תחנות משטרה וחטפו שוטרים. המצב חייב את הפעלת המשטרה הפלסטינית ה"כחולה" לדיכוי המהומות. כתוצאה מכך, נהרגו שלושה מפגינים ובין שמונים למאה אחרים נפצעו (נתונים שונים קיימים בפרסומים שונים), בהם ילד בן 13. כדי להרגיע את השטח ולעצור את התפשטות המהומות, הודיעה הרשות הפלסטינית, ב- 9 באוקטובר 2001, על הקמת וועדת חקירה, ויושב ראש הרשות דאז, יאסר ערפאת, הורה להשעות את מפקד המשטרה דאז, ראזי אל ג'באלי (בוהדנה ואח', 2001; שקד ואח', 2001).

מול מאפיינים אלה, המהווים יתרון למשטרה על פני הצבא, יש מאפיינים המגבילים את המשטרה בעת הטיפול בתחומים אלה:

המפכ"ל לשעבר, אסף חפץ, טען, כי למרות הדימיון החיצוני לצבא, יכולתה של המשטרה מוגבלת. המשטרה אינה מסוגלת לעשות את שעושה הצבא. זוהי מערכת אזרחית, שצריכה לעבוד עם אזרחים ולפעול על פי ערכים, לפיהם פועלים אזרחים, ולא על פי ערכים שעל פיהם פועל הצבא. למרות שהמערכת היא היררכית עם פיקוד, היא כפופה בערכי העבודה שלה לכל מערכת החוקים. היא שבוייה בהם, עליה לעבוד על פיהם, והיא איננה יכולה לפרוץ אותם. לכן, המשטרה אינה מסוגלת לכפות את רצונה על ציבור עבריינים וגם לא על ציבור שומר החוק. היא לא מסוגלת לקחת תופעה ולחסל אותה, וטוב שכך (שכן, במצב אחר, היתה המשטרה הופכת לסיכון של ממש על הדמוקרטיה...). תפקידה העיקרי של המשטרה הוא לייצר הרתעה באמצעות מערכת אכיפת החוק, בתי המשפט והתקשורת (חפץ, 2002, ע' 41). יוצא מכך, שהמשטרה יכולה לתפקד באפקטיביות יחסית כל עוד הסדר החברתי קיים. כאשר האירועים מביאים לכך שההרתעה נכשלת והסדר החברתי קורס, אין למשטרה את היכולת להתמודד עם הבעיה.

בנוסף לכך טוען חפץ, כי למרות שהמשטרה אחראית בישראל על בטחון הפנים, רוב הפעילות בתחום זה מתבצעת על ידי מוסדות אחרים, בעיקר שירות הביטחון הכללי (השב"כ), וגם על ידי הצבא והמוסד. רוב האיומים הפנימיים על הביטחון הלאומי מטופלים בגישה הסיכולית ורק מיעוטם על ידי מניעה. מאחר שכך, המשטרה נכנסת לפעולה, בתחום המלחמה בטרור, למשל, רק כאשר מערכות הסיכול נכשלות וצריך להציב מחסומים על מנת לנסות למנוע פיגועים, ו/או כאשר מתרחש אירוע (חפץ, 2002, ע' 42-41). לכן, הטלת האחריות על ביטחון הפנים עליה, אינה מכשירה אותה, באופן אוטומטי, לקבל אחריות על כל אירוע.

מגבלה שלישית היא, ש המשטרה אינה בנוייה לתרחישים קיצוניים אלא לאירועי יום יום. ההוצאות על שיטור הן מהגבוהות במגזר הציבורי, ובדרך כלל, ינהג בהן השלטון בחסכנות. לכן, סדר הכוחות שבידה לעולם לא יספיק לתרחיש קיצוני. ניתן היה להיווכח בכך במהומות במגזר הערבי באוקטובר 2000. "וועדת אור" שהוקמה לבדוק אירועים אלה קבעה, כי:

כוחות המשטרה לא היו ערוכים במוקדים הידועים מראש כמקורות אפשריים להפרות סדר (כוחות ממחוז הצפון נשלחו לתגבר את משטרת ירושלים, באירועי הר הבית, פ"י). התוצאה היתה, שבמקומות רבים החלו הפרות סדר בלא תגובה כלל מצד המשטרה, ובמקומות אחרים לא היו כוחות המשטרה שהיו במקום מסוגלים להתמודד כהלכה עם המהומות. עד שהתעשתה המשטרה, צברו האירועים תאוצה והחלו להיגרם פגיעות בנפש ("וועדת אור", כרך ב', ע' 763).

"וועדת אור" תלתה את חוסר המוכנות המשטרתית בהכנה לא טובה של המשטרה לאירועים אולם, ספק גדול אם יכולה משטרה להעמיד כוחות מספיקים מול האנרגיה המתפרצת של המפגינים באירועים כגון אלה.

תהליך דומה התרחש עת פרצו מהומות הדמים בלוס אנג'לס במאי 1992. מול עוצמת המהומות לא היה למשטרת לוס אנג'לס (L.A.P.D.) כל סיכוי, ולאחר מספר ניסיונות ברוטאליים, אך עקרים, להשתלט על מוקדי האלימות ביום האלימות הראשון, נסוגה המשטרה מן העיר בהפקירה את התושבים לחסדי הכנופיות המשתוללות, הוכרז מצב חירום וגוייס המשמר הלאומי. המחיר היה כבד: למעלה מ- 50 הרוגים, למעלה מ- 2000 פצועים ונזק של כמיליארד דולרים (Ronald, 2000). הוועדה שמונתה לחקור את המהומות ואת תגובת המשטרה במהלכן, מצאה, שמשטרת לוס אנג'לס לא היתה ערוכה לאירועי חירום בסדר גודל כזה, וקראה לשינוי משמעותי בהיערכותה למצבי חירום בעתיד (Los Angeles, 1992).

ניתן להתגבר, במידה מסוימת, על סוגיית מיעוטם של הכוחות המשטרתיים על ידי הכפפת כוחות מתוגברים של הצבא תחת פיקוד וסמכות משטרתיים. באירועים מתוכננים, נוסח ההיתנתקות מרצועת עזה ומצפון השומרון, ניתן להתגבר על הבעיה גם על ידי הוספת כוח אדם זמני למשטרה. כך, למשל, קובע סגל בנוגע לתכנית ההתנתקות:

שאלת המחסור בכוח אדם משטרתי לביצוע הפינוי היא זניחה יחסית לתועלת שתצמח מהוצאת צה"ל מתמונת הפינוי. אפשרי גיוס שוטרים לתפקידים מיוחדים למשימה מוגדרת, כדי להתגבר על המחסור בכוח אדם (סגל, 2005).

ואכן, מאז ינואר 2005, ניהלה המשטרה מבצע נרחב לגיוס מאות אזרחים לשורותיה, כדי שיסייעו בפינוי ההתנחלויות בגוש קטיף במסגרת תוכנית ההיתנתקות. על פי הערכות שפורסמו בתקשורת, יגויסו כ- 300 שוטרים חדשים ומספר דומה יגויס למשמר הגבול.  חלק מן המגוייסים הוצבו בתחנות המשטרה השונות כממלאי מקום לשוטרים וותיקים יותר, שנבחרו לשרת בכוח הפינוי המיוחד. הגיוס הסתיים בתחילת חודש אפריל 2005, על מנת להכשיר את המגויסים החדשים למשימת הפינוי (ליס, 2005).

צה"ל

אף לצבא מאפיינים מגבילים, המונעים ממנו לתפקד באפקטיביות בחלק מאירועים מסוג זה. פיינר (1982, ע' 28) טוען, כי צה"ל הוא בעצם צבא של "אזרחים במדים". צה"ל אינו מגזר ייחודי ואינו משקף מגמה פוליטית מסויימת. הוא מיקרו קוסמוס של החברה הישראלית. עובדה זו מבטיחה, כי השקפותיו תהיינה מגוונות ומפולגות, כמו של הציבור עצמו. הוא משקף בצורה נאמנה, כל העת, את המבנה של החברה הישראלית, מכיל בתוכו את כל שסעיה וחילוקי הדעות שבתוכה, וכל גוון פוליטי שניתן להעלותו על הדעת. בכירים מצה"ל דוגלים בהשקפות פוליטיות שונות וההשקפות הפוליטיות של הצבא הסדיר אינן נראות רחוקות מאוד מאלה של הציבור בכללו. לטענתו של פיינר, אין הבדלים גדולים בין דפוסי ההצבעה של חיילי צה"ל בבחירות לבין דפוסי ההצבעה של הציבור האזרחי. לכן, טוען פיינר (1982, ע' 29), כי צה"ל אינו מתאים לפעול בתוך גבולות ישראל, בנושאים שיש בהם מחלוקת:

התנאים המיוחדים של ישראל מונעים את הפעלת הצבא לאירועים בתוך(ההדגשה שלי, פ"י) גבולות ישראל... בנסיבות של פילוג חמור מבית, לא יוכל צה"ל לפעול למען המוסדות האזרחיים. כשם שהרכבו של צה"ל עשוי לגרום לכך, שהצבא לא ירצה, ולמעשה, לא יוכל, לפעול לטובת האינטרסים של מגזר כלשהו או סיעה כלשהי. כך, יכול הרכב זה למנוע ממנו לפעול נגד מגזר מסוים או נגד סיעה מסוימת, אף אם הממשלה האזרחית תפקוד עליו לעשות זאת.

