[להורדת המאמר: שדמי ויחזקאלי - שיטור עירוני בישראל – היסטוריה מודלים דילמות] [לקובץ המאמרים על משטרות עירוניות בישראל, לחצו כאן]

מאמר זה עוסק בהתהוות השיטור העירוני בישראל בדרך של התארגנות עצמית, ללא הכוונה מלמעלה ועל אפו וחמתו של השלטון המרכזי. המאמר ראה אור בספר: עיר ומדינה בישראל, שלטון מקומי לקראת העשור השביעי, בעריכת אברהם בריכטה, ערן ויגודה-גדות וגיא פדה, בהוצאת כרמל ירושלים:

באוגוסט 2008 הועבר מתפקידו מפקד המחוז הדרומי של המשטרה, ניצב אורי ברֿלב, והוצא לחופשה כפויה. עזיבתו יצרה סערה ציבורית ותקשורתית, כשמפגינים שרפו צמיגים מול ביתו של השר לביטחון הפנים, אבי דיכטר; סטיקרים הודבקו על כלי רכב; וראשי ערים ומועצות, ופרנסי ציבור אחרים, התראיינו בתקשורת תוך שהם יוצאים נגד צעדו של המפכ"ל.

בנובמבר 2008, ארבעה חודשים לאחר עזיבתו של ברֿלב, התערערה מאוד תחושת הביטחון בערים בעקבות חיסולו של יעקב אלפרון מפיצוץ מטען חבלה במכוניתו בלב תל אביב בנובמבר 2008, בו נפצעו שני עוברי-אורח ואך בנס לא נהרגו אחרים (גורן, 2008); ומותה של מרגריטה לאוטין כחודשיים לפני כן, כשישבה על שפת הים בבתֿים עם בעלה ובנה הקטן (אברמוב ורגב, 2008). על רקע זה, שלח נשיא לשכת המסחר והתעשייה בבאר שבע, יעקב בןֿעזרי, מכתב לראש הממשלה, לשר לביטחון הפנים ולמפכ"ל, ובו טען כי: "בימים שבהם טרודה הציבוריות הישראלית בחיסולו של יעקב אלפרון ובהתערערות הסדר החברתי עקב הפיכת רחובותינו לשדה קרב של משפחות הפשע, צורמת מאוד העובדה, שאחד המוכשרים במפקדי משטרת ישראל יושב בימים אלה חסר מעש בביתו" (בן-עזרי, 2008).

יומיים לאחר-מכן שיגר המפכ"ל לבןֿעזרי תשובה נזעמת, בה האשים אותו בחריגה מנורמות מנהל תקין, בהתערבות בוטה ובניסיון השפעה על היבטים פנים-ארגוניים שהוא דוחה אותו בשאט-נפש (כהן, 2008).

חילופי המכתבים הללו ממחישים היטב את הדילמה שיוצר המונופול המדינתי על משטרה בישראל לדרג השטח. למרות שהשפעת המשטרה מכרעת על סדר החיים התקין ועל איכות החיים בערים וביישובים, אין לתושבים ולבעלי התפקידים המייצגים אותם, לא מעמד ואפילו לא יכולת הבעת דעה בתחומים הללו, שהשלטון המרכזי רואה בהם, בלשון המפכ"ל, "היבטים פנים-ארגוניים".

מטרת המאמר לתאר ולנתח את התופעה המתחדשת של שיטור עירוני בישראל – בה השיטור המדינתי היה ספַּק השיטור היחיד מאז הקמת המדינה – את ההיסטוריה שלו, המודלים שנוצרו במסגרתו והדילמות שהוא מעורר. לא נעסוק כאן בשיטור מחוץ לקו הירוק ובשיטור עלֿמדינתי.

כתבנו "מתחדשת" ולא "חדשה", כיוון שמשטרות עירוניות פעלו בשתי הערים הגדולות – תל אביב וירושלים לפני קום המדינה ובמהלך מלחמת השחרור. לפני הקמת המדינה, היוו האוטונומיות המקומיות את מרכז הכוח של התנועה הציונית (יחזקאלי, 2001, ע' 98):

משטרה עברית, עירונית, הוקמה בתל אביב בֿ10 ביוני 1921 כאחד מתחומי האחריות שנטלו עליהן הרשויות המקומיות היהודיות, עלֿמנת ליצור אלטרנטיבה לשלטון הזר הבריטי. משטרת ירושלים הוקמה בנסיבות שונות לחלוטין. המצור על ירושלים וההכנות למימוש ההחלטה על בנאומה, חייבו הקמת משטרה עירונית גם בירושלים, בין החודשים מאי-אוגוסט 1948 (שדמי והוד, 1996).

באומרנו "שיטור עירוני", אנו מתכוונים למסגרת שהוגדרה ב"ועדה לבחינת שיטור קהילתי ומשטרה עירונית במאבק באלימות" (להלן: "ועדת טרנר"). הוועדה הגדירה "משטרה עירונית" כ"גוף בעל סמכויות של שיטור ברמת השטח, המהווה מעין איחוד של משרדי הסיור, התנועה והרישוי ברמת תחנת המשטרה, ושל משרד הפיקוח ברמת הרשות המקומית, באותם תחומי פיקוח הרלוונטיים למאבק בפשיעה לסוגיה" ("ועדת טרנר", 2005), משמע: הכפפת כל אלו לראש העיר בעוד תחומי החקירות והמודיעין יתרכזו במרחבים.[1]

תחנות משטרה הינן רמת המשטרה החשובה ביותר בעבודת השיטור בשטח. הן פרוסות ופועלות במרחב השליטה של הרשות, ורוב השוטרים אף מתגוררים בתחומה. על כן, למרות שמשטרתֿישראל הינה כיום ממלכתית ונשלטת ישירות עלֿידי משרד ממשלתי, מתפתחים יחסי עבודה בין אנשי המשטרה לעובדי הרשות המקומית (שדמי, 1989; יחזקאלי, 2001, ע' 72). יחסים אלו עברו מהפך משמעותי בעשור האחרון, מהתעלמות ומניכור לשיתוף פעולה ואף לשיתוף פעולה תוך תחרות על הבכורה בתחום השיטור העירוני.

יחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי[2]

מבחינה היסטורית, השלטון המקומי בישראל קדם לשלטון המרכזי. רשויות מקומיות בעלות סמכויות רשמיות התהוו עוד בתקופת היישוב והתעצמו בתקופת המנדט (אלעזר, 2001, עמ' 8-6; הימיין-רייש, 2008). הפריחה הזו נבלמה לאחר קום המדינה, אז גילה השלטון המקומי כי לגביו המנדט הבריטי בעצם נמשך, רק שאת מקומה של האדמיניסטרציה הבריטית תפס שלטון מרכזי ישראלי ריכוזי ומערכת מפלגתית דומיננטית. ענייני המדינה, בכללם גם עניינים מקומיים, רוכזו בידי השלטון המרכזי (יחזקאלי, 2001, ע' 74). הנחת היסוד של הגישה הריכוזית הייתה שרק על-ידה יצליח השלטון להתמודד עם האתגרים של מדינה צעירה (ביטחון, שיטור, כלכלה, קליטה ועוד). לכן, לקחו מוסדות המדינה הצעירה לעצמם סמכויות רבות, כולל כאלה שהיו מסורות לפנים בידיהן של הרשויות המקומיות (אלעזר, 2001, ע' 34; רזין, 2003, הימיין-רייש, 2008). גישה זו השתקפה במושג ה"ממלכתיות" שטבע דוד בן גוריון: דוקטרינה זו רואה את המדינה כמוקד הסמכות המוסדית וכהשראה מוסרית לקהילה ולאומה. כוונתה הייתה להכפיף מוסדות ומוקדי עוצמה מהתקופה הקדםֿמדינתית – כמו תנועת העבודה והתנועה הציונית – למסגרת תפקודית ואידיאולוגית שבה המדינה תופסת את המקום המרכזי (רם 1993; קימרלינג 1993).

השלטון המרכזי הישראלי ירש מהשלטון המנדטורי כלֵי שליטה בשלטון המקומי, שהם ללא תקדים בעולם המערבי. היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בישראל מתמקדים בשני נושאים עיקריים (גור אריה, 2006):

האחד, השלטון המרכזי משמש גוף מפקח על הרשויות המקומיות. מכוח זה מוקנות לו סמכויות פיקוח נרחבות לאישור.

השני, השלטון המרכזי מסדיר את פעילות השלטון המקומי ומשתתף בתקציבו. שר הפנים הוא הממונה על הרשויות המקומיות ומוסמך לבקר את פעילותן של הרשויות המקומיות ולאשר ביצוע פעולות רבות, למנות רואה חשבון מטעמו, לאכוף את ביצוע חובותיה של הרשות, לפזר מועצה אשר לדעתו אינה ממלאת את תפקידיה ולמנות במקומה ועדה קרואה או מועצה ממונה.

במשך כל השנים, לא עוגן מעמדו של השלטון המקומי בחוק באופן המאפשר לרשויות חופש פעולה מרבי. לא נוצרה פקודת עיריות חדשה או "חוק יסוד: העיריות". לא ניתנו סמכויות לעיריות. הרשויות תלויות ב"ממונה על המחוז", שהוא פקיד של משרד הפנים, או ב"ממונה על השכר" במשרד האוצר. משרד הפנים הוא מקור הכספים של השלטון המקומי, והמשרדים האחרים מעבירים את הכספים המיועדים לרשויות דרכו. כך נוספים לריכוזיות – סרבול ומאבקי כוח, שמעורבים בהם גורמים פוליטיים שונים (יחזקאלי, 2001, עמ' 75-74; ליזין 1988).

מאז קום המדינה ועד היום, לא רק שלא אוזנה מערכת היחסים בין השלטון המקומי למרכזי, אלא, יתירה מכך, הרשויות נותרו נשענות לרוב על פקודות העיריות מתקופת השלטון המנדטורי כשסמכויות השלטון המרכזי בהן הורחבו, למשל, בחוק יסודות התקציב משנת 1985, שם הוענקו לשר הפנים והאוצר סמכויות נוספות להגביל פעילותן של הרשויות המקומיות (תחום הארנונה ואישורי הלוואות ועוד). בנוסף, לשר הפנים ולשרים אחרים סמכויות לתקן תקנות הקשורות ברשויות מקומיות. מדובר בעיקר בחוקים המסדירים נושאים יסודיים כגון: חינוך, תכנון עיר, תעבורה, רווחה ועוד.

מאז שנות הֿ60 והֿ70 של המאה הקודמת החל תהליך הפוך של ביזור סמכויות, מהשלטון המרכזי בחזרה לרשויות המקומיות, ולהתגבשות מנהיגות מקומית ועצמאית (גולדברגר, 1995; אלעזר, 2001, עמ' 36-35; רזין, 2003, ע' 53; הימיין-רייש, 2008). ההשלכות של שינוי זה היו הדגשת צרכים מקומיים ולא מפלגתיים והתעצמות הכוחות המקומיים (אלעזר, 2001, ע' 26; הימיין-רייש, 2008).

שינוי זה מקורו בכמה גורמים, ביניהם: מיסוד עבודת השלטון עם התקדמות המדינה (רזין, 2003, ע' 53; הימיין-רייש, 2008); הגידול באוכלוסייה העירונית שהגביר את עצמאות הערים (אלעזר, 2001, עמ' 36-35; הימיין-רייש, 2008); התפתחות גישה ניאוֿליברלית לתפקידה של המדינה והמנהל הציבורי, השוללת מעורבות יתר של המדינה בענייני החברה האזרחית, הכלכלה והפרט ועלייה בחשיבותם של איכות החיים והפנאי (גולדברגר, 1995; רזין, 2003, ע' 53; הימיין-רייש, 2008); התערערות סמכותה של המדינה וירידת האמון בהנהגה הפוליטית בעקבות הגישות הניאוֿליברליות ואירועים כמו מלחמת יום הכיפורים (רזין, 2003, ע' 53; הימיין-רייש, 2008).

התוצאה של כל אלה היא, שבישראל החלו להתפתח מודלים אלטרנטיביים של שירותים שסופקו קודם-לכן על-ידי השלטון המרכזי: בבאר שבע יופעל עוד מעט בית הסוהר הפרטי הראשון (משרדי האוצר, ביטחון הפנים ושירות בתי-הסוהר, 2003); מוסדו שירותי רווחה פרטיים ושירותי חינוך פרטיים: יותר ויותר הורים בישראל מוותרים על חינוך החובה של המערכת, משלמים ומקימים לילדיהם בתי-ספר פרטיים, למרות התנגדות משרד החינוך (מוקד-אשל, 2007). מבחינה זו סוגיית המשטרה העירונית היא רק דוגמה אחת מתוך שלל דוגמאות אחרות.

תהליך זה של ביזור ושל העצמה ברמת השלטון המקומי לא אפיין את ישראל לבדה, והתרחשו בעולם המערבי כולו. מקורותיה של מגמה זו הם מגוונים, אך ניתן להכלילם בשלוש קטגוריות עיקריות: מגמות אידיאולוגיות; כשלים ממשליים; ויזמות גוברת מצד השלטון המקומי (בןֿאליא, 1995). מגמות אלו הובילו, בין השאר, להענקת יתר סמכויות ויתר שיקול-דעת לרשויות המקומיות, להתגבשות "מבנה של הזדמנויות פוליטיות" (Political Opportunity Structure) (Tarrow, 1996; 1998) היינו, מבנה מדינתי שמאפשר השתתפות רחבה יותר של אזרחים ומוקדי כוח מבוזרים המאפשרים התפתחותם של מרכזים עירוניים בעלי עוצמה (ראו יחזקאלי, 2001; שחר, 2000: Kaplan, 2000); והגדלת האוטונומיה המקומית בעקבות הקטנת מעורבות השלטון המרכזי ודלדול משאביו. במידה לא מבוטלת, איֿהיציבות הכלכלית ומצוקותיו התקציביות של השלטון המרכזי מדרבנות את השלטון המקומי לחשיבה מחודשת באשר לדפוסי פעולתו, ומפתחות אסטרטגיות מגוונות לניהול משאביו (יחזקאלי, 2001, ע' 75).

כך, ממצב של נחיתות מוחלטת החל השלטון המקומי לצבור עוצמה. התפתחו מנגנונים לא פורמליים, המעניקים בפועל מידה רבה של אוטונומיה לרשויות המקומיות. גדלה חשיבותם של נושאים מקומיים, ועמה גם עצמאותו המעשית של השלטון המקומי, שהופך "מסוכן סביל לשותף אסטרטגי של השלטון המרכזי" (בןֿאליא, 1995, ע' 8). זאת, למרות ריכוזיות השלטון המרכזי המעוגנת בחוק, והתפיסה המגמדת את השלטון המקומי (יחזקאלי, 2001, עמ' 78-75). תהליך זה נמצא בעיצומו, אם כי לא זכה עדיין לביטוי רשמי בחקיקה. העדר מדיניות מרכזית קוהרנטית והצורך לתת תשובות מוחשיות לצורכי השעה, מביאים את השלטון המקומי לפעילות אינטנסיבית, רבֿתחומית. זו יוצרת מתחים ביחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. במקביל, קיים מתח מתמיד בין הרשויות המקומיות לבין עצמן. זאת, עקב יכולתן הדיפרנציאלית לקיים רמות פעילות שונות (יחזקאלי, 2001, ע' 77).

רוני מילוא (1999), אשר שימש בעבר גם בכנסת ובממשלה וגם בשלטון המקומי כראש עיריית תל אביב, ושר הפנים לשעבר, חיים רמון (1999), טענו כי הדרך לשינוי האיזונים בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי היא עלֿידי שינוי המבנה החוקי. ואכן באוקטובר 1998 ניסח פרופ' גדעון דורון טיוטה להצעת "חוק יסוד: הרשויות המקומיות", שעיקריה ביטול התלות של הרשויות המקומיות במשרדי הממשלה מבחינה תקציבית ותפקודית, הרחבת אחריותן באמצעות העברה ישירה של כל התקציבים והסמכויות בתחומי הטיפול הנוגעים להן וקביעת תקציבן השוטף עלֿפי נוסחה, שתיבנה על יסוד "סל צריכת שירותים" מעודכן, ריאלי ושוויוני (הארץ, 2000). היא תהיה אחראית כמעט לכל ענייני התושבים בתחומה: חינוך, תרבות, רווחה, בריאות הציבור, איכות הסביבה, תחבורה וגם לביטחון האזרחי (שחורי, 1998). חוק זה לא נחקק עד היום.

ההיסטוריה של המונופול המדינתי על המשטרה בישראל

כאמור, עם הקמת המדינה, נדחקו הרשויות המקומיות ממרכז הבמה הפוליטית, והשלטון המרכזי, במדינה החדשה, נטל לעצמו את מירב הסמכויות ותחומי האחריות. (הרצוג, 1993). נאמן לעקרון הממלכתיות, הנחה בןֿגוריון את יחזקאל סחרוב (סהר), המפכ"ל הראשון, להקים "משטרה יהודית בכל רחבי השטח של המדינה היהודית" (שדמי והוד, 1996).

לפני האבות המייסדים של משטרת ישראל עמדו שני מודלים של משטרה: המודל הלונדוני, שבמרכזו עומד הסייר הבא לשרת את האזרח והקהילה; והמודל הבריטיֿקולוניאלי, הבנוי על בסיס ריכוזי וצבאי והבא לשרת את הכתר, כלומר, לשמר את הריבונות הבריטית בחברה שסועה אתנית או לאומית – כמו אירלנד, הודו ופקיסטן, וכמו ארץ ישראל המנדטורית (Enlow, 1980).

משטרת ישראל בחרה במודל הקולוניאלי: הושתלו בה תפיסות, מדיניות ושיטות של המשטרה הקולוניאלית. השתלה זו התממשה בדרכים שונות כמו אימוץ פקודות המשטרה משנת 1926, פקודות הקבע הבריטיות, חומרי הדרכה, כללי משמעת, שיטות חקירה וסיור, ובמיוחד המבנה הריכוזי והצבאי, שהשתקף גם באווירה הארגונית. העדפת המבנה של המשטרה הקולוניאלית הוסברה כאמצעי הכרחי למניעת תוהו ובוהו במהלך המעבר מהמנדט הבריטי למדינת ישראל, במיוחד לנוכח מלחמת העצמאות והשלכותיה; וכן, כאמצעי להתמודד עם בעיות הביטחון (Shadmi, 1998).

פירושו של דבר: העדפת המבנה הקולוניאלי הייתה מכוונת, כדי לחזק את שליטת המדינה על חברה שסועה; לסמל את הסמכות והלגיטימיות של המדינה בחברה הנמצאת בתהליך בניית מוסדותיה, שיש בה מחלוקות אידיאולוגיות ופוליטיות; וכדי לאכוף סדר, כפי שהוגדר על-ידי המדינה. כך עוצבה בעשור הראשון למדינה משטרה על-פי המודל הקולוניאלי, המקנה את עיקר הסמכויות לשלטון המרכזי.

גישה זו עלתה בקנה אחד עם הגישה הממלכתית, אותה הוביל דוד בן-גוריון, והיו לה השלכות גם ביחס לשלטון המקומי. עד לעשור האחרון לא הייתה מעורבות של הרשות המקומית בפעולות המשטרה, או השפעה פורמלית עליהן. הקשרים שבין הרשות המקומית למשטרה אינם מעוגנים מבחינה חוקית, והם פונקציה של מסורות מקומיות (כגון ועדות ביטחון עירוניות) או של ה"כימיה" הקיימת (או שאינה קיימת) בין ראש הרשות המקומית הספציפית למפקד יחידת המשטרה הספציפית באותו יישוב. יושבֿראש מרכז השלטון המקומי, שהופיע בפני הוועדה הציבורית לחוק המשטרה החדש בֿ1999 ציין כי היחסים יכולים לנוע בין "שיתוף פעולה נהדר לבין נתק מוחלט ואולי אפילו עוינות" ("ועדת צדוק", 1999, ע' 30). גם ראש עיריית רעננה לשעבר, זאב בילסקי, קבע כי "משטרה וראשי ערים לא חיים טוב כל-כך ביחד. ניתן להגיע לתוצאות רק ברמה של 'להסתדר' וזה מצב שאין לו מקום במדינה מתוקנת" (קים, 1999, עמ' 30).

הקמת יחידות הפיקוח העירוני היא הבסיס הראשוני לשיטור העירוני. הן נולדו בשל חוסר רצונה של המשטרה הלאומית לעסוק ב"זוטות" כמו אכיפת צווים מקומיים (אלעזר, 1981). הכאוס שנוצר בתחום זה הביא להקמת "ועדת זנבר" (1981) לענייני השלטון המקומי. הוועדה המליצה, בין היתר, על פיתוח מנגנון מקומי לאכיפת החוק, עלֿמנת לאפשר לרשות המקומית לשמור על החוק בעניינים הנמצאים בריבונותה. המלצות אלה לא בוצעו בתחילה. כך נוצר מצב אבסורדי, שלפיו ראשי הערים נבחרים בבחירות ישירות בעיקר על סוגיות של איכות חיים, אולם אינם יכולים להשפיע כלל בנושאי משטרה, שהיא אחד הכוחות החשובים להשגת איכות החיים (יחזקאלי, 2001, ע' 72).

