ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.
* * *
מה לא נכתב עוד על חשיבותם של נהלים לארגונים בקיפאון, וגם על הנזק שהם גורמים להם?
מחד גיסא, נהלים הם חלק חיוני בתשתית שעליה בנויים ארגונים ביורוקרטיים. מאידך גיסא, ככל שהמציאות הופכת דינאמית יותר, כך מקשיחים הנהלים את הארגון ומהווים מעצור בפני היכולת שלו להסתגל (עוד על הבעייתיות שבנהלים בפוסט: ביטול הנהלים בשירות הציבורי – שינוי ארגוני יצירתי במיוחד או התאבדות ניהולית?).
מגוון הפתרונות האפשריים לבעית הנזק שגורמים הנהלים הוא אמנם רחב – מצמצום נהלים ועד ביטולם, תוך מתן דגש לשיקול הדעת של המבצע (יחזקאלי, 2008) – אולם אין בהם לתת מענה מספק לבעיה. הבעיה היא, שבמצב של עודף ביורוקרטיה, המאפיין את המינהל הציבורי בישראל, הסיכוי לעדכן נהלים ו/או לצמצם אותם הוא אפסי; והמעבר לפתרון דרסטי של ביטול הנהלים כשיטה (למרות מספר דוגמאות חיוביות, כולל במשטרות בארצות הברית כבר בתחילת שנות ה-90) חסר סיכוי. זאת, בשל השמרנות והדבקות של מנהלים בשיטה הקיימת. בעולם הניהול (שהוא עדיין שמרני משמקובל לחשוב), היעדרם של נהלים נתפס עדיין כמאפיין של מינהל לא תקין, וכמשקף יכולת פיקוח לקויה.
האם ניתן לעבוד אחרת עם נהלים, באופן שניתן לשמר את יתרונותיהם ולהקהות את פגיעתם? האם ניתן להפוך אותם מכלי מעכב, הפועל נגד מטרות הארגון, לכלי דינאמי שדוחף את הארגון להתפתח?
"קפיצת מדרגה" כזו לא היתה זמינה עד לשנים האחרונות, בשל היעדר כוח מחשוב מתאים בתחום החומרה, ובשל היעדר פתרונות בתחום התוכנה (רזי ויחזקאלי, 2007א', ע' 191). אולם כיום, סוף סוף בשלו התנאים שיאפשרו זאת. כיום ניתן להפוך את העבודה עם הנהלים לדינאמית, באופן שתפיח רוח חיים חדשה בארגונים ביורוקרטיים, כמו המשטרה, ו"תרענן" את התרבות הארגונית שלהם.
מהם נהלים ומדוע אינם ממלאים את ציפיותינו?
נהלים קבועים מאפיינים בדר"כ ארגונים מבוססים, בעלי ותק של עשרות שנים ויותר, אשר נוטים להתבצר בשגרות עבודה שהוכיחו עצמן כמוצלחות בעבר, על ידי הקפדה מרובה על נהלים וכללים. ככל שהארגון ותיק יותר, כך הוא נוטה לפתח מאפיינים "בירוקרטיים" במבנהו ובתפקודו (סמואל, 1990; יחזקאלי ושלו, 1996).
נוהל אמור לבטא דרך מסוימת לביצוע תהליך, שמוערכת כאפקטיבית ביותר. מכלול התהליכים בפועל הינם ביטוי לתרבות הארגונית הגלויה הפורמאלית של הארגון.
במקביל לתהליכים הפורמאליים, מתרחשים תהליכים שאינם מתועדים בנהלים, והם מאפיינים את המרכיב הלא פורמאלי של התרבות הארגונית. ככל שתהליכים אלה דומיננטיים יותר, תרבות הארגון מושפעת מהם יותר.