הפעלתו של הצבא נגד מיעוט באוכלוסיה בתנאים שיש בהם לעורר קרע בעם, יכול להוביל למשבר פנימי נוסח זה ששרר בישראל בזמן מלחמת לבנון, על ההשלכות הקשות שיכולות להיות לו בזירה הפנימית ובזירה הבין לאומית כאחד. גישה זו מתחזקת ככל שקרב מועד ביצוע תוכנית ההיפרדות מרצועת עזה, כאשר הצבא מרגיש עצמו מאויים מקריאות של רבנים ופוליטיקאים לחיילים לסרב פקודה לפנות מתנחלים. לעומת זאת, הבעיה אינה קיימת כלל במשטרה, שהיא חַיל מקצועי, שאינו מבוסס על גיוס חובה.

יש הרואים, דווקא, יתרון בהפעלת צה"ל כצבא העם, מול אוכלוסיה יהודית. לדוגמא, טוען בן-ארי, כי המתנחלים מקבלים את הנוכחות הצבאית טוב יותר מאשר את הנוכחות המשטרתית בגלל הכבוד הטבוע בהם לצבא, זה, טען בן-ארי, סוג של עוצמה שניתן להרוויח ממנו באירועים כגון אלה (בן-ארי, 2005). גם כשר טען, כי:

לא נכון, שאסור לצבא לפעול בתחומים של מחלוקת ציבורית. צה"ל אינו בעל הזדהות פוליטית. הוא נתון למרות הממשלה והוא מבצע את מדיניותה, גם אם היא במחלוקת (כשר, 2005).

אחרים, דוגמת עפר שלח, תוקפים גישה זו בחריפות:

... פינוי מתיישבים הוא מלאכה למשטרה ולא לצבא. מי ששולח את חיילי צבא העם למלאכה שכזו, תוך הסתמכות על כך שיוקרת הארגון שבו הם משרתים תמנע התנגדות חריפה יותר למעשיהם, עושה מעשה נבלה... (שלח, 2003, עמ' 102-101). 

הסכנות הנובעות מהפעלתם של כל אחד מהגופים 

הסכנות שבהפעלת הצבא: קיימות שתי סכנות בהפעלת צבא באירועי סדר, שיש להם השפעה על הביטחון הלאומי. האחת תיאורטית והשניה ממשית.

הסכנה התיאורטית היא, כי בתנאים של חוסר יציבות חברתית, כלכלית ופוליטית, עלולה נגישותו המיידית של הצבא לאמצעים של הפעלת אלימות והתמחותו בהפעלתם, להתברר כסיכון, ולהביא להפיכה צבאית ולתפיסת השלטון על ידו. ההיסטוריה האנושית המודרנית עשירה בדוגמאות, בהן תנאים של חוסר יציבות הובילו את הדרג הצבאי לנטילת מוסרות השלטון בידיו תוך הדחת השלטון האזרחי הנבחר (מיכאל, 2004). הדוגמא הקלאסית היא נפוליאון בונפארט, ששבירת המצור של הז'ירונדינים על טולון, בדצמבר 1793, וחיסול מאמצי הימין לתפוס את השלטון בצרפת, במה שכונה: "משבר חודש ונדמייר" (באוקטובר 1795), הביאוהו לתפקיד של קונסול, ולאחר מכן, של שליט יחיד בצרפת (ג'ונס, 1978, עמ' 84-79).

למרות כל זאת, התבססותה של המסורת הדמוקרטית בעולם המערבי ובכלל זה בישראל דחקה, במידה רבה, את החשש מפני הפיכה צבאית לקרן זווית (מיכאל, 2004), ומצבים בהם הצבא מפנה את נשקו כלפי הממשלה האזרחית שלו ותופס את מקומה, הפכו למאפיין של מדינות עולם שלישי. מסתבר, כי הדמוקרטיות המערביות הן עמידות ביותר בפני הפיכות צבאיות, שכן, גם המצב החברתי באותן מדינות וגם השקפתו והרכבו של הצבא מבטלים אפשרות כזו (פיינר, 1982, עמ' 25-24).

הסכנה הממשית היא, שעצם הפעלת הצבא תביא להחמרה במצב. מדריך השדה של כוחות היבשה של צבא בריטניה טוען, בעניין זה, כי:

הניסיון מלמד, שקל יותר להכניס את הצבא לפעולה מאשר להוציא אותו. קיימת סכנה של מעורבות יתר של הצבא, עד כדי שהוא תופס את מקומם של הכוחות המקומיים, ולא רק משלים אותם ומסייע להם. יש, אפוא, להימנע מכך, אלא בנסיבות החמורות ביותר, למען האינטרסים של שמירה על יחסים נאותים בין הממשלה, המשטרה והכוחות המזוינים, ולמען שמירת המורל של המשטרה ושל מעמדה בקרב האוכלוסייה שיהיה עליה לשרת אחרי שמצב החירום יחלוף. (לכן) המשטרה והכוחות המקומיים צריכים לקבל עליהם את האחריות להנחיית המבצעים, לפיקוד על כוחותיהם ולהפעלה ושליטה מבצעיים ככל שהדבר מעשי... יש לעשות כל מאמץ לצמצם את מעורבותם של הכוחות המזוינים ולהוציאם, ברגע שהמשטרה או הכוחות המקומיים יכולים לקבל עליהם אחריות מלאה (צבא בריטניה, כרך א', 1995, עמ' 204-203). 

לשתי הסכנות הללו ניתן להוסיף סכנה שלישית, הרלוונטית לישראל ולמדינות הנמצאות במצב גיאואסטרטגי ודמוגראפי דומה. הפעלת הצבא מכבידה מאוד, אף על מעמדה הבינלאומי ומצבה הפנימי של ישראל, באירועים שבהם מעורב המיעוט הערבי. שימוש בצבא, בתוך גבולות המדינה, עלול לאותת לערביי ישראל, שקבוצת הרוב היהודית מתייחסת אליה כאל אויב. יכולות להיות לכך השלכות קשות, הן בזירה הפנימית, על הסיכוי להשיב את סדר החיים הישן במדינה על כנו; והן בזירה הבינלאומית. זאת, בניגוד, למשל, לארצות הברית, שם הפעלת המשמר הלאומי מתקבלת באופן טבעי.

הסכנות שבהפעלת המשטרה: הסכנה העיקרית לדמוקרטיה בהפעלת משטרה נגד קבוצות מיעוט היא בכך, שהמשטרה תאבד את הלגיטימציה שלה בקרבן ועל כן, בערבו של יום, בתום האירועים, לא תוכל להשיב את סדר החיים למסלולו. לכך יכולות להיות השלכות חמורות על הסדר החברתי הקיים במדינה.

לכאורה, כל אחד מהארגונים החמושים במדינה, המתמודד עם חריגות בקרב מיעוט, מאבד את הלגיטימיות שלו בעיני בני אותו מיעוט. כך טוען שלח, כי:

עבור האזרח היהודי, המשטרה היא נותנת שירות וחסות; עבור הערבי היא אויב, שאינו מתפקד אלא לצורכי ביטחונו של היהודי. עבור היהודי שירות הביטחון הכללי הוא גוף המציל חיים, עבור הערבי הוא הגוף ש"יודע מה אנחנו חולמים", כפי שאומרים בכפרים הערביים. עבור היהודי הצבא הוא ארגון נאצל, עבור הערבי הוא מייצג לא רק את מי שכובש את אחיו, אלא את התירוץ העיקרי להמשך הקיפוח – כי מי שלא משרת אינו יכול להיות אזרח (שלח, 2003, עמ' 123-122).

אולם, השב"כ וצה"ל, בניגוד למשטרה, אינם אמורים להזדקק ללגיטימיות של הציבור הערבי על מנת לתפקד בתוכו בתקופות שגרה. המשטרה, לעומתם, מתפקדת בעיקר בתקופות שגרה, ולצורך כך, היא תלויה, באופן מוחלט, בשיתוף הפעולה ובהכרה של ציבור זה.

לשם הבנת סוגיה זו יש להעמיק בסוגיית תפקודה של המשטרה בחברה דמוקרטית. הממשל הדמוקרטי מהווה מנגנון ויסות של אינטרסים שונים בין מגזרים שונים באוכלוסיה, כאשר המיעוטים משתלבים בדרך קבלת ההחלטות. באופן כזה, מאפשרת הדמוקרטיה לכל המיעוטים להשתתף בשלטון. לכן, מקדש העיקרון הדמוקרטי את השמירה על זכויות המיעוט.

מאחר שהמשטרה היא המופקדת על שלום האזרחים כפרטים, והיא פועלת מטעמם, אין היא יכולה לפעול ללא הלגיטימציה שהם אמורים להעניק לה. משטרה אמורה לרכוש לגיטימציה זו בקרב קבוצות מיעוט על ידי הקפדה על זכויותיהם.

במדינה דמוקרטית, משרוב מקבל החלטה הוא יכול, לכאורה, לנסות להשליטה בכוח, תוך התעלמות משלטון החוק, בין היתר, בעזרת המשטרה, גם תוך כדי פגיעה במיעוט. זהו המבחן העליון של משטרה בחברה דמוקרטית. עליה להימנע, בכל מחיר, מלהיקלע למצב כזה.