תמורה עמוקה ביחסים שבין השלטון המקומי למשטרה התחוללה בשני העשורים האחרונים, כשניתן היה להבחין בניצניה כבר בשנות הֿ70 של המאה הקודמת (Shadmi, 2008). בכך דומה משטרת ישראל למשטרות רבות בעולם המערבי שעברו בעשורים האחרונים שינויים מרחיקי לכת.

כחלק מהתמורות אלו, חל ביזור גם בשירותי המשטרה, וצומחים גופי שיטור חדשים: שיטור פרטי, שיטור התנדבותי, שיטור ציבורי שלא על-ידי המשטרה הממלכתית (למשל, גופי האכיפה של המשרד לאיכות הסביבה ומערכת בתי-המשפט) ושיטור עירוני – שהוא עיקר ענייננו כאן. כך מתכוננת בישראל "ממשליות האבטחה" ("Governance of Safety") שמסיבה את תשומת-הלב ל"מגוון האתרים של ממשליות" (Johnston and Shearing 2002), הממלאים תפקיד משמעותי בביטחונן של קהילות מקומיות, כשאף לא אחד מהם, ובכללם המדינה, הוא בהכרח בעל עדיפות ומעמד בכיר ונוגע בתמורות במקומה ובתפקידה של המדינה וביחסיה עם החברה האזרחית. "ממשליות האבטחה" מתייחסת ליחסים שבין ארגונים ממשליים ובלתי-ממשליים ומכירה בכך שקבלת החלטות וקביעת מדיניות צומחות מתוך האינטראקציה שבין ארגונים ציבוריים, פרטיים והתנדבותיים, שלעתים הופכים לשותפויות פורמליות. האופי, ההרכב וההתנהלות של ממשליות מושפעים מיחסי כוח מקומיים במקומות השונים. בתחום אכיפת החוק, קשורה "ממשליות של אבטחה" עם גישות מניעתיות ועם אסטרטגיות העוסקות בפיקוח על פשיעה, המכירות במגבלותיה של מערכת אכיפת החוק, ומטיפות למעורבות ושיתוף של משתתפים מסקטורים שונים, כולל הסקטור המסחרי והסקטור ההתנדבותי (Crawford, 2002)

שלוש פרשנויות מרכזיות מוצעות לשינויים אלו: האחת, שהדובר העיקרי שלה הוא דויד גארלנד ( Garland 2000,2001), המדגיש את תפקידם של מבנים חברתיים ורגישויות תרבותיות חדשות, במיוחד התנסות קולקטיבית חדשה של פשיעה ואי-ביטחון, התנסות שהיא עצמה תוצר של ההסדרים החברתיים, הכלכליים והתרבותיים הייחודיים לסוף המאה העשרים ותחילת המאה העשרים ואחת. השנייה, שהדובר העיקרי שלה הוא מרק ניוקליאוס (Neocleous 2000), המעלה על נס את המימד המעמדי כמרכזי בכל תולדות המשטרה החדשה. השלישית, הנשענת על תורתו של מישל פוקו, ומושג הממשלטיות (Governmentality) שלו שלפיה, ההתפשטות של תפיסות של סיכון הן תוצאה של רציונליות ממשלית חדשה – לרוב מדובר בניאוֿליברליזם – המובילה באופן בלתי-נמנע להגברת הכפייה והפיקוח (ראו למשל Smandych 1999).

עם זאת, יש לשים לב כי המשטרה תרמה תרומה של ממש להתפתחות ממשליות האבטחה בישראל. כך למשל, הפעילה מחלקת הסיור והמבצעים גופים פרטיים, כמו איגוד חברות הביטוח ובנקים, כדי שיובילו לאימוץ טכנולוגיות מיגון מתקדמות על-ידי חברות, עסקים ופרטים; המשטרה השתמשה בחוק רישוי עסקים כדי להעמיד קניונים, ועסקים אחרים, תחת חובות אבטחה ומיגון, ובכך תרמה לצמיחת חברות האבטחה; בשנות התשעים, על רקע פשיעה גואה ובצד פעילות טרור, יזמה המשטרה, בימי המפכ"ל אסף חפץ, את השיטור הקהילתי ונתנה בכך דחיפה עצומה להעסקת חברות אבטחה (Shadmi, 2008).

מעורבות זו של המשטרה בהתפתחות ממשליות האבטחה, אפשר שמעידה כי המדינה לא כל-כך נסוגה מאחריותה לשיטור, אלא שבאמצעות השיטור היא מתכוננת מחדש ואולי מגבירה את שליטתה בחברה האזרחית. 

שלבים בהתפתחות השיטור העירוני

עד 1995 התקשו מאוד ראשי ערים ביצירת קשרי עבודה עם מפקדי התחנות שבגבולותיהם המוניציפליים. אסטרטגיית "השיטור הקהילתי"[3], שמוסדה עלֿידי המפכ"ל דאז, אסף חפץ, שינתה מהותית את המצב הזה.

"שיטור קהילתי" הוא "ניסיון לצמצם את הפשע ואת הפחד מפשע, באמצעות גישה יוזמת, תוך שימת לב לזכויות האזרח, ותוך צמצום התנאים החברתיים המביאים ליצירת הפשיעה, כאשר מוקד היוזמה הוא ביצירת שותפות עם מוסדות וארגונים בקהילה" (שלו ויחזקאלי, 1997; קים, 1999). היא אפשרה לראשי הערים, החפצים בכך, צינורות השפעה ממוסדים, אם כי בעוצמה שונה, לפי נכונות המשטרה באותו מקום ואופיו של ראש הרשות הרלוונטי (יחזקאלי, 2001, ע' 80). שיטה זו התפתחה בעיקר בארצותֿהברית, ובמקביל גם בישראל ובמשטרות מערבֿאירופה.

כבר בשנים 1984 עד 1985 חבר חפץ, בעת היותו מפקד מרחב השפלה, לראש המועצה המקומית בביתֿדגן, ושניהם יחד הצליחו ליצור שינוי מהותי במאבק בתופעת הסמים ביישוב, עלֿידי הפעלת הקהילה כולה. בסמוך לכניסתו לתפקיד המפכ"ל, הורה חפץ על הקמת "יחידה לשיטור קהילתי" (יש"ק), שהוכפפה אליו ישירות שיטה זו נקלטה והתבססה בעיקר במחוז המרכז (עליו פיקד חפץ לפניֿכן), בדגש על מרחב השרון. זה היה הרקע שהוביל להיענות המשטרתית לחלק מיוזמותיו של ראש עיריית רעננה, זאב בילסקי, שהגיש הצעה מפורטת למיסוד "משטרה עירונית" בעירו. היענות זו הובילה למיסוד "ועדת בכר" ובעקבותיה להפעלת "מודל רעננה" (ראו בהמשך) (יחזקאלי, 2001, עמ' 85-84).

בילסקי (2001; "ועדת בכר", 1996), ברוב תבונה, לא ניסה בהצעתו ל"משטרה עירונית ברעננה" להתחרות במשטרתֿישראל, אלא ביקש לכלול במסגרתה בעיקר תחומי עשייה הנמצאים "במעטפת" העשייה המשטרתית (יחזקאלי, 2001, עמ' 85-86):

• הפעלת מוקד עירוני משותף לכל גורמי החירום.
• הכוונת תנועה כשירות לציבור, בשעות הלחץ, הבנוי על שלד של פקחי עירייה ומתנדבי התנועה, במדים, של המשמר האזרחי.
• פעילות למניעת עבירות נגד רכוש, תוך מתן דגש לגניבות רכב.
• הטיפול באזרחים, קורבנות של עבירות רכוש, כולל גניבות רכב.
• שמירה על הסדר הציבורי.
• רישוי עסקים.
• אבטחת מוסדות החינוך.
• טיפול מרוכז בנושא חינוך ונוער.
• תיאום של ארגוני המתנדבים "אלֿסם" ו"קשב" ושילובם במכלול הפעילות.
• אכיפת חוקיֿעזר: רעש, חניית אוטובוסים, חניות כפולות.

התמריץ שהציע בילסקי למשטרה, בתמורה להקמת "המשטרה העירונית", היה מימון חלק משירותי המשטרה (הצעה שקוימה במסגרת "מודל רעננה") ושכר השוטרים (הצעה שלא קוימה) (יחזקאלי, 2001, ע' 86).

בתאריך 13 בספטמבר 1995, מינה השר דאז לביטחון הפנים, משה שחל, "צוות בדיקה" בראשות סגן המפקד דאז של מחוז המרכז של המשטרה, תנ"ץ יהודה בכר, לבדיקת נושא שיתוף הפעולה בין המשטרה לרשות המקומית ("ועדת בכר", 1996). הצוות מונה בעקבות פניות, בעיקר של ראש עיריית רעננה וגם של מספר ראשי ערים נוספות אל השר לבטחון הפנים, בבקשה לשקול הקמת "משטרות עירוניות" בתחומן הטריטוריאלי. צוות הבדיקה כלל תשעה חברים, קצינים ועורכיֿדין בדרגות סגןֿניצב וניצבֿמשנה. ממצאי הצוות הוגשו חצי שנה לאחר-מכן, במרץ 1996. המלצות הצוות היוו את הבסיס להקמתו של "מודל רעננה" (יחזקאלי, 2001, עמ' 87-86):

• "הרחבת הסמכויות החוקיות של פקחי העירייה בתחום התנועה (הכוונה ואכיפת חוקי החנייה)".
• "הפעלה ניסיונית למשך שנה של יחידת "שוטרים לתפקידים מיוחדים" (שת"מים), שתמומן עלֿידי עיריית רעננה, ותופעל תוך אוריינטציה קהילתית, בעיקר בתחום איכות החיים".
• "יישום קונספציית השיטור הקהילתי ברעננה".
• "ליווי מחקרי של התהליך, הפקת לקחים ואפשרות יישומו גם בערים נוספות".
• שלוש מההמלצות הללו אכן יושמו, כמפורט (יחזקאלי, 2001, עמ' 88-87):
• באשר להמלצה הראשונה, תוקנו תקנות בתחום התעבורה (תקנות התעבורה (תיקון), התשנ"ח-1997). במצב החוקי החדש, הנוהג היום, רשאית רשות מקומית להפעיל פקחי תנועה לפתרון בעיות של הזרמת תנועה בתחומיה, במידה שיש לה אינטרס בכך. הדבר מותנה בקבלת אישור מפקד מחוז, לאחר שהפקחים העירוניים יוכשרו להכוונת תנועה עלֿידי המשטרה ויוסמכו לכך. הראשונים לעבור את ההשתלמות ולקבל הסמכה היו פקחי עיריית רעננה.
• מודל השיטור הקהילתי מהווה את הבסיס לתפיסת השיטור ברעננה. עם זאת, בשל הראייה הייחודית של ראש עיריית רעננה את תפקיד העירייה ואת אחריותה, התפתח ברעננה דפוס מתקדם יותר של שיטור קהילתי ביחס למקומות אחרים, שבהם יושם המודל. וייסבורד, אמיר ושלו (2001, עמ' 24) טוענים, כי התפתחות "מודל רעננה" היא "הדוגמא היחידה, עד היום, שבה הדרישה לשינוי דפוס הקשר בין המשטרה לקהילה הובעה עלֿידי הקהילה, ולא הוצעה עלֿידי המשטרה... (המודל) מאחד את פעילות הכוחות העירוניים עם הכוח המשטרתי, בתחומים שבהם יש אינטרסים משותפים למשטרה ולרשות המקומית. במסגרת המודל, שוטרים, שהוקצו רק למרכז השיטור המשולב ברעננה, מסיירים עם פקח עירוני". חלק מעלויות ההפעלה של משטרת רעננה ממומן עלֿידי עיריית רעננה. השוטרים הם חלק ממצבת השוטרים בתחנתֿהאם כפרֿסבא, כך שהפיקוד אינו בידי ראשֿהעיר, אולם הפעלתם השוטפת נעשית, בהסכמה, בתחומי רעננה בלבד.
• "מודל רעננה" זכה למעקב מחקרי (למשל: מכון אדמתי, 1998; מכון גאלופ, 1998; קים ואח', 1999), אם כי לא שיטתי. החיסרון העיקרי והמהותי של הסקרים שהתבצעו היה, שלא נערכה בדיקה לפני תחילת הפרויקט. הבדיקה הראשונה התבצעה כחצי שנה לאחר תחילתו. עם זאת, תוצאות הבדיקות הללו היו בעיקרן חיוביות, והיוו מרכיב חשוב בהחלטת המשטרה, כי הפרויקט מוצלח וכי נכון יהיה להרחיבו לערים נוספות. וייסבורד ואח' (2001, עמ' 24) קבעו, כי "הפעלת המודל בחסות השיטור הקהילתי אפשרה לכל הצדדים לחוש שותפים שווים ומלאים בתהליך".

ההמלצה השנייה הינה היחידה מבין הארבע אשר לא יושמה. הסיבה לאי-יישומה לא הייתה תלויה במשטרה. ראש עיריית רעננה, שהתחייב בתחילה לממן "שוטרים לתפקידים מיוחדים" (שת"מים), הגיע מסיבותיו הוא למסקנה בדבר איֿהכדאיות הכלכלית של הפרויקט והוביל, לחלופין, להפעלה של צוות רבֿתחומי, שכלל פקחים ועובדים זמניים בפיקוח של שוטרים ובהכוונתם. זו הפעם הראשונה (ובוודאי לא האחרונה) שראש עיר נוכח, כי המודל הכלכלי של משטרת ישראל הינו יקר. בהמשך ניווכח כי למודל הכלכלי לפיו פועלות "המשטרות העירוניות" יתרון כלכלי יחסי על זה שלפיו פועלת המשטרה. כך לדוגמה הצליחה עיריית באר שבע לכסות תוך פרק זמן קצר את העלויות שנבעו מהקמת סיירת אשלים (על-פי המודל של השיטור המשולב), וזו הפכה לגורם המניב כסף לעירייה. זאת, כיוון שהדו"חות שרושמים הפקחים נכנסים ישירות לקופת העירייה (בראשון לציון למשל חייבה העירייה בעלי רכב כבד לחנות בלילות במגרשים בתשלום בשולי העיר, שהכנסתם נכנסה גם היא לקופת העירייה). מעודדים מכך, השקיעו גורמי העירייה בבאר שבע בכלי רכב ופקחים ובנו סיירת נוספת – סיירת כפיר[4], אולם משטרת באר שבע, ששוטריה אינם מביאים הכנסה ישירה למשטרה, לא יכולה הייתה לעמוד בתוספת כוח האדם הנדרש, לכן שיתוף הפעולה בין המשטרה לעירייה ב"סיירת כפיר" הופסק בֿ2008.

בחינת המניעים הדוחפים ראשי ערים לשותפות עם המשטרה ולמעורבות בתחומים של פשיעה וסדר ציבורי מלמדת על שני סוגים עיקריים של מניעים (וייסבורד ואח', 1998; קים, 1999; יחזקאלי, 2001, עמ' 82-80):

המניע האחד הוא של ראשי ערים, המבקשים, מסיבות שונות, עוצמה פוליטית דרך השליטה על המשטרה. עלֿמנת להעצים את מעמדם, הם חוברים לפרויקטים משטרתיים, כמו השיטור הקהילתי, כשהם רואים בהם שלב נוסף בדרך ליצירת "משטרה עירונית". הבולטים מבין ראשי הערים,שזה היה המניע לפעולתם ושתרמו תרומה מכרעת להתבססות השיטור העירוני, הם ראש עיריית רעננה לשעבר, זאב בילסקי (2001); ראש עיריית ראשון לציון לשעבר, מאיר ניצן וראש עיריית אשדוד לשעבר, צבי צילקר.

המניע האחר הוא של ראשי ערים שאינם מעוניינים בשליטה על המשטרה. הם פועלים מתוך ההבנה, שהשגת איכות חיים בעירם מחייבת עבודה מערכתית לפתרון בעיות עם כלל הגורמים בקהילה, שעליה הם מופקדים. מצב זה הופך את הקשר עם המשטרה לחיוני, כיוון שהמשטרה היא אחד הכלים החיוניים להשגת איכות חיים בקהילה. העבודה עם המשטרה נתפסת כחלק מתהליכי שיפור איכות השירות לתושבים. חלקם בעלי עוצמה פוליטית משמעותית, כמו ירושלים או כרמיאל (שהעומד בראשה הוא יושבֿראש מרכז השלטון המקומי, עד היום), ואינם חפצים ו/או זקוקים להשיג עוצמה נוספת דרך השותפות עם המשטרה (וייסבורד ואח', 1998). דוגמה לכך היא ראש עיריית הרצלייה, יעל גרמן (1999), שתיארה את יחסיה עם התושבים כיחסי ספָּקֿלקוח. "האזרח הוא לקוח. אם הוא לקוח, אני חייבת לדעת מה הוא רוצה, ואני חייבת גם לתת לו את מה שהוא רוצה ואת מה שהוא צריך... מה שהוא צריך הוא, במידה רבה, איכות חיים". דוגמה נוספת ניתן למצוא בהתבטאותו של ראש עיריית כרמיאל וראש השלטון המקומי, עדי אלדר, בתוכנית הרדיו "בחצי היום" (1998), בנושא הפעלת פרויקט משותף לעירייה ולמשטרה להתמודדות עם תופעת האלימות במשפחה:

אנחנו נכנסנו לפרויקט הזה, כי סברנו שיש ריבוי של מקרי אלימות במשפחה, ולכן החלטנו לטפל בזה, לא רק עלֿידי המשטרה אלא עלֿידי כל הגורמים הטיפוליים בקהילה. אנחנו בדרךֿכלל נוטים להאשים רק את המשטרה בחוסר טיפול, ואני חושב שזו שגיאה. אם יש אלימות במשפחה, כל הגורמים יחד אחראים לכך (שם).

במקומות שנרשמה פשיעה גבוהה, נושא הורדת הפשע הפך לחלק ממצע הבחירות של מועמדים לרשויות המקומיות, למרות שכלי זה אינו נמצא בידיהם (קים ואח' 1999). לדוגמה, רמת הפשיעה הגבוהה בנתניה, ערב הבחירות לרשויות המקומיות בסוף שנות התשעים של המאה הקודמת, הביאה את אחד המועמדים לראשות העירייה, רוני שרטוב, להבטיח, כחלק ממצע הבחירות שלו, להקים בנתניה "משטרה עירונית", תוך שהוא מציין, כי "למד רבות מראש עיריית ניוֿיורק רודולף ג'וליאני, שאחראי למהפכה באכיפת החוק בניוֿיורק בעשור האחרון" (ללא מחבר, 1998; קים ואח', 1999). הקשר בין ראש העיר לפשיעה בעירו נקלט כה טוב, עד כי שנה לאחר הבחירות לרשויות המקומיות, הציג עיתון "הארץ" בסדרת כתבות את הישגי ראשי הערים, כאשר נושא הפשיעה היה אחד מהמרכיבים להערכתם (יחזקאלי, 2001, עמ' 82-81).

במערכת הבחירות לכנסת של 2006 כלל מצעה של מפלגת "קדימה", שהרכיבה את הממשלה, ושהשר לביטחון הפנים, אבי דיכטר, בא משורותיה, את המשפט: "נשקלת אפשרות של הקמת משטרות עירוניות" (ויסמן ומועלם, 2009). אולם, אפשרות זו לא מומשה.

גם בבחירות לרשויות המקומיות בֿ2008 היו תופעות דומות לבחירות הקודמות. לדוגמה, כאשר פתחה המשטרה בספטמבר 2008 במבצע ממוקד נגד העסקים החוקיים של מי שמוגדרים כחברי משפחות הפשע בנתניה, הגיעה ראש העירייה, מרים פיירברג, לתחנת המשטרה, כשהיא מחברת עצמה למאבק הזה בעזרת חילופי דברים מתוקשרים עם העבריין פרנסואה אבוטבול, שעוכב לחקירה, כשהתריסה לעברו: "אתה זה שתוקע סכין בגב של נתניה" (זוהר, 2008).