"נוהל" מוגדר כמסמך פנים ארגוני, המפרט ומגדיר את דרכי הביצוע הנגזרים מחזון וממדיניות ההנהלה וחוזרים על עצמם. הנוהל, המבטא סטנדרטים רצויים, משמש גם תקן בקרה לפעילות כזאת. הוא מגדיר תחומי אחריות וסמכות, מהווה אמצעי תקשורת פנימית, המשלבת בין ממלאי התפקידים השונים בארגון, יוצר אחידות בביצוע ובתוצאות, משמש כאמצעי הדרכה, מתאם את פעילות היחידות השונות ומשלב את פעילותם (קרן 1987, ע' 67; יחזקאלי ושלו, 1996).
מילון מונחי צה"ל, שהוא המסמך המחייב המפרט את מכלול המונחים הצבאיים, מגדיר את המושג "נוהל" (Procedure) כ"סדרת פעולות שנוקטים לשגרת פעילות מסויימת, ומהותן וסדרן קבועים מראש" (אג"ם-תוה"ד, 1998, ע' 415). "כל סדרת פעולות" כזו מציגה תהליך עבודה בארגון. מכאן, שניתן להגדיר נהלים גם כתיאור מכלול תהליכי העבודה בארגון, ואת הארגון ניתן להגדיר בהקשר זה כסכום תהליכיו.
הסביבה המשימתית שבה מופעלים תהליכי העבודה היא דינאמית (על המציאות הדינאמית, המשתנה במהירות, ראו, למשל, דיון של אילן בר, המכנה אותה "עידן ההאצה"). על כן, גם הנהלים חייבים להשתנות בהתאמה. לדוגמה, נוהל צבאי מפורסם שעבר שינוי בתוקף הנסיבות הוא "נוהל שכן" – תרגולת המתארת את תפקודו של צה"ל במצב שבו מחבל מבוקש מתבצר בבית. בעקבות פסיקת בג"ץ מה- 6 באוקטובר 2005, השתנה הנוהל ל"נוהל סיר לחץ" (העושה שימוש בהפעלת לחץ באמצעים שונים שמטרתה להביא לכניעת המחבל המתבצר או להריגתו, אם יסרב, ללא סיכון חיילים וללא שימוש באזרחים).
על מנת להמחיש את התהוות והתעצמות הפער שבין הנוהל והשינויים בסביבה המשימתית, דמיינו מטריצה בת שלושה צירים:
· בצירה האחד נציב נהלים (קיימים, וכאלה שאינם קיימים);
· בצירה השני נציב פעילויות המתבצעות בפועל (כאלו המזוהות, שתורגמו לנהלים) וכאלה שאינן מזוהות, קרי, שמבצעים אותם אך הם לא שולבו לתוך הנהלים (הכוונה בעיקר לפעילויות לא פורמאליות, אך גם לפעילויות אחרות)
· ובצידה השלישי נציב תהליכים אופטימאליים ושאינם אופטימאליים.
מטריצה כזו מפרידה בין שמונה מצבים שונים אפשריים, שהסה"כ שלהם מבטא את מכלול התהליכים בארגון, כמו גם את מכלול האפשרויות שבהן נדרשים נהלים:
- קיים נוהל, הפעילויות מזוהות והן מתרחשות באופן אופטימאלי.
- קיים נוהל, הפעילויות מזוהות אך הן אינן מתבצעות באופן אופטימאלי.
- לא קיים נוהל, אך למרות זאת, הפעילויות מזוהות והן מתבצעות באופן האופטימאלי.
- לא קיים נוהל, הפעילויות מזוהות, אך אינן מנוהלות באופן האופטימאלי.
- קיים נוהל, הפעילויות לא מזוהות, אולם, התוצאות מוכיחות שהן מתבצעות באופן האופטימאלי.
- קיים נוהל, הפעילויות לא מזוהות, והן אינן מבוצעות באופן האופטימאלי.
- לא קיים נוהל, הפעילויות לא מזוהות, אולם, התוצאות מוכיחות שהן מתבצעות באופן האופטימאלי.
- לא קיים נוהל, הפעילויות לא מזוהות, והן אינן מבוצעות באופן האופטימאלי.