בין אם המשטרה חוטאת בכך ובין אם לאו, מיעוטים נוטים, בעת משבר, לראות בפעילות המשטרתית ניסיון לכפות עליהם בכוח את עמדות הרוב. דוגמאות יש לרוב (יחזקאלי, 2004, ע' 66):

• ניצב (גימ') יוסף בן-פורת (1988, עמ' 83-72), מוותיקי קציני משטרת ישראל מספר, כי בשנת 1953 הותקפו השוטרים, שהובאו כדי להחזיר את הסדר על כנו, בעקבות מהומות, על רקע הפילוג בתנועה הקיבוצית, מאחר שנתפשו כ"משטרה של בן-גוריון";
• ביולי 1959 נרגמו השוטרים באבנים, במהומות ואדי סליב, כשלוחיהם של עסקני מפלגת השלטון - מפא"י (שם);
• ב- 1993, עם התחדדות המשבר והקוטביות בעם, נטען, במאמר מערכת של הג'רוזלם פוסט, כי הפגנות שלוות של אנשי ימין נתקלות בתגובה אלימה של המשטרה, בהנחיות מגבוה, כדי לרפות את ידי המפגינים (The Jerusalem Post, 1993);
• ב- 1995 הותקפה המשטרה, על ידי הימין, על היותה "שלוחה של ממשלה" (ירושלמי, 1995).

גם כאשר נדרשת המשטרה לפעול, כחוק, כנגד מיעוט וכתוצאה מכך, היא נתפסת על ידו כידו הארוכה של השלטון וכעושה את דברו של הרוב, היא עלולה לאבד את הלגיטימציה שלה בעיני המיעוט. לכן, כאשר המשטרה חוברת לקבוצת הרוב על מנת לדכא את קבוצות המיעוט, היא פוגעת בדמוקרטיה פגיעה מהותית! (יחזקאלי, 2004א', עמ' 66-65).

מי שחווה על בשרו את אובדן הלגיטימציה, בעקבות אירועי אוקטובר 2000, היה מפקד המחוז הצפוני, דאז, ניצב אליק רון. "וועדת אור" קובעת, כי:

במהלך האירועים, נאלץ מפקד המחוז לבקש מקצינים אחרים להידבר עם מנהיגי הציבור הערבי, שסירבו להיפגש עימו. גם למפגש ביום 3/10/00 בין מנהיגי הציבור הערבי לבין ראש הממשלה, השר לביטחון הפנים והקצונה הבכירה של המשטרה נמנע ניצב רון מלהגיע, נוכח מערכת היחסים המשובשת שלו עם מנהיגי הציבור הערבי. במפגש זה השתתף במקומו סגנו, תת ניצב אבי טילר. בהזדמנות אחרת, בערב יום כיפור בעת התרחשות אירוע הקניון, סירב ראש העיר נצרת, מר ראמז ג'ראיסי, בשל מערכת היחסים הנזכרת, לפגוש את ניצב רון, פגישה שנועדה לנסות להרגיע את הרוחות באירוע. זאת ועוד, במקרה בו נפגש מנהיג ציבור ערבי עם ניצב רון בניסיון להרגיע את האירועים, הפך אותו נציג עצמו לאחר מכן, למטרה לביקורת קשה מצד הציבור הערבי, כפי שקרה עם חבר הכנסת כנעאן ("וועדת אור", 2003, כרך ב', ע' 695).

ניצב אליק רון העיד בוועדה, כי "הגעתי למצב, שבו במערכות היחסים, נוצר קושי לתפקד כמפקד מחוז" (שם, ע' 696).

קיימות דוגמאות רבות נוספות לאבדן לגיטימציה של המשטרה בקרב ערביי ישראל.

ב- 2001 פורסם בתקשורת, על רקע המאבק על קרקעות הבדואים וסיוע המשטרה לביצוע צווי הריסה, כי "קבוצה לא מבוטלת בקהילה הבדואית, תופסת את המשטרה לא כמשרתת הציבור, אלא כידו הארוכה והפוגעת של המימסד המקפח". עקב כך, קיבלו מתנדבים בדואים ביחידת הגששים המשטרתית יחס עויין בקהילה, שראתה בהם "משתפי פעולה עם המימסד העויין" (איפרגן, 2001); דוגמה נוספת היא השחיקה במעמד המשטרה, במגזר הערבי, בעקבות אירועי אוקטובר 2000. לפי סקר של אוניברסיטת חיפה, שפורסם בתקשורת, ירד אמון המגזר הערבי במשטרה ב- 50%, מ- 35.4% במרץ 2000 (רמה נמוכה מאוד של אמון גם לפני אירועי אוקטובר 2000), ל- 17.2% בלבד בינואר 2001 (קראו, 2001).

הסכנה העיקרית של אבדן הלגיטימציה של המשטרה היא, שהמגזר הנפגע ימעט להשתמש בשירותיה של המשטרה, ויפתח, עם הזמן, שירותים אלטרנטיביים, מעין ריבונות פנימית הקוראת תגר על ריבונות המדינה, שהמשטרה היא אחד מסממני השלטון שלה.

כך, למשל, למדנו מתוך העיתונים על הקמת גורמים שיטוריים כאלה בישובים הערביים בקה אל גרבייה וכפר קאסם. גורמי משטרה צוטטו בתקשורת, כשהם מתריעים מפני "פעולות פרטיזניות של מיליציות, הפועלות כמשטרה פרטית ומפריעות לנו בעבודה", אבל ברור לחלוטין, שהתושבים מעבירים את ה'עבודה' דווקא לגופים המתחרים, שכנראה מצליחים בעבודתם. מדוע? היטיב להסביר זאת מי שמכונה באותה כתבה "הקב"ט הלא רשמי של כפר קאסם": "אצלנו, השומרים מקבלים גיבוי חזק שמאפשר לנו לבצע את עבודתנו בשקט. בכפרים אחרים אין תנאים כאלה. זו הסיבה שאנחנו מצליחים והם לא" (בדראן, 2002; ניר 2002).

החשש מאובדן הלגיטימציה הציבורית של המשטרה ניכר היטב בתגובות עיתונאים ואנשי ציבור בתקופות של התערערות הסדר החברתי. למשל, הפגנות הימין ב- 1993, והתמודדות המשטרה עימן, גררו ביקורת קשה מצד הימין. חבר הכנסת, דאז, רחבעם זאבי (גנדי), זכרו לברכה, דיבר על הכנת "רשימה שחורה" של שוטרים, המתנהגים באלימות עם מפגיני הימין. התקפות אלה על המשטרה הביאו לגל מאמרי הגנה נגדיים. לדוגמא, כתב העיתונאי סבר פלוצקר (1995), במאמר המערכת של ידיעות אחרונות, כך:

האיום הוא בומרנג. הוא לא יפחיד שוטרים... ישראל היא מדינת חוק, והשוטרים ימשיכו לפזר הפגנות בלתי חוקיות מכוחו של החוק. הם יעשו את המוטל עליהם כדי שאנחנו... נוכל לישון בשקט, לחיות בשקט וגם להפגין, ברשיון, בשקט...

הביקורת חסרת התקדים על תפקוד המשטרה, באותה תקופה, הביאה גם את המפכ"ל לשעבר, יעקב טרנר (1993), לצאת להגנתה. הוא פרסם מאמר בשם "אין לנו משטרה אחרת", בו כתב, בין היתר:

הדבר הרע ביותר שיכול לקרות לכולנו הוא שיתערער מעמדו האובייקטיבי של השוטר וייקרע החוט הדק עליו מהלכת המשטרה. הניסיונות לערעור הלגיטימציה של הגופים היותר רגישים במשטרת ישראל היא חרב פיפיות שלעולם לא נוכל לצפות היכן תכה... הנחבטים הראשונים הם השוטרים עצמם. המשטרה הינה הגוף היחיד שיש לו כוח פיסי וברגע של אמת, כשנדרש כוח פיסי - זה הכוח היחיד הקיים. לא הפרקליטות ולא בית המשפט, עם כל הכבוד הראוי... היזהרו מלערער על הלגיטימציה של מוסדות נבחרים ושל גופים המופקדים על החוק. איש אינו יודע מה יצמח מזרע הפורענות הזה, ואיזה שד יוציא מתוכו.

הבעיה היא, שמצבים בהם נאלצת מדינה להתמודד עם אוכלוסיות כמו ערביי ישראל מחד גיסא או אוכלוסיית המתנחלים מאידך גיסא, הם מצבים קלאסים של כפיית רצון הרוב על המיעוט.

המחשה לדברים הללו ניתן למצוא במאמר של המשפטן משה נגבי במעריב, בעקבות תקיפת אזרחים ערבים על ידי יהודים בנצרת, במהלך אירועי אוקטובר 2000, שכותרתו הייתה: "משטרת ישראל או משטרת עם ישראל?"

הפוגרומים השבוע חיזקו את התחושה, כי המשטרה שלנו – בחלקיה המופקדים על בטחון הפנים והסדר הציבורי – הפכה ממשטרת ישראל ל"משטרת עם ישראל", כלומר, ממשטרה ממלכתית המחויבת לביטחון כל האזרחים, למשטרה גזענית המחויבת לביטחון היהודים בלבד (נגבי, 2000).

פגיעה אפשרית במעמדו ובתפקודו של הגוף המבצע 

אירועי סדר ציבורי שיש בהם פגיעה בביטחון הלאומי פוגעים, בדרך כלל, בדרך זו או אחרת, בגופים העוסקים בהם ובתפקודם העתידי בקרב המיעוטים שנגדם מכוונת הפעולה.