דרך הפעולה העיקרית של ראשי הערים להשגת השפעה על עבודת המשטרה הינה סיוע בכסף ובאמצעים תמורת השגת השפעה על יעדי המשטרה המקומית והדגשי עבודתה. משטרתֿישראל, כמשטרה לאומית, מתלבטת בין בעיות ברמה הלאומית לבעיות ברמה המקומית, אך מקנה עדיפות לבעיות ברמה הלאומית. לתוך הוואקום הזה נכנסים בהצלחה אותם ראשיֿרשויות מקומיות, המנצלים את מצוקות מפקדי תחנות המשטרה, ומציעים להם אמצעים וסיוע תמורת השפעה (קים ואח', 1999). ניתן לקבוע, כי הסיוע הכספי הינו אחד התמריצים העיקריים של המשטרה ביוזמות הקהילתיות שלה ובהידוק ההשפעה של ראשי רשויות מקומיות על עבודת השטח שלה.

עם פרישתו של המפכ"ל חפץ חדלה אסטרטגיית השיטור הקהילתי להוות מרכיב מרכזי בתפיסת המשטרה. במסגרת השינויים שעברה המשטרה בעידן המפכ"ל החדש, יהודה וילק, הועברה היחידה לשיטור קהילתי מכפיפות ישירה למפכ"ל, ואוחדה עם אגף המשמר האזרחי. העברה זו סימלה, למעשה, את גוויעתה כאסטרטגיה כלל-משטרתית (וייסבורד ואח' 2001). עם זאת, הצלחתו היחסית של "מודל רעננה" על פני המודלים האחרים של שיטור קהילתי, הביאה את וילק לתמוך במודל זה ובאפשרויות יישומו בערים נוספות. בעקבות הנחיה זו בנה "אגף קהילה ומשמר אזרחי" את "מודל השיטור המשולב" שבמסגרתו מופעלים פקחי העירייה ושוטרי המשטרה לטיפול בעבירות על חוקי עזר עירוניים במקביל לאכיפת החוק כמקובל (יחזקאלי, 2001, עמ' 89-88).

לבטים והתנגדויות לגבי השיטור העירוני

העלאת הדיון בנושא "שיטור עירוני" לסדר היום הציבורי, חמש שנים ויותר לאחר יישום האסטרטגיה של "השיטור הקהילתי," אינה מפתיעה. לא מפתיעה גם העובדה, ששורשי המאבק למען "שיטור עירוני" נמצאים במחוז המרכז, שבו נקלטה אסטרטגיה זו יותר מכל מקום אחר במשטרת ישראל. שהרי "שיטור קהילתי" הביא, ככלל, במדינות שבהן יש משטרה לאומית, להעצמה של הנטיות לשיטור מקומיֿעירוני (אמיר, 2002).

המשרד לביטחון הפנים הלך כברת דרך ארוכה להכשרת השלטון המקומי לעסוק בשיטור. הדבר בא לידי ביטוי במינוי "ועדת בכר" בֿ1995 על-ידי השר משה שחל; ובגיבוי המיניסטריאלי שנתנו השרים לביטחון הפנים – שחל (מֿ22.11.1995 עד 18.6.1996), קהלני (מֿ18.6.1996 עד 06.7.1999) ובןֿעמי (מֿ06.7.1999 עד 07.03.2001) – לעובדות שנקבעו בשטח, של שיתוף משמעותי של ראשי ערים באחריות ובמימון שירותי המשטרה הניתנים ב"מודל רעננה". תמיכה זו לא הייתה ללא לבטים ובאה לידי ביטוי במסקנות "הוועדה לשינוי פקודתֿהמשטרה", שהוקמה בֿ27 ביוני 1994 בראשות שר המשפטים לשעבר, עו"ד חיים צדוק (יחזקאלי, 2001, ע' 90). הוועדה מנתה עוד את פרופ' מרדכי קרמניצר, את עו"ד יעקב רובין, את מר חיים קוברסקי ז"ל ואת ניצב (בגמלאות) ד"ר יהושע כספי. הוועדה הגישה את ממצאיה ביוני 1999.

הוועדה בחנה שני מודלים, שלפיהם ניתן להשתית את קביעת היקף שירותי המשטרה בתחום שיפוטן של הרשויות המקומיות השונות (יחזקאלי, 2001, עמ' 90-91):

• המודל הראשון, הנוהג כיום, קובע כי רוב שירותי המשטרה ניתנים, עקרונית, ברמה אחידה בכל הארץ. השירותים מופעלים ומתוקצבים עלֿפי הצרכים המקומיים וסדרי העדיפויות הלאומיים, הכול כפי שקובע פיקוד המשטרה, וללא כל יכולת השפעה של הרשויות המקומיות.
• המודל האחר קובע סל שירותי משטרה בסיסי, שאותו תעניק המשטרה בכל יישוב על בסיס שוויוני. עלֿפי מודל זה, תוכל הרשות המקומית להשתתף בתגבור "סל" שירותי המשטרה המוענק בתחומיה מעבר ל"סל" הבסיסי, וזאת עלֿידי הקצאה כספית למשטרה של התקציבים הנדרשים. יצוין כי הסדר דומה נוהג לגבי תחומי חיים אחרים, כגון תחום החינוך. כמו כן, הסדר זה דומה, למעשה, להסדרים בארצות שבהן המשטרה פועלת על בסיס אזורי ומבוזר. כך, למשל, מציינת הוועדה, כי "באנגליה, נושאות הרשויות המקומיות בחלק קבוע ממימון פעולות המשטרה, והחוק קובע במפורש, כי רשות המשטרה רשאית לקבל מענקים מהרשויות המקומיות שבתחומן היא פועלת, בין מענקים ללאֿתנאי ובין מענקים המותנים בתנאים, שמפקד המשטרה הסכים להם". כן מציינת הוועדה, כי "החוק האנגלי מתיר לרשות המשטרה לקבל מענקים והלוואות גם מגורמים אחרים".

דו"ח "ועדת צדוק" (1999) משווה את היתרונות השונים של "המשטרה העירונית" מול היתרונות של "המשטרה הלאומית", כפי שהם נתפסים בעיני הוועדה. הדו"ח מונה שבעה יתרונות למשטרה הלאומית:

• למשטרה כזו יתרונות טבעיים, כלכליים ואחרים, הנובעים מגודלה ("Economies of Scales").
• היא מספקת שירותי משטרה גם כאשר לגורמים אזוריים או מקומיים אין יכולת ארגונית או פיננסית, או אולי רצון, לקיים שירותי משטרה ברמה גבוהה.
• היא מצמצמת את האפשרויות של פגיעה במיעוטים ברמה האזורית.
• קיומה מקל על יצירת התמחות בעניינים מסוימים ברמה הארצית.
• קיומה מאפשר לנייד את הכוחות לאזורים, שבהם הם עשויים להידרש בהיקף גדול יותר מהכוח המשטרתי, המוצב דרך קבע באותו אזור.
• קיומה מאפשר טיפול ריכוזי ויעיל יותר בבעיות ביטחון הפנים, המצויות בראש סולם העדיפויות של שירותי המשטרה בישראל.
• מול אלה מונה הדו"ח ארבעה יתרונות למשטרה העירונית:
• היא זולה יותר לתפעול, כיוון שקיום משטרה לאומית כרוך בשרשרת פיקוד ארוכה, מסורבלת ויקרה.
• היא תוכל להיענות טוב יותר לצרכיו של כל אזור.
• גודלה הקטן מקנה לה גמישות ארגונית. ניתן לערוך בה שינויים במהירות וביעילות רבה יותר בעת שינויים חברתיים.
• מקבלי ההחלטות בה יושבים בתוך הקהילה, בניגוד למִנהל מרכזי, המרחיק את מקבלי ההחלטות במשטרה מן הציבור, שאותו הם משרתים.

הוועדה מציינת כי "למרות שנשמעו בפני הוועדה הצעות, הן מטעם המשטרה והן מטעם ראשי השלטון המקומי, לאפשר את קיומו של המודל השני, הוועדה סבורה כי אין לאפשר את מימונם של שירותי משטרה בידי רשויות מקומיות" (ההדגשה במקור):

הוועדה סבורה כי הסיכונים הכרוכים במתן אפשרויות אלו עולים על היתרונות. גם אם הוועדה סבורה כי יש לשלב את הרשויות המקומיות בקביעת סדרי העדיפויות של המשטרה, אין מקום לעשות זאת כתוצאת לוואי של פעילות תקציבית, אלא מטעמים ראויים ועם מנגנוני איזון ובקרה הולמים. לבסוף, קיים חשש כי פיקוד המשטרה עלול להימנע מלתקצב פעולות מסוימות, מתוך הנחה שהרשויות המקומיות יתקצבו אותן, ובסופו של דבר רק תושביהן של רשויות עשירות יותר יזכו לקבל את שירותי המשטרה הללו ברמה גבוהה. לאור שיקולים אלו, הוועדה סבורה כי יש להשאיר את מתן שירותי המשטרה על בסיס שוויוני, ארצי, בהתאם לסדרי עדיפויות מקצועיים של המשטרה (ההדגשה במקור). (יחזקאלי, 2001, עמ' 92)

באוקטובר 2000 פרץ עימות מזוין נוסף עם הפלסטינים (אינתיפאדת אל אקצא). המצב הביטחוני בערים וביישובים שימש כזרז עבור הרשויות המקומיות, שהמשיכו לרכוש יכולות בתחום השיטור ולהתפתח. המשטרה, בראשות המפכ"ל שלמה אהרונישקי, נהנתה מהאמצעים שסיפקו הרשויות אך הייתה טרודה מעל לראשה באתגר הטרור ברחובות ישראל, ולא הקדישה זמן ומחשבה להשלכות הנובעות מכך.

השלכות אלה נחתו לפתחה של המשטרה עם שוך האירועים הביטחוניים בסוף עידן אהרונישקי, והביקורת הגוברת על יכולות המשטרה ותפקודה בתחום הפלילי. ביקורת זו, והתפנית בעמדת המשרד לביטחון הפנים בתקופתו של השר גדעון עזרא (ליכוד) – שנתמכה כפי הנראה על-ידי ראשי הערים הרבים שאיישו באותה העת את מרכז הליכוד – הביאו למינוי צוות בראשות רב-ניצב בדימוס יעקב טרנר (להלן: "ועדת טרנר", 2005) ונציגי משרדי ממשלה רלוונטיים, לבחון היבטים הנוגעים לשיטור ברשויות המקומיות כחלק מבחינת הדרכים למאבק כולל באלימות ושיפור הביטחון האישי של תושבי המדינה[5]. מינוי הצוות התבצע במסגרת "ועדת השרים למלחמה באלימות", שכללה, בנוסף לשר לביטחון הפנים, גם את שר הפנים, אופיר פז-פינס, ואת שרת המשפטים, ציפי לבני. "ועדת טרנר" העידה על עצמה כי היא:

... נולדה על רקע התחושה הציבורית הקשה של כשל מערכתי בטיפול בתופעות של פשיעה ואלימות. המנדט שקיבלה הוועדה היה לבחון שתי סוגיות עיקריות ככלים למאבק בתופעות הללו: "שיטור קהילתי" ו"משטרה עירונית". ("ועדת טרנר", 2005, עמ' 4)

הוועדה הציגה 14 נקודות-תורפה במצב הקיים ברמה המקומית כמפורט לעיל:

1. אין במשטרת ישראל יישום אמיתי של אסטרטגיית השיטור הקהילתי, שפירושה, בין השאר, דגש על תופעות מקומיות והפניית משאבים לסיור ולמשמר האזרחי. באסטרטגיה הקיימת ובמצב הנוכחי נמצאים הסיור והמשמר האזרחי בתחתית סולם העדיפות המשטרתי, ויש לכך השלכה של ממש על השטח.חלק ניכר ממשאבי הסיור מופנים למשימות, הנתפסות כמדורגות גבוה בסדר העדיפויות של משטרת ישראל, בעוד שהקשר שלהן לשמירה על איכות החיים ועל תחושת הביטחון הוא קלוש. כל עוד מצב זה לא ישתנה, לא תגדל באופן משמעותי תשומת-הלב שהמשטרה נותנת לרמה המקומית (ועדת טרנר, 2005, עמ' 6).
2. היעדר גורם מרכזי הנושא באחריות: "פשיעה, ואלימות בתוכה, אינן בעיה משטרתית בלבד, אלא בעיה רב-מערכתית. ברמת היישוב (כמו אף ברמה הארצית), קיימים גופים וארגונים רבים העוסקים בהתמודדות עם פשיעה, אך פעילותם של ארגונים אלה מאופיינת בחוסר תיאום, בחוסר התמקדות, בכפילויות ובהתנגשות עם אינטרסים, בשימוש בשפות מקצועיות שונות ובמאבקי יוקרה וסטטוס. אין שום גורם מרכזי הנושא באחריות מערכתית להתמודדות עימה, בוודאי לא ברמת היישוב המוניציפלי" (שם, עמ' 6).
3. אחריות ללא סמכות: ראש העיר הוא האיש שעשוי להתמודד עם הכאוס הרב ארגוני שתואר בסעיף הקודם. עם השנים, הפכו ראשי הערים, הנבחרים בבחירות אישיות, כתובת לטענות האזרחים בסוגיות של איכות חיים, הנתונות בידי המשטרה. הסיבה לכך ברורה. ראש העיר הוא המפתח לאיכות החיים של האוכלוסייה, כמעט בכל תחומי חיינו, והוא מתחייב לכך במצעו. יתרה מכך, לראש העיר אמצעים אמיתיים להתמודדות יעילה עם פשיעה ועבריינות, אולם אין בידי ראש הרשות סמכויות ואמצעים ראויים על מנת להניע את כל המשאבים הנדרשים למניעה אפקטיבית של פשיעה ואלימות. הוועדה מציינת כי "אסור שייווצר מצב של קיום אחריות ללא הסמכויות הנדרשות, המתלוות אליה. לא ייתכן מצב, שלראש העיר לא תהיינה סמכויות על-מנת לממש את אחריותו" (שם, ע' 7).
4. היעדר סמכויות אכיפה מספיקות בידי הרשות המקומית: על אף שראש העיר נתפס כאחראי לסדר ואיכות החיים בעירו, אין בידי הרשות המקומית סמכויות אכיפה מספיקות על-מנת לאכוף חוקים שעניינם איכות חיים וביטחון תושבי הרשות (שם, עמ' 7).
5. כמות שוטרים נמוכה יחסית לתושבים: בעוד שכמות השוטרים בחלק מהמדינות המערביות עומד על 5 ואף 6 שוטרים לֿ1000 תושב, המצב בישראל הוא של כֿ2.5 שוטרים לֿ1000 תושב. (במרחבים ובתחנות המצב הרבה יותר גרוע – 1-1.5 שוטרים לֿ1000 תושב)[6]. מצב זה מתרחש, על אף שמדינת ישראל משקיעה בתקציב המשטרתי סכומי כסף דומים לאלה של מדינות מערביות רבות אחרות (ויסבורד ואח', 2001, עמ' 10). הסיבה לכך היא שהמשטרה היא לאומית, ותקציבים רבים מושקעים, הן בנושאים לאומיים והן בשל הצורך לבניית איזונים ובלמים להחלטות המתקבלות בשטח. לשם כך, פועלות במשטרת ישראל שלוש רמות ממונות על דרג התחנה – המרחב, המחוז והמטה הארצי ("ועדת טרנר", עמ' 7).
6. התופעה של התרוקנות עיר משוטריה בגלל בעיות לאומיות: קיים היום מצב, שבו נאלצת המשטרה להוציא שוטרים מהתחנות בשל אילוצים ברמה הארצית, ללא מגבלות מוגדרות וברורות. הוועדה מדגישה, כי מצב זה, שבו נלקחים שוטרים מהתחנות למשימות לאומיות ללא קווים אדומים כלשהם, אינו מתקבל על הדעת, אינו עומד במבחן הסבירות, ומחייב חלופה סבירה ברמת היישוב. אמנם, התופעה של תגבור כוחות המשטרה באזור מסוים על חשבון אחרים מוכרת במשטרות המערב, אולם תדירותה נמוכה בהרבה, ובמקרים רבים היא נעשית תמורת תשלום לרמה המקומית, שעשויה להעמיד אלטרנטיבות זמניות (שם, עמ' 8-7).
7. פקחים עירוניים – היעדר סמכויות וידע מקצועי, ובעיות תדמית: פרופיל הפקח העירוני הינו נקודת-תורפה משמעותית במאבק בפשיעה ובאלימות. לפקחים העירוניים חסרות סמכויות ראויות וידע מקצועי, הנדרשים לאכיפת החוק. הם אף סובלים מתדמית ירודה, יחסית, עובדה המונעת גיוס כוח אדם איכותי מחד גיסא; ויצירת ביטחון עצמי בקרבם, על-מנת שלא יחששו להפעיל את הסמכויות הנתונות להם, מאידך גיסא. לכן, בפעולות רבות נזקקים הפקחים לגיבוי השוטרים, דבר היוצר ניצול לא יעיל וכפילויות בכוח האדם (שם, ע' 8).
8. עלויות נמוכות של הפקחים ביחס לשוטרים: ברשויות, בהן מופעלות יחידות שיטור משולב, עלויות הפקחים המועסקים ביחידות אלו נמוכות במידה משמעותית מעלויות השוטרים, המועסקים באותן יחידות (שם, עמ' 8).
9. הפיקוד על תחנת משטרה כמקצוע: הפיקוד על תחנת משטרה הוא תפקיד מסובך ומורכב מאוד, שאינו זוכה בישראל לחשיבות הראויה, כנראה בגלל שהמשטרה היא לאומית. בחלק מהמדינות המערביות, פיקוד על משטרה ברמה המקומית הוא מקצוע. מפקדי משטרה עוברים מעיר אחת לשנייה, מתמקצעים בערים קטנות ועוברים לערים גדולות יותר. לעומת זאת, בישראל, תחנת המשטרה הינה רק תחנה, קצרה יחסית, בדרך הקידום של הקצין, בדרך-כלל בשלב מוקדם יחסית בקריירה שלו כמנהל. מפקדי משטרות, שהן בעצם תחנות גדולות, כגון תל אביב וירושלים, מתמקצעים במסלול קידומם לא בפיקוד על שיטור אורבני, קרי: על משטרות בערים בינוניות וגדולות פחות, אלא על מסגרות פיקודיות מנהלתיות – מרחב ומחוז, הקשורים יותר לשיטור ברמה הלאומית והרבה פחות ברמה המקומית. מצב זה מונע לא רק את התמקצעותם של קצינים בתפקיד זה, אלא אף פיתוח תורות מקצועיות ולימוד לעומק של התפקיד. לכך יש, מטבע הדברים, פגיעה ברמת הניהול בשטח (שם, עמ' 8-9)[7].
10. המודל הנוכחי של העסקת כוח אדם בשיטור אינו מתאים לעידן של קיצוץ תקציבי ואינו מתאים לצורכי שיטור השטח: בעיה זו אינה אופיינית רק לישראל אלא למדינות מערביות רבות. השיטור הינו אחד השירותים היקרים בעוגת התקציב, והצורך להגדיל את כמות שוטרי השטח מתנגש, תדירות, בצורך לצמצם עלויות, קבועות ומתחלפות. יתרה מכך, המודל של שוטר בעל קביעות, במשרה מלאה, המשרת בתפקידו שנים, עד פרישתו לגמלאות, אינו מתאים למציאות הישראלית. שוטר סיור הנשאר בתפקידו שנים רבות, הוא, פעמים רבות, שוטר שחוק, שאינו מתאים לתפקידו. שיטור ברמת השטח הוא דינאמי במהותו. ההתחככות באזרחים מחייבת השכלה גבוהה יחסית, סבלנות רבה וגישה שירותית. מן השוטר נדרשת פחות הכשרה משטרתית רחבה, ויותר הכשרה ספציפית.

יתרה מכך, בעוד הפשיעה מתפרסת לאורך כל היממה ולאורך שלוש המשמרות המשטרתיות – בוקר, אחר הצהריים ולילה, שונה פריסתם של השוטרים לחלוטין, ונובעת מסדרי החיים והפעילות של המערכות האזרחיות, שרובן פועלות במשמרת הראשונה, חלקן במשמרת השנייה אחר הצהריים, ומיעוטן במשמרת הלילה. כך נמצא, שמול כשליש מהפשיעה היומית עומדת משמרת בוקר שמוצבים בה כֿ80% מהשוטרים, מול שליש של פשיעת שעות אחר הצהריים מוצבים רק 15% מהשוטרים והשיא, במשמרת הלילה, כשמול שליש מהפשיעה עומדים לא יותר מאשר 5% מהכוח המשטרתי (ללא התוספת של מתנדבי המשמר האזרחי, שאין להמעיט בערכה). ניסיונות לשנות את המצב הזה שנעשו בשנות השמונים (מה שנקרא אז בעגה המשטרתית "פקודת המשמרות") לא צלחו, שכן קשה מאוד לדרוש מעובדים קבועים, לאורך זמן, עבודה בשעות "קשות", ובמשמרות לא סדורות.