האפשרות הראשונה (קיים נוהל, הפעילויות מזוהות והן מתרחשות באופן אופטימאלי) היא האופטימאלית מבחינת הארגון. כל אחת מהאפשרויות האחרות מחייבת תיקון מסוג שונה, על מנת שנגיע אליה. כשמצב זה יקרה, תיווצר אופטימיזציה של התהליכים והנהלים המתארים אותם.
ככל שחלקה של האפשרות הראשונה גבוה משמעותית ביחס לאפשרויות האחרות, סביר להניח שהפער בין המציאות לכתוב בנוהלים קטן.
ככל שחלקה של האפשרות הרביעית גבוה משמעותית ביחס לאפשרויות האחרות (מצב שבו לא קיים נוהל לתהליכים ידועים, הם מתבצעים ברמת השגים נמוכה, והארגון משלים עם מצב זה), אזי, הפער בין הנוהל הכתוב למציאות גבוה, ומסכן את המשך קיומו של הארגון.
סביר מאד להניח, שלו נוהלי המשק הישראלי התייחסים לתחום הניהול הפיננסי, ובעיקר, לפקוח על ההתנהגות בו, היו מציאותיים יותר, לא היינו עדים להיעלמות של מאות מיליוני ₪ מהבנק למסחר על ידי עובדת אחת. לבטח לא היינו מאבדים עשרות אחוזים מהחסכונות הפנסיוניים, שהתאדו עקב התנהגות חריגה של מנהלי ההשקעות. בהיעדר מניע חזק דיו ליצירת הנהלים הדרושים, גדל התחום הרביעי והתרחב, עד כדי סכנה של ממש לכלכלה הישראלית ולציבור החוסכים.לפנסיה.
המעבר למערכת דינאמית של התאמת נהלים למציאות
השילוב של תורות חדשות יחסית, המשפיעות בשנים האחרונות על עולמות הניהול והמחשוב – כמו: "תורת המערכות המורכבות" ו"תורת הרשתות" – ביחד עם כוח המחשוב מביא אותנו לסף אותה "קפיצת מדרגה" מיוחלת. המערכות הממוחשבות הפכו בשנים האחרונות לאמצעי העיקרי המסייע לדרגים הניהוליים בארגונים למיניהם להפעיל את המערכות הביצועיות, כשהן מכתיבות תרבות ארגונית חדשה, המושתתת על דינאמיות, אינטראקטיביות וקישוריות. התלות ברכיבי חומרה במקרים אלו גבוהה ביותר, במיוחד כאשר בעתיד הקרוב ישתתפו תוכנות באופן פעיל בקבלת החלטות (רזי ויחזקאלי, 2007א', ע' 183).
מערכת ממוחשבת כזו שפותחה לאחרונה, בשם DNA ("Dynamic Network Adapter"), מצביעה על דרך אפשרית לפתרון הבעיה: הנהלים מועלים כתהליכי עבודה על גבי המערכת הממוחשבת הארגונית, כשתקינותם מאומתת כל העת באופן דינאמי על ידי אנשי הביצוע בארגון. זאת, כשדרכי הדיווח הארגוניות על ביצוע (סיכומים, לקחים, תחקירים) נעשים על גבי אותה מערכת, ומוצגים בצורה גראפית נוחה להבנה ומונעת אי הבנות.
בניגוד למצב כיום, שבו הנהלים הם בבחינת "כך ראה וקדש", על פי השיטה החדשה יותר למבצעים לסטות מן הנוהל אם התנאים מחייבים זאת. אולם, הם אמורים לציין במערכת על איזה שלב דילגו או איזה שלב הוסיפו. כך, מאותרים הפערים בין הנוהל למציאות ונפתרים בזמן אמת, כשהמבצעים תורמים לארגון את הידע שברשותם, על ידי כך שהם מדווחים על פעולותיהם והסיבות להן (ראה תרשים מס' 1).