באשר למשטרה,המשמעות של העברת שוטרים מבצעיים רבים מתחנות המשטרה, בקיץ 2005, מספר חודשים לפני ההיתנתקות, לטובת 'מנהלת ההיתנתקות' שהקימה המשטרה, היא, שנתח משמעותי מהכוח המבצעי בתחנות המשטרה (בממוצע, כ- 20% מהשוטרים המבצעיים בכל תחנה) לא יפעל בשטח. שוטרים זמניים, גם אם יגוייסו, לא יהיו שוטרים מקצועיים, כך, שיביאו אך תועלת מעטה בעבודת השיגרה של המשטרה ועלולים להיות בעייתיים מאוד באירועים של הפרות סדר (זינגר, 2004). המפכ"ל, משה קראדי, העריך, כי "בתקופה שבה תעסוק המשטרה בפינוי, תגבר הפשיעה בתחומי ישראל, משום שעבודת השוטרים תועתק לגוש קטיף (ליס ושרגאי, 2005). מפקד משטרה צוטט בתקשורת כשאמר:

ברור, כי הפעילות השוטפת של המשטרה עומדת להינזק מאוד... המכה למשטרה קשה מאוד. קבוצה משמעותית של שוטרים, שיש לי היום בעבודה של תשע שעות עומדת להילקח. לכל שוטר יש תג מחיר, והמחיר שנשלם הוא בפירוש הרבה פחות שוטרים בשטח... מדברים על כך, שבעת הצורך נקבל תגבור לאירועים שונים אבל, אני לא מאמין בכך. התגבורים היחידים שעליהם אנחנו נצטרך להישען הם המתנדבים, שוטרים ללא שכר, שיצטרכו למלא, באופן שוטף, את מקומם של השוטרים החסרים (זינגר, 2005).

בכירים במשטרה צוטטו באומרם, כי "פינוי ההתנחלויות בגוש קטיף... יקשה על יכולתה של המשטרה לסכל פיגועי טרור בתוך ישראל" (ליס ושרגאי, 2005). חיסרון זה של שוטרים יכול לעלות ביוקר, במקרה של התפשטות אירועי הפרות הסדר לתוך ערי ישראל. לדוגמה, אם ייערכו הפגנות בכיכר רבין בתל אביב, מקום שבו נערכים תדירות כנסי המונים על רקע פוליטי, ייאלץ המחוז, שלעתים מתוגבר אף משוטרים במחוזות אחרים, להתמודד עם כוח שוטרים מקוצץ, ויחידות אחרות, שקוצצו אף הן, לא יוכלו לתגבר אותם (זינגר, 2004). יתרה מכך, גם אם יימצא הכוח להתמודד עם הפרות סדר אלה, השימוש בכוחות לא מאומנים, לא מלוכדים ובהיקף מצומצם יכול לגרום לאסון ולדרדר בעקבותיו, ככדור שלג, את מבצע הפינוי כולו. מצב זה מזכיר את שהתרחש, למשל, באירועי אוקטובר 2000, עת שלח המחוז הצפוני תגבורות לכוחות המשטרה בירושלים ומצא עצמו במוקד האירועים בסדר כוחות חסר (רון, 2004).

פיקוד המשטרה והשוטרים אף יודעים שביום פקודה, כאשר יתפנו האנשים מעיסוקם בהיתנתקות ויחזרו לענייני השיגרה, יהיה עליהם לתת את הדין על הפשיעה שתעלה בעקבות הפחתת הנוכחות המשטרתית. בזיכרון הארגוני המשטרתי 'נצרבה' התגובה הציבורית לעליית הפשיעה בתקופת פיגועי האוטובוסים בשנים 1994 עד 1996. הפיגועים יצרו צורך דחוף לתגבר את בולטות השוטרים בשטח, על מנת לשפר את תחושת הביטחון של התושבים. לשם כך נאלץ המפכ"ל דאז, אסף חפץ, לנטרל חלקים גדולים ממערכי החקירות והמודיעין, והפעיל אותם בתפקידי בולטות וביטחון פנים. הקטנת הכוח המתמודד עם הפשיעה בתקופה מואצת של שינויים דמוגרפיים, חברתיים וכלכליים, ובזמן היווצרות היישות הפלסטינית העצמאית, הביאה לעלייה דרמטית בפשיעה ובפחד מפשיעה. כאשר חלפה תקופת הפיגועים והתחלפה באופטימיות מדינית, התפנו התקשורת ואנשי הציבור 'להגיש את החשבון' למשטרה, בעיקר, בהתקפות ישירות על המפכ"ל לשעבר יהודה וילק, שירש את אסף חפץ בתפקידו. בין כל ההתקפות, חסרות התקדים, על משטרת ישראל גרמה, כתבה אחת במיוחד, לטראומה במשטרה. ביום שישי, ה- 29/5/98 יצא העיתונאי מרדכי גילת במאמר מרכזי, בן ארבעה עמודים, במוסף "7 ימים" של ידיעות האחרונות. כותרת הכתבה זעקה: "רקוויאם לשלטון החוק", והתנוססה באותיות ענק על חצי עמוד. הכתבה פירטה בהרחבה את מחדלי המשרד לבטחון הפנים, כשהעיתונאי מפרט סידרת "פתרונות", שיוכלו, לדעתו, להוציא את המשטרה מן הבוץ, תוך שהוא מייחס למפכ"ל וילק, בין היתר, "מינויים כושלים" ואת "הפקרת אגף המודיעין" (גילת, 1998). כתבה זו, בצד מאות כתבות ומאמרים בתקשורת, גרמו לטראומה בפיקוד המשטרה. לא היה מפגש של המפכ"ל וילק עם פורום המפקדים של המשטרה, שבו המשפט "רקוויאם לשלטון החוק" לא צוטט שוב ושוב. וילק ערך את סדרי העדיפות המשטרתיים אחרת. כמעט הכל הופנה למאבק בפשיעה. והפשיעה אומנם ירדה. אולם, המשטרה לא זכתה לעדנה עקב כך. כהונתו של וילק טרם הסתיימה, ובאו מהומות אוקטובר 2000 במגזר הערבי, ועימם ביקורת קשה, על שהמשטרה לא נערכה בכוח אדם ובאמצעים ליום פקודה... (יחזקאלי, 2004א', עמ' 58-57).

על כן, ניתן להבין טענות של בכירי משטרה בתקשורת, על "שמיכה קצרה מדי":

תוכנית ההיתנתקות גדולה על משטרת ישראל בכמה מידות. הבעיה לא תהיה עם הפינוי עצמו שיתבצע, כך אני מניח, בהצלחה – וגם לא עם ההפגנות הסוערות. הבעיה היא, שבזמן הזה כמעט שלא תהיה בישראל משטרה קלאסית, שתגן על הציבור מפני פושעים. השאלה הקשה היא מהו המחיר שישלמו אזרחי ישראל, החיים בתוך הקו הירוק, בשל ההחלטה שכל כוח האדם המבצעי של המשטרה יהיה עסוק אך ורק בפינוי.. השמיכה קצרה מדי... (המשטרה) תוכל לכסות בכל זמן נתון רק חלק מהמשימות שיובאו לפתחה (ליס ושרגאי, 2005).

יש לציין, כי החששות שמלווים את בכירי המשטרה אינם תמיד מובנים בציבור ובקרב אנשי תקשורת שאינם בקיאים במתרחש בה. כך, למשל, כתב העיתונאי עוזי בנזימן בעניין זה ב'הארץ', תחת הכותרת "תנו למשטרה ממחטות":

בשבוע שעבר שבה המשטרה והלמה: לא, לא בפשע המאורגן ולא בנהגים המשתוללים בכבישים ולא בגנבי הרכב ובפורצים. היא שבה ובחרה לתקוף את מורל הציבור ולפגוע בתחושת הביטחון שלו. דוברים מטעמה, שהסתתרו תחת התואר "גורמים בכירים", הודיעו כי מימוש תוכנית ההתנתקות יקשה על יכולתה לפעול לסיכול פיגועי טרור. בכך, מציבה המשטרה את עצמה, בלי משים, כגורם המציע לציבור ברירה בין נסיגה מגוש קטיף ומצפון השומרון לבין הגנה מפני מעשי חבלה.

המסר שמעבירה המשטרה הוא עקבי: מרגע שהוחלט שעליה לקחת חלק פעיל בפינוי היישובים, משדר הפיקוד העליון שלה רתיעה ממילוי המשימה. כבר בספטמבר אשתקד הודיע המפכ"ל, משה קראדי, כי המשטרה תתקשה לטפל, הן בפינוי מתנחלים והן בהפגנות המוניות, הצפויות ללוות את מבצע ההיתנתקות. המפכ"ל לא התבייש לומר בקבינט שהוא מעדיף להפעיל את המשטרה במשימותיה השגרתיות בתוך הקו הירוק ולא להטיל עליה להתעמת עם המתנחלים. כעבור שלושה חודשים הזהיר קראדי במפורש את הממשלה שמבצע הפינוי עלול להיכשל בגלל ההתנגדות הצפויה מצד רבבות מתיישבים ואוהדיהם. הוא העריך, כי הנסיגה מגוש קטיף תהיה קשה מהפרידה מימית, ושב והזכיר, כי ריכוז המאמץ במבצע הפינוי יגרע באופן ממשי מיכולתה של המשטרה לספק את שירותיה הרגילים לציבור.

במטכ"ל לא הופתעו מרוח הלחימה הרפה שמגלה קראדי: אף שזכר להצהיר, כי המשטרה תעשה הכל כדי למלא את המשימה, ואף שלא שכח לומר, כי מה שעומד למבחן הוא עצם יכולתה של הממשלה לממש את סמכותה, העריכו בסביבתו של רב אלוף משה יעלון, כי המשטרה אינה ששה להתעמת עם המתנחלים, וכי עיקר מאמץ הפינוי יוטל על צה"ל.

