[בתמונה: הפגנות יוצאי אתיופיה בישראל, 2015; הצילום הועלה לויקיפדיה על ידי לילך דניאל. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה   CC BY 2.0]

[מתוך הספר: אופן הטיפול של מדינות דמוקרטיות במרי אזרחי אלים. למעבר לתוכן העניינים לחץ כאן] 

 מבוא 

כיצד ניתן להגדיר אירועי סדר ציבורי או אירועים של מרי אזרחי אלים (Violent civil disobedience), המהווים סכנה לביטחון הלאומי?

סוגיית ההגדרה אינה שאלה תאורטית גרידא. יש לה השפעה מכרעת על האופן שבו נתפסים אירועי סדר מסוימים, ולכן, גם על האופן שבו הם מטופלים על ידי הכוחות המזוינים של המדינה. לא בכדי נמנעה, למשל, "וועדת אור" לבדיקת אירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי בישראל, מלנקוב במילים מפורשות לגבי מה שהתרחש:

אין אנו רואים לנכון לשים תווית על אירועי אוקטובר ולתייגם כ"מרי", "אינתיפאדה" או "מרד" (ההדגשות שלי, פ.י.). אין אנו סבורים, כי תיוג כזה עשוי לשרת מטרה מועילה, או כי קיימים מדדים מדויקים לקביעתה של תווית כזו. די לנו שנאמר, כי ... (האירועים הללו) פגעו קשה במרקם החיים המשותפים במדינה וסיכנו את עתידו" ("ועדת אור", 2003, כרך א', ע' 295),

לעומת זאת, עוד לפני תהליך הפינוי של מתנחלים מרצועת עזה ומצפון סיני, באביב 2005, כבר הובע החשש, שלא התגשם, שתתרחש "מלחמת אזרחים או מרי אזרחי". דובר על כך "שיש קבוצה בהתיישבות (ביהודה שומרון ועזה, פ.י.) שמסוגלת לירות בנשק חי" (איתן, 2004, ע' 87) ושלחץ הפינוי "ימשוך לקצוות ולאלימות, לנקמה, למחתרות יהודיות" (קניאל, 2004, ע' 89). היו שציטטו את מועצת יש"ע, ש"כדי להתמודד מול צה"ל הם חייבים להקם 'צבא' משלהם, ותיארו את היערכות המתנחלים כבניית צבא, ש"יהיה לו מטה כללי ואגפים מקצועיים, בדיוק כמו בכל צבא אחר; שבראשו יעמדו קצינים בכירים במילואים שמכירים היטב את כל שיטות הפעולה של צה"ל; שיש לו כבר 100 אלף 'חיילים', שהתחייבו להתייצב עם מתן פקודה ולסייע ככל יכולתם בסיכול ההתנתקות" יבלונקה (2005). באופן חסר תקדים גם נקבע, שנשקי המפונים ייאספו לפני הפינוי, למנוע אפשרות של שימוש בהם, במזיד או בשוגג  (חדשות msn, 2005).

תגובות השלטון לאתגרים הללו היתה חסרת תקדים בחריפותה. באירועי אוקטובר 2000 הופעלו צלפים בירי אש חיה כנגד המתפרעים ("ועדת אור", 2003). גם התגובה לאתגר שהציבו המתנחלים מול המפנים לפני פינוי עזה וצפון השומרון בקיץ 2005 היתה חריפה במיוחד. ראש הממשלה דאז, אריאל שרון, הצהיר, כי אם יהיה ירי של אש חיה מצד המתנחלים, "הדבר יחייב אותנו בתגובה קשה מאוד" (שחר ובנדר, 2005), וניתן פרסום לעובדה, כי בזמן ההתנתקות יוצבו צלפי צה"ל בכוננות, בסמוך להתנחלויות (רפפורט, 2005).

הבה ונמשיג את המונחים הללו ודומיהם:

המונח 'מהומה' ('Riot') מוגדר במילון אבן שושן (1968, כרך שני, ע' 718) כבלבול ובהלה, רעש  ואי סדרים.

המונח 'מרי' ('Resistance') מוגדר שם, בין היתר, כ"התנגדות, התמרדות, אי ציות" (שם, ע' 911).

בית המשפט המחוזי השתמש במונחים 'מהומה' ו'מרי אזרחי' לתיאור התנגדות המתיישבים בפתחת רפיח לפינויים ולפינוי הישובים מאותו אזור, בקבוצות פוליטיות שונות בישראל, בעקבות הסכם השלום עם מצרים (ת"א 3739/39).

למונח 'מרי אזרחי' ('Civil Disobedience') יש גם הגדרה ב'מילון למונחי צה"ל':

מאבק פעיל ולא אלים של אוכלוסייה אזרחית (או של קבוצה בה) כדי להשיג מטרות אלו: מניעה מן המשטר או מן השלטון ביצוע מדיניות מסוימת; ערעור המשטר או השלטון; כפייה עליו את רצונה. המרי ניכר בפעולות כגון: אי תשלום מיסים, סירוב למלא ציוויים והחלטות של השלטון, שביתות, הפגנות ונקיטת אמצעי מאבק חוץ פרלמנטאריים דומים אחרים (אג"ם-תוה"ד, 1998, ע' 391).

המונח 'מרי אזרחי' גם מוגדר במדריך השדה של כוחות היבשה הבריטים כ"התנגדות פעילה או סבילה של חלקים באוכלוסייה האזרחית לסמכויות או למדיניות של ממשלה באמצעים לא חוקתיים" (צבא בריטניה, כרך ב', 1995, ע' 400).

המתנחלים, במאבקם בתכנית ההתנתקות, השתמשו במושגים "מרי אזרחי לא אלים" ו"אי ציות אזרחי". הם הוגדרו כ"מחאה סבילה", כמו:

אי תשלום מסים, סירוב לקיים או להשתתף בביצוע  הפקודות והצווים הקשורים בגירוש , חסימת כבישים, סגירת נמלי ים ואוויר באמצעות שביתות שבת  המוניות, נטילה מאורגנת של ימי חופשה מהעבודה של כל מתנגדי התוכנית  כדי לשבש את עבודת מנגנוני השלטון העסוקים בביצועה, ריתוק כוחות משטרה וצבא לכל אזורי הארץ בהפגנות ופעולות מחאה (אלדד, 2005).

המונח 'מלחמת אזרחים' ('Civil War') מוגדר במילון אבן שושן (1968, כרך שני, ע' 803), כ"מלחמה בין תושבים לתושבים באותה מדינה בשל סכסוכי מפלגות, דעות וכדומה". למונח גם הגדרה ב'מילון למונחי צה"ל':

מלחמה בין קבוצות יריבות בתוך מדינה, ותכליתה להשיג יעדים מדיניים, כגון: הדחת השליט, תפיסת השלטון ושינוי סדרי המדינה והחברה (אג"ם-תוה"ד, 1998, ע' 339).

המונח 'מרד' ('Mutiny')  מוגדר במילון אבן שושן (שם, כרך שני, ע' 906), כ"התקוממות נגד הרשות, פריקת עול, התפרצות מפני שלטונו של מישהו";

המונח 'מרידה' ('Revolution') מוגדר שם כ"התקוממות, התמרדות, פעולה אקטיבית נגד שלטונו של מישהו" (שם, ע' 912).

המונח 'מהפיכה' ('Revolution') מוגדר שם, בין היתר, כ"הפיכה, הריסה, החרבה, שינוי בכוח של משטר המדינה, ביטול גמור של צורת השלטון הקיימת והקמת שלטון חדש" (שם, ע' 720).

המונח 'תנועת מרי,, מוגדר כ"תנועה עממית של התנגדות פסיבית או אקטיבית לשלטונות הממונים" (שם, ע' 912).

המונח 'אינתיפאדה' הוא מילה ערבית, שפירושה "התנערות". נעשה בו שימוש בין לאומי ראשון עוד במאה ה- 18 לתיאור המאבק של הערבים בשלטון הצבא הצרפתי של נפוליאון בונפראט ב- 1799 (ד'אהר, 1988, עמ' 60-57); בשלטון המצרי של מוחמד עלי פשה בין השנים 1840-1838 (שם, עמ' 108-95) ובהתקוממויות של הצמיתים הפיאודלים הנוצרים בלבנון נגד הכנסיה ונגד בעלי ההון הדרוזים בשנים 1848-1841 (שם, עמ' 137-115) וב- 1858 (שם, עמ' 181-141); עם הזמן, נעשה בשם זה שימוש נוסף לתיאור מאבקים מזוינים אחרים. נשיא מצרים לשעבר, אנוואר אל סאדאת, כינה את מהומות הקומוניסטים ב- 1977 על רקע ייקור הלחם, שחייבו הכנסת צבא לרחובות הערים, בשם "אינתיפאדת אל חראמה", קרי, "אינתיפאדת הגנבים" (www. Almaqreze.com). הפלסטינים כינו "אינתיפאדה" את ההתקוממות העממית שפרצה ביהודה, שומרון ועזה החל מה- 9 בדצמבר 1987 ודעכה לקראת סוף 1991 (הטיס, 1998, עמ' 25-23):

 

[בתמונה: אירועי מה שמכונה על ידי הפלסטינים: האינתיפאדה הראשונה]

העימות המזוין שפתחו עם מדינת ישראל בספטמבר 2000 כונה על ידם "אינתיפאדת אל אקצא"; וגם האופוזיציה הלבנונית הכריזה על "אינתיפאדה שקטה" (חוגי, 2005) או "אינתיפאדת העצמאות" (בן, 2005; שטרן, 2005) נגד הכיבוש הסורי, בעקבות רצח ראש הממשלה לשעבר ומנהיגה, רפיק אל חרירי. אפילו המרד הערבי בארץ ישראל, בשנים 1939-1936 כונה, בספר שעוסק באותה תקופה, בשם "האינתיפאדה הראשונה" (אייל, 1998).

מונח דומה הוא "התקוממות" ('Insurrection'), המוגדר במילון אבן שושן (1968, כרך ראשון, ע' 329), כ"התמרדות, התנגדות, קשירת קשר נגד". במדריך השדה של כוחות היבשה של צבא בריטניה הוא מוגדר בהרחבה כך:

פעולותיה של קבוצת מיעוט במדינה, שגמרה אומר לכפות שינוי פוליטי באמצעות חתרנות, תעמולה ולחץ צבאי, שנועדו לשכנע את רוב הציבור או לאיים עליו להסכים לשינוי כזה. זהו מאבק פוליטי מזויין ומאורגן, שיעדיו עשויים להיות שונים. התקוממויות עממיות מסוימות מכוונות, במפורש, לתפיסת השלטון באמצעות השתלטות מהפכנית מלאה, ואילו אחרות מנסות להינתק משליטת המדינה ולהקים מדינה אוטונומית במסגרות אתניות או דתיות מסורתיות.

התקוממות עשויה לחתור לסחיטת ויתורים פוליטיים נרחבים שאין ביכולת אנשיה להשיגם באמצעים אלימים פחות. התקוממויות נוטות להתפרץ אינם יכולים או אינם מוכנים לספק את דרישותיהן של קבוצות חברתיות ניכרות. התקוממויות עממיות עשויות אפוא להיות קואליציות של כוחות שונים זה מזה המתאחדים, לעתים, סביב איבה משותפת כלפי ממשלה, והם מוכנים להפעיל אלימות כדי לקרוא תיגר על הלגיטימיות שלה (צבא בריטניה, כרך א', 1995, ע' 19). 

אירועי סדר ציבורי ושמירת שלום הציבור 

'מרד', 'מרי' 'אנתיפאדה' או 'התקוממות' הינם, בראש ובראשונה, הפרות של הסדר הציבורי.

שמירה על הסדר הציבורי הינו אחד מארבעה תפקידים של המשטרה[1], כפי שהוגדרו בסעיף 3 לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א 1971 (בנוסף למניעה, לאכיפת חוק ולשמירה על ביטחון הפנים) שנועדו להביא להשגת אחד מייעודיה העיקריים – להשליט סדר חברתי לשמור על השקט ושלוות החיים (מה שנקרא בלעז, 'Keeping-Peace'). שהרי, המשטרה צמחה כתגובה לבעיות חמורות של אי-סדר חברתי, כתוצאה מתהליכי עיור ותיעוש מואצים, וזה היה הרציונל שעמד מאחורי הקמת משטרת לונדון, המשטרה הראשונה במדים ב- 1824 (יחזקאלי, 2004, ע' 53).