יוצא מכך, שמודל של שוטרים זמניים, לשם השגת מטרות ספציפיות, המועסקים על בסיס חלקי, בעלויות נמוכות יחסית, ובשעות הנדרשות למשטרה, יאפשר הכפלה של הכוח והשבחה של כוח האדם. לכן, הוא עשוי להיות יעיל בהרבה מהמודל הקיים. יתרה מכך, זוהי אולי הדרך היחידה ליצור פריצת דרך משמעותית בכמות השוטרים בשטח (שם, עמ' 9-10).[8]

11. קיים מתח בין תפקידי התחנה כשלוחה של משטרה ארצית לבין תפקידיה ברמה המקומית. לא תמיד חופפים הצרכים המקומיים את הארציים. הוועדה סבורה, שבמאבק הלחצים הזה יוצאת הרמה המקומית, לעתים קרובות, נפסדת. דוגמה אחת מני רבות לכך היא מידת תפיסתם של השוטרים כנותני שירות. על אף המקצועיות הרבה של היחידה האחראית לתודעת השירות במשטרת ישראל[9], העידו אנשי המשטרה עצמם, כי קיימת שחיקה רבה בתחום זה, בקרב השוטרים (שם, עמ' 108).
12. התפתחות הסיור (Patrol) המשטרתי כמקצוע דינמי: הראייה הלאומית של משטרת ישראל הביאה לכך, שתחומי מקצוע ברמת השטח לא זכו להתפתח, כגון תחומים ברמה הלאומית. הסיור הינו התשתית שעליה מושתת השיטור ברמת השטח. מומחים שהופיעו בפני הוועדה טענו, שהאופן שבו מתבצע הסיור בישראל, לא עבר שינוי בעשרות השנים האחרונות. לעומת זאת, התחוללו, בתחום זה, התפתחויות עצומות בעולם המערבי בשנים אלה, אולם הן לא זכו לתשומת-הלב הראויה בישראל (שם, עמ' 10).
13. היטשטשות הפער שבין הסמכויות הנדרשות לשוטר ולפקח: באסטרטגיות פעולה קהילתיות שאותן נוקטות משטרות בחלק מהמדינות המערביות, יש לסמכויות הנתונות בידי הפקחים חשיבות רבה לעבודה המשטרתית ולהיפך. קיים היום צורך גדול מאי-פעם להכשיר שוטרים בתחומי האחריות של פקחים ופקחים בתחומי האחריות של שוטרים, ולחלק בצורה שונה את הסמכויות המוענקות להם (שם, עמ' 10).
14. הבעיה של התפוקקות המערכות: בעידן של מערכות מורכבות, כל הגדלה של כוח השיטור תגביר את הלחץ על התביעה, הפרקליטות ובתי-המשפט, הפועלים כבר עתה במצב של עומסֿיתר. על כן, מודל עבודה אפקטיבי ברמת השטח יהיה חייב להתמודד עם סוגיות אלה, על-ידי מציאת פתרון אלטרנטיבי (שם, ע' 10).

להתמודדות עם נקודות-התורפה שזיהתה הוועדה, היא הציגה 9 הצעות ליישום (שם, עמ' 11-15): אימוץ האסטרטגיה של שיטור קהילתי במשטרת ישראל; מיסוד המקצוע של "מפקד משטרה";המשטרה תַכווין את יחידות השיטור העירוני, שיוכשרו על-ידי משרד הפנים או בשיטת מיקור חוץ; סמכויות הפקחים ישודרגו לסמכויות הקרובות לסמכויות שוטר; סמכויות השוטרים ברמה העירונית ישודרגו אף הן, ויוקנו להם סמכויות הפקחים. כמו כן הציעה הוועדה לשנות את המודל הנוכחי של העסקת כוח אדם בשיטור, לפיו תהיה למפקד תחנת משטרה ברמת השטח אפשרות להעסיק באופן גמיש ולפי הצרכים הן שוטרים קבועים והן שוטרים זמניים, בעלי סמכות שיטור.

אך מה שחשוב במיוחד לענייננו הוא שתי ההצעות האלה:

1. הקמת דירקטוריון להכוונה ולבקרה של הפעילות העירונית המשולבת למאבק בפשיעה ובאלימות, שיפעל בתוקף חוק, ויחויב להתכנס אחת לחודש לפחות. ראש העירייה יעמוד בראש הדירקטוריון. מנכ"ל הרשות יהיה המנהל האופרטיבי של הדירקטוריון. הוא ישמש כעוזר וכיד ימינו של ראש העירייה, וירכז את עבודת הדירקטוריון. בדירקטוריון יהיו חברים, בין היתר, מפקד התחנה המקומית, היועץ המשפטי של העירייה, נציג משרד הפנים, נציגי ציבור (שיוגדר בחוק כיצד ייבחרו), ראשי מחלקות הפיקוח, החינוך והתשתיות ברשות, וכל גוף נוסף שייראה לראש העיר חיוני להשגת המטרה של הקטנת הפשיעה והאלימות. הדירקטוריון יקבע את סדר העדיפות לפעילות העירונית המתואמת למאבק בפשיעה ובאלימות, שהמשטרה היא חלק ממנה. הוא יבנה תוכנית עבודה בין-ארגונית ויוודא שהתוכנית שהתווה והיעדים שהגדיר יבוצעו. הקמת הדירקטוריון תעוגן, כאמור, בחקיקה מתאימה, אשר תעגן בחוק את אחריות הדירקטוריון והעומד בראשו ואת סמכויותיו.
2. בניית כוח עירוני משולב, המורכב משוטרים ופקחים: בכל עיר תפעל יחידה אורגנית משולבת, של שוטרים ופקחים. הכוח יורכב משוטרים ומפקחים ביחס של 50%-50%. קצין משטרה ימונה למפקד הכוח. הוועדה מדגישה, כי שוטרי הכוח המשולב הינם בשביל ולטובת התושב. הם לא יילקחו לשום משימה אחרת, לא ברמת התחנה והמרחב ולא ברמה הלאומית, אלא בחירום ממש, ובהחלטת מפכ"ל בלבד! (ההדגשה במקור). כלי הרכב של כוח זה יהיו רכבי הרשות המקומית, במימון ממשלתי. מפקד תחנת משטרה יהיה רשאי, כאמור, להמיר תקני שוטרים בשוטרים זמניים, ביחידות הסיור העירוני, ביחס של 2 שוטרים זמניים לתקן של שוטר קבע אחד. היחידה תמומן במימון ארצי, שיועבר על-ידי המשרד לביטחון הפנים, לפי "מספרי ברזל" ביחס של 0.5 תקן לֿ1000 תושבים. התקנים יחולקו, חצי למשטרה (בשוטרים זמניים) וחצי לפיקוח העירוני. בחישוב כולל של כֿ7,000,000 מיליון תושבים בישראל, אמור הכוח המשולב למנות 1700 שוטרים זמניים וֿ1700 פקחים. כוח זה יגדל, בהתאמה, ככל שתגדל האוכלוסייה.

הוועדה המליצה גם לבצע ניסוי של "משטרה עירונית" בעיר בינונית ובעיר גדולה ודאגה למסד את השיטור המשולב כשלב ביניים. לשם כך צורף לדו"ח הוועדה נספח מיוחד שעסק בתקציב "השיטור המשולב", שמימון עבורו יבוא מהמדינה.

המלצות אלה לא זכו למימוש, אולם חולשת המשטרה בשטח, שאיפות ראשי הרשויות המקומיות ותביעות הקהילה הביאו לכך, שמערך "השיטור המשולב", ששילב בין שוטרי הסיור והפקחים ושהתנהל באמצעות רכב של הרשות המקומית, המשיך לפרוח ולהתפתח. המשטרה לא השכילה למסד ולהקצות לו תקנים בכל היחידות, לכתוב לו תורה ולהכשיר במקביל את הפקחים.

מסקנות "ועדת טרנר" התקבלו בהתנגדות ובבוז רב על-ידי המשטרה. יחזקאלי (2007) מתאר כיצד הכה המפכ"ל לשעבר, משה קראדי, באגרופו בשולחן שלפניו בעת שהגישה ועדת טרנר את ממצאיה (בֿ26 ביולי 2005 בחדר הדיונים שבמשרד ראש הממשלה). קראדי הטעים כי "במדינת ישראל הייתה ותהיה רק משטרה אחת – משטרת ישראל" (יחזקאלי, 2007). ואכן, מתוך 9 ההמלצות שהגישה הוועדה, לא בוצעה אף אחת על-ידי המשטרה, כולל הצעתה של המשטרה עצמה להקמת ועדות מייעצות של אזרחים לכל תחנת משטרה. כפי הנראה, המשטרה הציעה זאת ל"ועדת טרנר" על-מנת להסיט את הוועדה מהחלטה בנוגע ליישום משטרה עירונית.

הרעיון של מועצה מייעצת, שיכולה בעתיד להתפתח לכיוון של דירקטוריון שסמכויותיו מעוגנות בחוק, יכול לעודד הקמת מודל מאוזן של שיתוף בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, ובכך להוות זרז משמעותי, הן להתפתחות שיטור קהילתי והן להתפתחות שיטור עירוני. ליבו של איזון כזה הוא עקרון האחריותיות (Accountability)[10] שהוא מאפשר. פירושו של עיקרון זה הוא בפיקוח האזרחי על המשטרה והפעלת המשטרה למען צורכי החברה. משטרה בחברה דמוקרטית בנויה על העיקרון, לפיו אזרחים מפקידים בידיה חלק מזכויות האזרח שלהם, על-מנת שתדאג עבורם לסדר חיים תקין והמשטרה מחויבת, לפיכך, כלפיהם. על כן, פיקוח אזרחי על משטרה על-מנת לוודא שסמכויות אלה מנוצלות נכון, הינו אחד העקרונות הבסיסיים ביותר של דמוקרטיה (שדמי, 1989; יחזקאלי, 2004, עמ' 17). הבעיה אצל ארגונים ציבוריים – שהם חלק מהשלטון המרכזי כמו משטרת ישראל – היא שהאחריותיות, אם בכלל, ממומשת כלפי גורמים ברמה הארצית. במקרה של המשטרה, אלה המפכ"ל והשר הממונה. זאת, בעוד הגורם שלו חבה המשטרה אחריותיות הינו הציבור והארגונים האחרים הפועלים ביחד איתה בשטח. המועצה המייעצת באה לפתור את הבעייתיות הזו.

אימוץ רעיון הדירקטוריון היה מקרב את מודל השיטור הישראלי לזה של אנגליה, שבה המודל האנגלי של "רשות המשטרה" מהווה את "הגרסה המשטרתית של נשיאה ב'אחריותיות'" (ברֿלב, 2008א', ע' 12).

במשטרה האנגלית – מהמשטרות המרשימות בעולם המערבי – פועלות "רשויות של משטרה" (Police Authority). זהו גוף אזרחי, האחראי לפקח על פעילותם של כל אחד מֿ41 מחוזות המשטרה באנגליה, זה כֿ100 שנים (ברֿלב, 2008א', עמ' 12-13; גימשי, 2003, עמ' 173-174; Bunyard, 1978, עמ' 44). תפקיד הרשויות להבטיח, שפעילות המשטרה תתמקד במאפיינים ובצרכים המקומיים המיוחדים של כל אזור ו/או רשות מקומית.

"רשות המשטרה" מפקחת על "מחוז" משטרתי, המספק שירותי משטרה לאזור הכולל מספר ערים (District או County). היא מתקצבת 49% מתקציב המחוז^[11]; ממנה את מפקד המשטרה וסגניו ויכולה לפטרם באישור השר הממונה (במקרה זה, שר הפנים); קובעת את גודלה של המשטרה; מקבלת עדכון על עבירות המשמעת של שוטרים; ומתַקצבת הוצאות שוטרים בגין תביעות נזיקין המוגשות נגדם בגין ביצוע תפקידם (51% מהתקציב נשלט על-ידי משרד הפנים, וכך באים לידי ביטוי בפעילות המשטרה שני הממדים – המקומי והארצי).

לשם המחשה, "רשות המשטרה" של המשטרה המטרופוליטנית של לונדון (The Metropolitan Police Authority – MPA) מגדירה את הייעוד שלה כך:

רשות המשטרה המטרופוליטנית קיימת על-מנת להבטיח שמשטרת לונדון מקיימת אחריותיות ("…accountable for") על השירותים שהיא מספקת לתושבי הבירה. (רשות המשטרה המטרופוליטנית של לונדון, 2008).

ה"רשות" מורכבת מֿ17-25 חברים, המייצגים את האינטרסים של אזורם. תשעה מחברי ה"רשות" הם פוליטיקאים מקומיים, חברי המועצה האזורית, שלושה שופטים וחמישה אנשי ציבור, שנבחרים לתפקיד על-ידי חברי ה"רשות" מתוך רשימה הנקבעת על-ידי משרד הפנים. לעתים משמשת מועצת העירייה כ"רשות המשטרה" (ברֿלב, 2008א', עמ' 13).

למרות שמשטרת ישראל הייתה זו שהציגה את סוגיית "הוועדה המייעצת" לוועדת טרנר כנושא שבכוונתה ליישם והוועדה שִדרגה אותו לדירקטוריון – היא לא יישמה אותו. היה יישום בודד של הרעיון ברמה המחוזית ולא המקומית בפברואר 2008, על-ידי ניצב אורי ברֿלב, עוזרו לשעבר של המפכ"ל אסף חפץ, ומפקד המחוז הדרומי לשעבר, שהקים "מועצה ציבורית מייעצת למפקד המחוז הדרומי":

... תפקידה העיקרי לשמש גוף המייעץ למפקד המחוז ומפקח על פעולות המשטרה. חברים בה אישים המשפיעים על חיי התושבים במחוז: ראשי ערים ומועצות; נשיאת אוניברסיטת בןֿגוריון ומנהלת בית-החולים סורוקה; נכבדים וגורמי השפעה מהמגזר הבדואי; נציגי ארגוני התנדבות; ועוד.

אם יצליח מודל זה, ואנו נעשה הכול שכך יהיה, תהיה בכך קפיצת מדרגה במימוש הפיקוח האזרחי על המשטרה; בהעמקת הגישה הקהילתית של המשטרה במחוז הדרומי; והחשוב מכול – בטיפוח ובהעלאת רמת האחריותיות, בשירות הציבורי בכלל ובמשטרת ישראל בפרט. (ברֿלב, 2008א', עמ' 2).

ברֿלב ציין 4 הדגשים לסוגיית "המועצה המייעצת" (שם, עמ' 17):

1. קיימים שני חידושים עיקריים ב"מועצה הציבורית המייעצת למפקד המחוז הדרומי":
   • המועצה פועלת לא ברמת התחנה אלא בצומת קבלת ההחלטות במחוז;
   • מפקד המחוז מתחייב שדעתה של המועצה תישמע והמלצותיה תתמלאנה ככל שניתן.
2. רפורמת השיטור הקהילתי שעברו משטרות המערב בשנות השמונים של המאה הקודמת, ואשר יושמה באופן חלקי במשטרת ישראל בעשור הקודם, הדגישה מאוד את חשיבות הלגיטימציה הציבורית והקשר עם מגזרי הקהילה השונים ואת חיוניותם לתפקוד המשטרה בדמוקרטיה. ברֿלב מציין, כי מועצה מייעצת אזרחית למפקד המחוז מחזקת את הלגיטימציה הזו. על כן, היא מהווה "עליית מדרגה" ביישום שיטור קהילתי בישראל.
3. המודל של מועצה מייעצת למפקד המחוז הדרומי שונה מאוד מהמודל של דירקטוריון או מהתרגום המשטרתי שלו בבריטניה ל"רשות משטרה". המודל אינו מעוגן בחוק המקנה למועצה סמכויות כלשהן. הוא מבוסס על נכונות וולונטארית של פיקוד המחוז להעמיד עצמו מרצונו תחת פיקוח נוסף, מקומי, לזה הקיים ברמה הארצית. משמעות הדברים, על-פי ברֿלב, היא שהצלחת המודל תלויה ברצון הטוב של פיקוד המחוז לתת למועצה "שיניים" ולאפשר לה לתפקד גם כאשר המשובים היוצאים ממנה אינם מחמיאים. אם כך נשכיל לעשות, תרומתה של המועצה למחוז תהיה לדעתנו מהותית ומשמעותית מאוד.
4. ברֿלב מדגיש, כי כיוון התפתחות אפשרי של המודל, במידה ויצליח, הוא עיגון המועצות בחקיקה. בכך יושג איזון בין האחריותיות של מפקדי המחוזות לרמה הארצית, ובין מחויבותם הטבעית לרמת השטח.

במסגרת "הצעה לשינוי במבנה משטרת ישראל ובתהליכי עבודתה" (ברֿלב, 2008ב'), הקדיש מפקד המחוז הדרומי של המשטרה פרק למה שהוא כינה "הצורך בגיבוש אסטרטגיה כלפי סוגיית המשטרות העירוניות" (שם, עמ' 33-37). ברֿלב מדגיש, כי "הבעיה הקריטית הנוגעת ישירות לקיומה של משטרת ישראל במתכונתה הנוכחית והמחייבת החלטה היא עמדתה של משטרת ישראל והפעולות הנובעות מכך לגבי התפתחות המשטרות העירוניות". הוא קובע, כי "חוסר רלוונטיות בתחומי עשייה משטרתיים מוליד אלטרנטיבות ב'סביבה המשימתית' שלה" וכי "אלטרנטיבה כזו היא המשטרות העירוניות" (שם, עמ' 33).

ברֿלב מציין, כי מתוך מגוון החלטות הפעולה האפשריות, עומדות לפני המשטרה שתיים עיקריות:

1. השלמה עם התפתחות המשטרות העירוניות וקידום הפעלתן בערים ה"חזקות". כל עיר שתבקש להפעיל משטרה עירונית תוכל לעשות כן (נדרש לשם כך תיקון חקיקה). המשטרה תאבד את הערים (סיור, משא"ז, רישוי ונספחים; המודיעין והחקירות יופעלו על-ידי רמות הממונות); כוחות משטרת ישראל יצאו מהערים הללו ויהוו "פול" שיושקע במקומות שונים על-פי האינטרס הארצי. משטרת ישראל תהפוך לגורם מפקח בלבד, הקובע מדיניות וסטנדרטים (רגולאטור), שייתן למשטרות הללו במרוכז אף שירותי הדרכה. מטבע הדברים, לא יהיה עוד צורך בריבוי מטות. יפורק דרג אחד – מחוז או מרחב – והמטה הארצי יצומצם מאוד (להזכיר, שירות בתי-הסוהר עובר אף הוא תהליך דומה בדמות הפרטת בתי-הסוהר).
2. (ביצוע) שינוי מהותי במשטרת ישראל ש... ישים את התחנות בפסגת העשייה המשטרתית באופן מעשי (ולא הצהרתי בלבד), קרי: תוך הורדת הסמכויות המבצעיות והפיננסיות למטה מהמטות לתחנות. (שם, עמ' 34).

ברֿלב הטיל ספק ביכולתה של המשטרה למצוא את הכוחות הדרושים לרפורמה, שתמנע את מיסוד המשטרות העירוניות. לטענתו, הקיפאון ואי ההחלטה הצפויים, המאפיינים בדרך-כלל ארגונים ביורוקרטיים, יובילו היישר לאופציה הראשונה, של מיסוד שיטור עירוני בישראל:

בישראל אין מסורת של שינויים ארגוניים במנהל הציבורי. אם תבוצע האלטרנטיבה השנייה תהיה המשטרה חלוצה בכל השירות הציבורי כולו. זה ייצור קשיים אובייקטיביים, אך גם תמיכה מאלה שיבינו כי אין מנוס מרפורמות במנהל הציבורי כולו.

יתרה מכך: גם אם תחל המשטרה היום ברפורמה המתבקשת על-פי האפשרות השנייה, כלל לא בטוח שניתן יהיה להדביק בזמן את היתרון שצברו המשטרות העירוניות בשנות ה"קיפאון" שאפיינו את משטרת ישראל מאז 1997. (שם, עמ' 34-35).

כיוון שכך, ממליץ ברֿלב "להשלים עם השתלטות 'המשטרות העירוניות' על השיטור בערים, ולנהל את המעבר כך, שיישארו בידי המשטרה סמכויות פיקוח ושליטה אפקטיביות. אחרת, גם זה יאבד" (שם, עמ' 35).

כמו על-מנת להמחיש עד כמה היטיב ברֿלב לחזות את הנולד, הביא מסע הבחירות לכנסת בינואר-פברואר 2009 את הליכוד להעלות מחדש לסדר היום את סוגיית המשטרה העירונית. ההצעה ליישום "משטרות עירוניות" הוכנסה למצע הבחירות של הליכוד. ח"כ יובל שטייניץ טען, למשל, לאחר שתיאר את חוסר הטיפול של המשטרה בבעיות של אלימות בערים, כי הליכוד, אם וכאשר יחזור לשלטון, ינהיג, בין היתר, מעבר למשטרות עירוניות, מתוך אמונה כי בדומה למה שקרה בתחום החינוך, התחרות שתתפתח בין הרשויות מי הרשות שתצליח להשיג לאזרחיה איכות חיים טובה יותר, תעלה לאין שיעור את רמת הביטחון בערים (שטייניץ, 2009).