מסע היבבות הזה אינו פוסק: מידי כמה ימים מופגז הציבור באזהרות חדשות מכיוונו של פיקוד המשטרה על הפורענויות שירדו על המדינה בגין הפקודה שקיבלה – לעמוד בחזית ההתמודדות עם המתנחלים. קצינים בכירים במשטרה מזינים את התקשורת בהערכות קודרות על רמת הביטחון הפנימי הירודה שתשתרר בגלל הפניית עיקר משאביה לגוש קטיף. "הפעילות השוטפת של המשטרה עומדת להינזק מאוד", ציטט "הארץ" קצין ב- 18 בינואר. "החל ממאי יהיו הרבה פחות שוטרים ברחובות הארץ", הבהירו גורמים משטרתיים באותה ידיעה. ב- 30 בינואר נידב בעל תפקיד בכיר במשטרה את התחזית הבאה לתקשורת: "לאף אחד עדיין לא ברור מה יקרה ביולי אבל, כפי שהדברים נראים כרגע, המצב בשטח לא טוב".

לפעמים יש היגיון פוליטי בהטלת מרה שחורה: רשויות ממלכתיות, הנאבקות על הגדלת תקציביהן, רגילות לחשוף את החצר האחורית של השירותים שהן מספקות כדי להגביר את הלחץ על האוצר להיענות לדרישותיהן הכספיות. כך, מבליטות עיריות את מצבן העגום של חסרי הבית, כשהן מבקשות להגדיל את תקציב שירותי הרווחה, וכך חושפת מערכת הבריאות לראווה את מצוקת האשפוז, כשהיא נאבקת בתוכניות ייעול וקיצוצים שייזם האוצר. ייתכן, שיש להבין את התנהלותה התקשורתית הנוכחית של המשטרה בהקשר דומה: היא חותרת להגדיל את המשאבים המוקצים לה, כדי ליישם את הפינוי.

גם אם זה המניע האמיתי לרפיון המנהיגותי שהיא מציגה, על ראשיה להבין, כי הם אינם מנהלים את המערכה התקשורתית שלהם בתבונה מספקת: הם נתפסים לא כעובדי מדינה מתוחכמים, המבקשים לנצל את שעת הכושר להגדלת תקציב המשטרה, אלא כמפקדים רופסים הנרתעים מלמלא את משימתם (בנזימן, 2005).

באשר לצה"ל, הנזק שבהפעלתו מול האוכלוסיה הערבית בישראל עלול להיות בלתי הפיך. מבחינת הערבים, תהיה זו מעין חזרתו של הממשל הצבאי ומכת מוות לסיכוי לדו קיום אמיתי בישראל.

באשר לאוכלוסיה היהודית הטענה העיקרית היא, שמעמדו של צה"ל כצבא העם נפגע כאשר הוא יוצא נגד מגזר מסויים באוכלוסיה. סגל קובע, כי:

כאשר מדובר בעניין המפלג את הציבור בצורה כה קשה, מתחזק הטיעון שלא לערב בכך את צה"ל... הטלת ביצוע הפינוי על ידי המשטרה לבדה תמנע את הצורך בביצועו על ידי גוף כצה"ל שהשירות בו חובה, דבר המביא לסרבנות לביצוע פקודה חוקית ולריב פנימי (סגל, 2005).

שתי תופעות עיקריות מערערות את מעמדו של צה"ל כצבא העם – ההתנכלות לצה"ל ולאנשיו ובעיקר, תופעת הסרבנות רבת ההיקף.

 

תופעת ההתנכלות לצה"ל ולאנשיו: מרגע שהוחלט על הפינוי מרצועת עזה וצפון השומרון מצאו חלק מקציני צה"ל, בייחוד אלה שהם חלק מבשרו של מפעל ההתיישבות בשטחים, בעין הסערה. לשם המחשה, כך כותב עמוס הראל ב"הארץ", בפברואר 2005, כחצי שנה לפני מועד ההתנתקות:

בצה"ל ובשב"כ גוברת הדאגה לנוכח סידרת ההתנכלויות מצד פעילי הימין הקיצוני כלפי קצינים דתיים שמתגוררים ומשרתים בשטחים. במערכת הביטחון סבורים, כי הקיצונים רואים בקצינים חובשי הכיפה את "החוליה החלשה" בשרשרת הפיקוד לקראת יישום תוכנית ההתנתקות ולכן, מגבירים את הלחץ עליהם... הטרדת הקצינים הדתיים נמשכת זה כמה חודשים והתמקדה במי שהשתתפו בפינוי מאחזים בגדה או אמורים לקחת חלק, מתוקף תפקידם, בהתנתקות ברצועה. היא כללה הפגנות מול בתיהם, פרסום כרוזי השמצה, איומים (טלפוניים ופנים אל פנים), הזמנה לדין תורה והטלת חרם על עסקיהם של קרובי משפחה. בכמה מקרים, בעיקר סביב פינוי מאחזים, הותקפו קצינים פיסית. יותר מעשרה קצינים כבר חוו את ההטרדות הללו. לצד מפקדי גדודים (מג"דים) דתיים, מתמקדים הקיצוניים באנשי הרבנות הצבאית – ובמיוחד הרב הצבאי של פיקוד מרכז, סגן אלוף יהודה ויזנר והרב הצבאי הראשי, תת אלוף ישראל וייס. נגד ויזנר, שסובל מאיומים כבר חודשים רבים, שוב נתלו השבוע כרזות בהתנחלות שבה הוא מתגורר. אנשי הימין מנסים לאסוף מידע על המוסדות שבהם לומדים בניהם של הרבנים הצבאיים ובמקביל, להרכיב רשימה של כל ממלאי התפקידים ברבנות, בקבע ובמילואים. הרבנות הצבאית נתפסת כחוליה שהפגיעה בה יכולה להיות קריטית, גם בשל הקשר העמוק של הרבנים אל הציבור הדתי במקומות מגוריהם ובעיקר, בגלל תפקידם בהיתנתקות – פינוי בתי קברות ובתי כנסת, משימה שצה"ל אינו יכול להשלימה בלעדיהם (הראל, 2005ב').

חלק ממסע ההתנכלות הוא דה לגיטימציה של כוחות צה"ל המגוננים על ההתנחלויות. מפקד פלוגה בגדוד 890 של חטיבת הצנחנים תיאר בראיון ל"במחנה" מצב של הטרדות יומיומיות מצד תושבי ההתנחלות יצהר, שהגיעו לשיאן בעימות סביב פינוי שני קרוואנים ממאחז סמוך. כשניסה מפקד הפלוגה למנוע, לפי ההנחיות, חיבור של הקרוואנים למים ולחשמל, הגיבו כמה מתנחלים בניתוק המים למוצב. לאחר מכן הפגינו המתנחלים מול המוצב בדרישה לפינויו. עימות זה סיכן את חיי החיילים:

לשפוך שמן על הכביש זה לסכן חיי חיילים. מה היה קורה אם על השמן ששפכו היה מתהפך אוטובוס עם 50 חיילים לתוך וואדי? היו אבנים שזרקו במטרה לפגוע... (קראו לנו) נאצים, גסטאפו... זה מאוד כואב לשמוע את הדברים הללו מיהודים... בתקרית אחרת, מיד לאחר הפינוי, נאלץ חייל מהפלוגה לירות באוויר לאחר שמתנחל כיוון לעברו נשק ודרך אותו (הראל, 2005ג').

בעקבות המתיחות, פירק צה"ל את המוצב בהתנחלות והעביר את הצנחנים לבסיס אחר.

ההתנכלות לצה"ל כללה גם "פיצוץ" מפגש בטחוני של צה"ל עם המשטרה הפלסטינית, תוך קריאות "בוגד" למפקד החטיבה (הראל, 2005ב') ועוד.

בראיון הפרידה של האלוף משה קפלינסקי, עם סיום תפקידו כאלוף פיקוד המרכז, מתח קפלינסקי ביקורת על שתיקת מועצת יהודה, שומרון ועזה (להלן, מועצת יש"ע) לנוכח ההקצנה בקרב חלק מהמתנחלים (הראל, 2005ג'). 