[בתמונה: המשטרה כגורם לשמירת הסדר; מתוך האתר Thai PBS, ללא ציון שם הצלם]

נגדיר "הפרת סדר ציבורי" ככל התנהגות הפוגעת בשלום הציבור, הקשורה, לרוב, בקונפליקט המתרחש בין שני אנשים או יותר. זוהי התנהגות של אדם בודד או מספר אנשים, המפריעה לאדם אחר בכך שהיא פוגעת בחיי השגרה של הציבור. חלק גדול מהאירועים הגורמים להפרת הסדר הציבורי הן הפרות חוק (גימשי, 2003, עמ'         214-213). הגדרה נוספת של מדריך השדה של כוחות היבשה הבריטים היא "מעשי אלימות והפרת סדר קבוצתיים, הפוגעים בחוק ובסדר הציבוריים" (צבא בריטניה, כרך ב', 1995, ע' 401).

תחום השמירה על הסדר הציבורי נחשב, לדעת רוב החוקרים של מדעי המשטרה לאחד התפקידים החשובים ביותר שלה, אם לא החשוב שבהם (יחזקאלי, 2004, ע' 53). גימשי (2003, ע' 213) מגדיר אותו כ"לב עבודת המשטרה, מבחינה מהותית וכמותית". ללא סדר ציבורי, לא ניתן לקיים אורח חיים סדיר בחברה מודרנית. יחזקאלי מביא כדוגמה לכך את העובדה, שהצילומים הראשונים של המשטרה הפלסטינית ה'כחולה', עם מיסוד הרשות הפלסטינית, היו דווקא בעת אימון לפיזור הפגנות (עם האלות והקסדות). היתה בכך אמירה, שקיים כוח שלטוני שמתכוון לשמור על הסדר הציבורי ולקיים את הסדר החברתי (יחזקאלי, 2004, ע' 53).

המטרה העיקרית של הטיפול המשטרתי בהפרת הסדר הציבורי היא להחזיר על כנו את הסדר שהופר. לצורך כך, משתמשת המשטרה במגוון אמצעים כולל הסברה, פישור, סילוק הגורם המפריע, פתיחת תיק פלילי או ביצוע מעצר. כאשר הפרת הסדר חמורה, משתמשת המשטרה בכוח על מנת להחזיר את הסדר על כנו. המשטרה, לרוב, מטפלת במשבר שנוצר מהפרת הסדר ונוקטת באמצעים הדרושים כדי למנוע את הסלמתו, ועל מנת להפסיק את הפרת הסדר (גימשי, 2003, ע' 215).

הטיפול המשטרתי בהפרות של סדר ציבורי מתייחד בבעייתיות קשה, בשל חמש סיבות עיקריות:

• תפקידי הסדר הציבורי מורכבים הרבה יותר מאשר תפקידים אחרים של המשטרה, כמו אכיפת החוק למשל. זאת כיוון, שבעוד שרוב העבירות מוגדרות בבירור בספר החוקים, המושג 'סדר', 'Order' הוא מושג בעייתי שאינו מוגדר דיו, והוא מבטא חילוקי דעות לגבי נורמות מסוימות. במצבים כאלה, רמת אי הוודאות שבפניה עומד השוטר גבוהה הרבה יותר. לכן, קשה כל כך להגדיר ולהתערב (יחזקאלי, 2004, ע' 53).

• בעוד שבתחומי פעולה אחרים כמו לכידת עבריין מסוכן, למשל, נהנית המשטרה מקונצנזוס ציבורי לפעולתה, קיימים פה אינטרסים מנוגדים של הצדדים המעורבים ויש ציפיות סותרות מהמשטרה. לכן, בלתי אפשרי לספק את רצונות כל הצדדים. לעיתים, האינטרס המשטרתי בהחזרת הסדר הציבורי על כנו אף מנוגד לאינטרסים של חלק מהצדדים המעורבים (גימשי, 2003, ע' 214).

• לעתים קרובות, אין בנמצא מרשם נכון וברור לטיפול בבעיה. על כן, צריך השוטר להפעיל שיקול דעת רב (גימשי, 2003, ע' 214).

• ללא טיפול נכון עלולה הפרת הסדר הציבורי להסלים לכדי עבירה פלילית חמורה ולהפרות סדר קשות (גימשי, 2003, ע' 213).

• לעתים, טיפול שגוי הוא שמביא להסלמה, עם כל התוצאות הצפויות מכך.

העמימות הזו תורמת למצב שבו הפרות קשות של סדר ציבורי הן, בדרך כלל העילה להקמת וועדות חקירה ולפיטורי מפקדי משטרה. זאת, בניגוד לתחום המאבק בפשיעה, שגם אם ניכרת בו עליה, ומושמעת ביקורת קשה כלפי המשטרה ומפקדיה, אין לכך, בדרך כלל, השלכות בתחום האישי עליהם.

הדוגמה הבולטת ביותר בישראל היא אירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי, והשפעות מסקנות "וועדת אור", שהוקמה בעקבותיהם, על המשטרה. הוועדה המליצה, כי המפכ"ל בעת האירועים, רב ניצב יהודה וילק, ומפקד המחוז הצפוני של המשטרה, ניצב אליק רון, לא ישמשו בעתיד בתפקיד פיקודי או ניהולי הקשור בביטחון הפנים. הוועדה גם החמירה עם השר שהיה ממונה בעת האירועים על המשטרה, שלמה בן עמי, והמליצה כי לא ימונה בעתיד לתפקיד השר לביטחון הפנים. כן החמירה הוועדה עם ארבעה קציני משטרה נוספים, שאחד הבכירים שבהם, תת ניצב משה ולדמן, פוטר בעקבות מסקנותיה. בן עמי, וילק ורון לא היו בשירות פעיל בעת פרסום מסקנות "וועדת אור". אחרת, יש להניח, שהוועדה הייתה מורה להעבירם מתפקידיהם (יחזקאלי, 2004, עמ' 54-53; "וועדת אור", 2003, כרך ב' , עמ' 765-764);

דוגמה בולטת אחרת היא, למשל, המחיר האישי והציבורי, ששילמו קציני משטרה על הכישלון המשטרתי באירועי פסטיבל ערד, שבו נהרגו שלושה בני נוער. מפקד מרחב הנגב דאז, תת ניצב יוסי אבני סיים את תפקידו בעקבות הפרשה, ונדון בבית המשפט לשישה חודשי מאסר בפועל. קצין נוסף נשפט למאסר (ת"פ 2332/97; קפלן, 2001).

דוגמה נוספת היא אירוע הירי על פלסטינים, בעקבות הפרות סדר בהר הבית, ב- 8 באוקטובר 1990, במהלכו נהרגו עשרות ערבים ו- 140 מהם נפצעו. גם 9 מתפללים יהודים נפצעו באיזור הכותל. האירוע גרר שבוע של הפרות סדר בכל הארץ, והביא במהלכן לרצח נהג מונית על רקע לאומני. בעקבות האירועים, מינה ראש הממשלה וועדת חקירה בראשות האלוף במילואים צבי זמיר ("וועדת זמיר", 1990; הוד, 1999). כתוצאה ממסקנות הוועדה, הופסק שירותו של מפקד מחוז ירושלים דאז, ניצב רחמים קונפורט, ועורער מאוד מעמדו של המפכ"ל, דאז, יעקב טרנר.

דוגמה מחו"ל היא הדחת שלושה קצינים בכירים באיטליה, ביניהם סגן המפכ"ל האיטלקי, מפקד משטרת גנואה ומפקד היחידה למלחמה בטרור. הם הודחו בעקבות מסקנות דוח החקירה של צוות משרד הפנים האיטלקי, על אלימות המשטרה כלפי המפגינים נגד תהליך הגלובליזציה, במהלך ועידת ה- ג'י 8, באוגוסט 2001 בגנואה. במהלך ההפגנות נורה ונהרג אחד המפגינים (גנץ, 2001).

העובדה, שמפקדים נבחנים באירועי סדר ציבורי בזכוכית מגדלת מביאה לצמיחה של בעיה נוספת בטיפול המשטרתי בהפרות של סדר ציבורי. בעיה זו אופיינית לארגונים בירוקרטיים המצויים בסיטואציה כזו והיא התופעה המכונה בעגה צבאית 'כסת"ח'. קרי, הנחיות הניתנות על ידי מפקדים, ומהוות בעיקר מסמכי כיסוי למקרה שבו יסתבכו האירועים ותמונה וועדת חקירה, או שהמפקדים יידרשו לתת דין וחשבון על מעשיהם ומחדליהם בפני הדרג הממונה.

מתי מצליחה המשטרה לטפל באירועי סדר קשים באופן יעיל? לפי מדריך השדה של כוחות היבשה של צבא בריטניה, הרבה תלוי בגודלו של הכוח המשטרתי, בציודו, ברמת האימון ובמורל שלו. המדריך מציין, כי יעילות המודיעין המשטרתי בהשגת מידע ובהנפקת מודיעין יהיו חשובים לא פחות מיכולת השוטרים להתמודד עם השלבים הראשונים של ההתקוממות (צבא בריטניה, כרך א', 1995, ע' 202). אם קביעה זו נכונה, היא מגדירה בעיה ביכולתה של משטרת ישראל לטפל בהפרות סדר במגזר הערבי, כיוון שלא היא האחראית על התחום המודיעיני במגזר זה. בעייה זו נתחדדה באירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי בישראל, כאשר לא קיבלה המשטרה כל מידע ספציפי לגבי היקף המהומות ועוצמתן. השר לביטחון הפנים דאז, שלמה בן עמי טען אז, כי היה חסר מודיעין מאחר שבנושא ערביי ישראל, המקור המודיעיני הוא שירות הביטחון הכללי (שב"כ), והשב"כ פועל תחת ראש הממשלה ("וועדת אור", 2003, כרך ב', ע' 564).

ביטחון לאומי ובטחון הפנים כמרכיב בביטחון הלאומי

קיימות גישות שונות והגדרות אינספור למושג 'ביטחון לאומי' ('National Security'), הנבדלות ביניהן בתמהיל ובהדגשים של המרכיבים הנכללים בהגדרתו. עם השנים, ניתן לזהות תהליך של מעבר מגישה צרה לגישה רחבה וכוללנית.

בתחילה, עיקר הדגש בביטחון לאומי היה על צרה של תורת המלחמה, 'War', שהיוותה, בימים קדומים, את עיקר הביטחון הלאומי של מדינה.

לאחר מכן, ניתן לזהות התפתחות מ'מלחמה' ל'הגנה', 'Defense', שהוא מושג רחב יותר

כך לדוגמה, שונה במצרים, אחרי מלחמת יום הכיפורים, שמו של משרד המלחמה למשרד ההגנה, וכך מכונים משרדים אלה כמעט בכל העולם[2].

לבסוף, בולט המעבר לגישה מרחיבה בהרבה של 'ביטחון', 'Security', הכולל בתוכו מרכיבים רחבים, כמו, למשל, אקולוגיה ואיומים נוספים על איכות החיים. זהו מעבר טבעי עבור רוב מדינות העולם שכזכור, לרובן אין כמעט איומים חיצוניים על הביטחון הלאומי שלהן.

בארץ, מקובל להגדיר את הביטחון הלאומי לפי גישת ביניים, הרואה בו, בעיקר, מרכיבים של ביטחון, מדינאות, כלכלה וחברה (יחזקאלי, 2003, עמ' 12-11). ההגדרה המועדפת ל'ביטחון לאומי', על פי גישת ביניים זו היא זו של אלוף במילואים ישראל טל (1996, ע' 15): "הבטחת קיום האומה והגנה על האינטרסים החיוניים שלה".

סוגיית בטחון הפנים היתה תמיד מרכיב אינטגרלי וחשוב בביטחון הלאומי, בכל התייחסות לביטחון הלאומי – מצמצמת ורחבה כאחת. עוד מן התנ"ך אנחנו למדים, למשל, שמרכיב חשוב במלחמות דוד המלך היו מאמציו לסכל ניסיונות השתלטות על הכתר מצד גורמים מתוך הממלכה, בין היתר מצד בנו אבשלום.

הגדרות רבות של הביטחון הלאומי כוללות מרכיבים, ישירים או מרומזים, של בטחון פנים.

כך, למשל, הכניס אלוף יהושפט הרכבי להגדרה מרכיבים של "מניעת חתרנות, מריבות פנימיות ומלחמות אזרחים" (הרכבי, 1990, ע' 531). גם השופט אגרנט קבע, כי מקובל לכרוך בביטחון הלאומי גם את כל הכרוך ב:

סיכול ניסיון להפיכה בכוח של המשטר הקיים, על ידי גורמים עויינים מבפנים, בקיום הסדר הציבורי ובהבטחת שלום הציבור (להב, 1991, ע' 505; נויברגר, 1996, ע' 8).