בדרך הזו, לא עוד נוצרים נהלים על ידי אנשי מטה שאין להם את היכולת לחוש את השטח. להם נשאר התפקיד החשוב של הסמכות המאשרת את הנהלים והשינויים הדינאמיים המתבצעים בהם; והמתכללת לרוחב בין יחידות הארגוטן השונות. הארגון כולו יכול לתרום ולשנות, ואם תהליך מחייב שינוי או עדכון, הדבר יופיע במהירות במערכת. כך הופכת מערכת הנהלים למערכת "חיה", שנוצר בה "ידע" כתוצאה מהאינטראקציה בין נותן פעילות למקבל פעילות ב"שרשרת השירות" הפנימית בתוך הארגון, ומהעברת אינפורמציה אמיתית ולא מוטה, שאינה נשלטת על ידי מערכת אגפית חיצונית ל"שטח". כל אדם תורם למערכת ונותן את ה"Input" שלו.
נהלים "כפולים" ו"חופפים" מאותרים תוך כדי עבודה והתיקונים נעשים בזמן אמת, כך שבטווח הארוך, מביאה השיטה גם לצמצום הנוהלים ולביטול הכפילויות המאפיינות אותם.
זוהי מציאות שונה לחלוטין מזו שמוכתבת היום על ידי התרבות הארגונית המשטרתית.
נהוג להתייחס אל נהלים כאל הביטוי החיצוני של התרבות הארגונית הגלויה; ולעבודה בהתאם לנהלים כביטוי של התרבות הארגונית הסמויה (יחזקאלי ושלו, 1996). בעזרת המערכת הממוחשבת ניתן לראשונה לשלב בין שתי ה"תרבויות" הללו, ולרתום את שתיהן לטובת הארגון.
קודם לכן הזכרנו שהארגון הוא סכום תהליכיו. בעזרת "קפיצת המדרגה" הזו ניתן להשיג אופטימיזציה של תהליכים – קרי, שיפור דינאמי של משימות – והכל באמצעות הנהלים. בסיוע תוכנה, מאמץ הארגון תרבות ארגונית שונה לגמרי של ארגון מתקדם, שבו יכול שוטר אחד להבין את תפקידו בהקשר הכולל ושבו כל שוטר משפיע על השתנות התהליכים בארגון. אופטימיזציה של העצמת עובדים, כשהתהליכים מפסיקים להיות מוכתבים "מלמעלה למטה" (Top Down) בלבד, אלא נוצרת אינטראקציה שבין "מלמעלה למטה" ל"מלמטה למעלה" (Bottom Up Top Down ).
הנהלים, שקודם עיכבו את הארגון בהתפתחותו, הפכו ב"קפיצת מדרגה" אחת לתשתית הייצור של ה"ידע" וה"מידע". הם ש"ידחפו" שוטרים להיות יצירתיים ובגינם יתפתחו דפוסים של ניהול נכון ומתקדם על גבי התשתית הזו.
העשרה
- עוד על נהלים ראו בפוסט: "ביטול הנהלים בשירות הציבורי - שינוי ארגוני יצירתי במיוחד או התאבדות ניהולית?"
- עפרון רזי: מידע עסקי ("BI") ונהלים - הפכים או משלימים?
מקורות
- אג"ם-תוה"ד (1998), המילון למונחי צה"ל, תל אביב: צה"ל, מטכ"ל.
- יחזקאלי פנחס, שלו אורית (1996), נהלים: חיוניים אך לא קדושים, ניהול, גליון מס' 110, עמ' 20-17. כן פורסם ב: מנהלים משטרה, גיליון מס' 8, עמ' 33-29.
- יחזקאלי פנחס (2008), רעיון מחולל, כתבה שנייה בסדרה, מראות המשטרה, גיליון 225, עמ' 31-28.
- קרן אמיתי (1987), שיטות ארגון וניהול, תל אביב: כנרת.
- רזי עפרון, יחזקאלי פנחס (2007א'), העולם איננו ליניארי. תורת המערכות המורכבות – גורם חדש בניהול, תל אביב: משרד הביטחון.
- רזי עפרון, יחזקאלי פנחס (2007ב'), מינהל ציבורי על פרשת דרכים – מאנוכיות לשיתוף פעולה, גלילות: המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות, המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