תופעת הסרבנות: לפי הראל (2005ב'), בכירי צה"ל רואים בתופעה זו של התנכלות לאנשי צה"ל מתנועת ההתיישבות ומהרבנות הצבאית "חלק מאסטרטגיה שלמה שמטרתה הובלת מהלך סרבנות המוני, שיקעקע את יכולתו של צה"ל לבצע את משימת ההיתנתקות. הם מקווים להגיע לסרבנות רחבה של קצינים מתנחלים ורואים בכך שלב ראשון של ערעור המשטר כאן...". מאז דצמבר 2004 החלו להישמע קריאות בלתי פוסקות לחיילים, שמגיעות מלב הקונצנזוס של הציבור הדתי לאומי, לסרב פקודה, תוך ההשוואה בין מעשה הפינוי לבין מעשי הנאצים. עד כדי כך הגיעו הדברים, שבמפגש בין צמרת צה"ל וראשי מועצת יש"ע ב- 2/1/05, כאשר  הרמטכ"ל ניסה לשכנע להפסיק הקריאה לסירוב לפקודת הגירוש, הוא נאלץ לשמוע אזהרות ממועצת יש"ע על סרבנות חיילים המונית: "אם לא יהיה משאל או בחירות, אלפי חיילים וקצינים דתיים יסרבו פקודה" (חדשות NRG, 2005; "חדשות ערוץ שבע", 2005). על פי אתר המתנחלים באינטרנט, "חדשות ערוץ שבע", דרש הרמטכ"ל מראשי המתיישבים לטפל בתופעת הסרבנות, ובכירי מועצת יש"ע השיבו: "זה כבר מאוחר מדי. אחרי שרבני הציונות התייצבו וקראו לסרב פקודה, אנחנו כבר לא יכולים לעשות כמעט כלום. אם לא יהיה משאל או בחירות, אלפי חיילים וקצינים דתיים יסרבו פקודה. השטח בוער". האתר מדווח, כי ראשי יש"ע תבעו מהרמטכ"ל לדרוש מהממשלה, שלא לשלב את צה"ל בפינוי. "עד כה חתמו 5,000 חיילים על עצומות של תנועת 'חומת מגן' בראשות נועם לבנת, שבה הביעו את נכונותם לנקוט סרבנות בדרגות שונות. העמותה מפיצה כמה עצומות, חלקן לסירוב רשמי, וחלקן לסירוב משתמע בלבד (סרבנות אפורה)" ("חדשות ערוץ שבע", 2005).

התקשורת נתנה במה לחיילים, שהודיעו שיסרבו לפקודה לפנות. כך, לדוגמא, פרסם "חדשות NRG" באינטרנט ראיון עם שלושה חיילים המשרתים ברצועת עזה, שדיברו בגלוי על כוונתם לסרב פקודה ולא לפנות התנחלויות:

ביום הפינוי לא רק שלא נסכים לפנות, אלא אף ניתן את הנשק למפקד המחלקה ונעבור לצד השני, של המתנחלים, כדי לעזור להם להיאבק בפינוי", אמר מידן כהן מהוד השרון, המשרת בגדוד 51 של גולני בשיחה עם מעריב והוסיף: "יש במחלקה שלנו אנשים נוספים שמתכוונים להיאבק במפנים" (פריש, 2005).

כשר (2005) טוען, שלתופעת הסרבנות עלולות להיות השפעות מהדהדות על ערכים וחוזקות שיש לצה"ל היום. הוא רואה פגיעה לטווח ארוך בארבעה אלמנטים עיקריים:

• שבירת הלכידות היחידתית ופגיעה בערך הרעות: יכול להיווצר מצב, לפי כשר, שבו חיילים לא יוכלו יותר לסמוך על רעיהם. בכך, הופכת בעיית הסרבנות "לא לבעיה של הסרבנים אלא, בעיקר, לבעיה של הלא סרבנים".
• כרסום בערך הדוגמא האישית לרוחב כל הצבא: אי התייצבות של מפקדים לביצוע ההיתנתקות יוצר מצב, שבו מפקדים אינם נותנים עוד דוגמא אישית לפקודיהם, על ההשלכות הנובעות מכך לגבי תפקוד הצבא.
• כרסום בערך הדבקות במשימה.
• כרסום בערך ההרתעה של צה"ל, כאשר כבר לא מובן מאליו שכל החיילים והקצינים יבצעו בעתיד כל משימה שתוטל עליהם.
• בממשק שבין הצבא לחברה עלולה להיווצר פגיעה בערך של ההזדהות עם המדינה שכן, עלול להיות מצב לפיו, הנאמנות הפוליטית גוברת על הנאמנות למדינה. עד היום, כל אזרח רואה פגיעה בישראלים בכל מקום כעניינו האישי. תופעת הסרבנות עלולה להביא לכך שהלכידות החברתית הזו, בתנאים אלה של מחלוקת עמוקה, תיסדק.
• כל אלה יביאו, לדעת כשר, לפגיעה של אמון הציבור בצבא. לצה"ל, שנהנה עד היום מרמה גבוהה במיוחד של אמון ציבורי ביחס לגופים שלטוניים אחרים,  תהיה פגיעה זו באמון חמורה במיוחד, בשל הישענותו על שירות החובה מחד גיסא, ועל שירות המילואים מאידך גיסא. "האתוס הישראלי הוא שכולנו מגינים על כולנו. כל אחד בתורו; כל אחד בדורו; וכל אחד על פי יכולתו". ככל שההזדהות עם צה"ל גבוהה יותר, כך המוטיבציה לשרת ניכרת יותר בהתאמה. מצב, שבו הצבא מזוהה כשלוח של ממשלה מסויימת, עם משימה מסויימת יביא לפגיעה אנושה באמונם של מי שאינם מזדהים עם הממשלה ועם הצעד שנקטה. 

דיון 

מטרת פרק זה היא לערוך בירור תיאורטי מי משני הגופים, הצבא או המשטרה, הוא הגוף המתאים יותר להפעלה במקרה של אירועי סדר ציבורי המסכנים את הביטחון הלאומי.

לוח מס' 2 מרכז, זה בצד זה, את היתרונות והחסרונות בהפעלת המשטרה באירועים כאלה. מהלוח עולה, כי במציאות המיוחדת שבה נתונה מדינת ישראל, להפעלת המשטרה יש יתרון מוחלט ומובהק על פני הצבא, כל עוד היא מצליחה לעמוד בפרץ ולהתמודד עם האירועים. יתרה מכך, חלק מחסרונותיה של המשטרה מתקזזים עם יתרונותיה. לדוגמא, את יתרון הגודל של הצבא ניתן לקזז בסיפוח יחידות תחת פיקוד משטרתי; או האופן שבו מחפה המשטרה על היעדר סמכויות באמצעות תיאום הדוק ובהבנה עם הצבא, המחזיק בסמכויות אלה.

לוח מס' 2: ריכוז היתרונות והחסרונות שבהפעלת המשטרה באירועי סדר ציבורי, המסכנים את הביטחון הלאומי של ישראל

מס'	יתרונות	חסרונות
1	הטיפול בסדר ציבורי הוא אחד מתפקידי המשטרה העיקריים והיא ערוכה אליו טוב יותר מהצבא, ארגונית ומנטלית, ובנויה טוב יותר להתמודדות עמו.	המשטרה מתבססת על הרתעה וכאשר זו קורסת, אין המשטרה מסוגלת לתפקד ביעילות.
2	הפיקוד המשטרתי הוא באיכות טובה והוא מיומן יותר מהפיקוד הצבאי בטיפול באירועי סדר ובהתמודדות עם אזרחים.	רוב הפעולות בתחום ביטחון הפנים, למשל מודיעין, אינם בסמכותה של המשטרה.
3	הסכנות שבהפעלת המשטרה (אובדן לגיטימיות בקרב קבוצות מיעוט) קטנות באופן משמעותי מהסכנות שבהפעלת הצבא (קרע בלתי ניתן לאיחוי בין קבוצות בעם).	תשלום של מחיר אלטרנטיבי – עליה בפשיעה.
4	השימוש במשטרה מאפשר ביצוע מדיניות של קרימינליזציה של פעילות המתקוממים.
5	רגישות נמוכה ללחץ של קבוצות מיעוט (תופעת הסרבנות כדוגמא).
6	הפיקוח הציבורי על המשטרה השתפר מאוד בעשור האחרון.
7	השוטרים בוגרים יותר מהחיילים מבחינה כרונולוגית ומנטאלית. הם רגילים יותר לקבל החלטות לבד, מתורגלים בתפקוד באירועי סדר ומודעים יותר מהחיילים לתוצאות של ירי בשוגג.
8	המשטרה בנויה לשגרה. זמן ההיערכות שלה קצר משל הצבא, והיא מגיבה מהר וזריז יותר לאירועים פתאומיים.
9	ניתן לספח למשטרה כוחות צבא, בעת הצורך.	מבחינת גודלה, אין המשטרה בנויה לתרחישי קיצון אלא לשגרת יום יום, עובדה היכולה להביא אותה לאבדן שליטה על האירועים.
10	המשטרה מחפה על היעדר סמכויות לטיפול באירועי חירום בתיאום ובהבנה עם הצבא.	אין למשטרה את הסמכויות הדרושות לצורך תפקוד אפקטיבי בתחום ביטחון הפנים, כמו, למשל, הטלת עוצר בעת הצורך.
11	במקרים של נזק משמעותי כתוצאה מתפקודה באירוע, ניתן לחפות ביתר קלות, יחסית לצבא, על ידי הקמת וועדת חקירה ומיצוי הדין עם מפקדים ושוטרים.

בעובדה, אף המתנחלים עצמם ונציגיהם בכנסת העדיפו, שהמשטרה, ולא הצבא, יהיה הגוף המפנה בתוכנית ההיתנתקות. מהתקשורת למדנו על הצעת חוק של ח"כ אפי איתם לתיקון פקודת המשטרה, לפיה המשטרה לבדה היא שתעסוק בפינוי. הצעת החוק מבהירה בדברי ההסבר, כי כלפי אזרחי ישראל בתחומי הקו הירוק לא הופעל הצבא אלא המשטרה בלבד, גם במצבי חירום, כמו באירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי (סגל, 2005).

יתרונה המוחלט של המשטרה, בתחום זה, מדגיש, ביתר שאת, את פרדוקס הסמכויות בינה לבין הצבא בישראל, המחזיק באותן סמכויות הדרושות למשטרה למימוש אחריותה בתחום זה.  יחד עם זאת, עם השנים, דומה שהצבא והמשטרה מצאו, בעיקר בשל זהות אינטרסים בתחום השארת האחריות על אירועי בטחון הפנים בידי המשטרה, את הדרך הנכונה להתגבר על מכשלה זו בעזרת תיאום והבנה ביניהם.