סמוחה (1996, ע' 493) טען בדומה, כי למאמצי הביטחון הלאומי של מדינה יש גם מימד פנימי: הצורך לרסן גורם פנימי הנתפס כאויב. הניסיון ההיסטורי מלמד, כי אירועים כאלה מטופלים, בדרך כלל, בחומרה גבוהה בהרבה מאירועים "רגילים", עם רמת איזון שונה לחלוטין בין זכויות אדם וחירויות היסוד, לבין שמירת הסדר הציבורי ובטחון הציבור.

ניתן להגדיר, ככלל, אירועי סדר ציבורי הפוגעים בביטחון הלאומי של מדינה כאירועים של ביטחון פנים.

צוות בראשות האלוף במילואים הרצל שפיר (התמונה משמאל: ארכיון משטרת ישראל), שבחן את העברת תחום העורף לאחריות משרד הפנים, הגדירו פעילות של 'בטחון הפנים' (מספר חודשים לפני אירועי אוקטובר 2000), כ"כל פעילות, שקשורה לביטחון של הנפש והרכוש של אזרחי ישראל בתחום גבולותיה". מטרת הפעילות הזו הוא למנוע, לסכל ולהקטין את הסיכון שנובע מאירועים אלה לביטחון הלאומי של ישראל ולפעול כנגד אלה שפגעו בביטחון במובן החוקי של עשייה זו. קרי, מציאת האשמים והעמדתם לדין. פעילות זו יכולה לכלול גם ירי, לפי הוראות הירי המותרות בחוק (שפיר, 2002א'; שפיר ואח', 2000, עמ' 66-65; יחזקאלי וקנטי, 2002, ע' 5).

הפעילות במסגרת בטחון הפנים מכוונת, לפי שפיר ואח' (2000, עמ' 66-65), לשלוש תכליות עיקריות:

• למנוע או לסכל הפגיעה בנפש וברכוש.
• להקטין את הסיכון לפגיעה בנפש וברכוש ואת הנזק.
• לפעול כנגד מי שפגעו בביטחון הנפש והרכוש (בהתאם להוראות החוק או הנהלים לפעולה).

לפי שפיר ואח' (2000, עמ' 66-65) אמורה פעילות בטחון הפנים לכלול, בדרך כלל, את הפעילות הבאה:

• שיטור וסיור, רגלי וממוכן.
• שיטור ופיקוח תנועה.
• מודיעין וחקירות.
• השלטת סדר ציבורי (ההדגשה שלי, פ.י.).
• אבטחת מתקנים.
• הדרכת והכוונת אוכלוסיה.
• פעולות מיוחדת (כמו: פעילות כנגד חטיפה; סיכול שוד מזוין; פעילות כנגד החזקת בני ערובה וכדומה, בדרך כלל על ידי יחידות מיוחדות).

בעוד שבישראל היה למונח זה, עד לאירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי, קונוטציה של התמודדות כנגד פיגועים, הרי שבמדינות אחרות, מתקשר מונח זה ישירות למרי אזרחי. כך למשל, מוגדר המונח 'בטחון פנים' במדריך השדה של כוחות היבשה הבריטים:

כל תפקיד צבאי שנועד, בראש ובראשונה, להחזיר את החוק והסדר ואת השירותים החיוניים על כנם נוכח הפרות סדר ומרי אזרחי, באמצעות כוח מתאים מזערי. המונח כולל פעולות העוסקות בהפרות סדר פעוטות שאין להן נימות פוליטיות וכן במהומות בעלות סממנים של מרידה, וגם את השלבים המוקדמים של מרד (צבא בריטניה, כרך ב', 1995, ע' 404).

המונח האמריקני המקביל, כיום, להגדרה של 'בטחון הפנים' הינו'Homeland Security', אם כי, המשרד לביטחון הפנים, עם הקמתו בתחילת שנת 1995 (שחל, 2002, ע' 58) בחר להיקרא דווקא 'Ministry of Public Security'. מונח דומה נוסף הוא Security" "Internal, המתייחס יותר לפעילות חתרנית, מצד יחידים או קבוצות, כדי לפגוע במשטר או בסדר החברתי. אולם, השימוש בו מוגבל יחסית, בשל ההקשר הלא  דמוקרטי  שלו.

עתה, ניתן לברר ולהגדיר מהו התחום אליו מתייחס המושג 'בטחון הפנים', בתוך ההגדרה הכוללת של 'הביטחון הלאומי'. כמו 'הביטחון הלאומי', כך גם תחום 'בטחון הפנים', ניתן להגדרה מצמצמת או מרחיבה, על פי מידת האיום לו הוא נדרש לתת מענה.

מרבית ההגדרות הקיימות הן הגדרות מצמצמות, התוחמות את 'בטחון הפנים' לתחומי העיסוק הננקטים על ידי כוחות הביטחון בתגובה על פעולות שונות של הפרת סדר, החל בהתפרעות על רקע לאומני פוליטי וכלה בהתקוממות נגד השלטון. לחילופין, יש הכוללים בהגדרה זו את כלל הפעולות והאמצעים, הדרושים והננקטים, כדי להגן על תושבי המדינה מפני פעולות איבה המתבצעות על ידי יחידים או קבוצות בתוך תחומי המדינה. זאת, במטרה לערער את אושיות השלטון, לכפות הסדרים ולשנות סדרי שלטון, תוך שימוש בדרכים לא חוקיות (הדרי, 2002, ע' 72).

מול הגישות המצמצמות, קיימות גם גישות מרחיבות. מציאות החיים בישראל הוכיחה, כי לא די בהגדרה מצמצמת והגישה הרווחת היא, שיותר ויותר תחומים חייבים להיכלל בהגדרת המושג 'בטחון פנים'. הדוגמה הבולטת לשינוי תפיסתי זה מצויה בהרחבת הפירוש המשפטי שניתן לסעיף 3 לפקודת המשטרה, העוסק בביטחון הנפש והרכוש. הרחבת פרשנותו של סעיף זה אפשרה את יישום מסקנות "וועדת חורב" (1974), אשר מונתה כדי לחקור את אירוע מעלות בשנת 1974, מסקנות אשר בעקבותיהן הוטלה האחריות לבטחון הפנים בתחומי המדינה על משטרת ישראל, ללא צורך לערוך שינויי חקיקה (הדרי, 2002, ע' 73).

מכאן, קובע הדרי, ש"ההגדרה לגבי מהותו של המושג 'בטחון פנים', הנה פועל יוצא של האיום אליו היא מתייחסת, ועל כן, היא עשויה להשתנות על-פי השינויים בהגדרת האיום" (שם, ע' 73). כך הכיל המושג 'בטחון הפנים' מ- 1974 ועד 1991, בעיקר, את השלכות הטרור הפלסטיני בתוך גבולות מדינת ישראל. ב- 1991 התרחב המושג וכלל בתוכו גם פגיעה בעורף הישראלי על ידי טילי אויב; ב- 2000 התרחב שוב והכיל בתוכו את האפשרות של מרי אזרחי מצד האוכלוסיה הערבית, אם במקביל למאמץ מלחמתי בחזיתות ואם בלעדיו; וב- 2005 נוספה לו הסכנה של מרי אלים מצב גורמים קיצוניים באוכלוסיית המתנחלים, על רקע תכנית ההתנתקות ופינוי היישובים הישראליים מרצועת עזה ומצפון השומרון.

הטיפול באירועי בטחון הפנים בישראל – רקע היסטורי ובסיס חוקי

הבסיס החוקי לטיפול באירועי חירום הונח על ידי השלטון המנדטורי בתקופת המרד הערבי (1939-1936). "דבר המלך במועצתו על ארץ ישראל, 1947-1922" תוקן בשנת 1937 [סימן 6 לדבר המלך במועצתו (הגנה) 1937] באופן שהקנה לנציב העליון הבריטי שיקול דעת, בלתי מוגבל כמעט, להתקין "תקנות לשעת חירום", אשר מטרתן הייתה להבטיח את בטחון הציבור ולטפל בבעיות של בטחון הפנים: לאפשר את השלטת הסדר הציבורי, לדכא התקוממות, מרד ופרעות ולספק את השירותים החיוניים בפלסטינה לאחר פרוץ המרד הערבי בשנת 1936. תקנות אלה הקנו את מירב הסמכויות בתחום בטחון הפנים לרשויות הצבא הבריטי, אשר היווה את המכשיר העיקרי להבטחת יכולת השליטה של השלטון הבריטי בשטחי המנדט. המשטרה המנדטורית קיבלה, בחירום, רק סמכויות מועטות. זאת, כיוון שעל פי תפיסת הביטחון הבריטית באותה תקופה, שימשה המשטרה בחירום כלי עזר בידי השלטון הצבאי למימוש היכולת לשלוט בשטח, שכן, הצבא אמור היה להיכנס לפעולה רק שכשנכשלה המשטרה בתפקידה לשמור על סדר החיים התקין (הדרי, 2002, ע' 73; אייל, 1998; זמיר, 1996, ע' 281).

[בתמונה: משטרת המנדט הבריטי (התמונה היא נחלת הציבור)]

תקנות אלה נקלטו במשפט הישראלי מכוח סעיפים 9 ו- 11 לפקודת סדרי שלטון ומשפט התש"ח-1948 [תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945] ויצרו בעיה לדמוקרטיה הישראלית. די אם נצטט את השופט זמיר (1996, ע' 281) בקובעו, כי "המכה הקשה מכל הונחתה על זכויות האדם (בישראל) על ידי השלטון המנדטורי בתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945. תקנות אלה הוצאו בשעתו כדי להקל על המלחמה של השלטון הבריטי בתנועה הלאומית של היישוב היהודי", שקיבל אותן בתגובה "נזעמת ונחרצת". כדוגמה, מצטט זמיר את שר המשפטים לימים, יעקב שמשון שפירא, שראה בתקנות את "הרס יסודות המשפט בארץ".

עם קליטת התקנות בחוק הישראלי, עברו בירושה לצה"ל הסמכויות שהוענקו לצבא הבריטי. כך, נשארו סמכויות מרחיקות לכת רבות, הנוגעות לביטחון הפנים, דווקא בידי המפקד הצבאי: הסמכות להטיל עוצר ולסגור אזור, הסמכות להגביל תנועה, הסמכות לבצע מעצרים מנהליים, והסמכות להכריז על "מצב חירום", המאפשר לבצע פעולות רבות, ובהן גיוס והפעלת ציוד ואמצעים, שאינם ברשות הצבא (הדרי, 2002, ע' 73).

לעומת הסמכויות שירש צה"ל, הוקנו למפקדי המשטרה באותה תקופה רק סמכויות מעטות שיכלו לשמש אותה בחירום. פקודת המשטרה הבריטית, אשר נקלטה אף היא למסגרת החוק הישראלי ואמורה היתה להיות מותאמת לצרכי הקמת משטרת ישראל עם הקמת המדינה, הגדירה, אמנם, את אחריותה של המשטרה "לקיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש", אולם, הפירוש שניתן לסעיף זה בפקודת המשטרה, נכון לאותה תקופה, היה פירוש מצמצם אשר התייחס בעיקר למילוי יעודה הקלאסי של המשטרה, ולא לפרשנות המורחבת אשר נגזרה ממסקנותיה של "וועדת חורב", אחרי אירוע מעלות (הדרי, 2002, עמ' 73-75).

הסמכויות שבפקודת המשטרה נגעו, בעיקרן, לתחומי עבודת המשטרה הקלאסית כמו סמכויות המעצר, החיפוש, החקירה, הכוונת תנועה וכדומה. בתחום הסדר הציבורי, אשר היו בו סממנים של ממשק לתחום הבעייתי של בטחון הפנים, הוגבלה סמכותם של מפקדי  המשטרה לנושא הרישוי של אספות ותהלוכות בלבד.

עם הקמת המדינה, בשנת 1948, הכריזה מועצת המדינה הזמנית על קיום מצב חירום במדינה ומאז לא בוטלה הכרזה זו.

מהו, בעצם, "מצב חירום"? הדרי (2002, עמ' 78-77) טוען, כי מונח זה לא הוגדר, מעולם, בצורה ברורה:

סעיף 9 לפקודת סדרי שלטון ומשפט תש"ח קובע בצורה כללית ביותר, כי מועצת המדינה הזמנית רשאית להכריז על מצב חירום בכל עת שתמצא לנכון ובכל מצב נסיבתי, אך אין הסעיף מפרט, במדויק, מהו אותו מצב חירום, ומהן הנסיבות שבגינן יוכרז מצב זה.

סעיף 49 ל"חוק יסוד: הממשלה" בנוסח המחודש (1992), חוזר על ניסוח זה בהשאירו את שאלת הפרשנות הנדרשת למהותו של "מצב החירום" פתוחה.