לאחר שנים של לחצים מצד ראשי ערים, המלצות ועדה אחת, שנים של התחזקות יחסית של השלטון המקומי והמדיניות הניאוֿליברלית המסירה אחריויות מהשלטון המרכזי – אנו עומדים כיום במצב ששיטור עירוני עדיין לא נתפס בישראל כאופציה ממשית ובתֿיישום[12]. למרות שההצעות למימושה מותירות בכל מקרה תפקידי פיקוח והנחיה בידי המשטרה הממלכתית, עמדתה הנחרצת שוללת אופציה זו – הגם שהיא מאפשרת מודלים שונים של שיטור עירוני מוגבל.

מודלים של שיטור עירוני (מוגבל)

השיח הער, יחסית, בתוך המשטרה ובקרב ראשי הערים, כפי שתואר עד כה, היה מלוּוה כל העת בניסיונות שונים במקומות שונים בארץ להקים שיטור עירוני. מתוך בדיקה ומעקב אחר ניסיונות אלו [13] עולים ומסתמנים חמישה מודלים עיקריים של שיטור עירוני: השיטור המשולב, החברה העירונית לביטחון וסדר ציבורי, עיר ללא אלימות, השיטור הפרטי, והשיטור ההתנדבותי.

השיטור המשולב

דרך הפעולה הנפוצה ביותר של שיטור עירוני הינה השיטור המשולב: שיתוף פעולה של המשטרה עם יתר הגופים הפועלים בקהילה, במטרה להביא לעבודה מערכתית, מתואמת, שתניב תוצאות. בעיקר מדובר בניידות המאוישות על-ידי שוטר ופקח, המבצעים יחד את תפקידיהם בתחומים השונים. ההנחה העומדת מאחורי המודל הזה היא שעל-ידי איגום כוחות, יתחזקו הדדית הן הפיקוח העירוני והן הסיור – מה שיוביל בסופו של דבר לשירות משופר לקהילה המקומית. "מודל השיטור המשולב" (רז, 1999, עמ' 2) מוגדר כ"יצירת מודל עבודה משותף משטרהֿרשות מקומית, הבנוי על איגוד כוחות, שיש להם אינטרס פעולה משותף, באזור נתון. זאת, לשם הגברת האפקטיביות הכללֿמערכתית בתחומים של מתן שירות, בולטות, אכיפה ואיכות חיים". בכוונתו של המודל להביא לשיא את מערכת היחסים בין הרשות המקומית למשטרה, עלֿמנת ליצור משטרה מכוונת אזרח, בעלת אוריינטציה שירותית, שתהיה יעילה יותר, הן בשל יכולתה להיעזר באיגוד הכוחות עם הרשות והן בשל המכוונות של שני הגופים להשגת מטרה אחת. קים ואח' (1999) מציינים, כי "נראה שהמשטרה רואה ב'מודל רעננה' הצלחה גדולה יותר מיתר המודלים של יישום שיטור קהילתי בערים, וכי ניתן למצוא עדות לכך בעובדה, שיעד המפכ"ל לאגף קהילה ומשמר אזרחי, היה ליישם את 'מודל רעננה' בשתי ערים נוספות לפחות, עד סוף שנת 1999" (רז, 1999ב'). ההצלחה ביישום היעד הביאה את המפכ"ל להגדילו, ולהציב לאגף את האתגר של יישום המודל בעשר ערים נוספות, עד סוף שנת 2000 (היחידה לתכנון אסטרטגי, 2000; יחזקאלי, 2001, עמ' 89).[14]

ככל שהתרחב המודל והעמיק להתבסס, כך רבו בו הסממנים של שיטור עירוני עצמאי, וגברו השאיפות אצל ראשי הערים העשירות לעלות שלב בהתפתחות השיטור העירוני ולהוסיף סמכויות לאנשיהם.

רז (1999) מציין, כי קיים פער בין תחושות ההצלחה של המודל בקרב אנשי משטרה וראשי ערים, לבין התוצאות, עד כאן, כפי שהן משתקפות בסקרים שנערכו ברעננה. בנוגע לתחושת ההצלחה שצובר המודל, מציין רז שלושה אלמנטים עיקריים:

• מודעות ועניין גוברים בקרב ראש העיר ובקרב אנשיו בסוגיות שהיו קודם נחלת המשטרה בלבד.
• עלייה משמעותית ביכולת התגובה המשותפת, הן באירועי שגרה והן באירועים חריגים.
• המודל נתפס כ"הצלחה" בקרב ראשי ערים, בלי קשר לתוצאות בשטח.

בהיעדר סמכויות בנושא משטרה, גילו ראשי הערים יצירתיות רבה ביצירת השיטור העירוני:

• העסיקו פקחים, שמדיהם וכלי רכבם דמו להפליא למדי שוטרים ולניידות, ועשו שימוש בסמכויות שניתנו להם ב"וועדת בכר" בנושא הכוונת תנועה והזרמתה (ראו בהמשך – החברה לביטחון וסדר ציבורי).
• רתמו לצורכיהם אלמנטים של "שיטור פרטי": העסיקו חברות שמירה פרטיות, בשכר, למשימות של פטרול, אבטחה ומניעת עבירות.
• עשו שימוש גם במתנדבים כדי להתמודד עם בעיות פשיעה ואלימות (ראו בהמשך – שיטור פרטי).
• עשו שימוש בכלים, שאינם בידי המשטרה, ולרשות יש בהם יתרון יחסי, לצורך השגת מטרות "משטרתיות" לכאורה. דוגמא בולטת לכך היא המאבק שמנהל ראש המועצה בעומר, פיני בדש, כנגד עבירות הרכוש הרבות מצד שבט טרבין אלֿסנע השכן, שערער את איכות החיים ביישובו. בדש הצליח להפחית משמעותית את הפשיעה ביישובו, עלֿידי הצבת אולטימטום לשבט טרבין אל סאנע, שמתגורר בגבולותיו, כי במידה שיבצעו עבירות רכוש בעומר, הוא ימנע את כניסתם ליישוב, ואף ימנע מהם שירותים חיוניים. לחצו של בדש הביא להסכם עם נכבדי שבט הטרבין, לפיו "אף אחד מבני השבט לא יגנוב רכוש של תושב עומר, ובמידה שהדבר אכן יקרה, יוחזר הרכוש לבעליו, והגנבים יוסגרו למשטרה" (איפרגן, 1997א'; קים ואח', 1999).

במסגרת זו ניתן לראות גם את תופעת הגידור בין שכונות ויישובים: הקמת גדרות וחומות על-ידי רשויות מקומיות עשירות, על-מנת שיחצצו בינן לבין יישובי מצוקה הנמצאים בשכנות. לדוגמה, הגדר שהוקמה בין היישוב עומר לשבט הבדווי טרבין אל סנע בתחילת שנות הֿ90 של המאה הקודמת; החומה שהוקמה בין שכונת ג'ואריש לשכונת יפהֿנוף גני דן (שהוקמה בסוף שנות התשעים) ברמלה; חומת העפר שהוקמה בין ג'יסר אֿזרקא לקיסריה; והחומה הנבנית כדי לחצוץ בין שכונת פרדס שניר, שכונה ערבית בת 3000 תושבים בלוד, למושב ניר צבי (פדן והרטמן, 2005).

גידור מסוג שונה המוקם על-ידי רשויות מקומיות למטרות שונות, הוא סדרה של מחסומי אבן נמוכים, הבנויים בדרך-כלל בשפת המדרכות, במיוחד בקטעים במרכזי ערים שעברו שיפוץ וחידוש (למשל, ברחוב ש"ץ בירושלים). מחסומים אלה משמשים כמחסום מפני ירידה מהירה לכביש ולצורך חסימת מכוניות מחניה על שפת המדרכה. אפשר לראות בהם גם חלק מתהליך הנורמליזציה של חומות וגדרות בספירה הציבורית (שדמי, 2008).

תחום חשוב נוסף שזוכה לעדנה בזכות ראשי הערים, ולאחרונה גם בעזרת פרויקט "עיר ללא אלימות", הוא השימוש במצלמות למניעה ולגילוי עבירות (ראו בהמשך).

• דרך פעולה נוספת הינה שימוש בכלים קהילתייםֿחברתיים, של "גורמי שיטור טבעיים", לפתרון בעיות "משטרתיות" לכאורה. דוגמא לאסטרטגיה כזו, שננקטה עלֿידי רשות מקומית, היא החלטת פרנסי העיר רהט להתמודד עם העלייה בפשיעה בעירם בדרך של חרמות ונידוי חברתי לגנבים ולבני משפחותיהם, תוך התבססות על מסורת המושרשת בשבטי הבדווים שנים רבות (איפרגן, 1997ב'; קים ואח', 1999)[15].

החברה לביטחון וסדר ציבורי[16]

בראשון לציון מופעלת זה כמה שנים "החברה לביטחון וסדר ציבורי" ועיריות נוספות באזור הביעו כבר את כוונתן לאמץ את המודל הזה. החברה הוקמה על רקע מחסור בשוטרים ועמדת הציבור כי ביטחון אישי הוא אחד הנושאים המועדפים עליו. העירייה ביססה את הקמת החברה על הסעיף בפקודת העיריות האומר מפורשות שראש העיר אחראי לביטחון תושביו. עם זאת, על-פי פרשנות החברה והעירייה, אין הכוונה ליטול אחריות ממשטרת ישראל אלא להתמקד בביטחון אישי (אך לא ביטחון פנים) ובשיפור איכות החיים.

לצורך זה, בחזון החברה להגיע לחלוקת העיר לֿ22 אזורים, שבכל אחד מהם תופעל ניידת של פקחים בלבד בכל שעות היממה ובכל ימי השבוע, שתגיע אל האזרח הנזקק לסיוע. כיום ישנם 8 אזורים בלבד וחלק מהניידות מופעלות בשיטת "השיטור המשולב". החברה מעוניינת כי סמכויות שיטור מסוימות (תנועה ותאונות דרכים, סמכויות עיכוב וחיפוש, גישה לקובץ רישום פלילי) יועברו לפקחים. הפעלת הפקחים תיעשה בהכוונת המשטרה ובהדרכתה. אין כוונה להפוך את החברה למשטרה עירונית בנוסח אמריקאי – שהרי, כך נטען, המדינה קטנה מכדי להכיל שני סוגי משטרות בעלות כל הסמכויות – אלא להתמקד בבעיות תנועה, סדר ואיכות חיים.

יש לשים לב שמודל זה מקנה לראש העיר אפשרויות נרחבות יחסית להפעלת החברה לביטחון ולסדר ציבורי וכך לחזק את הקשר בין הקהילה והתושבים לראש העיר ולעירייה ולהעצים את מעמדו הפוליטי של ראש העיר. התוכנית היא באחריות הגורם המקומי, שלו אינטרס מובהק לדאוג לאיכות חיי התושבים. זאת, בעוד שהמשטרה כפופה לשיקולים רחבים יותר, וסובלת משינויי מדיניות תכופים, הנובעים מלחצים לאומיים ומשינויים פרסונליים בפיקוד המשטרה, כפי שהיה בפרויקט השיטור הקהילתי עם עזיבת אסף חפץ. עם זאת, הפיקוח וההכוונה נותרים בידי המשטרה הממלכתית. במילים אחרות, נוצר כאן איזון בין הרמה הלאומית (המדינה) לרמה המקומית (העירייה).

עיר ללא אלימות

פרויקט "עיר ללא אלימות" מהווה שלב נוסף בהתפתחות השיטור הקהילתי והשיטור המשולב. החזון שבבסיס הפרויקט הוא:

יצירת אווירה עירונית אשר מעודדת ערכים של כבוד הדדי, סובלנות, דיאלוג, משא ומתן ומקדמת את כבוד האדם וזכויותיו ודוחה אי-שמירה על החוק, הפרת זכויות אדם ושימוש לא לגיטימי בכוח מכל סוג שהוא. (אינס, 2008).

היעדים שנגזרו מהחזון הזה היו ארבעה (אינס, 2008):

1. הפחתה הדרגתית ומשמעותית של תופעות האלימות והפשיעה ביישוב.
2. הגברת תחושת הביטחון האישי והמוגנות של תושבי היישוב.
3. ייסוד תשתית עירונית להתמודדות עם אלימות.
4. פיתוח מודל עירוני להתמודדות עם סוגים שונים של אלימות.

התוכנית מתייחסת לתחומים הרלוונטיים למאבק באלימות ובפשיעה: אכיפה, חינוך, פעילות הפנאי, הרווחה, ומה שמכונה "ההקשר העירוני הרחב", דהיינו, שיווק התוכנית; גיוס המגזרים השונים באוכלוסייה; הפיכת קהלי היעד לסוכני שינוי; יצירת מנגנוני דיווח; בניית תהליכים, כלים ומנגנונים של שותפות; ופיתוח כוח אדם. התוכנית שואפת להקנות ליישוב יכולות בתחומים של מנהיגות קהילתית, שיתוף פעולה ואינטגרציה בין הגופים השונים הפועלים בקהילה, שפה אחידה בין הגורמים השונים, פיתוח כוח אדם וניהול ידע (אינס, 2008).

תחילתו של הפרויקט ביוזמה של ראש עיריית אילת, מאיר יצחק הלוי, בֿ2004, שיושמה החל משנת 2005. לאור ההצלחה המקומית, החליטה ועדת השרים למאבק באלימות, בראשות השר לביטחון פנים, ח"כ אבי דיכטר, בֿ25/9/06 להפעיל את התוכנית כמודל ארציֿלאומי למאבק באלימות, בתחומי הרשויות המקומיות.

הפרויקט מנוהל ברמה הארצית על-ידי ועדת היגוי לאומית בראשות מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים, הכפופה לוועדת השרים למאבק באלימות. תחת אחריות ועדת ההיגוי הלאומית פועל מטה מקצועי ארצי. ברמה המקומית מונהג הפרויקט על-ידי ועדת היגוי מקומית בראשות ראש הרשות. תחתיו פועלות 4 ועדות מקצועיות, בראשות מובילי התחומים השונים ברשויות. בנוסף לוועדות פועל מטה מקצועי מקומי המפעיל פורומים בתחומי האכיפה, החינוך ועוד (אינס, 2008).

כיום מונה הפרויקט 12 ערים: אילת, טבריה, נצרת עילית, עכו, חדרה, נתניה, בת ים, רמלה, מעלה אדומים, אשקלון, רהט ולוד. מֿ2009 אמורה התוכנית לפרוס באופן הדרגתי בכל הרשויות המקומיות בארץ.

בשונה מ"השיטור המשולב", שהתבסס על האינטרס של הרשויות ועל רצונן הטוב להשקיע כסף, הפרויקט מתוקצב לשנים 2008 וֿ2009, כשהמשרד לביטחון הפנים נושא בֿ47% מהתקציב; הקרן לידידות בֿ38% מהתקציב והרשויות המקומיות בֿ15% מהתקציב. כל אחת מהרשויות המשתתפות זכתה לנתח של 1,680 מיליון ש"ח. כל אחד מתחומי התוכנית זכה לנתח תקציבי כמפורט: אכיפה: 25%; חינוך 25%; רווחה 20%; פנאי 20%; הקשר 10%. עובדה זו הופכת את הפרויקט למפתה מאוד עבור הרשויות היכולות לעמוד בהשתתפות העצמית שלהן, ובוודאי עבור המשטרה, שיכולה ליהנות בערים שהצטרפו לפרויקט מתקציבים נוספים שיופנו למאבק בפשיעה (אינס, 2008). הכסף מיועד בעיקרו לגיוס אנשים מבחוץ למען הפעלת התוכנית, לעמותות שיפעילו כוחות מיוחדים כמו סיירת הורים בפאבים ולמלגות לסטודנטים, שיופעלו במסגרת התוכנית למשימות כמו ליווי נוער עבריין[17].

התוכניות שפותחו ונוסו באילת, נקבעו כתוכניות גרעין, המופעלות בכל עיר המצטרפת לתוכנית. ראש העיר, המכהן כראש ועדת ההיגוי המקומית, מפתח תוכניות נוספות בהתאם לצרכים הייחודיים של עירו. כל תוכנית מקומית כזו חייבת לקבל את אישורה של הוועדה הארצית. גם האסטרטגיה למאבק באלימות נקבעת ברמה המקומית, והיא נעה בדרך-כלל בין הגישה של "אפס סובלנות" (באילת, למשל) לבין גישה טיפולית וסבלנית (בבת ים, למשל)[18].

הרעיון העומד בבסיס הגישה הוא של שינוי חברתי, הנע מלמטה למעלה, כלומר, שימוש בכוחות מקומיים, המלוּוים על-ידי ייעוץ חיצוני ופיקוח ממלכתי, כדי לזהות את הבעיות המקומיות ולפתח התמודדות, המשלבת את כל הגורמים המקומיים הנוגעים לתופעה[19].

בדומה לחברה לביטחון ולסדר ציבורי, גם "עיר ללא אלימות" שואפת להיות מותאמת לצורכי הקהילה המקומית ומנוהלת בעיקרה על-ידי ראש העיר, שלו היכרות קרובה עם צורכי הקהילה ואינטרס מובהק לספק לה ביטחון ואיכות חיים. כמו החברה לביטחון ולסדר ציבורי, גם עיר ללא אלימות אינה נתונה ללחצים לאומיים כפי שמשטרת ישראל נתונה להם. אך "עיר ללא אלימות" יש בה יותר מכך:

ראשית, היא משלבת את כל הכוחות המקומיים, ובכללם את המשטרה המקומית, מחלקות העירייה והקהילה עצמה, לפעולה מתואמת למיגור אלימות ופשיעה. כך – כמו השיטור הקהילתי – היא מדגישה את שיתופי הפעולה בתוך העיר.

שנית, היא מאפשרת גם למגזר הפרטי להירתם למאבק זה. ובעצם בכך היא מכניסה את המגזר הפרטי לשיטור בדלת האחורית. עניין זה יכול להיות בעייתי בטווח הארוך, אם השיטור יוכפף לאינטרסים של יזמים פרטיים.

שלישית, התוכנית מבוצעת בתמיכת גורם פרטי – הקרן לידידות ירושלים USA. עובדה זו מאפיינת את ההשפעה הגוברת שיש לארגוני "המגזר השלישי"[20] על השירות הציבורי ואת האינטגרציה הגוברת ביניהם, כשהעמותות בעלות השפעה על קביעת הכיוונים הרצויים להן מטעמים אידיאולוגיים, והשירות הציבורי משתף פעולה בעיקר בשל האופציות התקציביות הנפתחות בפניו עקב כך. אין תֵמה שראש ועדת ההיגוי הקודם, ד"ר יגאל בןֿשלום, תומך בהכנסת גורמים נוספים של המגזר השלישי והפרטי כדי לא לאפשר בלעדיות והשפעתֿיתר על-ידי גורם בלתיֿממשלתי אחד[21].

ולבסוף, חלוקת התפקידים בין המדינה לרשות המקומית הולמת את הדוקטרינה של "המִנהל הציבורי החדש" כמתואר לעיל: המדינה, באמצעות ועדת השרים למאבק באלימות וּועדת ההיגוי של "עיר ללא אלימות", עוסקת בהנחיה ובפיקוח על תוכניות; הביצוע הוא מקומי ובשליטת העירייה. מתקיים גם קשר ישיר בין היחידה המקומית (המרחב המשטרתי, מחלקת החינוך ועוד) לבין המשרדים הממלכתיים הממונים. באמצעות קשר זה, בנוסף לוועדות ההיגוי של התוכנית והקצאת תקציב, זוכות המדינה ורשויותיה להשפעה מרחיקת לכת על הביצוע וסדר העדיפויות המקומיות.

השפעה כזו של רשות מדינתית התרחשה, למשל, במקרה של "סיירת נשים למען נשים" – ניידות לסיוע חירום לנשים בעת מצוקה ולסיורים באתרים המסוכנים לנשים. הרעיון אומץ בהתלהבות מקיר לקיר על-ידי ראש העיר אילת וּועדת ההיגוי המקומית, כמו גם ראש הרשות למעמד האישה, מפקד מרחב אילת ומפקד המחוז הדרומי של המשטרה (ומאוחר יותר – גם של ראש לשכת השר לביטחון פנים), אך נתקל בהתנגדות, שנימוקיה אינם ברורים לחלוטין, של קצינה מאגף החקירות של המטה הארצי, שהובילה להורדת הרעיון מהפרק[22].