היה ותאבד המשטרה שליטה על האירועים, והסדר החברתי יתערער, אזי, על הצבא להתערב. על רקע זה מצטיירת, למשל, החלטת הממשלה להטיל את תפקיד פינוי המתנחלים מעזה ומצפון השומרון, במעגל הפנימי, על המשטרה, כהחלטה נבונה.

יתרונה המוחלט של המשטרה בולט במיוחד מול אירועים במגזר הערבי בישראל, שבו יש להפעלת הצבא השפעות ונזקים מרחיקי לכת.

יהיו שירימו גבה על הקביעות הללו, לאור האופן שבו הצטיירה משטרת ישראל ב"וועדת אור" (ראו את הפרק בספר העוסק באירועי אוקטובר 2000). אולם, ראוי לומר, כי באירועים קשים, אובדן שליטה ותפקוד חריג של חלק מהפקודים והמפקדים הוא מובנה בתוך האירועים הללו ונובע מאופי הארגון הצבאי. על כן, בעיות כאלה  תופענה, הן  בצבא  והן במשטרה, אולם מחיר החריגה המשטרתית יהיה לעולם קטלני פחות ובעייתי פחות ממחיר החריגה הצבאית. סביר להניח, שכמות ההרוגים שנרשמה בעקבות הפעילות המשטרתיות באירועים אלה הייתה מתגמדת מול הנזק שיכול היה להיגרם מהפעלתו של הצבא באירועים אלה, בשל השוני המובהק באופיים של הארגונים, שתואר בהרחבה בפרק זה.

יתרה מכך, יתרונה הגדול ביותר של הפעלת המשטרה הוא, שהיא מאפשרת החמרה הדרגתית של אופן הטיפול וגם אפשרות של איום בהחמרת הטיפול על ידי עירוב הצבא. כך, למשל, טען פרופסור אבי רביצקי בנוגע להטלת תפקיד הפינוי בתוכנית ההיתנתקות, בקיץ 2005, על כתפי המשטרה:

יש הטוענים, שאירוע הפינוי לא יסתיים על ידי המשטרה והצבא יתערב. אבל, זו עמדה הצהרתית מוצדקת, כי זה מה שאנחנו רוצים וזו כוונתנו. אם האירועים לא יסתיימו על ידי המשטרה, זה יקרה, לא כי רצינו בכך, אלא כי נאנסנו לכך, ואז, הכעס והלהט הציבורי בעקבות התערבות הצבא יפחתו מאוד (רביצקי, 2005).

בדומה, טען כשר:

העובדה שזה שטח צבאי (שטחי עזה והשומרון, פ"י) ומדובר באזרחים, מחייבת לשלב את המערכות הללו (הצבא והמשטרה, פ"י). הצבא ייכנס לזה רק אם המפונים ייאלצו אותו להיכנס. זה תלוי בהם. זו הדיאלקטיקה של העניין. זו עליה הדרגתית בכוח, בהתאם לעוצמת ההתנגדות. ואז, אם יתערב הצבא, תהיה זו התערבות אחרת (כשר, 2005).

הרמטכ"ל לשעבר, דן חלוץ, הגדיר זאת באופן החד והבהיר ביותר: "כגודל ההתנגדות, גודל מעורבותו הישירה של צה"ל בפינוי" (הראל, 2005א').

האינטרס של המשטרה ברור, והוא נגד עירובה באירועים כגון אלה. אולם, במצבים כאלה יש להעדיף את האינטרס הכולל על פני האינטרס המשטרתי, גם אם המשטרה תינזק מכך. משמעות הדברים היא, שהמשטרה, במידה רבה, משמשת 'כשעיר לעזאזל' ידוע מראש. אולם, במציאות חברתית מורכבת, בוודאי בחברה מקוטבת ומשוסעת כמו החברה הישראלית, יהיו שיטענו, כי קיומו של 'שעיר לעזאזל' כזה הוא כורח המציאות...

[מתוך הספר: אופן הטיפול של מדינות דמוקרטיות במרי אזרחי אלים. למעבר לתוכן העניינים לחץ כאן]

[לאוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית', לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על המגזר הערבי בישראל, לחצו כאן]

מקורות

• ארז חיים (2005), ניתוח לקחי פינוי ימית כתהליך מדיני וכמשימה צבאית, יום עיון בנושא תהליך ההיתנתקות, גלילות: המכללות הצבאיות, 15/2/05 (הרצאה, בכתובים בידי המחבר).
• אייל יגאל (1998), האינתיפאדה הראשונה, דיכוי המרד הערבי על ידי הצבא הבריטי בארץ ישראל 1939-1936, תל אביב: מערכות.
• אליצור חניתה (2003), חקיקת חרום וחקיקה מיוחדת כאמצעי טיפול בטרור בדמוקרטיות, תל אביב: אוניברסיטת תל אביב.
• בג"ץ 5128/94, נועם פדרמן נ' שר המשטרה, משה שחל [פדאור (לא פורסם) 95 (2) 504].
• בג"ץ  8600/04, בג"ץ  8603/04, בג"ץ  9040/04, בג"ץ  9241/04, אבנר שמעוני ואח' נ' ראש הממשלה ואח', אתר בתי המשפט:www.court.gov.il.
• בן-ארי יוסף (2005), יום עיון בנושא תהליך ההיתנתקות, גלילות: המכללות הצבאיות, 15/2/05 (חילופי דברים, בכתובים בידי המחבר).
• בן-פורת יוסף (1988), מחסום לתוהו, תל-אביב: משרד הבטחון.
• בן-ראובן איל (2005),יום עיון בנושא תהליך ההיתנתקות, גלילות: המכללות הצבאיות, 15/2/05 (חילופי דברים, בכתובים בידי המחבר).
• ג'ונס בן (1979), נפוליאון, האיש והמיתוס, תל אביב: הדר.
• "ועדת אור" (2003), דין וחשבון, ועדת החקירה הממלכתית  לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראליים באוקטובר 2000, ירושלים: מדינת ישראל.
• הקומונה הפריסאית:http://www.paris-commune.biography.ms.
• "וועדת זיילר" (2003), וועדת חקירה ממלכתית בעניין בטיחות מבנים ומקומות ציבור, באתר האינטרנט:  www.court.gov.il/doch/tochen.htm
• "וועדת זמיר" (1990), וועדת הבירור לבדיקת האירועים בהר הבית, ירושלים: מדינת ישראל.
• ויסמן עליזה (1990), הפינוי, סיפור עקירת היישובים בחבל ימית, ירושלים: ספריית בית אל.
• ויסקמן אליזבת (1977), אירופה של רודנים, תל אביב: זמורה-ביתן, מודן.
• ויקיפדיה (2005), אנציקלופדיה ויקפדיה, http://he.wikipedia.org, ערך: "הקומונה הפריזאית", עדכני ליום 17/2/05.
• זלטנרייך יאיר (2004), דמוקרטיות, משטרים רפובליקניים בצרפת במאה העשרים: בין יציבות למשברים, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה.
• חוק יסוד: הממשלה.
• חוק יסוד: הצבא.
• חורב עמוס, אונא משה, שמרון ארווין ש' (1974), דו"ח הוועדה לבדיקת ההתרחשויות במעלות, ירושלים: מדינת ישראל, 18/6/74.
• טוכמן ברברה (1998), המגדל הגאה, תל-אביב: דביר.
• יחזקאלי פנחס, שלו אורית (1996), משטרה בצבת הדמוקרטיה, מראות המשטרה, גיליון 157, 1996, עמ' 32-30.
• יחזקאלי פנחס, אורית שלו (2000), יחסי מפכ"ל והשר הממונה בישראל, 1997-1948, משטרה וחברה, גיליון 4, עמ' 134-89.
• יחזקאלי פנחס (2004א'), מבוא ללימודי משטרה ושיטור, תל אביב: משרד הביטחון.
• יחזקאלי פנחס (2004ב'), טרור ופשיעה, אצל: אידן אריה (עורך), היבטים על טרור ומלחמה בטרור, תל אביב: משרד הביטחון, עמ' 65-56.
• כרמון אריה (1970), מדיניות החוץ הגרמנית לגבי צ'כוסלובקיה, ירושלים:האוניברסיטה העברית.
• כשר אסא (2005), צבא במדינה דמוקרטית: סוגיות אתיות בהיתנתקות, יום עיון בנושא תהליך ההיתנתקות, גלילות: המכללות הצבאיות, 15/2/05 (הרצאה, בכתובים בידי המחבר).
• מיכאל קובי (2004) יחסי דרג מדיני-דרג צבאי – בין תיאוריה למעש, הרצאה במסגרת הקורס: יחסי דרג צבאי דרג מדיני, מתוך: גלי צה"ל והמכללה לביטחון לאומי, אוניברסיטה משודרת, סדרת הביטחון הלאומי, סימסטר אביב 2004.
• משטרת ישראל (1986), סיכום יום העיון בנושא זכויות האזרח ואכיפת החוק, במסגרת שבוע המשטרה וזכויות האזרח 29/12/86.
• פיינר סמואל א' (1982), האיש על גב הסוס, מקומו של הצבא בפוליטיקה, תל אביב: מערכות. 
• עמידרור יעקב (2002), מהו ביטחון לאומי?, אצל: אפרתי הרצליה (עורכת), מבוא לביטחון לאומי, אוניברסיטה משודרת, תל אביב: משרד הביטחון, עמ' 20-7. 
• פקודת המשטרה  [נוסח חדש], התשל"א – 1971.
• פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948.
• צבא בריטניה (1995), מבצעים נגד התקוממות, צבא בריטניה, מדריך שדה של כוחות היבשה, צה"ל: אמ"ץ-תוה"ד, צה"ל, כרך א'.
• קרשו איאן (2003), היטלר, היבריס: 1936-1889, תל אביב: עם עובד.
• רביצקי אבי (2005), ההיבט התיאולוגי: על המתח בין מקור הסמכות ההלכתי לבין מקור הסמכות הדמוקרטי, יום עיון בנושא תהליך ההיתנתקות, גלילות: המכללות הצבאיות, 15/2/05 (הרצאה, בכתובים בידי המחבר).
• רון אליק (2004), מבט אישי על אירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי, הרצאה במכללה לביטחון לאומי,    ב-  19/2/04 (בכתובים ובהקלטה אצל המחבר).
• שיירר ויליאם (1976), עלייתו ונפילתו של הרייך השלישי, היסטוריה של גרמניה הנאצית, כרך ראשון, פרק שנים עשר: הדרך למינכן, ירושלים ותל אביב: שוקן.
• שלח עופר (2003), המגש והכסף, מדוע דרושה מהפכה בצה"ל, אור יהודה: כנרת, זמורה-ביתן.
• תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945.
• Breton R. (1988), From Ethnic to Civic Nationalism: English Canada and Quebec, Ethnic andRacial Studies, vol. 11, pp. 85-102
• Klockars Carl B. (1983), Thinking about Police - Contemporary Readings, Place: New York: McGraw-hill.
• Los Angeles (1992), Los Angeles Civiil Uprising 1992, Chronology Of Events, in:
• http://www.lapdonline.org/general_information/dept_pub_program/riots.htm
• Ronald N. Jacobs (2000), Race, Media and the Crisis of Civil Society, Cambridge: university press,U.K.
• Weaver Kent. R. (1992), Political Institutions and Canada's Constitutional Crisis, in: Weaver R. Kent(ed.), The Collapse of Canada?,Washington,  D.C.: The Brookings Institution, pp. 7-75.