במילון העברי של אבן שושן מצאתי, כי "שעת חירום" פירושה "ימי פורענות", "ימים קשים" וכדומה. הגדרה זו, תאמה, אולי, את הסיטואציה בשנת 1948, עת קיבלה מועצת המדינה הזמנית את הסעיף בפקודה, אך מלשונו של סעיף 9 לפקודת סדרי שלטון ומשפט ניתן ללמוד, כי מועצת המדינה הזמנית אשר קיבלה אותו, ראתה ב"מצב החירום" דבר זמני וחולף, אשר ניתן להכריז עליו ולבטלו על-פי צרכי השעה.

איש מחברי מועצת המדינה הזמנית, לא העלה, בוודאי, על דעתו באותה העת, כי "מצב החירום" יכול להפוך למצב של קבע ואיש, ודאי, לא נתן את דעתו לאפשרות שמצב כזה יכול להימשך, באופן רצוף, למעלה מחמישים שנה.

הדעת נותנת, שאילו צפו אז חברי מועצת המדינה הזמנית אפשרות ממין זה, בוודאי היו נותנים למצב בו אנו נמצאים למעלה מיובל שנים, הגדרה שונה, ומייחדים את הגדרת "מצב החירום", והסמכויות הנלוות אליו, לימי פורענות ומלחמה.

ככל שייראה הדבר תמוה, מוזר ובלתי הגיוני, לא נדרש עד היום המחוקק הישראלי לשאלה זו באופן מקיף ומלא, למעט תיקונים מזעריים. "מצב החירום" נמשך, מהבחינה המשפטית, מאז קום המדינה ועד ימינו אלה, מבלי להתייחס לשאלה אם היו במשך תקופה זו עליות ומורדות במתח הביטחוני  ובבעיות הביטחוניות, בהן נדרשה המדינה לטפל.

בעקבות כניסת "חוק יסוד: הממשלה" לתוקף, חל שינוי בנוגע להכרזה על מצב חירום, וכיום, נדרשת הכרזה פוזיטיבית של הכנסת על כך שקיים מצב חירום במדינה (שם, סעיף 38). קיומו של מצב חירום קבוע פירושו, שכל העת שוררים בארץ תנאים בלתי רגילים המחייבים או מצדיקים שימוש בכלים ובאמצעים שונים מהמקובל במצב רגיל. זאת, למרות שאזרחים רבים במדינה, בתקופות רבות, לאו דווקא יגדירו את המצב כמצב חירום.

כתוצאה מכך, קיימת בישראל תופעה מוזרה, ואולי אף בעייתית, של חקיקת חירום בנסיבות של מצב רגיל וקבוע. חקיקה זו כוללת מעשי חקיקה של הרשות המבצעת, על פי תקנות שעת חירום מכוח סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט (כיום העניין מוסדר בסעיף 39 ל"חוק יסוד: הממשלה" המאפשר לממשלה להתקין תקנות שעת חירום "כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים"), חקיקת חירום של הכנסת ותקנות ההגנה (שעת חירום) 1945 (להלן "תקנות ההגנה").

בנוסף להגדרה שנותן החוק ל"מצב חירום", הגדירה הממשלה מצב נוסף של "אירועי חירום".

"אירועי חירום מוגדרים כ"אסונות טבע: רעידות אדמה, שיטפונות, מגיפות, שריפות, אסונות או סכנות, שנובעים משחרור ופליטה של חומרים מסוכנים כימים ביולוגים וגרעיניים, דברים היכולים לקרות בחיי היום יום, וגם במקרה של אירועי טרור עם תוצאות חמורות". בהחלטה, מסמיכה הממשלה את מל"ח לפעול גם באירועי חירום, מבלי להכריז על שעת חירום (שפיר, 2002ב'). שפיר מדגיש, כי אין למצבים אלה קשר ל"שעת חירום", אם כי, מצבים כאלה יכולים להתרחש גם בעת מלחמה.

ההגדרה של "אירועי חירום" לקוחה מהחלטת הממשלה, מפברואר 2000, שבאה להוסיף על החלטת ממשלה קודמת בנושא אופן ההפעלה של מערך משק לשעת חירום (להלן, מל"ח). הדבר נבע מהאירועים על גבול הצפון, שבהם מל"ח היה צריך לתת מענה, לדוגמה, לתושבי קריית שמונה, לתוכנית של פינוי וקליטה של אזרחים. אז הובן, כי עשוי להיות במדינת ישראל מצב של "אירועי חירום", שאין להם, בהכרח, קשר ל"שעת חירום", כי ממשלות ישראל, עד היום, נמנעו מלהכריז, לאורך השנים, על מצבי חירום, גם בגלל בעיות חוקיות וחוקתיות, וגם בשל בעיות כלכליות. גם במלחמות לא היתה הכרזה על "שעת חירום". לכן, התחייב כאן פתרון. "אירועי חירום" אינם, בהכרח, מתקשרים עם "שעת חירום" בנוסח של מלחמה וכדומה. הכוונה היא ל"אירועי חירום טבעיים", בתוספת אירועי טרור (שפיר, 2002ב'; 2002ג', עמ' 13-12).

שפיר (2002ב') טוען, שכאשר נתקבלה החלטה זו, לא נתנו השרים את דעתם למצב, ש"אירועי חירום" יכולים לכלול גם התפרעויות והפרות סדר, לאורך זמן, ברמה כזאת שישתבש סדר החיים התקין. אולם, סביר להניח, כי ההגדרה טובה גם לאירועים כאלה.

בדרך כלל, העבירות שבתקנות ההגנה נכללות גם ברשתו של חוק העונשין הרגיל, אולם העונש הקבוע בצידן של העבירות בתקנות הוא, ככלל, חמור יותר מזה שבחוק. העבירות הנוספות, שאינן נכללות בחוק העונשין, הן עבירות שעניינן מניעת פעילות טרוריסטית.

הסמכות לדון בעבירות על פי תקנות ההגנה נתונה הן לבתי משפט צבאיים והן לבתי משפט אזרחיים, אולם, יש עבירות שנדונים עליהן רק בבתי משפט צבאיים (חלק ג' של התקנות).

באשר למעמדן של ההוראות בתקנות ההגנה, נקבע, כי יש לבחון את דמותן על רקע סביבתן הדמוקרטית. שכן, הביטחון הוא אך אמצעי להגשמת המשטר הדמוקרטי (בג"ץ 680/88). עם חקיקתו של "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו", קבע בית המשפט העליון, כי יש לפרש את הסמכויות, הנתונות בתקנות ההגנה, ברוח ההוראות שבחוק היסוד, למרות שהתקנות קודמות לחוק היסוד (דנג"צ 2161/96). זאת כיוון, שהתקנות תוקנו בעידן של חירום, טרום הקמת המדינה, והן פוגעות בצורה קשה בזכויות אדם בסיסיות. לא לחינם קבע השופט חשין, שהסמכויות שמקנות התקנות "לא נועדו... אלא לשמש ככלי מלחמה ובמעשה המלחמה" (בג"ץ 1730/96, פסקה 6). אין ספק, שהשלטון מעדיף קיומה של חקיקה כזו, המאפשרת לו לנקוט סנקציות חריפות, גם בעיתות רגיעה יחסית, באמצעות סמכות מנהלית ובמידה רבה ללא פיקוח מספק. אולם, חוקי היסוד מטילים מגבלות על חקיקה חדשה בתחום של הגבלת זכויות אדם, וככל שהדמוקרטיה הישראלית מבססת את מעמדה, מתחזקת המגמה להינתק מחקיקה מנדטורית זו, תוך השארת סמכויות חריגות לשלטון במסגרת חקיקת חירום ישראלית. חקיקה זו צריך שתהלום את ערכי הדמוקרטיה, תעמוד בתנאים והמגבלות שנקבעו בחוקי היסוד, תוגבל לעתות חירום אמיתיות, אך תאפשר לשלטון להתמודד בצורה יעילה עם מצבים וזמנים שבהם ישנה סכנה אמיתית לביטחון המדינה.

הטיפול באירועי בטחון הפנים בישראל – חלוקת האחריות

מכיוון שתפיסת הביטחון בכלל, ותפיסת 'בטחון הפנים' בתוכה, נגזרה מהאיומים בפניהם עמדו המערכות הביטחוניות, הרי שעד לגל הטרור המתגבר שבא בעקבות מלחמת יום הכיפורים, לא היתה קיימת חלוקה ברורה ומחייבת בין הגורמים השונים האמורים לפעול בתחום 'בטחון הפנים'. המושג 'בטחון פנים' התייחס, באותה תקופה, כאמור, בעיקר לשני תחומים: לפעילות ההסתננות והטרור שחדרה ממדינות ערב לישראל ואשר עמה התמודד צה"ל במהלך שמירת גבולות המדינה, ולפעילות ריגול וחתרנות פנימית נגד המשטר אשר טופלה בעיקרה על ידי שירות הביטחון הכללי (להלן, השב"כ). לכן, העוסקים העיקריים באותה תקופה בנושא בטחון הפנים, היו הצבא והשב"כ, בעוד המשטרה עסקה, בעיקר, בתפקידי השיטור הקלאסיים, וסייעה לגורמי הביטחון האחרים על-פי הצורך (הדרי, 2002, ע' 75).

המצב השתנתה לאחר ה- 15 במאי 1974, עת השתלטה חוליית מחבלים על בית ספר במעלות. בעקבות פעולת חילוץ בעייתית של הצבא נהרגו 22 נערות ונערים. באירוע זה גילה צה"ל, המותש בעקבות מלחמת יום הכיפורים, שיש מחירים לאחריות על בטחון הפנים. כך, נוצר מפגש אינטרסים שהביא להעברת האחריות על בטחון הפנים למשטרת ישראל. משרד הבטחון שש להיפטר ממשימה טורדנית, שהפריעה לצבא במשימתו העיקרית – התכוננות למלחמה, ומשרד המשטרה ראה בקבלת האחריות אמצעי לחידוש פני המשטרה ולהעלאת איכות אנשיה ואיכות עבודתה  (יחזקאלי, 2002, ע' 97).

בעקבות אירועי מעלות הקימה ראש הממשלה דאז, הגב' גולדה מאיר, ב- 20.5.74, וועדה בראשותו של אלוף במילואים עמוס חורב ("וועדת חורב", 1974), לבחון את חלוקת הסמכויות בין הצבא למשטרה בנושא ביטחון הפנים. הועדה הגישה את המלצותיה לראש הממשלה דאז, יצחק רבין. היא המליצה להפוך את משטרת ישראל ל"גורם המופקד על ביטחון הפנים מכוח החוק...", שיש להכפיף אליה גופי עזר לצורך הפעלתם במסגרת תפקידיה", ולהעביר אליה תקציבים ואמצעים מתאימים לצורך כך (יחזקאלי, 2002, ע' 98).

הממשלה, בראשותו של יצחק רבין, אימצה את מסקנות "וועדת חורב". בהמשך למסקנות אלו, היא קיבלה את המצע לדיון שהוכן על-ידי יועץ ראש הממשלה למלחמה בטרור, רחבעם זאבי (גנדי), והחליטה להטיל את האחריות לטיפול בבטחון הפנים על משטרת ישראל, שהרי, היא האמונה על ביטחון הנפש והרכוש. כבסיס להחלטת ממשלה זו, הורחב בצורה גורפת הפירוש המצמצם שניתן קודם לכן לסעיף 3 לפקודת המשטרה כך, שכל אירוע בטחון פנים נופל תחת ההגדרה של "בטחון הנפש והרכוש" ומצוי בתחום אחריות הטיפול של המשטרה, אלא אם בהחלטת ממשלה נאמר, במפורש, אחרת (הדרי, 2002, ע' 76).

לכאורה, זכתה שאלת האחריות לבטחון הפנים למענה חוקי, הולם ומסודר, אלא שבפועל, מכיוון שלא ניתן מענה לשאלה מהו בטחון פנים ומה נופל תחת הגדרה זו, מצאו עצמן הרשויות השונות הנוגעות לתחום זה ממשיכות לנהל  ביניהן ויכוחים, מי אחראי על מה. במהלך השנים 1980-1974, קיבלה ממשלת ישראל שורה של החלטות הנוגעות לחלוקת תחומי האחריות בתחום 'בטחון הפנים' בין גורמי הביטחון השונים. למרבה הצער, כל אותן החלטות ממשלה, היו פרי לחץ של אירועים שונים שהתרחשו עם הזמן, ההחלטות לא גובו בחשיבה מסודרת ובתפיסת ביטחון סדורה, ולא עוגנו בחקיקה מתאימה, כך שהנושא נשאר פרוץ ונתון לויכוח, למיקוח ולפרשנות בין הגורמים השונים עד עצם היום הזה.