נראה אפוא כי אמנם כל הצדדים נראים מרוצים משיתוף פעולה זה בין המדינה, השלטון המקומי וגורמים התנדבותיים ופרטיים, אך העוצמה הפוליטית נותרת בעיקרה בידי השלטון המרכזי ולא מתפתח כאן איזון ראוי כפי שנראה שקורה במסגרת החברה לביטחון ולסדר ציבורי.

שיטור פרטי

בעשורים האחרונים חלה פריחה חסרת תקדים בתחום השיטור הפרטי, בעיקר במגזר האבטחה, אך גם במגזר החקירות (Mazali, forthcoming; שדמי, 2008). ניתן למנות שלוש סיבות עיקריות לכך:

• הנסיגה שהתחוללה בעשורים האחרונים ביכולת המשטרה להתמודד עם מגוון תפקידיה. היא הוחמרה בשל המטלות הביטחוניות הגוברות (מלחמות עיראק הראשונה והשנייה; הסכסוך העקוב מדם עם הפלסטינים, כולל הטרור בערים; המבצעים "חומת מגן" בגדה המערבית ו"עופרת יצוקה" בעזה; ומלחמת לבנון השנייה).
• ההזדמנויות שיצרה ההרעה במצב הביטחון האישי בתחום האבטחה (אבטחת מוסדות, בתי-קפה, מוסדות חינוך ועוד).
• התחזקות הרשויות המקומיות שמרבות להעסיק חברות אבטחה פרטיות לתחומים מגוונים.

רשויות מקומיות מעסיקות חברות שיטור פרטיות לצורך הספקת השירותים הבאים (החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי, 2006):

• שירותי אבטחה.
• שמירה וסיור במוסדות חינוך.
• אבטחה היקפית.
• אבטחה ושמירה במוסדות ציבור.
• אבטחת יישובים.
• שירותי מוקד וליווי טיולים.
• חקירות ומודיעין: כך, לדוגמה, בחודש יוני 1998 התפרסמה פרשייה של הפעלת חוקר פרטי מטעם עיריית ראשוןֿלציון, כדי ללמוד על סוגיית השימוש בסם בגימנסיה הריאלית בעיר (סבן, 1998; קים ואח', 1999). בעקבות עבודתו נעצרו עשרים ואחד תלמידים. בכיר בעירייה התבטא בעקבות הפרשה ואמר כי "העירייה לא השתמשה במשטרה, כי זו מבצעת דברים בקצב שלה ואין לה כוחות להתפנות למשימה מסוימת, לאורך זמן".

המאבטחים עוברים תהליך של הכשרה ומיון כנדרש על-פי החוק. עם זאת, היו מקרים לא מעטים של שימוש לרעה בתפקיד על-ידי מאבטחים, ובכלל זה מעצרים ללא סמכות, שימוש באלימות, במיוחד כלפי ערבים, ונהיגה פרועה[23]. גם ראש החברה לביטחון ולסדר ציבורי בראשון לציון טען כי "סיירת ראשונים", שפעלה בעיר לפני הקמת החברה והפעילה מאבטחים, הייתה "לוחמנית" כהגדרתו[24].

שיטור פרטי נראה כשיטה השואפת להקנות לראש העיר ולשלטון המקומי את הסמכויות הנרחבות ביותר לשיטור עירוני, במיוחד אם יוקנו למאבטחים סמכויות שיטור חלקיות או מלאות. יש בשיטה זו את הפוטנציאל הגדול ביותר להינתקות השיטור (ברובו, לפחות) מהשליטה המדינתיתֿממלכתית. עם זאת, לאור התנגדות המשטרה הממלכתית לכל פגיעה בכוחה וההצלחה היחסית של מודל "עיר ללא אלימות", לא נראה כי כיוון התפתחות כזה אפשרי.

שיטור התנדבותי

הקשר של הרשויות המקומיות לסוגיית השיטור ההתנדבותי החל כבר בֿ1938. כמו שהשלטון המקומי לפני קום המדינה היה הראשון להקים משטרה עירונית, הוא היה הראשון גם להבין את הפוטנציאל הטמון בכוח המתנדב לצורכי שמירה על הסדר וההגנה אזרחית, ולהקים כוח שיטור מתנדב.

בשנת 1938, במהלך שלטון המנדט הבריטי, מיסדה עיריית תלֿאביב כוח אזרחי מתנדב שהמשיך לפעול עד לאחר מלחמת העצמאות. היא כינתה אותו "המשמר האזרחי". המתנדבים פעלו בתפקידים של שמירה על הסדר בכנסים ובלוויות; ובטיפול בעולים ובמעפילים. בימי מלחמת העולם השנייה התרבו תפקידיו של המשמר האזרחי והוא מילא תפקיד של ארגון הג"א: הפיץ הוראות להתגוננות אזרחית ופיקח על ביצוען. המשמר האזרחי תיאם את שירותי כוחות ההצלה בעת ההתקפה האווירית האיטלקית על תל אביב בֿ9 בספטמבר 1940 בה נהרגו כֿ100 אזרחים, רבים נפצעו ונגרמו נזקים רבים (ויקיפדיה, 2009).

העובדה שהמשמר האזרחי הוכר על-ידי השלטונות הבריטיים הפכה אותו חשוב בעיני ה"הגנה" ונתגלעה מחלוקת בינו לבין עיריית תל אביב על השליטה בו. לבסוף הפך המשמר האזרחי לזרוע לגאלית של ה"הגנה" (ויקיפדיה, 2009).

בעת מלחמת העצמאות שירתו במשמר האזרחי אזרחים שאינם בשירות צבאי סדיר ושחררו חיילים סדירים לתפקידי לחימה. במהלך המלחמה מילא המשמר האזרחי תפקידי שמירה במחסומי הדרכים ובהכנת ביצורים; ותפקידי הגנה אזרחית בעת הפצצות האוויר המצריות על תל אביב במהלך המלחמה. הוא פעל לפינוי הריסות, שמירת הסדר הציבורי וארגון תחבורה ומגורים לתושבי שכונות הספר שבין תל אביב ליפו (ויקיפדיה, 2009).

גם הרעיון של מתנדבים במדים – גולת הכותרת של המשמר האזרחי בימינו – היה קיים כבר אז. האנציקלופדיה האינטרנטית ויקיפדיה מביאה תחת הערך "המשמר האזרחי (הראשון)" תמונה של אנשי המשמר האזרחי במדים לבנים, ששומרים על הסדר בעת נאום דוד בןֿגוריון באספת הנבחרים הרביעית בֿ1944 (ויקיפדיה, 2009).

המשמר האזרחי (משא"ז), שהוקם בֿ1974 כגוף עצמאי ליד משטרת ישראל, שמר על שמו של "המשמר האזרחי" המקורי. במאפייניו, היה המשמר האזרחי בעצם שותפות של המשטרה עם הרשות המקומית, שמימנו – דרך תקציבים ייעודיים של משרד הפנים – את תקציב אחזקת המתנדבים (גיוס, תקצוב,טקסים ועוד); ואת מבני ציבור ששימשו את בסיסי ההפעלה ומפקדות הערים (מטות המפקדות של המשמר האזרחי שוכנו בדרך-כלל במבנים משטרתיים). מפקדי המשמר האזרחי, שהיו קשורים בטבורם לרשות המקומית, שמרו, בניגוד למקביליהם מפקדי התחנות, על קשרים הדוקים עם ראש הרשות. במאפיינים הללו הזכיר המשמר האזרחי את המשטרות בבריטניה יותר מאשר את משטרת ישראל.

הגיבוי שקיבל המשמר האזרחי מהדרג הלאומי היה בתחילה עצום. בראשו הועמד שמואל (מולה) כהן (מפקד חטיבת "יפתח" של הפלמ"ח ובעל קשרים מצוינים במפלגת השלטון, ששלטה (עדיין) במדינה מאז הקמתה; והוא הביא איתו לארגון רבים מחבריו בתפקידי פיקוד בכירים.

אם היה המשמר האזרחי מעוניין, הוא היה יכול לנצל את הגיבוי הזה ליצירת אלטרנטיבה חצי עירונית למשטרה, אולם מפקדיו היו טרודים בבעיות ביטחון וענייני שיטור היו רחוקים מהם מאוד.גם השלטון המקומי לא היה עדיין מפותח מספיק על-מנת לנצל את ההזדמנות. המשמר האזרחי, למרות הפוטנציאל שהיה לו, לא ניסה ולא הצליח מעולם לקדם במודע אג'נדה של שיטור עירוני.

יחד עם זאת, ראשי ערים ניצלו את המשמר האזרחי כעוגן לקידום פעילות משטרתית שנועדה לשפר את איכות החיים ביישוביהם. כבר הזכרנו במאמר את "מודל בית דגן" שהפעיל אסף חפץ, בעת היותו מפקד מרחב השפלה, בֿ1984. היתה זו תכנית מערכתית, שחברו לה ראש המועצה ומפקדי המשטרה. הם רתמו את האוכלוסייה לפעילות אקטיבית לחסימת השכונה, על-מנת למנוע כניסת סוחרי סמים. התוכנית נמשכה כֿ8 חודשים והיא נחשבת לתוכנית שהצליחה, הן בהקטנת שיעורי פשיעת הסמים והן בהעלאת הרגשת הביטחון בקהילה והביאה לניקוי יחסי של היישוב בית דגן מסמים (קים ואח', 1999).

מאז, ניתן לציין מודלים רבים דומים. למשל, את מודל בית ג'אן, לפיו, על-פי החלטת המועצה המקומית בכפר הדרוזי ביתֿג'אן, בברכת מפקד המשטרה בכרמיאל, הופעל מחסום בכניסה לכפר שאוייש, בין היתר, על-ידי מתנדבים, במטרה להתמודד עם בעיות של הכנסת סמים וכניסת פרוצות לתוך הכפר (סיני, 2000).

אל פני העתיד: שתי פרספקטיבות

ההיסטוריה של מקומם של משטרה ושיטור ביחסי השלטון המקומי ומרכזי ניתנת לבחינה משתי נקודות-מבט: האחת, ארגוניתֿמשטרתית, והשנייה, פוליטיתֿחברתית. הראשונה שואפת לחשוף את המגבלות והיתרונות התפעוליים של שיטור ממלכתי ועירוני. השנייה עוסקת בסוגיות השזורות במקומו של השיטור בחברה דמוקרטית. נתחיל בראשונה.

השיטור העירוני מפרספקטיבה תפקודית ארגונית:

במכלול היחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, משטרת ישראל היא יורשתה של המשטרה המנדטורית, ולא של משטרות יהודיות עירוניות, שפעלו בתל אביב ובירושלים לפני קום המדינה ובמהלך מלחמת השחרור. השיקול המקומי לא היה מעולם בראש מעייניו של פיקוד משטרת ישראל אלא שיקולים לאומיים רחבים. כל זה משתנה עם התפתחות השיטור העירוני.

למרות המאפיינים הייחודיים של המשטרה והשיטור, לא ניתן לנתק את הדינמיקה הקיימת בתחום זה מהדינמיקה הקיימת ביחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי. כשם שהיווצרות המשטרה הלאומית, בֿ1948, הייתה פועל יוצא של שינוי מרכז הכובד, ונדידת המנהיגות הפוליטית ממרכזי השלטון המקומי לכנסת ולממשלה של המדינה החדשה – השינויים בשלטון המקומי וביחסים בינו לבין השלטון המרכזי, שחלו בשנים האחרונות, מסמנים ניצניו של מהלך הפוך, הגם שבאופן איטי: התחזקותו של השלטון המקומי. עלֿכן, זה היה רק עניין של זמן עד שראשי הרשויות יעלו על סדר היום את סוגיית האחריות והסמכות על המשטרה באזורם (יחזקאלי, 2001, עמ' 98); וכמו שנטלו אחריות על תחום החינוך, יעשו כן גם לגבי השיטור.

הוויכוח בין המשטרה לשלטון המקומי אינו שונה מהוויכוח עם משרדי הממשלה האחרים, כמו חינוך, רווחה, קליטת עלייה וכדומה. כמו יתר משרדי הממשלה, גם המשטרה מוכנה לשתף את השלטון המקומי באחריות. הוויכוח הממשי יהיה על סמכות, שכן חוסר הסימטריה שנוצר בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי בחלוקת האחריות והסמכות יוצר, מעצם טיבו, קונפליקט.

גם תגובתה של המשטרה להקמת תחליפים כמו: השיטור הפרטי, השיטור ההתנדבותי, השיטור הציבורי שלא על-ידי המשטרה הממלכתית והשיטור העירוני לא היתה שונה, למשל, מתגובתו של משרד החינוך להיווצרות בתי-הספר הפרטיים. היא מצידה עושה מאמצים, כל העת, לשלוט על הגורמים הללו, על-מנת שלא יאיימו על שרידותה. בכך, לא שונה המשטרה מההנהלות ומוועדי העובדים של ארגונים גדולים הנלחמים על שרידותם, כמו הנמלים, רשות שדות התעופה, חברת החשמל וכדומה.

עם רוב האיומים הללו על מעמדה, התמודדה המשטרה בהצלחה. למרות שלא מנעה את צמיחתם (ובמקרים רבים אף עודדה אותה), הצליחה ליצור מצב שאיננו מסכן את בכירותה, ואף מסייע לה לבצע את תפקידיה. היא נהגה באותו דפוס התנהגות גם עם השיטור העירוני, אולם פה נתקלה בסכנה ממשית למעמדה ולשרידותה.

משטרת ישראל הינה משטרה לאומית, המשרתת, בראש ובראשונה, את המדינה (Shadmi 1998). היא נותנת העדפה ברורה לאוריינטציה אכיפתית תוך ערנות מוגבלת למדי לצרכים קהילתיים ומקומיים. לא פלא שסקרי דעת קהל אינם מעוררים בקרבה עניין אמיתי. כך למשל, סקר הערכות ועמדות הציבור כלפי המשטרה שפורסם בחורף 2008 (סמית ואח', 2008, עמ' 50) – שבו נקבע כי ההערכה במחקר האחרון היא הנמוכה ביותר שנמצאה מאז החל איסוף הנתונים בשנת 1975 – לא עורר תהודה במשטרה, ולמעט נייר העמדה שפרסם ניצב אורי בר-לב (2008ב'), לא נשמעה תביעה מצד מפקדים להערכה מחודשת של האסטרטגיה המשטרתית הנוכחית. עובדה זו, בנוסף לכך שהרעיון שהעלתה המשטרה בֿ2005, של דירקטוריונים (או לפחות ועדות מייעצות) ליחידות המשטרה בשטח לא יושם, מעידה שהאחריותיות (Accountability) קיימת כלפי הדרג המפקד והדרג המיניסטריאלי הממונה, אולם לא כלפי הציבור שאותו נועדה המשטרה לשרת.

דוגמה נוספת למוגבלות האוריינטציה הקהילתית הינה מעמדם של גופי המטה המייצגים את גופי השטח במשטרה – מחלקת הסיור ואגף הקהילה (אק"ם), שהם הבסיס לשיטור המתחרה – העירוני.

מחלקת הסיור הינה מחלקה בתוך אגף המבצעים שסובל מחוסר יכולת כרוני להקדיש לה זמן. הסיור בישראל איננו מפותח כמו במדינות מערביות אחרות. בעוד שבאגף התנועה למשל פועלת יחידת מחקר, הבוחנת את פעילותו כל העת ודולה כל חידוש אפשרי כאופציה ליישום, פועל הסיור בשיטות מיושנות, והמהפכות שעבר השיטור המערבי בעשרים השנים האחרונות (למעט הטכנולוגיה) כמעט שפסחו עליו.

אגף הקהילה ומשרדי הקהילה בתחנות חסרים אוריינטציה קהילתית ברמה המערכתית והעליונה. ההצעה המהפכנית ליצור דירקטוריונים במחוזות ובמטה הארצי באה מהשטח (המחוז הדרומי) ולא מאגף הקהילה; וגם אז היא לא עוררה בו עניין רב. מעמדו של האגף הוא הנמוך באגפי המשטרה. תקניו משמשים פעמים רבות להרחקת קצינים שנתפסים כבלתי-אפקטיביים ויעילים ממעגל העשייה במשרדים האחרים; ושוטריו – מפקדי המש"קים – מבלים את רוב זמנם בתגבור גורמים אחרים.

בעת כתיבת שורות אלה, בתחילת 2009, החליטה המשטרה על איחוד הפונקציות של סיור מתנדבים וקהילה תחת קורת גג אחת – אגף השיטור (שיחליף את האק"ם). זהו צעד תגובה נכון וחיובי להתפתחויות בתחום השיטור העירוני: בכך מרכזת המשטרה את מכלול האלמנטים הקשורים במשטרות העירוניות – הסיור, השיטור המשולב, השיטור המתנדב, מרכזי השיטור הקהילתי, הקשר עם הקהילה, הרישוי ותחום האבידות והמציאות – תחת קורת גג אחת, במטרה ליצור להם תורת הפעלה אחת. איחוד הפונקציות הללו, שהוזנחו עד כה במערכת המשטרתית ביחס לאחרות, יכול להביא למהפך גם ביחסי הכוחות ובחלוקת העוצמה בתוך הארגון עד כדי השפעה של ממש על האסטרטגיה המשטרתית.

הזנחת הדברים הקשורים למתן שירות לאזרחים על-ידי המשטרה, יחד עם העובדה שהיא מסמלת בעיני האזרחים הללו את סמכות המדינה, ריבונותה, ודפוס היחסים עימה, שהם מבקרים ביקורת נוקבת ומבקשים לשנות – כל אלה מהווים קרקע פורייה להצלחת מודלים אלטרנטיביים של שיטור.

בעיות התקציב של הרשויות המקומיות הביאו לכך שנושאי הדגל בתחום "השיטור העירוני", כמו גם במאבקים האחרים על אחריות וסמכויות בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, הן רשויות הידועות בתקציבן המאוזן, שמקנה להן איֿתלות בשלטון המרכזי (יחזקאלי, 2001, עמ' 99), וסביר להניח שהרשויות העשירות יהיו הראשונות שבתחומן ימוסד שיטור עירוני.

העובדה שהמלצות ועדת טרנר נדחו, אינה אומרת שנסתם הגולֵל על רעיון המשטרה העירונית. ההיפך הוא הנכון. הוועדה הייתה רק ניסיון לתת אישור בדיעבד למציאות הקיימת ממילא ביישובים רבים בארץ. ניתן למצוא כיום "משטרות עירוניות" ברוב הרשויות המבוססות, ובעיקר בגוש דן. ביקור ב"משטרות העירוניות" שבראשון לציון, ברעננה, בהרצליה וכדומה מלמד, כי במבחן המציאות, זהו מודל ההולך ומתרחב והוא בעל סיכוי להתרחב עוד יותר (יחזקאלי, 2007). הסיבה המרכזית לכך היא המודל הכלכלי שעליו מושתתות המשטרות העירוניות, השונה תכלית שינוי מזה של המשטרה.

"המשטרות העירוניות" מייצרות רווח לעיריות. כל פקח מייצר הכנסה דרך גביית אגרות ואכיפת דו"חות. מכאן, שככל שגדל מספר הפקחים כך גדלות ההכנסות. מצב המשטרה נחות בהרבה. היא גמישה הרבה פחות, שוטריה אינם מייצרים לה הכנסה, והיא אינה יכולה לגלות גמישות ולגייס כוח אדם כרצונה[25]. כך לדוגמה, בעקבות הצלחת "סיירת אשלים" (השיטור המשולב בבאר שבע) רכשה עיריית בארֿשבע רכבים וגייסה פקחים לצורך הקמת סיירת שנייה, "סיירת כפיר", אולם, עם כל היתרונות שמקנים כלי הרכב והפקחים, לא הצליחה התחנה להעמיד לצורך כך את כוח האדם הדרוש והפעילות המשולבת הושבתה.

האם השלטון המקומי מסוגל כיום לקבל אחריות על שיטור עירוני? יכולות השלטון המקומי לקבל אחריות על השיטור העירוני אינן הומוגניות. יש רשויות היכולות להעמיד יכולת שיטור מרשימה ויש כאלה שאין להן יכולת כזו. במקומות שיכולתן מוגבלת או שאינן מעוניינות בהפעלת כוח שיטור עירוני, המשטרה הממלכתית תמשיך לספק שירותי שיטור. עם זאת, הבחנה כזו בין שיטור ברשויות שונות עלולה ליצור פער ברמת השיטור ובטיבו (ראו בהמשך).

ל"משטרות העירוניות" מודל עסקי טוב יותר משל משטרת ישראל, המאפשר להם גמישות רבה יותר בכוח אדם, באמצעים והתמקדות במשימה:

ראשית, המשטרות העירוניות מבוססות על המנהל העירוני ואינן נזקקות כמעט לדרגי מנהל משל עצמן. אין להן, בשונה מהמשטרה הממלכתית, מדרג פיקודי ומקצועי (מרחבים, מחוזות ומטה ארצי) כמקובל במשטרה הממלכתית.