עיתונות

• איפרגן שמעון (2001), גששים בסכנה מתמדת, כל הנגב, 21/12/01, עמ' 72-70.
• בדראן סעיד (2002), סיירת כפר קאסם, מעריב, 20/2/02, עמ' 10.
• בוהדנה אלי, שלאין חנן, לימור יואב, גבאי שפי, רבין איתן, בן חורין יצחק (2001), אש פלשתינית נגד פלשתינים, מעריב, 10/10/01, עמ' 9-8.
• בן אלוף (2004), השלווה האולימפית נגמרה, ארכיון הארץ, 1/9/04, מס' כתבה: 1122388.
• בן אלוף גדעון אלון וסוכנויות הידיעות (2004), המפכ"ל: משימת הפינוי כמעט בלתי אפשרית, הארץ computers.walla.co.il,  http://computers.walla.co.il/?w=//592104, 31/8/04.
• בנזימן עוזי (2005), תנו למשטרה ממחטות, הארץ, 9/3/05, ע' ב1.
• בר יוסי (2001), מפגינות בפסגת גנואה: שוטרים התעללו בנו מינית, ידיעות אחרונות, 8/8/01, ע' 21.
• ברנר דני, רהט מנחם, בן-דוד עמי, רפפורט עמיר, שחר אילאיל, גולן יהודה (2004), השוטרים יפנו, החיילים יפקחו, במבילי, 31/8/2004: http://www.bambili.com/bambili_news/katava_main.asp?news_id=8029&sivug_id=1
• גילת מרדכי (1998), רקוויאם לשלטון החוק, ידיעות אחרונות, 7 ימים, 29/5/98, עמ' 41-38, 100.
• גנץ מנחם (2001א'), עפים ראשים, מעריב, סופשבוע, 10/8/01, עמ' 62-56.
• גנץ מנחם (2001ב'), פלאש בפנים, מעריב, 23/7/01, עמ' 5-4.
• גנץ מנחם (2001ג'), 50 מיליון דולר - נזקי הקרבות בפסגת גנואה, מעריב, 23/7/01, ע' 21.
• הופנונג מנחם (1991), ישראל – ביטחון המדינה מול שלטון החוק 1991-1948, ירושלים: נבו.
• הורביץ ניצן (2001), הרוג ומאות פצועים העיבו על פסגת הג'י - 8, הארץ, 22/7/01, ע' א1.
• הראל עמוס (2003), בצבא מתפתחת זילות של שימוש בירי חי, הארץ, ארכיון, 28/12/03.
• הראל עמוס, רגולר ארנון (2003), מפגין ישראלי נתלה על שער הגדר – חייל צה"ל ירה ברגלו ופצע אותו קשה, הארץ, ארכיון, 28/12/03.
• הראל עמוס (2005א'), התשה, הארץ, 18/3/05, עמ' ב3, ב8.
• הראל עמוס (2005ב'), צה"ל: לטפל ב"כפפות ברזל" במתנחלים שיתנכלו לקצינים, הארץ, 3/2/05, עמ' א1, א2.
• הראל עמוס (2005ג'), מ"פ שהוצב ביצהר: "קראו לנו נאצים, אבל החיילים שמרו על איפוק" , הארץ, 30/1/05, ע' א3.
• זינגר רוני (2005), המשטרה מתכוננת להיתנתקות: פחות שוטרים ברחובות ותרעומת בתחנות, הארץ,18/1/05, ע' א3.
• חדשות ערוץ שבע (2005), "אם לא תחזרו אל העם - יהיה קרע נורא", חדשות ערוץ שבע, 3/1/05,http://www.a7.org/news.php?id=99174
• חדשות NRG (2005), זאת רק ההתחלה, חדשות NRG, 4/1/05,http://www.nrg.co.il/online/1/ART/848/172.html
• טרנר יעקב (1993), אין לנו משטרה אחרת, מעריב, 9.9.93.
• ירושלמי שלום (1995), ריח מפחיד של אבק שריפה התפשט השבוע בכנסת ובמעוזי הימין, מעריב, מוסף שבת, 1/9/95, עמ' 9-8.
• כתבי גלי צה"ל (2004), המתנחלים מכשירים רצח פוליטי, חדשות MSN, http://news.msn.co.il/news/StatePoliticalMilitary/Political/200412/2004122109242.htm
• לופיאן ליאורה, רובס משה, אנג'ל רועי, גורדון אורי  (2001), הקורבן הראשון של המהפכה, אלימות בגנואה/עדות חיה, מעריב, סופשבוע, 27/7/01, ע' 44-35.
• ליס יהונתן (2005), מבצע גיוס של "שוטרים זמניים" להיתנתקות, הארץ, 1/2/05, ע' א1, א4.
• ליס יהונתן, שרגאי נדב (2005), בכירי משטרה: בגלל ההיתנתקות נתקשה להגן מפני פיגועים, הארץ, 27/2/05, ע' א6.
• נאה בוקי, קרביץ אמיר, מאירי אורון, ברוידא חיים (2001), המבוקש נלכד, המתח ירד, ידיעות אחרונות, 15/11/01, עמ' 1, 15-14.
• ניר אורי (2002), תושבי בקה אל גרבייה הקימו "משמר אזרחי" פרטי, הארץ, 21/1/02, עמ' א1, א8.
• סגל זאב (2005) מה לצה"ל ולפינוי?, הארץ, 21/1/05, ע' ב1.
• פלוצקר סבר (1995), תגובות היום, ידיעות אחרונות, 30/8/95, עמ' 2.
• פריש פליקס, "נניח את הנשק ונילחם בפינוי", חדשות MSN, 23/1/05, http://www.nrg.co.il/online/1/ART/858/220.html
• קזין ארנה (2001), מה הם רוצים, הארץ, מוסף פסח, 6/4/01, עמ' 48.
• קראו ניקול (2001), מחקר: ירידה חדה באמון הציבור במשטרה, הארץ, 20/5/01, ע' א15.
• קרייטמן מודי (2004), לפיוס אין מחיר, ידיעות אחרונות, המוסף לשבת, 17/12/04, עמ' 23-22, 25.
• רהט מנחם, בן דוד עמי (2005), מתחה ביקורת על הפינוי – והודחה מיד מהמשטרה, מעריב, 31/3/05, ע' 5.
• שיף זאב (2005), כבוד הרב, כן המפקד, הארץ, 30/3/05, ע' ב1.
• שמידט ויליאם (1994), הבובי עוד ישא אקדח, הארץ, 9/3/94, ע' ב2.
• שקד רוני, רגב דוד, פישמן אלכס (2001), שוטרים פלשתינים הרגו תומכי בן לאדן, ידיעות אחרונות, 10/10/01, עמ' 11-10.
• The Jerusalem Post (1993), Senseless Police Conduct, The Jerusalem Post, 19/11/93, p. A4.

הערות

[1]    מאמר זה מבוסס על פרק בספר "אופן הטיפול של מדינות דמוקרטיות במרי אזרחי אלים", העומד לראות אור בהוצאת המכללה לביטחון לאומי, צה"ל והמכון לחקר הביטחון הלאומי, אוניברסיטת חיפה.

[2]     על האירוע בהרחבה ראה אצל הוד (1999, עמ' 90-86)