הוויכוחים והפרשנויות השונות נסבו, לא רק על חלוקת תחומי האחריות אלא נגעו גם בשאלת הדרכים להעברת האחריות מגורם בטחוני אחד לשני בשעת הצורך (הדרי, 2002, עמ' 77-76).

דוגמה לכך היא המאבק בין הגופים על הסמכויות והאמצעים. צה"ל, ששש לוותר על האחריות, התקשה לעשות כן גם לגבי תקני כוח האדם והאמצעים. התוצאה - בטחון הפנים נשאר באחריות הצבא בחלק מן האזורים בדרום ובצפון הארץ. רק באמצע שנות התשעים הושלם התהליך, כאשר המפכ"ל לשעבר, אסף חפץ, קיבל החלטה, לממש את אחריות המשטרה על כל גבולות המדינה ולהתמקח על האמצעים רק לאחר מכן (יחזקאלי, 2002, ע' 98).

המשטרה נערכה, מבנית, לקבלת האחריות על בטחון הפנים. עוד באוקטובר 1973 התקבלה ההחלטה להקמת "היחידה למלחמה בטרור" (הימ"ם). בעקבות רצח הספורטאים הישראלים באולימפיאדת מינכן; ב- 1972 הוקם מערך החבלה; וביולי 1974 הוקם גם המשמר האזרחי. הקמתו נבעה מהצורך למסד התארגנויות מקומיות של אזרחים חמושים, אשר החלו להתארגן לצורך הגנה עצמית (יחזקאלי, 2002, ע' 98).

מלחמת המפרץ ב- 1991 סימנה את סיום התקופה בה היה העורף הישראלי חסין מפגיעה במלחמות ישראל. לראשונה, נפגע העורף על ידי תקיפת טילים קרקע קרקע (טק"ק) ארוכי טווח. הופעת הטיל ארוך הטווח, החימוש אויר קרקע המשוגר מטווחים ארוכים, והתקדים של תקיפת העורף הישראלי – כל אלה יצרו איום חדש בהיקפו. קיומם של חימושים כימיים וביולוגיים, המשוגרים על ידי טילים ארוכי טווח, מציגים, מאז, איום חמור ומשמעותי על עורף המדינה (שפיר, 1992; יחזקאלי, 2002, עמ'       100-99). שיתוף הפעולה בין הגורמים, במהלך מלחמת המפרץ, היה בעייתי. השר לבטחון הפנים לשעבר, משה שחל (2002, ע' 47; יחזקאלי, 2004, ע' 100), הגדיר אותו כ"תוהו בבוהו". חלוקת תפקידים לא מוסדרת בין הגורמים השונים יצרה בלבול בין כוחות הסיוע והפינוי והביאה למתחים ביניהם. לאור לקחי מלחמת המפרץ, החליטה הממשלה על הקמת פיקוד העורף, החל מראשית 1992, כאשר הייעוד הכולל שלו הוגדר בנפרד, לחירום ולשגרה, כמו גם לסוגיות של בטחון פנים שאין להן קשר לטרור וללחימה, אולם, השלכותיהן על הביטחון הלאומי יכולות להיות הרסניות פי כמה וכמה. לדוגמה, תאונה בה מעורבים חומרים מסוכנים, או התממשות תחזיות מומחים בדבר אסון טבע אפשרי בישראל (שפיר, 1992, עמ' 9-8 בחלק הראשון; יחזקאלי, 2004, ע' 100). הייעוד הוגדר כך:

• בחירום, לאפשר למשק האזרחי להתקיים ולפעול נוכח תקיפות אויב על העורף, תוך צמצום ככל שניתן באבידות בנפש, בהרס ובנזק למבנים, לרכוש ולתשתית; ולהביא ליצוב המצב בעורף במהירות האפשרית, במגמה לתמוך במאמץ המלחמתי הכולל של המדינה.

• בשגרה, לאפשר התגברות מהירה על התוצאות בשטח, הנובעות מאסונות המוניים (כתוצאה מאירועי פעילות חבלנית עוינת (פח"ע), תאונות ואסונות טבע), להחזרת המצב לקדמותו תוך צמצום הנפגעים והנזק.

לצורך בחינה של הדרך היעילה לארגונו ולתפעולו של מערך העורף בשגרה ובחירום הוקם צוות, בינואר 1992, בראשות המפכ"ל לשעבר, האלוף במילואים הרצל שפיר (1992). לצוות ניתן גם מנדט לבחון את יחסי הגומלין בין הגורמים האזרחיים לבין ההגנה האזרחית (הג"א) וצה"ל. הממצאים הוגשו בדצמבר אותה שנה. הצוות קבע את המבנה, הארגון ושיטת ההפעלה של פיקוד העורף ויחד עם זאת ציין, כי יש קושי מהותי בהטלת האחריות הכוללת לביטחון המדינה, בחזית ובעורף, על משרד הביטחון ועל צה"ל, וכי ספק אם הם מסוגלים להקצות זמן ומחשבה לטיפול יסודי ועקבי במערך העורף בשגרה, ובמיוחד במלחמה, כאשר עיקר דאגתם ואחריותם חייבת להינתן להשגת ניצחון בחזית. הוועדה מנתה שלוש אפשרויות של כפיפות לרשות החדשה: משרד הביטחון, משרד הפנים או משרד המשטרה. היא קבעה, כי "בתכנון ארגונו ותפעולו של מערך העורף יש לוודא, כי לא ייקבעו תחומים, קשרי גומלין ונהלים, אשר יצרו תלות של פיקוד העורף במשרד הביטחון ו/או בצה"ל, ואשר ימנעו או יקשו, בעתיד, על קבלת החלטות, באשר למעמד ולכפיפות של מערך העורף". גם תקציבו נשאר נפרד מתקציב מערכת הביטחון והוא מקבל אותו ישירות ממשרד האוצר. הצוות קבע, כי:

העברת הפיקוד והאחריות (על אירוע) מחדר הפיקוד (החפ"ק) של המשטרה לחפ"ק פיקוד העורף תיעשה רק על פי בקשת הפיקוד המשטרתי, כאשר יחליט, כי אין ביכולתו לנהל ביעילות את האירוע, בגלל היקף הכוחות הפועלים (או המיועדים לפעול), הידע המקצועי הנדרש וחומרת האירוע (שפיר ואח', 2000, ע' 6 בחלק השני).

קביעה זו התבצעה, למשל, הלכה למעשה, כאשר קרס, בליל ב- 24 במאי 2001, חלקה המערבי של רצפת האולם, בשיאה של חתונה ב"אולמי ורסאי" בירושלים, ומאות חוגגים, בהם ילדים, צנחו אל התהום שנפערה תחת רגליהם. אז, העבירה המשטרה לפיקוד העורף אחריות על הזירה הפנימית, והמשיכה לשאת באחריות במעטפת (ראה בהמשך) ("וועדת זיילר, 2003).

בנובמבר 1997 החליטה הממשלה (לא מסיבות ענייניות, אלא דווקא בשל צרכים פוליטיים) על "ריכוז הסמכויות והאחריות בהגנת העורף בידי המשרד לביטחון הפנים". השר לביטחון הפנים לשעבר, משה שחל מספר, כי תיק זה "נתפר", במקור, עבור אריאל שרון, שהיה אמור להצטרף לממשלת רבין. מכיוון שרבין לא חפץ להיפרד מתיק הביטחון, הציע שחל לרבין, על פי גרסתו, לקחת את תיק המשטרה, להפוך אותו ל'בטחון הפנים', ולתת אותו לשרון. להפתעת כולם שרון הסכים, אולם, דרש להכליל גם את השירות הביטחון הכללי (השב"כ) בפנים. זאת, מכיוון שעיקר העבודה בתחום המאבק בטרור מתבצע על  ידי סיכול תשתיות טרור, ורק מיעוטה הקטן על ידי מניעה. עיקר הפעילות הסיכולית מתבצעת על ידי השב"כ, הצבא והמוסד, ולא על ידי המשטרה. המשטרה נכנסת לפעולה רק בתחום המניעה ובתגובה לאירועים, לאחר התרחשותם. לבסוף, מונה, דווקא שחל כשר לביטחון הפנים, אך השב"כ לא הוכפף אליו. שחל ראה בעיני רוחו את המשרד לביטחון הפנים מורכב מארבעה גופים: "המשטרה הכחולה", העוסקת בתפקידיה ה"קלאסיים"; משמר הגבול (מג"ב) עצמאי, שיהווה מעין "משטרת ביטחון" בשגרה; פיקוד העורף, האחראי על בטחון הפנים בחירום; ושירות בתי הסוהר (שחל, 2002, ע' 49; יחזקאלי, 2004, ע' 101).

באפריל 2000, החליטו ראש הממשלה, שר הביטחון והשר לביטחון הפנים על הקמת צוות נוסף, בראשות הרצל שפיר ובשיתוף המועצה לביטחון לאומי, לבחינת העברת האחריות על תחום העורף למשרד לביטחון הפנים. צוות זה קבע, כי פיקוד העורף (והג"א בתוכו) יעבור לאחריות המשרד לביטחון הפנים ויהווה את הבסיס ל"משמר הלאומי". למערך זה אמורה הייתה להצטרף גם "מערכת השירות האזרחי/הלאומי" שתונהג בישראל, ותהווה מערך חובה המקביל לשירות הביטחון וגם מערך מגן דוד אדום (מד"א) ומערך כיבוי האש, בהנחה שיאורגן ויופעל כמערך ארצי. ההחלטה על הקמת המשמר הלאומי העתידי אמורה הייתה להתקבל בנפרד, ולא הוותה תנאי להעברת פיקוד העורף, כבר באותה עת, לאחריות המשרד לביטחון הפנים (שפיר ואח', 2000; שפיר, 2002א'). צוות שפיר המליץ עוד, כי יש להפקיד את האחריות על בטחון הפנים, בשגרה ובשעת חירום כאחד, בידי משטרת ישראל, אולם, המלצה זו לא נתקבלה ונקבע, כי פיקוד העורף ייטול את האחריות מן המשטרה בשעת חירום (יחזקאלי, 2004, עמ' 102-101).

הדרי (1992) טוען, כי הקושי העיקרי היה ועודנו נעוץ בחוסר הגדרה ברורה למונח מצב חירום, אשר עליו נשענות רבות מהחלטות הממשלה.

סעיף 9 לפקודת סדרי שלטון ומשפט תש"ח קובע בצורה כללית ביותר, כי מועצת המדינה הזמנית רשאית להכריז על מצב חירום בכל עת שתמצא לנכון ובכל מצב נסיבתי, אך אין הסעיף מפרט במדוייק מהו אותו מצב חירום, ומהן הנסיבות שבגינן יוכרז מצב זה.

סעיף 49 ל'חוק יסוד: הממשלה' בנוסח המחודש (1992), חוזר על ניסוח זה, בהשאירו את שאלת הפרשנות הנדרשת למהותו של "מצב החירום" פתוחה.

במילון העברי של אבן שושן מצאתי, כי "שעת חירום" פירושה "ימי פורענות", "ימים קשים" וכדומה. הגדרה זו, תאמה, אולי, את הסיטואציה בשנת 1948, עת קיבלה מועצת המדינה הזמנית את הסעיף בפקודה אך, מלשונו של סעיף 9 לפקודת סדרי שלטון ומשפט ניתן ללמוד, כי מועצת המדינה הזמנית, אשר קיבלה אותו, ראתה ב"מצב החירום" דבר זמני וחולף אשר ניתן להכריז עליו ולבטלו על פי צרכי השעה. איש מחברי מועצת המדינה הזמנית לא העלה, בוודאי, על דעתו באותה העת, כי "מצב החירום" יכול להפוך למצב של קבע ואיש, ודאי, לא נתן את דעתו לאפשרות שמצב כזה יכול להימשך, באופן רצוף, למעלה מחמישים שנה.

הדעת נותנת, שאילו צפו אז חברי מועצת המדינה הזמנית אפשרות ממין זה, בוודאי, היו נותנים למצב בו אנו נמצאים למעלה מיובל שנים הגדרה שונה ומייחדים את הגדרת "מצב החירום", והסמכויות הנלוות אליו, לימי פורענות ומלחמה.

ככל שייראה הדבר תמוה, מוזר ובלתי הגיוני, לא נדרש עד היום המחוקק הישראלי לשאלה זו באופן מקיף ומלא, למעט תיקונים מזעריים. "מצב החירום" נמשך, מהבחינה המשפטית, מאז קום המדינה ועד ימינו אלה, מבלי להתיחס לשאלה אם היו במשך תקופה זו עליות ומורדות במתח הבטחוני  ובבעיות הביטחוניות, בהן נדרשה המדינה לטפל (הדרי, 2002, עמ' 78-77). 