שנית, באפשרותן להתבסס על העסקת שוטרים במשרה חלקית, לפי שעות, ללא תנאים נלווים ופנסיה, מה שמאפשר הפעלה גמישה של שוטרים, במיוחד בהתאם לאתגרי השטח המשתנים. כך יכולה ישראל להגיע לכמות השוטרים כבחלק מהמדינות המערביות, שהיא 5 ואף 6 שוטרים לֿ1000 תושב, בעוד שכיום המצב בישראל הוא של כֿ2.5 שוטרים לֿ1000 תושב (במרחבים ובתחנות המצב הרבה יותר גרוע – 1-1.5 שוטרים לֿ1000 תושב). מצב זה מתרחש על אף שמדינת ישראל משקיעה בתקציב המשטרתי סכומי כסף דומים לאלה של מדינות מערביות רבות אחרות ("ועדת טרנר", 2005, עמ' 7; ויסבורד ואח', 2001, עמ' 10).

לשינוי תנאי ההעסקה השלכות מרחיקות לכת מעבר לסוגיית השיטור שבה אנו עוסקים: הפער בין משכורות הבכירים במשטרה העירונית לבין משכורות השוטרים – שהוא גדול מדי כבר היום – עלול לגדול: מחד גיסא, עלולות מסקנות "ועדת טרנר" להביא לפגיעה בשכר השוטרים, לפיטורי עובדים ו/או אולי להחלפתם בעובדי קבלן (כפי שאכן הוצע בהמלצות הוועדה), מה שעלול לפגוע במוטיבציה שלהם וביציבותם בעבודה. הדבר עשוי להוביל לחידוש הניסיונות להתאגדות מקצועית במשטרה (סמובסקי ואסתרמן, 2002; יחזקאלי, 2003) – כפי שקורה כיום עם עובדים בלתי-מאוגדים במקומות שונים – דבר שעשוי להשפיע לא רק על השיטור העירוני אלא גם על מעמד אנשי המשטרה הממלכתית. מאידך גיסא, סביר להניח שהרשויות יעניקו תנאים משופרים למפקדי משטרה שהוכיחו עצמם כמוצלחים על-מנת שיעבדו אצלם, כפי שקורה בארצות הברית למשל.

ושלישית, יכולותיהן הכספיות של ה"משטרות" הללו, ברשויות המבוססות, גבוהות משל המשטרה. יתרה מכך, חלק מה"משטרות" הללו רכשו לעצמן, עם הזמן, יכולות מימון עצמי, בדרך של העברת מנגנון האכיפה העירוני אליהם ויצירת מודלים מתוחכמים של מימון, כמו למשל, פתרון בעיית חניית המשאיות בערים באמצעות ניתובן למקומות חניה מוגדרים למשאיות בתשלום (למשטרה העירונית כמובן) במבואות הערים.

אולם, עדיין המשטרות העירוניות חסרות סמכויות, למרות האחריות שמוטלת על כתפיהן. ועדת טרנר מציינת, כי עם השנים, הפכו ראשי הערים, הנבחרים בבחירות אישיות, כתובת לטענות האזרחים בסוגיות של איכות חיים, הנתונות בידי המשטרה. הסיבה לכך ברורה. ראש העיר הוא המפתח לאיכות החיים של האוכלוסייה, כמעט בכל תחומי חיינו, והוא מתחייב לכך במצעו. יתרה מכך, לראש העיר אמצעים אמיתיים להתמודדות יעילה עם פשיעה ועבריינות, אולם אחריות זו אינה מלווה, בפועל, בסמכויות כלשהן. אין בידי ראש הרשות סמכויות ואמצעים ראויים על-מנת להניע את כל המשאבים הנדרשים למניעה אפקטיבית של פשיעה ואלימות. ועדת טרנר מציינת, כי אסור שייווצר מצב של קיום אחריות ללא הסמכויות הנדרשות, המתלוות אליה. לא ייתכן מצב, שלראש העיר לא תהיינה סמכויות על-מנת לממש את אחריותו ("ועדת טרנר", 2005, עמ' 7; יחזקאלי, 2001, עמ' 74).

המודל של "משטרה עירונית" יכול להוביל לאיחוד האחריות והסמכות בתחום השיטור המקומי, ויחד עם הגמישות התפעולית שהוא מציע – הוא אכן מפתח אופציה ראויה. התפתחות ממשליות האבטחה, שבמסגרתה מתפתחים כוחות שיטור לא ציבוריים, מחזקת את המגמה לפיתוח שיטור מקומי עירוני.

מול התפתחויות אלו, לא פיתחה המשטרה עד כה ראייה חדשה ומעודכנת. המשטרה סובלת מפיחות מתמשך וחמור באמון הציבור אליה ואף באמון הפנימי של שוטריה בפיקוד. הפרשיות השונות ומסקנות הוועדות שהוקמו בעקבותיהן (שלוש ועדות מאז שנת 2001: "ועדת אור" לבחינת תפקוד המשטרה באירועי אוקטובר 2000 במגזר הערבי; "ועדת טרנר" לבחינת סוגיית המשטרות העירוניות; ועדת זיילר לבחינת תפקוד המשטרה בפרשת פריניאן) העלו תמונה של תהליכי עבודה מיושנים ובעייתיים, שאינם מתיישבים עם הנדרש בתפקוד במציאות דינמית, המשתנה במהירות (יחזקאלי, 2007).

במצב כזה, יהיה מעניין לעקוב האם, כאשר תמונה ועדה נוספת לבחינת תחום זה בעקבות שערורייה כלשהי, ואף היא תמליץ המלצות דומות – תהיה התנגדות המפכ"ל אפקטיבית באותה מידה.

הן מבחינה כלכלית הן מבחינה מבצעית והן מבחינת ההלימה למגמות ממשליות – יוצא אפוא כי השיטור העירוני, בצורה זו או אחרת, יכול להיתפס כאופציה בתֿמימוש. עם זאת, מן הראוי לשים לב כל העת כי המודלים השונים שנהוגים כיום בארץ, כולם חלקיים, כפופים ברמה זו או אחרת למשטרה הממלכתית ולהנחיותיה. משמע: עדיין לא התפתח בארץ – וכלל לא ודאי שיתפתח – דגם של שיטור עירוני מלא, כמקובל, למשל, בארה"ב ובאנגליה.

השיטור העירוני מפרספקטיבה פוליטית:

סוגיית השיטור העירוני תובן באופן אחר מנקודת-מבט חברתיתֿפוליטית. בחינת המודלים של שיטור עירוני הקיימים היום בישראל, מעידה כי מדובר בעירוב של שיטור פרטי, התנדבותי ומממלכתי – במידות שונות של עירוב – דבר המעלה שלוש סוגיות מרכזיות: המונופול המדינתי על סמכות הכפייה, צדק ושוויוניות בשיטור, והמשמעות של התפקידים הסימבוליים של המשטרה.

המונופול על סמכות הכפייה: המדינה נתפסה כבעלת המונופול על השימוש הלגיטימי בסמכות הכפייה – כפי שמקס ובר ניסח זאת (Weber, 1948, p. 78) והמשטרה הממלכתית היא הזרוע שלה המונופול על סמכות הכפייה בתוך השטח הטריטוריאלי שבריבונותה (Bittner, 1970; Clockars, 1985). למעשה, מעולם לא היה לה מונופול מלא על סמכות זאת מאחר שפעלו בכל עת כוחות שיטור נוספים כמו מתנדבים ואזרחים שלקחו את החוק לידיהם. בעשורים האחרונים, עם התפתחות ממשליות האבטחה, נוספו כוחות שיטור נוספים – ציבוריים, עירוניים ופרטיים. במקביל, התרחש תהליך של זליגת סמכויות שיטור לכוחות בלתי-מדינתיים. על רקע הכשלים של המשטרה המדינתית, התפתחות תפיסה ניאוֿליברלית לגבי תפקידה של המדינה והתגברות עוצמתם של השלטון המקומי והמגזר העסקי, גוברת גם ההצדקה להעברת אחריות וסמכות לכוחות השיטור החדשים – ובכללם השיטור העירוני.

עם זאת, מן הראוי לזכור כי למשטרה הממלכתית יש כמה תפקידים ייחודיים:

האחד, שימור סטנדרטים בסיסיים ואוניברסליים של שלום הציבור שבו מעוניינים כל המגזרים החברתיים (Loader and Walker, 2001);

השני, המסוגלות של המשטרה, עקב נגישותה הבלעדית לסמכות הכפייה, לבצע מגוון עצום של משימות שונות זו מזו כמו מאבק בפשע מאורגן וסיוע לחולה נפש ברחוב או סיוע למכבי אש בתפקידם (Bittner 1970).

שלישית, המדינה המודרנית נשענת על סמכות הכפייה, הנוכחת תמיד אם כי באופן סמוי, כדי להבטיח את השגרה היומית של הסדר הציבורי שהוא תנאי הכרחי מוקדם המאפשר עיסוקים חברתיים אחרים כמו מסחר, תקשורת ועוד. כלומר, שיטור מבטיח את הסדר התומך במשילות (Loader and Walker, 2001).

צדק שוויוניות: השיטור העירוני (וכמובן, השיטור הפרטי) מותנה במשאבים העומדים לרשותה של הרשות המקומית. כמו שראינו בסקירה ההיסטורית, הדחיפה לשיטור עירוני באה בעיקרה מראשי ערים מבוססות. בראשון לציון, למשל, מומן השיטור העירוני, לפחות בשלביו הראשונים, על-ידי הטלת אגרה מיוחדת על תושבי העיר. עולה אפוא החשש כי תושבי רשויות וערים בלתי-מבוססים כלכלית ובעלי הון תרבותי מצומצם יזכו לשיטור ברמה ירודה.

יתרה מכך, ביטחון הוא מוצר קולקטיבי כמו אוויר ומים נקיים. המדינה היא הגוף המסוגל לספקם באופן יעיל, שיתופי, אוניברסלי וללא כל הדרה. ככזה, אין מקום לשיקולים כלכליים או ליצירת פערים באספקתם על-פי מידת ההון האישי או העירוני. (Loader and Walker 2001).

התפקידים הסמליים: במהלך ביצוע המשימות הממשיות שלה, המשטרה מבצעת משימות סימבוליות חשובות. למשל: כפי שאמרנו לעיל, המשטרה משמרת את הסדר הציבורי – הסטנדרטים הבסיסיים של שלום הציבור בו מעוניינים כל מגזרי החברה. בנוסף, טווח סמכותה במרחב מעיד על גבולות הריבונות של המדינה ובכך היא הופכת מושג מופשט כמו ריבונות לפרקטיקה מובנת; כמי שצמחה עם הופעת מדינת הלאום, המשטרה משולבת במאמץ ליצור ולשמר זהות לאומית. למשטרה תפקיד חשוב – יחד עם מוסדות אחרים – בייצור קהילה משותפת, ולא רק מקבץ קבוצות אינטרס – במסגרת מדינת הלאום (Loader and Walker, 2001). בישראל, כמו שהראינו בניתוח ההיסטורי, למשטרה תפקידים סימבוליים אלו תפסו מקום מרכזי בכינון המדינה וריבונותה. התחזקותן של זהויות תתֿלאומיות – עדתיות, מקומיות וכדומה – תפגע ממילא בתפקידים סימבוליים אלו.

בחינת שלושת ההיבטים הללו של משטרה ושיטור – המונופול על סמכות הכפייה או זליגתה, שיטור כמוצר קולקטיבי או מגזרי והסימבוליקה של השיטור (לאומי או קהילתי) – מובילה לשתי תפיסות שונות של התפתחות השיטור: חיזוק הקשר בין השיטור למדינה או, לחלופין, היחלשותו.

השיטור העירוני כפי שהוא מתפתח היום בישראל – ארבעת המודלים שנבחנו במאמר זה – מעיד, כנראה, על תגובה מעורבת וייחודית לכוחות החברתיים והפוליטיים הדוחפים לשינוי בשיטור בישראל: שימור העוצמה של המשטרה המדינתית, בד בבד עם קידום השיטור העירוני באופן מוגבל כך שישמש כוח עזר משמעותי בהשגת איכות חיים וביטחון בקהילות המקומיות.

לשון אחר: נראה כי המדינה אינה נסוגה מאחריותה לשיטור ולביטחון אלא מתכוננת מחדש תוך שילוב בין שיטור ממלכתי לשיטור מקומי. יש לשים לב גם לכך, שהדחף העיקרי לשיטור פרטי, שיטור משולב ועיר ללא אלימות (שיסודה בשיטור קהילתי) ושיטור התנדבותי מקורו במשטרה ובמצוקותיה, ובעצם ביוזמות של המשטרה כמו למשל יוזמתו של המפכ"ל אסף חפץ. המשטרה איננה מעוניינת בסחף סמכויותיה – היא מעוניינת לשמור על העוצמה והסמכות בידיה – ולכן התנגדותה, הן למועצות ציבוריות והן לשיטור עירוני אמיתי. היא אכן מעוניינת בכינון יחסים חדשים עם השלטון המקומי והמגזרים הפרטי והשלישי כדי לאגם משאבים, לחלחל טוב יותר לתוך החברה האזרחית ולחזק את הסדר החברתי הספציפי שהיא מקדמת. היא לא נסוגה אלא מכוננת מחדש את הסדר השיטורי כך שיהלום הן את צרכיהֿמגבלותיה והן את הסדר הניאוֿליברלי החדש – אותו סדר ספציפי שהיא מקדמת.

 [להורדת המאמר: שדמי ויחזקאלי - שיטור עירוני בישראל – היסטוריה מודלים דילמות] [לקובץ המאמרים על משטרות עירוניות בישראל, לחצו כאן]