באוקטובר 2003 פרסם המשרד לביטחון הפנים תפיסה משלו לביטחון הפנים. תפיסה זו גובשה על ידי צוות בראשות האלוף במילואים רן גורן - צוות חיצוני שנשכר לשם כתיבתה. הוא כלל בכירים בדימוס ממשטרת ישראל, מצה"ל, משירות בתי הסוהר ונציגים מן האקדמיה. יוזם צעד זה היה ד"ר עוזי לנדאו, ששימש כשר לביטחון הפנים בין מרץ 2001 לפברואר 2003. את סיכום העבודה ואת אישורה ביצע השר שבא אחריו, צחי הנגבי, שכיהן כשר לביטחון הפנים מפברואר 2003 ועד ה- 6 בספטמבר 2004 (אתר המשרד לביטחון הפנים, 2005).

[בתמונה: האלוף במילואים רן גורן; הצילום הועלה לויקיפדיה ב-2004 ע"י רן גורן. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

ההמלצות העיקריות של "צוות גורן" הינן להשאיר את המשטרה ואת שירות בתי הסוהר בידי המשרד לביטחון הפנים ולספח אליהם את הגופים הבאים:

• מערך המל”ח ממשרד הביטחון, במתכונת של רשות מנהלית הכפופה ישירות לשר לביטחון הפנים.
• פיקוד העורף מצה"ל
• הרשות הלאומית למלחמה בסמים ממשרד ראש הממשלה
• מד"א - בעלת זיקה למשרד הבריאות, בעיקר בשעת חירום, ולשר הבריאות האחראי למימוש חוק מד"א
• מערך הכבאות המפוצל כיום בין הרשויות המקומיות. 

בנוסף, המליץ הצוות להקים את הגופים הבאים:

• רשות לאומית לאבטחה (רל"ל)
• הרשות לאכיפה ולפיקוח על בסיס העברת יחידת הפיקוח ממשרד הפנים; העברת הסיירת הירוקה מהמשרד לתשתיות לאומיות; והעברת יחידת הפיקוח ממנהל מקרקעי ישראל.

הצוות טען כי, לכאורה, יש היגיון פנימי מסוים להכפפתו של השב"כ למשרד לביטחון הפנים. למרות זאת הוא ממליץ להשאיר את השב"כ בכפיפות למשרד ראש הממשלה: 

המוקד העיקרי של פעילות השב"כ בשנים האחרונות ובעתיד הקרוב הוא העימות הישראלי-פלסטיני. הכפפתו של השב"כ למשרד ראש הממשלה נעוצה ככל הנראה במאפייני ונושאי פעולתו מחד, ובמבנהו ובמאפייניו הייחודיים של המשטר בישראל מאידך.

לחלק נכבד מעיסוקי השב"כ ובמיוחד לפעילותו בקרב אזרחי מדינה יש רגישות פוליטית גבוהה. אופייה של פעילות זו של השב"כ מחייבת קשר הדוק ואינטימי בין ר' השב"כ לראש הממשלה. אין לצפות שראה"מ יסכים להוצאת האחריות על השב"כ מידיו (גורן, 2003, שקפים 38-37). 

מה בין אירועי סדר ציבורי "רגילים" וכאלה המסכנים את הביטחון הלאומי?

קשה להגדיר קריטריונים אובייקטיביים ברורים המבדילים בין "מרד", "מרי" או "אינתיפאדה" לאירועי סדר ציבורי "רגילים". כאלה המבדילים, למשל, בין אירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי לאירועי סדר ציבורי אחרים, כדוגמת הפגנות החרדים ברחוב בר אילן בירושלים, במהלך החודשים אפריל ספטמבר 1987 (הוד, 1999, עמ' 281-279):

[בתמונה: מהומות השבת בירושלים, 2009; הצילום הועלה לויקיפדיה ע"י Mr. David Fainshtein, Jerusalem. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

הפגנת עולי אתיופיה בירושלים, ב- 28/1/96 (הוד, 1999, עמ' 562-561); הפגנות הסטודנטים באוקטובר 1998 (בן הרוש ואח', 2001; נגבי, 1998); או הפגנות הדרוזים, הן בגליל והן ברמת הגולן.

הקושי להגדיר קריטריונים כאלה נעוץ בעובדה, כי האבחנה בין אירועים "רגילים" לכאלה הפוגעים בביטחון הלאומי הינה, במידה רבה, סובייקטיבית. היא אינה נעוצה תמיד בעוצמת האירועים, אלא בסכנה הסובייקטיבית ובתחושת האיום על הסדר הקיים שחשים רוב האזרחים ומנהיגיהם, כמו גם ארגוני הביטחון שנועדו להגן עליהם, כתוצאה מהאירועים.

בעוד שהפגנות החרדים, הסטודנטים והאתיופים, חמורים ככל שיהיו, נתפסים כאירועי סדר "רגילים", שהם חלק מסדר יומה של כל דמוקרטיה, הרי שאירועי אוקטובר 2000 נתפסים על ידי רוב תושבי הארץ היהודיים כפגיעה בביטחון הלאומי של המדינה. הבחנה זו אינה משותפת לכל אזרחי ישראל. אזרחי ישראל הערבים למשל, יראו, ללא ספק, את האירועים הללו באור שונה לחלוטין.

גם כאשר ההפגנה אלימה וקשה במיוחד, לא תמיד נסווג אותה כפוגעת בביטחון הלאומי. כך, למשל, ב- 17 באפריל 1993 התפתחה הפגנה אלימה של דרוזים ברמת הגולן, שכללה, בין היתר, ידוי אבנים, תקיפת שוטרים, הנפת דגלים סוריים והשמעת קריאות אנטי ישראליות. במהלך ההפגנה נפצעו קל מספר שוטרים, ביניהם מפקד המחוז הצפוני דאז, ניצב יעקב גנות. ההפגנה פוזרה בגז מדמיע (הוד, 1999, ע' 456) אולם, לא עוררה הדים או תגובות חריגות של המשטרה, כיוון שלא נתפסה כאיום על הביטחון הלאומי.

המחשה, עד כמה הסכנה לביטחון הלאומי היא סובייקטיבית יכול לשמש משבר אוקטובר 1970 בקוויבק שבקנדה. בחודש זה, התרחש בקנדה משבר חמור, היחיד בהיסטוריה המודרנית של קנדה. המשבר פרץ על רקע שאיפות הבדלנות המתחזקות של מחוז קוויבק, דובר הצרפתית. במועד זה, חטפה מחתרת טרוריסטית זעירה,               ה- F.L.Q., La Front De Liberation Du Quebec^[3] את הנציג המסחרי הבריטי James Cross, וחמישה ימים לאחר מכן, את אחד השרים בממשלת קוויבק Pierre Laporte, שאותו אף רצחה, מיד לאחר מכן. קדמה לאירועים אלה שורה של התנגשויות אלימות בין לאומנים קוויבקים לבין מהגרים איטלקים, בקיץ ובסתיו של 1969, סביב משבר בתי הספר בפרבר של מונטריאול, בשם St.-Leonard. דומה היה, שקנדה נקלעת למלחמת אזרחים. הממשל המרכזי (בראשות ראש הממשלה, דאז, פייר אליוט טרודו (Trudeau), הגיב בנחרצות. הוא הכריז על מצב חירום, הפעיל חקיקת חירום (The War Measures Act) והזרים כוחות צבא לערים הגדולות של קוויבק, ובתוכם, למונטריאול, לראשונה בהיסטוריה של קנדה. תקנות החירום, שהותקנו ב- 1970, הוציאו את ה- F.L.Q. מחוץ לחוק, העניקו סמכויות שיטור לכוחות הצבא שהוזרמו לערים והרחיבו את סמכויות המעצר והחיפוש של כוחות הביטחון. לפי תקנות אלה ניתן היה לעצור אדם ללא ביקורת שיפוטית למשך 90 יום באישור מתאים של שר המשפטים. לפי חוק זה והתקנות שהותקנו על פיו נעצרו 497 בני אדם במעצר מינהלי (מהם, רק 62 הועמדו לדין, ומתוך אלה, רק פחות משליש הורשעו) (הופנונג, 1991, ע' 77; Weaver, 1992, ע' 24; Breton, 1988, ע' 75). הופנונג (1991) ממצה דוגמה זו באומרו, כי "כדי להתגבר על קבוצה טרוריסטית בעלת שאיפות טריטוריאליות מוגבלות, נעשה שימוש באמצעים קיצוניים, המיועדים לזמן מלחמה" (שם, ע/ 77). הסיבה לכך היא, המסורת התרבותית בלא אלימה בקנדה שהביאה לכך שדי היה בחטיפה וברצח אחד של בכיר בממשל, על מנת שהאירועים ייתפסו על ידי הקנדים במלוא החומרה האפשרית.

הדרך הטובה ביותר לזהות, בדיעבד, אירועים שנתפסו כפוגעים בביטחון הלאומי היא על פי דרך התגובה של מוסדות השלטון, בלי קשר למידת הסיכון ה'אובייקטיבית' (אם יש כזו בנמצא...):

האחד ממוקד בגורם הזמן: בעוד שהטיפול בעבירות סדר ציבורי "רגילות" מחייב, בדרך כלל, טיפול אחרי קרות האירוע, הטיפול בעבירות על הביטחון הלאומי מחייב, לעיתים, לפעול לפניקרות האירוע (בסיכול, במעצר וכדומה) (חפץ, 2002, עמ' 43-41).

השני ממוקד בגופים המטפלים באירוע, מודיעינית ומבצעית: בעוד שטיפול בעבירות "רגילות" של סדר ציבורי נמצא באחריות המשטרה לבדה, הרי שבתחומים הקשורים לבטחון הפנים, יש מעורבות חזקה של השב"כ, המופקד על מודיעין, סיכול, מניעה וחקירות של חשודים בפגיעה בבטחון הפנים. כך,למשל, ניתן היה למצוא, בעת אירועי אוקטובר 2000, בדיוני המצב בלשכת ראש הממשלה, בנוסף לבכירי המשטרה, אישים כמו ראש השב"כ, ראש המועצה לביטחון לאומי וכדומה (ראה, למשל, "וועדת אור", 2003, כרך א', עמ' 257-256); בדומה, מעורב השב"כ גם באיסוף, בהערכה ובהשתתפות בהערכות המצב לקראת תכנית ההתנתקות והחשש למרי אזרחי אלים מצד גורמים קיצוניים מקרב המתנחלים (כספית ואח', 2005; רפפורט ואח', 2005).

השלישי ממוקד בעוצמת התגובה: בעוד שטיפול בעבירות "רגילות" של סדר ציבורי מחייב תגובה פרופורציונאלית, מרוסנת, לעוצמת האירועים, הטיפול בעבירות הפוגעות בביטחון הלאומי יתאפיין, בדרך כלל, בעוצמה יתרה ובתקיפות יתרה, שיתכן ויתגלו לאחר מכן כמוגזמים, אולם יתפסו כמתחייבים מאליהם בעת האירועים עצמם. יצויין, כי לעיתים אף נחוצה תגובה בעוצמה גבוהה בהרבה ביחס לעצמת האירועים. זאת, על מנת למנוע הסלמה של האירועים באופן שיצאו משליטה ולסכל את הישנותם בעתיד באופן שיבהיר, כי המדינה לא תסבול ולא תתיר את הישנותם של אירועים כגון אלו.

אם נסכם את כל התובנות העולות מתת פרק זה, ניתן להגדיר אירועי סדר ציבורי שפוגעים בביטחון הלאומי של מדינה כ"אירועים המשרים סכנה סובייקטיבית ותחושת האיום על הסדר הקיים, וגורמים לרשויות אכיפת החוק לשנות את רמת האיזון שבין האינטרס של ביטחון המדינה ובין האינטרס של זכויות האדם ולהגיב בכוח חריג. זאת, על מנת להחזיר את הסדר על כנו, מהר ככל האפשר".

הגופים הפועלים בתחום ביטחון הפנים ותפקידיהם

משטרת ישראל הוסמכה, בתוקף חוק, לטפל "בקיום הסדר הציבורי ובביטחון הנפש והרכוש" (פקודת המשטרה, 1971). ב- 1974 נוספה, כזכור, למונח 'סדר ציבורי' משמעות חדשה – האחריות על ביטחון הפנים. בכך, קיבלה עליה המשטרה, בשונה ממשטרות אחרות בעולם המערבי, ובנוסף לתפקידה במערכת אכיפת החוק, גם את הטיפול בנושאים הקשורים, ישירות, לביטחון הלאומי של מדינת ישראל.

משטרת ישראל אינה הגורם היחיד הפועל בתחום בטחון הפנים. עוסקים בו גם השב"כ וגם צה"ל (פיקוד העורף).

הגדרת עבודת השב"כ דומה להגדרת עבודת המשטרה. אולם, למרות שההגדרה היא אותה הגדרה והמילים הן אותן המילים, הטכניקה והביצוע שונים. משטרה מונעת ומסכלת באופן גלוי, בדרך כלל עם בולטות בשטח ועם לבישת מדים, פרט למבצעים מיוחדים. השב"כ עובד אחרת. עיקר עבודתו היא להשיג את המידע ולהכווין ולא פעילות סיכול מעשית של פעולות הפוגעות בביטחון הפנים ו/או בנפש וברכוש. הוא מביא את גורמי הסיכול ליעד, ומי שעושה את הסיכול זה היחידות המיוחדות (ראה לוח מס' 1) (שפיר, 2002א').

עיון בפעולות המשטרה בתחום בטחון הפנים מלמד, שזו, בעצם, הפעילות השגרתית של משטרת ישראל: שיטור וסיור, מודיעין, חקירות, מחסומים, השלטת סדר, אבטחת מתקנים, הדרכה והכוונת אוכלוסייה ופעילות מיוחדת – את כל זה עושה המשטרה תמיד, בכל תחומי עבודתה (שפיר, 2002א').

כיום, מחולקת האחריות על ביטחון הפנים בחירום ובשגרה, בתוקף החלטת ממשלה, בין משטרת ישראל וצה"ל. משטרת ישראל בשגרה וצה"ל בחירום. על מנת שהאחריות תעבור בחירום לפיקוד העורף, הממשלה צריכה לקבל החלטה ברוח זאת.

שפיר (2002א') גורס, כי למרות קיומה של החלטת ממשלה, שאומרת, שכאשר יינתן האות בחירום, אזי פיקוד העורף או צה"ל יהיו אחראים על ביטחון הפנים, הויכוח על סוגיית האחריות עדיין נמשך. לדעתו, צריכה להיות אחריות אחת שבמקרה הזה היא משטרת ישראל.

לוח מס' 1: מטרות הפעילות של המשטרה והשב"כ בתחום בטחון הפנים (מתוך: שפיר, 2002א')

על ידי משטרת ישראל	על ידי השב"כ
למנוע או לסכל	למנוע או לסכל
להקטין הסיכון והנזק	להקטין הסיכון והנזק
לפעול כנגד אלה אשר פגעו בביטחון הנפש                 והרכוש	להשיג מידע.
הפעילות תכלול: - שיטור וסיור (רגלי וממוכן) - מודיעין וחקירות - מחסומים, שיטור ופיקוח תנועה - השלטת סדר ציבורי במעברי גבול. - אבטחת מתקנים ואזורים נבחרים - הדרכה והכוונת אוכלוסייה - פעילות מיוחדת (יח’ מיוחדות).	הפעילות תכלול: - מודיעין וחקירות - אבטחת אישים ומתקנים - הנחיית אבטחה וסיכול מונע

הסיבה העיקרית לכך היא, שבעת לחימה יכול להיווצר מצב, שבו צה"ל מופקד על חזיתות הלחימה, ועל ידי פיקוד העורף, גם מטפל בעורף. שפיר טוען, כי זוהי מטלה קשה מידי, גם מהבחינה המעשית וגם המהותית.

מהבחינה המהותית, יכול צה"ל להימצא בניגוד אינטרסים. לדוגמה, אם צה"ל יזדקק למשאיות נוספות, הוא עלול לקחת אותם מהדרג האזרחי, למרות שחלקם פועל במסגרת המפעלים החיוניים.

מהבחינה המעשית, טוען שפיר:

אני לא רוצה לראות אלוף פיקוד שהנושא שלו הוא החזית, שעוסק בעורף. אני לא רוצה שאלוף פיקוד צפון יעסוק, לא בשלומי ולא בחיפה, ולא בכל מיני דברים אחרים שבהם יקרה מה שיקרה. הוא צריך לעסוק בחזית. אותו דבר גם שר הביטחון, סגן שר הביטחון הרמטכ"ל. עכשיו אני, כמי שהיה בלא מעט מלחמות, גם בדרגים הגבוהים, אני יודע איזה עומס יש על האנשים האלה. אז פרט לעומס הנוראי שיש להם, אני צריך להטיל עליהם גם האחריות על העורף? בזמנו, שעשו לי תרגיל, כשהייתי אלוף פיקוד דרום, ואני לא זוכר כמה אלפי טנקים לחמו בתרגיל הזה. אז התחילו להטריד אותי עם באר שבע. אמרתי: מה זה מעניין אותי באר שבע - עשרים הרוגים שלושים הרוגים, מה אני יכול לעשות בבאר שבע. זה לא עניין שלי. אני לא רוצה לעסוק בזה. וכשהצגתי את זה לפני המטה הכללי, כל העניין הזה של הרעיון של כל הראייה הכללית, אז פרט לאלוף אחד, כל המטה הכללי היה בדעתי (שפיר 2002א').

שפיר טוען, כי אין היום ראייה כוללת על הכנה ארגון וטיפול של מערך העורף ברגיעה ובחירום, כולל על התקציבים. אף לא גורם אחד במדינת ישראל אחראי בראייה כוללת על תחומים אלה. אין בנמצא תמונה תקציבית כמה מוציאה ישראל על העורף. כל משרד מוציא סכום נפרד, ואין חיבור ביניהם. אפילו תקציבו של פיקוד העורף עצמו מבוזר בין משרדים שונים, וחלקו אפילו מגיע ממפעל הפיס (שפיר, 2002ב').

סוגיה בעייתית אחרת, לפי שפיר (2002א') היא איך מפעילים את הכוחות. מצד אחד, מערך העורף של ביטחון הפנים הוא מערך אזרחי. מד"א, כיבוי אש ומשטרת ישראל פועלים בתחומים אלה בחיי היום יום. גם באירועים של פיגועי ההתאבדות טיפל מערך זה בהצלחה יחסית; מצד שני, גם מערך פיקוד העורף מתכונן לאירועי חירום בעורף: פיגוע גדול, פגיעת טילים, אסונות וכדומה. אקט של החלפת פיקוד גם תורגל באירוע מקומי ב"אסון ורסאי", שכבר הוזכר קודם לכן, כאשר המשטרה העבירה, בשלב מסויים, את האחריות על הזירה הפנימית לפיקוד העורף, על מנת שתוכל להתפנות לתפקידיה האחרים ("וועדת זיילר", 2003; פז, 2003). המסקנה של שפיר (2002א') מתוך המציאות שנוצרה היא, שמערך העורף לא נכנס לתמונה, כל עוד למשטרה יש את הידע ואת האמצעים לעסוק באירוע. ברגע שאין לה את הידע, ואין לה את האמצעים, האחריות עוברת לפיקוד העורף, כאשר ההחלטה אם לקחת את האחריות נתונה בידיו.

סוגיה חשובה בעת חירום היא של משק לשעת חירום (להלן, מל"ח). בישראל, קיימים למעלה מ- 5,500 מפעלים חיוניים במדינת ישראל (שיכולים להיות ממאפיות ומכבסות ועד מפעלי תחמושת), שמחולקים לארבע רמות. הרמה העיקרית היא רמה א', ובה יש קרוב ל- 1,500 מפעלים חיוניים. משמעותה של רמה א' היא, שאם המפעל הזה ייסגר, תיווצר פגיעה משמעותית ביכולת לספק את הצרכים של האזרחים ואת הצרכים הביטחוניים. מל"ח ומשרד הביטחון הם העוסקים בפרוצדורה של הגדרת המפעלים.

האחריות של מל"ח היא לדאוג, שהמשק לשעת חירום יפעל כך, שלא יהיו בעיות ותקלות בהספקה של המוצרים החיוניים לאוכלוסייה מצד אחד, ולא יחסר אותו דבר גם למערכת הביטחונית הצבאית מצד שני, שכן, ראוי לזכור, שהמערכת הביטחונית הצבאית ניזונה הרבה מהמפעלים החיוניים.

משק לשעת חירום בנוי מ- 24 רשויות ייחודיות כל רשות ייחודית כזאת שייכת למשרד ממשלתי. לדוגמה, במשרד התחבורה יש, לדוגמה מספר רשויות: רשות לדלק, רשות לתחבורה, רשות לתחבורה אווירית, רשות לנמלים, רשות למזון וכדומה.

מל"ח גם מתאם את הרשויות המקומיות לגבי כל מה שקשור להכנתם כמשק לשעת חירום. לכן, לפי הגדרה, ראש מועצה או ראש עירייה מוגדר כראש מל"ח של הרשות המקומית. מכאן שלמל"ח אין שום קשר לביטחון הפנים. מל"ח יכול לסייע לבעיות שנוצרות באירועי חירום, אבל זה לא תחום האחריות שלו (שפיר, 2002א').

השלב הבא, לפי שפיר, הינו הוצאת מערך העורף מאחריות הצבא והעברתו תחת אחריות המשרד לביטחון הפנים:

מערך העורף מבוסס על ארגונים וגופים אזרחיים. גם החוק הראשוני - חוק הג"א 1951 הוא, בעצם, חוק אזרחי. הוא חוק בעל אוריינטציה אזרחית מובהקת. לכן, גם בן-גוריון, שעשה את זה, החליט שהג"א לא יהיה מצורף לצה"ל, אלא למשרד הביטחון. צה"ל, אמנם, מינה קצין שיהיה אחראי על הג"א עבור משרד הביטחון אבל, היתה הפרדה בעניין הזה. נכון, שהדברים היו לא פשוטים. ואגב, כמי שהיה בשני תפקידים: גם כעוזר ראש אג"ם, שתמיד היה צריך לטפל בנושאים כמו הג"א וכדומה, אני יכול לומר בגלוי כמה זמן אני יכולתי להקדיש לדברים האלה: קרוב לאפס. לכן, כפי שכבר נאמר קודם, משרד הביטחון צריך לעסוק בייעוד העיקרי שלו ומשרד אחר צריך לעסוק בזה. עכשיו, במדינה נורמלית, אני מניח, שהמשרד הפנים היה צריך לקחת את המשימה עליו. ברוב הארצות, משרד הפנים הוא המשרד שצריך לטפל בבעיות של הפנים כולל המשטרה וכדומה. אבל, מאחר שאנחנו מדינה לא כל כך נורמלית, ואני מודה שהיא לא נורמלית, כי גם המצב אצלנו הוא לא נורמלי, אז משרד הפנים הוציא מתוכו את משטרת ישראל, וממשטרת ישראל זה נהפך למשרד לביטחון הפנים. ומאחר שיש כבר משרד, שצריך לטפל בנושא הזה, אז אין כרגע ברירה אלה להמליץ, שהמשרד לביטחון פנים הוא זה שייקח ויישא באחריות הכוללת בראייה האינטגרטיבית של כל נושא של מערך העורף. איזשהו גורם, שיכול להכיל בתוכו את פיקוד העורף, את הג"א, את מערכות השירות הלאומי והאזרחי (שאמור להיות מוקם, בלי קשר) ואת מערכי שירותי העזר למיניהם (שפיר, 2002א').

שפיר התנגד, לעומת זאת, להעברת שב"כ למשרד לביטחון הפנים, ורואה בכך סכנה גדולה לדמוקרטיה. "הסכנה הגדולה היא בריכוז של גורמים, שהאינטגרציה בניהם על ידי מישהו מלמעלה יכולה להיות מאוד בעייתית" (שפיר, 2002א').

באוקטובר 2003 הגיש אלוף במילואים רן גורן עבודה, שהוזמנה על ידי המשרד לביטחון הפנים, לפיה גובשה תפיסת בטחון הפנים של המשרד. תפיסה זו חיזקה את המסקנות שעלו מעבודותיו של שפיר. לפיה, אמור המשרד להכיל בתוכו את פיקוד העורף; את מערך הכבאות וההצלה; את מד"א; את מל"ח; את הרשות למלחמה בסמים; ואת הרשות למיגון ואבטחה (שטרם הוקמה) (גורן, 2003, ע' יב' 1).

ראוי לציין, כי מול התפיסה הממסדית, התומכת, לפחות לכאורה, בהעברת האחריות למשרד לבטחון הפנים, קיימת גישה אחרת הרואה בכך טעות. גישה זו נסמכת על נימוקים תורתיים ופרקטיים.

בתחום התורתי נטען, כי הפיצול ייצור פגיעה בריכוז העוצמה בסוגיות של קבלת החלטות לאומיות; יובל ע' 154.

סוף דבר

הגדרנו בפרק זה את המושג 'בטחון לאומי' ואת המושג 'בטחון הפנים' המהווה חלק ממנו; שייכנו את אותם אירועי סדר ציבורי שפוגעים בביטחון הלאומי של מדינה כחלק מאירועי 'בטחון הפנים', להבדיל מאותם אירועים "רגילים" של סדר ציבורי; עמדנו על הבסיס החוקי לטיפול באירועי בטחון הפנים בישראל ועל שורשיו ההיסטוריים, הנעוצים בחקיקה המנדטורית הבריטית; ובחנו את הגופים הפועלים בתחום זה והמורכבות של שאלת האחריות לאירועים הללו. שני הפרקים הבאים בשער זה יבחנו סוגיות תאורטיות ומעשיות של הדילמה בין שלטון החוק והביטחון הלאומי הנובעים מהמגבלות שמטילה הדמוקרטיה על גופי האכיפה בבואם לטפל באירועים כגון אלה; ואת הדילמה, מי הגוף הנכון בין הגופים המזוינים של המדינה הדמוקרטית, שנכון להטיל עליו את האחריות לטיפול במרי אזרחי אלים, המסכם את הביטחון הלאומי של המדינה.

[מתוך הספר: אופן הטיפול של מדינות דמוקרטיות במרי אזרחי אלים. למעבר לתוכן העניינים לחץ כאן]

מקורות 

• אבן שושן אברהם (1968), מילון חדש, ירושלים: קרית ספר.
• אג"ם-תוה"ד (1998), המילון למונחי צה"ל, תל אביב: צה"ל, מטכ"ל.
• אייל יגאל (1998), האינתיפאדה הראשונה, דיכוי המרד הערבי על ידי הצבא הבריטי בארץ ישראל 1939-1936, תל אביב: מערכות.
• "אינתיפאדת הגנבים" במצרים: www. Almaqreze.com/articles%20files/thawratshoob.htm
• איתן יצחק (2004), ההיבטים המעשיים של סוגיית הפינוי, דברים ברב שיח, אצל: שלג יאיר, משמעות הפוליטית והחברתית של פינוי יישובים ביש"ע, מושב שני: ההיבטים המעשיים של סוגיית הפינוי, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, ניר עמדה 42, עמ' 104-86.
• אלדד אריה, מהו מרי אזרחי?, http://www.meri.org.il/esber.html.
• אתר המשרד לביטחון הפנים (2005), http://www.mops.gov.il/BP/About+MOPS, מרץ 2005.
• בג"ץ 680/88, מאיר שניצר ואח' נ' הצנזור הצבאי הראשי, פ"ד מב(4), 617.
• בג"צ 1730/96, עאדל סאלם ע/רבו סביח נ' האלוף אילן בירן, פ"ד נ(1), 353.
• בן הרוש ענבל, קופמן דורית, ויינגולץ אורי, לויה עוזיאל (2001), אלימות שוטרים בהפגנת הסטודנטים בישראל, ירושלים: האוניברסיטה העברית, המכון לקרימינולוגיה, עבודה במסגרת הקורס "סוגיות בשיטור בישראל". 
• גורן רן (2003), גיבוש תפיסת ביטחון הפנים בישראל, אבן דרך 4, ר. גורך, ייזום, השקעות וייעוץ בע"מ. 
• גימשי דני (2003), משטרה בדמוקרטיה, ירושלים: משטרת ישראל, המטה הארצי, אגף משאבי אנוש. 
• ד'אהר מסעוד (1988), האינתיפאדות הלחבנוניות נגד המשטר הפיאודלי, בירות: דאר אל פאראדי (ערבית). 
• דבר המלך במועצתו על ארץ ישראל, 1947-1922. 
• דנג"ץ 2161/96, שריף נ' אלוף פיקוד העורף, פ"ד נ(4) 485. 
• הדרי אבישי (2002), מי אחראי לבטחון הפנים?, אצל: יחזקאלי פנחס, קנטי דפנה (עורכים) (2002), עיונים בביטחון לאומי: בטחון פנים בדמוקרטיה הישראלית, גיליון מס' 3, עמ' 97-71.
• הוד אלי (עורך) (1999), ספר האירועים הבולטים בין השנים 1997-1974, חלק ב', ירושלים: משטרת ישראל, אגף כוח אדם, יחידת היסטוריה.
• הופנונג מנחם (1991), ישראל – ביטחון המדינה מול שלטון החוק 1991-1948, ירושלים, נבו.
• הטיס רולף שילה (1998), לקסיקון פוליטי של מדינת ישראל, ירושלים: כתר ובית ההוצאה הירושלמי. 
• הרכבי יהושפט (1990), מלחמה ואסטרטגיה, תל אביב: מערכות. 
• "וועדת אור" (2003), דין וחשבון, ועדת החקירה הממלכתית  לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראליים באוקטובר 2000, ירושלים. 
• "וועדת זיילר" (2003), וועדת חקירה ממלכתית בעניין בטיחות מבנים ומקומות ציבור, באתר האינטרנט:  www.court.gov.il/doch/tochen.htm 
• "וועדת זמיר" (1990), וועדת הבירור לבדיקת האירועים בהר הבית, ירושלים: מדינת ישראל.
• "וועדת חורב" (1974), חורב עמוס, אונא משה, שמרון ארוין ש', דו"ח הוועדה לבדיקת ההתרחשויות במעלות, 18.6.74, (הוגש לראש הממשלה), ירושלים. 
• זמיר יצחק (1996), זכויות האדם וביטחון המדינה, אצל: נויברגר בנימין, בן עמי אילן (עורכים), דמוקרטיה וביטחון לאומי בישראל, רמת אביב: האוניברסיטה הפתוחה, עמ' 303-274. 
• חוק יסוד: הממשלה. 
• חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. 
• חפץ אסף (2002), האחריות לטיפול בבטחון הפנים: סוגיית האחריות והסמכות, אצל: יחזקאלי פנחס, קנטי דפנה (עורכים) עיונים בביטחון לאומי: בטחון פנים בדמוקרטיה הישראלית, גיליון מס' 3, עמ' 46-39.
• טל ישראל (1996), ביטחון לאומי, מעטים מול רבים, תל אביב: דביר.
• יחזקאלי פנחס, קנטי דפנה (עורכים) (2002), עיונים בביטחון לאומי: בטחון פנים בדמוקרטיה הישראלית, גיליון מס' 3.
• יחזקאלי פנחס (2003), מתווה לעבודה בצוותים בקורס: "מבוא לביטחון לאומי", גלילות: המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
• יחזקאלי פנחס (2004), מבוא ללימודי משטרה ושיטור, תל אביב: משרד הביטחון.
• כרמלי אברהם, רביד-ימין איריס (2005), אירועי המון וסדר ציבורי, ירושלים: מדינת ישראל, המשרד לבטחון הפנים, משרד המדען.
• להב פ. (1991), יד הרוקם: יריעת חירויות הפרט על פי השופט אגרנט, עיוני משפט, ט"ז (3), עמ' 515-475.
• נגבי משה (1998), משטרה קולוניאלית, מעריב, מוסף שבת, 30/10/98, ע' 14.
• נויברגר בנימין (1996), ביטחון לאומי ודמוקרטיה – מתחים ודילמות, אצל: נויברגר בנימין, בן עמי אילן (עורכים), דמוקרטיה וביטחון לאומי בישראל, רמת אביב: האוניברסיטה הפתוחה, עמ' 31-7.
• פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א 1971, כרך 20, ע' 12314.
• פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948.
• סמוחה סמי (1996), חלק מהבעיה או חלק מהפיתרון: ביטחון המדינה והמיעוט הערבי, אצל: נויברגר בנימין, בן עמי אילן (עורכים), דמוקרטיה וביטחון לאומי בישראל, רמת אביב: האוניברסיטה הפתוחה, עמ' 517-493.
• צבא בריטניה (1995), מבצעים נגד התקוממות, צבא בריטניה, מדריך שדה של כוחות היבשה, תורגם לעברית בהוצאת אמ"ץ-תוה"ד, צה"ל, כרכים א' ב'.
• קניאל שלמה (2004), ההיבטים המעשיים של סוגיית הפינוי, דברים ברב שיח, אצל: שלג יאיר, המשמעות הפוליטית והחברתית של פינוי יישובים ביש"ע, מושב שני: ההיבטים המעשיים של סוגיית הפינוי, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, ניר עמדה 42, עמ' 104-86.
• שפיר הרצל (1992), ארגון ותפעול מערך העורף במדינת-ישראל, צוות בחינה בראשות האלוף במילואים הרצל שפיר, תל אביב: צה"ל, אגף התכנון.
• שפיר הרצל, לונינסקי יורם, בכר אבי, נבון מיכאל (2000), העברת תחום העורף לאחריות המשרד לבטחון-הפנים - אבן דרך א', שפאור בע"מ, 27/7/2000.
• שפיר הרצל (2002א'), הרצאה בנושא בטחון הפנים, 22 באפריל 2002, גלילות:  המכללה לביטחון לאומי (בכתובים בידי המחבר).
• שפיר הרצל (2002ב'), הרצאה במכללה לביטחון לאומי בגלילות, בנושא בטחון הפנים, ב- 22 באפריל 2002 (בכתובים בידי המחבר).
• שפיר הרצל (2002ג'), הקדמה: בטחון הפנים – הגדרה מרחיבה או מצמצמת, אצל: יחזקאלי פנחס, קנטי דפנה (עורכים) (2002), עיונים בביטחון לאומי: ביטחון פנים בדמוקרטיה הישראלית, גיליון מס' 3, עמ' 14-9.
• שחל משה (2002), האחריות לטיפול בבטחון הפנים: סוגיית האחריות והסמכות, אצל: יחזקאלי פנחס, קנטי דפנה (עורכים), עיונים בביטחון לאומי: בטחון פנים בדמוקרטיה הישראלית, גיליון מס' 3, עמ' 56-47.
• ת"א  3739/84, סולל בונה בע"מ נ' סלע, חברה לביטוח בע"מ, מט (3) 3, עמוד 16.
• תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945.
• ת"פ 2332/97 (השלום אשדוד), מדינת ישראל נ' יוסף בנדר ואח', הכרעת דין מה- 20/9/01.
• Breton R. (1988), From Ethnic to Civic Nationalism: English Canada and Quebec, Ethnic and Racial Studies, vol. 11, pp. 85-102
• Donner Frank (1990), Protectors of Privilege: Red Squads and Police Repression in Urban America, Berkeley: University of California Press.
• Weaver R.Kent. (1992), Political Institutions and Canada's Constitutional Crisis, In: Weaver R. Kent (ed.), The Collapse of Canada?, The Brookings Institution, Washington,  D.C., pp. 7-75.

עיתונות 

• בן אלוף (2005), פתאום דמוקרטיות, הארץ, 4/3/05, ע' ב5.
• גנץ מנחם (2001), עפים ראשים, מעריב, סופשבוע, 10/8/01, עמ' 60-56, 62.
• חדשות msn (2005), מופז: נשקי המתנחלים ייאספו, חדשות msn, 18/4/2005, http://news.msn.co.il/news/Home/default.htm
• חוגי ג'קי (2005), האינתיפאדה הלבנונית, מעריב, 20/2/05, עמ' 11-10.
• יבלונקה אורי (2005), צבא ההתנגדות, מעריב, 22/2/05, עמ' 3-2.
• כספית בן, בנדר אריק, שחר אילאיל, רהט מנחם (2005), ממשלה על הכוונת, מעריב, 14/2/05, עמ' 1, 3-2. 
• קפלן ראובן (2001), יצאו בזול, מעריב, 26/12/01, עמ' 13-12.
• (רפפורט עמיר (2005), אמרו לנו לכוון לרגליים, מעריב, 20/4/05, ע' 4.
• רפפורט עמיר, בן דוד עמי, שחר אילאיל, כהן משה, רהט מנחם (2005), האבטחה מתהדקת, מעריב, 13/2/05, עמ' 5-4.
• שחר אילאיל, בנדר אריק (2005), "נגיב על אש בצורה קשה", מעריב, 22/2/05, ע' 2.
• שטרן יואב (2005), האופוזיציה בלבנון הכריזה "אינתיפאדת עצמאות" נגד סוריה, הארץ, 20/2/05, עמ' א1, א4.

הערות

[1]   סקירה אודות הטיפול המשטרתי באירועי סדר ציבורי וניתוח אירועים ראה אצל כרמלי ורביד-ימין (2005).

[2]   רק בישראל מכונה, משום מה, משרד ההגנה בשם "משרד הביטחון".

[3]     עוד על ה- F.L.Q., כולל פירוט המניפסט (מתורגם לאנגלית), מ- 1971, שקרא לתושבי קוויבק להתמרד, ראה באתר האינטרנט: http://www.cbc.ca/onair/shows/blackoctober/en-manifesto.htm