מקורות

• אילן, שחר (2007), ועדת מגידור ממליצה: מחצית מחברי הכנסת ייבחרו בבחירות אזוריות, הארץ online, 1/1/07, http://www.haaretz.co.il/hasite/spages/808093.html.
• אברמוב, אתי, רגב דוד (2008), כשחוטבים עצים ניתזים שבבים, ידיעות אחרונות, המוסף לשבת, 12/9/08, עמ' 24-25.
• אינס, אורלי (2008), עיר ללא אלימות, עקרונות ודרכי יישום (מצגת), הקרן לידידות ירושלים USA, IFCJ, בראשות הרב יחיאל אקשטיין.
• איפרגן, שמעון (1997א'), שבט טרבין הבטיח לפיני בדש: לא נגנוב בעומר, כל הנגב, 2/5/97, עמ' 27.
• איפרגן, שמעון (1997ב'), עונש מקורי ברהט: נידוי חברתי לגנבים ולבני משפחותיהם, כל הנגב, 4/4/97, עמ' 28.
• אלדר, עדי (1998), פרויקט משותף לעירייה ולמשטרה, תכנית הרדיו 'בחצי היום', רשת ב', 12/7/98, שעה 1217.
• אלעזר, דניאל (1981), מערכת היחסים בין הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי בישראל, סקירה חודשית, כרך 28, מס' 7, עמ' 10-26.
• אמיר, מנחם (2002), סקירת הספרות, אצל: וייסבורד דויד, שלו אורית, אמיר מנחם, דו"ח סופי למחקר הערכה בתחום השיטור הקהילתי בישראל, ירושלים: מדינתֿישראל, המשרד לבטחון הפנים, לשכת המדען הראשי, המכון לקרימינולוגיה, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית.
• אמ"ש (2008), מודל השירות – משמעויות כ"א, מצגת. ירושלים: משטרת ישראל, המטה הארצי, אגף משאבי אנוש.
• אתר אוניברסיטת בןֿגוריון (2009), המרכז הישראלי לחקר המגזר השלישי,
• http://cmsprod.bgu.ac.il/Centers/ictr/inisrael/
• בילסקי, זאב (2001), בדרך לשיטור עירוני ברעננה, משטרה וחברה, 2001, גיליון 5, עמ' 25-48.
• בןֿאליא, נחום (1995), לקראת מדיניות ביזור דיפרנציאלית בשלטון המקומי, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, פרויקט ליבת ישראל, ירושלים.
• בןֿעזרי, יעקב (2008), ניצב אורי בר לב והמלחמה במשפחות הפשע, מכתב לראש הממשלה, לשר לביטחון הפנים ולמפכ"ל מיום 24 בנובמבר 2008 (בידי המחברים).
• ברֿלב, אורי (2008א'), המועצה הציבורית המייעצת למפקד המחוז הדרומי, מחוץ לקופסה, חשיבה אחרת על עבודת משטרה, גיליון 2, יולי 2008.
• ברֿלב, אורי (2008ב'), הצעה לשינוי במבנה משטרת ישראל ובתהליכי עבודתה, מחוץ לקופסה, חשיבה אחרת על עבודת משטרה, גיליון מיוחד, יולי 2008.
• גולדברגר, דב (1995), המערה המודרנית – מחברה ריכוזית לקהילה דיגיטלית, ירושלים: החברה למתנ"סים.
• גור אריה, יהודה (2006), סקירה שבועית מאת דובר העירייה, Sun4u, הפורטל של בית שמש והסביבה, 28/06/2006, http://www.sun4u.co.il/news.php?N_ID=342.
• גורן, יובל (2008), חשש מ"מלחמת עולם" חדשה בין ארגוני הפשיעה, הארץ, 18/11/08, עמ' 2.
• גרמן, יעל (1999), שיתוף תושבים בשלטון המקומי: הניסיון בהרצליה, דברים בכנס "דמוקרטיה בשלטון המקומי", 19/10/99, המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים (בכתובים אצל המחבר).
• דו"ח הוועדה הציבורית לחוק המשטרה החדש ("ועדת צדוק") (סיוון תשנ"ט, יוני 1999).
• החוק לתיקון פקודת בתיֿהסוהר (מס' 28), התשס"ד-2004.
• דרי, דוד (1994), מי שולט בשלטון המקומי?, המכון הישראלי לדמוקרטיה/הוצאת הקיבוץ המאוחד, תל אביב.
• הארץ (1998), מאמר מערכת, 4/10/98, עמ' ב1.
• הארץ (2000), מאמר המערכת, 13/3/2000, עמ' ב1.
• הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי (ועדת זנבר) (יוני 1981), השלטון המקומי בישראל – דו"ח, ירושלים.
• החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (2006), שירותי אבטחה, שמירה וסיור במוסדות חינוך, אבטחה היקפית, אבטחה ושמירה במוסדות ציבור, אבטחת ישובים, שירותי מוקד וליווי טיולים, מכרז פומבי מס' ש/ 7/2006.
• היחידה לתכנון אסטרטגי (2000), יעדי יחידות משטרתֿישראל לשנת 2000, צרוב עלֿגבי דיסק, ירושלים: משטרתֿישראל, מטא"ר/אג"ת.
• הימיין-רייש, נעמי (2008), שינויים במעמדו של השלטון המקומי, המכון הישראלי לדמוקרטיה,
• http://www.idi.org.il/Parliament/2008/Pages/60_2008/B_60/b_60.aspx#p3
• הרצוג, חנה (1993), המאבק על מקומיות – יחסי כוח בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי, סקירה חודשית, עמ' 9-13.
• וייסבורד, דויד, אמיר, מנחם, שלו, אורית (1998), דו"ח ביניים למחקר הערכה בתחום השיטור הקהילתי בישראל, ירושלים: מדינתֿישראל, המשרד לביטחון הפנים, לשכת המדען הראשי, המכון לקרימינולוגיה, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית.
• וייסבורד, דויד, שלו, אורית, אמיר, מנחם (2001), דו"ח למחקר הערכה בתחום השיטור הקהילתי בישראל, מדינתֿישראל, המשרד לביטחון הפנים, לשכת המדען הראשי, המכון לקרימינולוגיה, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית, ירושלים.
• וייסמן, לילך, מועלם מזל (2006), המצע הכלכלי של קדימה: מס הכנסה שלילי עד 2008, ואללה חדשות, 21/2/06, http://news.walla.co.il/?w=/1449/863041
• ויקיפדיה (2009), ערך: המשמר האזרחי (הראשון), http://he.wikipedia.org.
• "ועדת בכר" (1996), צוות בדיקת שת"פ משטרהֿרשות מקומית, רמלה: משטרתֿישראל, מחוז המרכז.
• זוהר, אמיר (2008), מרים פיירברג: תמיד אמרו שפליקס מעריץ אותי, הארץ online, 18/9/08, http://www.haaretz.co.il/hasite/spages/1022454.html
• חוק הרשויות המקומיות, התשל"ה-1975.
• יגנה, יניר (2009), ראשי הערים הפכו לגיבורי המלחמה החדשים, הארץ, 23/1/09, ע' 11.
• יחזקאלי, פנחס (2001), בין "משטרה לאומית" ל"משטרה עירונית" – אינטרסים, דרכי פעולה וכיווני התפתחות, משטרה וחברה, 2001, גיליון 5, עמ' 71-106.
• יחזקאלי, פנחס (2003), "האיום המוחשי", מראות המשטרה, גיליון 194, עמ' 4-7.
• יחזקאלי, פנחס (2007), מודל מנצח?, מראות המשטרה, גיליון 222, עמ' 16-19. ראה גם באתר האינטרנט של המשטרה: police.gov.il
• כהן, דודי (2008), מכתבכם בעניין ניצב אורי בר לב והמלחמה במשפחות הפשע, מכתב ליעקב בןֿעזרי, נשיא לשכת המסחר והתעשייה באר שבע והנגב ולאחרים, סימוכין: חמ/01 – 2/233583(מ) מיום 26 בנובמבר 2008 (בידי המחברים).
• כריסטנסן, קלייטון מ', ריינור מייקל א' (2006), פתרון החדשנות, תל אביב: אופוס.
• ליזין, פרד (1988), רשויות עירוניות בישראל והשפעתן על מדיניות רווחה לאומית – פרויקט שיקום השכונות, ירושלים: מכון ירושלים לחקר ישראל.
• מוקד-אשל (2007), פרטי זה הכי: נוטשים את מערכת החינוך, ynet, 4/5/07,
• http://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-3379130,00.html
• מושקוביץ, יפה (בדפוס), התקת מטרות במשמר האזרחי והפיכתו לחלק ממערך המשטרה, משטרה וחברה, מס' 9.
• מילוא, רוני (1999), משבר הסמכות והאחריות: חוק יסוד השלטון המקומי, דברים בכנס "דמוקרטיה בשלטון המקומי", 19/10/99, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה (בכתובים אצל המחברים).
• מכון אדמתי (1998), דו"ח מחקר: המרכז לשיטור קהילתי ברעננה, Admati Research International, מוגש למשטרת ישראל – המדור לפיתוח שיטור קהילתי, דצמבר.
• מכון גאלופ ישראל (1998), דו"ח מחקר: תחושת הבטחון ברעננה, מוגש ליחידה לשיטור קהילתי, בני ברק, דצמבר.
• משרדי האוצר, בטחון הפנים ושירות בתי הסוהר (2003), הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר, בית סוהר בניהול פרטי, התשס"ד 2003, מצגת לוועדת הפנים של הכנסת, 30/12/03, משרד האוצר, המשרד לבטחון הפנים, שירות בתי הסוהר, חב' ענבל, אגף הפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי.
• סמובסקי, אבי, אסתרמן, תמר (2002), ניסיון התאגדות של שוטרים בישראל 1978-1979: אנטומיה של כשלון התארגנות, משטרה וחברה, גיליון מס' 6, עמ' 173-208.
• פדן, יעל, הרטמן, שולי (2005), גדרות, חומות וצדק סביבתי, בתוך: דוח (אי) הצדק הסביבתי 2005, ועדת המעקב לצדק סביבתי,
• http://www.bimkom.org/dynContent/articles/walls,%20fences,%20justice.pdf.
• פקודת העיריות (נוסח חדש).
• פקודת המועצות (נוסח חדש).
• צו המועצות המקומיות א, תשי"א-1950.
• צו המועצות המקומיות ב, תשי"ג-1953.
• צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958.
• סבן, איציק (1998), יוזמה עירונית: עיריית ראשל"צ שתלה חוקר פרטי בביתֿספר, כדי ללכוד משתמשים בסמים, מעריב, 11/6/98, עמ' 14.
• סהר, י. (1992), סיפור חיי – זיכרונות המפכ"ל הראשון של משטרתֿישראל, תל אביב: משרד הביטחון.
• סיטבון, עופר (2003), הפרטת בתי סוהר – סיוט שהיה למציאות, מפנה, במה לענייני חברה, 40, עמ' 16-20.
• סיני, רותי (2000), "שער הצניעות" ישאיר את הבחורות בכפר, הארץ, עמ' א1, א7.
• סמית, רפי, יחזקאל, חגית, סמית יעוץ ומחקר בע"מ (2008), הערכות ועמדות הציבור כלפי משטרת ישראל 2007, ירושלים: המשרד לביטחון הפנים, לשכת המדען הראשי.
• קים, ישראל, יחזקאלי, פנחס, ברוכמן, אבי (1996), שיטור קהילתי: שילוב מודלים אקולוגיים ומודלים ארגוניים בעבודת המשטרה, רמת גן: אוניברסיטת ברֿאילן, בית הספר לחינוך, המכון למחקר ולחינוך קהילתי, דו"ח מחקר מס' 10.
• קים, ישראל, יחזקאלי, פנחס, ברוכמן, אבי (1999), התפתחות השיטור הקהילתי בישראל: עקרונות ויישומים, רמת גן: אוניברסיטת ברֿאילן, בית הספר לחינוך, המכון למחקר ולחינוך קהילתי, דו"ח מחקר מס' 13.
• קימרלינג, ברוך (1993), "יחסי מדינה-חברה בישראל", אצל: אורי רם (עורך), החברה הישראלית: היבטים ביקורתיים, אצל: אורי רם (עורך), החברה הישראלית: היבטים ביקורתיים, תל אביב, ברירות.
• קלינגר, יונתן (2007), אחריותיות, 1/1/07, The Marker Blogs, http://themarkerblogs.com/klinger/?p=85.
• קלכהיים, חיים (1979), בזירה הפוליטית, מדינה ממשל ויחסים בינלאומיים, מס' 13, עמ' 101-110.
• רז, יעקב (1999), יישום מודל השיטור המשולב במחוז הצפוני, ירושלים: משטרתֿישראל, אגף קהילה ומשמר אזרחי, סימוכין שז' – 01 – 1030 מהֿ21/6/99.
• רזי, עפרון, יחזקאלי, פנחס (2007א'), מתווה לשינוי ארגוני עתידי במשטרת ישראל, גלילות: המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות, המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
• רזי, עפרון, יחזקאל,י פנחס (2007ב'), מינהל ציבורי על פרשת דרכים, מאנוכיות לשיתוף פעולה, גלילות: המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות, המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
• רזין, ערן (2003), רפורמה בארגון השלטון המקומי בישראל: בין ריכוז לביזור, בין מסורתיות למודרניות, ירושלים: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות.
• רם, אורי (עורך) (1993), החברה הישראלית: היבטים ביקורתיים, תל אביב: ברירות.
• רם, אורי (1999), "בין הנשק והמשק: הפוסטֿציונות הליבראלית בעידן העולמקומי", אצל אורי רם ואורן יפתחאל, "אתנוקרטיה" ו"עולמקומיות": גישות חדשות לחקר החברה והמרחב בישראל, נייר עבודה מס' 12, מרכז הנגב לפיתוח אזורי ואוניברסיטת בן גוריון.
• רמון, חיים (1999), לקראת רפורמות בשלטון המקומי, דברים בכנס "דמוקרטיה בשלטון המקומי", 19/10/99, המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים (בכתובים אצל המחבר).
• רשות המשטרה המטרופוליטאנית של לונדון (2008), http://www.mpa.gov.uk/ default.htm.
• שדמי, אראלה (1989), פיקוח ציבורי על משטרה בחברה חופשית, עבודה לקראת תואר דוקטור, המכון לקרימינולוגיה, האוניברסיטה העברית בירושלים.
• שדמי, אראלה, הוד, אלי (1996), תולדות משטרתֿישראל, כרך א', משטרתֿישראל, מטא"ר/אכ"א/ מח' היסטוריה, עמ' 24-25.
• שדמי, אראלה (2003), "שיטור קהילתי בישראלי: מהפך אסטרטגי או שחקן פוליטי?", אצל: עדן, לוי, שדמי, אראלה וקים, ישראל (עורכים), רודפי צדק: פשיעה ואכיפת חוק בישראל, תל אביב: צ'ריקובר.
• שדמי, אראלה (2008), "שיטוריזם: פיקוח, הפקרה ואיֿפיקוח", מאמר שהוצג בכנס על מדיניות חברתית, מכללת ספיר, 21 בפברואר.
• שחורי, דליה (1998), טיוטה לחוק יסוד: לבטל תלות הרשויות המקומיות בממשלה, הארץ, 2/10/98, עמ' א8.
• שטייניץ, יובל (2009), ביטחון לאומי וביטחון אישי, הרצאה במסגרת אירוע השקת ספרו של ד"ר דני גימשי, "צדק בפלילים – אכיפת חוק בחברה דמוקרטית", ראשון לציון: המכללה למינהל 5/1/09 (בכתובים בידי המחבר).
• שלו, אורית, יחזקאלי, פנחס (1997), שיטור קהילתי מול שיטור אכיפתי – סוגיות עקרוניות, משטרה וחברה, גיליון מס' 1, משטרתֿישראל, היחידה לשיטור קהילתי, ירושלים, עמ' 66-105.
• שחר, אריה (2000), "כפר גלובלי? עיר גלובלית" פנים מס' 12 (חורף): 59-67.
• תקנות התעבורה (תיקון), התשנ"ח – 1997.
• Bittner, Egon (1970), The Functions of Police in Modern Society, Chevy Chase, MD: National Institute of Mental Health.
• Clockars, Karl. B. (1985), The Idea of Police, Beverly Hills, CA: Sage.
• Crawford Adam (2002), Crime and Insecurity: The Governance of Safety in Europe, Leeds: University of Leeds, Willan Publishing.
• Dunleavy, P. and Hood, C. 91994), “From Old Public Administration to New Public Mangement” Public Money and Mangement 14(3).
• Enlow, Cynthia (1980), Police, Military and Ethnicity, New Brunswick and London: Transaction Books.
• Garland, David (2000), The Culture of High Crime Societies: Some Preconditions of "Law and Order" Policies, British Journal of Criminology 40:347-375.
• Garland, David (2001), The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford, UK: Oxford University Press.
• Hood, C. (1991), “A public Mangement For All Seasons” Public Administration 69(1).
• Hood, C. (1994), Explaining Economic Policy Reversals, Buckingham: Open University Press.
• Johnston, Les and Shearing, Cliford (2003), Governing Security: Explorations in Policing and Justice, London: Routledge.
• Kaplan, Robert D. (2000), Coming Anarchy: Shattering the Drama of Post-Cold War, New York: Random House.
• Loader, Ian (2000), Democratic Policing and Democratic Governance, Social and Legal Studies 9 (3): 323-345.
• Loader, Ian and Walker, Neil (2001), Policing as a Public Good: Reconstituting the Connections Between Policing and the State, Theoretical Criminology 5(1): 9-35.
• Mazali, Rela (forthcoming). "The gun on the kitchen table: The sexist subtext of private policing in Israel, In: Vanessa Farr, Albrecht Schnabel, Henri Myrttinen (eds.), Sexed Pistols The Gender Perspectives on Small Arms and Light Weapons. Tokyo: UN University Press.
•  Osborne, D. and Gaebler, T. (1992), Reinventing Government, Reading: Addison-Wesley.
• Neocleous, Mark (2000), The Fabrication of Social Order: A Critical Theory of Police Power, London: Pluto Press.
• Shadmi, Erella (1998), "Police and police reform in Israel: The Formative Role of the State”, in Robert R. Friedman (ed.), Crime and Criminal Justice in Israel: Assessing the Knowledge Base Toward Twenty-First Century, Albany, NY: State University of New York Press.
• Shadmi, Erella (2008). The Governance of Safety in Israel. Paper presented at the international conference of Law and Society, Hebrew University, December 22-24, 2008.
• Smandych, Russell (ed.) (1999), Governable Places: Readings on Governmentality and Crime Control, Aldershot, England: Daramouth.
• Tarrow, Sidney (1996), “States and Opportunities: The Political Structuring of Social Movements, in Comparative Perspectives on Social Movements: Political Opportunities, Mobilizing Structures and Cultural Framings, J. D. McCarthy, M.N. Zald and D. McAdam (eds.), Cambridge: Cambridge University Press.
• Tarrow, Sidney (1998), Power in Movements: Social Movements and Contentious Politics, second edition. Cambridge: Cambridge University Press.
• Weber, Max (1948), From Max Weber: Essays in Sociology (ed. And trans. H. Gerth and Wright Mills). London: RKP.
• Zadner, Lucia (2006), Liquid Security: Managing the Morket for Crime Control, Criminology and Criminal Justice 6 (3): 267-288.

הערות

[1]  עם זאת, אין לבטל אפשרות להתפתחות משטרות עירוניות בעלות תפקידים רחבים יותר – כנהוג בארה"ב ובאנגליה. מאחר שאפשרות כזו אינה עומדת כרגע על הפרק. מה גם שממדיה הקטנים יחסית של ישראל מגבילים מאוד את אפשרות יישומה – לא נתייחס אליה במאמר זה. [2]  נתייחס לנושא הזה בקצרה בלבד מאחר שעניינו העיקרי במקומו של השיטור במסגרת יחסים אלו. [3]  על השיטור הקהילתי ניתן לקרוא בהרחבה בעברית ב: קים ואח', 1996; שלו ויחזקאלי, 1997; על השיטור הקהילתי בישראל ותוצאותיו ראו ב-קים ישראל, יחזקאלי פנחס, ברוכמן אבי (1999); וייסבורד דויד, שלו אורית, אמיר מנחם (2001),  שדמי (2003). [4]  יחידת כפיר – יחידה שפעלה תקופה קצרה ושילבה בין פעילות המש"קים במשרד האק"מ לבין יחידת הפיקוח העירוני. היחידה כללה 5 ניידות ו-5 צוותים שהורכבו ממש"ק ופקח. הניידות נרכשו, טופלו ותוחזקו ע"י עיריית ב"ש. היחידה עסקה בטיפול באירועי סיור, תחום קהילתי – ימי קהילה, הרצאות במוסדות חינוך, פגישה עם ועדים וכמובן בתחום הפיקוח – אכיפה, איכות חיים וסביבה, אירועי  106.  הצוותים המשולבים עבדו לרוב בגזרות אחריות מוגדרות וברורות שלהן היה אחראי המש"ק. הצוותים עברו הכשרה לעבודה משותפת. היחידה נסגרה בהנחיית מת"ח ב"ש. [5]  אחד מכותבי המאמר, נצ"מ ד"ר פנחס יחזקאלי, שימש כחבר בוועדה מטעם יושב הראש שלה (ולא מטעם המשטרה) וכרכז הוועדה. [6]  הוועדה אמנם אינה מתייחסת לכך, אך עם זאת, יש לציין כי  יש חילוקי-דעות במחקר אם לכמות השוטרים ביחס לאוכלוסייה יש השפעה על רמת הפשיעה והאלימות (המחברים). [7]  ראוי לציין בהקשר זה כי  על החברה העירונית לביטחון בעיר ראשון לציון (שיטור משולב) הופקד, מטעם העירייה, ניצב בגמלאות, כלומר אדם עתיר ניסיון ניהולי ופיקודי, כאשר דרגתו של מפקד תחנת ראשון לציון הוא סגן-ניצב. [8]  עמדת הוועדה בנושא העסקת השוטרים היא בעייתית. הסדרי העסקה וההכשרה הם עניין פנים-משטרתי. אך ניסיון הוועדה לתלות את הבעיה או חלקה בתנאי השכר והשירות של השוטר, נראה, לפחות בעיני (אראלה), כניסיון להביא לפיטורי עובדים ואולי להחלפתם בעובדי קבלן ולפגיעה בשכרם (כפי שאכן הוצע בהמלצות הוועדה). [9]  עם כל ההערכה שלנו (מחברי המאמר) לעבודתם, לא די בה שהרי תודעת שירות היא תוצר של גורמים חשובים אחרים  כמו עמדת הפיקוד ומסורת ארגונית. [10] המילה אחריותיות (Accuntability) משלבת בתוכה את המושגים: אחריות, מחויבות ומתן דין וחשבון – שילוב חיוני בדפוסי העבודה של כל ממשל ציבורי. למרות שמדובר במושג חשוב בעולם המערבי זה שנים, לא הייתה לו עד לאחרונה מקבילה בעברית ולא בכדי. בממצאי 'הוועדה לבחינת מבנה המשטר' (בר-לב, 2008א'). (ועדת מגידור), שפרסמה ממצאיה בינואר 2007, צוינה האחריותיות כאחד מחמישה כשלים מרכזיים בשיטת המשטר בישראל (אילן, 2007; קלינגר, 2007). [11]  מדובר ב-49% מהתקציב הרשמי. בפועל, משקיעות הרשויות גם תקציבים שלא יועדו לכך במקור לפתרון בעיות שצצות בשטח, כך שמדובר בפועל אף בנתח גדול יותר של התקציב (בר-לב, 2008א', עמ' 12). [12] יש לציין, כי מצעי המפלגות הליכוד וישראל ביתנו לקראת בחירות 2009 הביעו תמיכה בשיטור עירוני, ולא נותר לנו אלא לראות אם יפעלו בכיוון זה במהלך הכנסת הנוכחית. [13] המידע לגבי המודלים השונים נאסף מתוך עבודות סטודנטים, אתרי אינטרנט (כמו אתר העיר אילת, אתר העיר ראשון לציון ואתר מרכז השלטון המקומי), ראיון ראש העיר אילת, מר מאיר יצחק הלוי, מפכ"ל המשטרה לשעבר, אסף חפץ, מנכ"ל משרד הרווחה לשעבר ויו"ר הוועדה הבינמשרדית בנושא אלימות, ד"ר יגאל בן-שלום, וראש החברה לביטחון ולסדר ציבורי בראשון לציון, ניצב (בדימוס), אבי כהן, וידע אישי שהצטבר בשנות מחקר ושירות במשטרה של שני מחברי מאמר זה. [14] לא הצלחנו למצוא תיעוד מרוכז על פריסת "השיטור המשולב" כיום. זו, כנראה, עדות לכך שהמודל תפס תאוצה, כאשר היוזמה ליישומו עברה, במידה רבה, לרשות המקומית.   [15] יש לציין, כי בדומה לרשויות המקומיות, מנסה גם המשטרה להשתמש באסטרטגיה זו. אסטרטגיית "השיטור הקהילתי" מטיפה להסתמך בפתרון בעיות בקהילה על גורמי פיקוח וחִברוּת (סוציאליזציה), כמו גננות, מורים, רבנים, מזכירי משקים וכדומה. דוגמא לכך היא, למשל, השימוש שעושה המשטרה ב"ועדות סולחה" במגזר הערבי, לפתרון בעיות של אלימות וסדר ציבורי (קים ואח', 1999).   [16] פסקה זו מבוססת על ריאיון עם מנכ"ל החברה, ניצב בדימוס אבי כהן מתאריך 28 בינואר 2009. [17] מידע שהתקבל בריאיון  מיום 4 בפברואר 2009, עם ד"ר יגאל בן שלום, לשעבר יו"ר ועדת ההיגוי הלאומית, שקיבלה לטיפולה את התוכנית "עיר ללא אלימות". [18] ראו הערה 17. [19] ראו הערה 17. [20] "המגזר השלישי": מונח כולל למוסדות וולונטריים וארגונים ללא כוונת רווח. המגזר מכונה "שלישי" על-מנת להבחין בינו לבין שני המגזרים הגדולים האחרים: המגזר העסקי והמגזר הציבורי. המגזר השלישי מורכב מארגונים שונים זה מזה העוסקים במגוון נושאים, החל מבריאות וחינוך ועד לשמירה על איכות הסביבה וסיוע בינלאומי. חלק מן הארגונים מספקים שירותים, אחרים מעורבים בסנגור ובשינוי חברתי ואילו אחרים הינם ארגוני חברים העוסקים בנושאים חברתיים או מקצועיים. מאפיינים בולטים של ארגוני המגזר השלישי הינם מעורבות מתנדבים בפעילותם ושימוש בתרומות כספיות (אתר אוניברסיטת בן-גוריון, 2009). [21] כפי שנאמר על-ידיו בריאיון – ראו הערה 17. [22] הרעיון פותח והועלה על-ידי ד"ר אראלה שדמי, אחת מכותבות מאמר זה. [23] מידע שנאסף בעבודות סטודנטים במכללת בית ברל בהנחיית אראלה שדמי משנת 2003. [24] ראו הערה 16. [25] לאחרונה יושמה במשטרת ישראל רפורמה בכוח אדם – "מודל שירות" חדש לנגדים, שמותאם למודל השירות בצה"ל. לפי המודל, שוטר שמתגייס אינו משרת דרך קבע עד הפנסיה. משך השירות שלו מחולק לשלוש תקופות העסקה: קבע ראשון: 1-5 שנים; קבע שני: 5-15 שנים; וקבע שלישי כולל פנסיה: 15 שנה ואילך. המעבר מתקופה לתקופה תלוי בתפקוד השוטר, ביחס למחזור הגיוס ובמספר התקנים הפנוי. יצוין כי גם לאחר הרפורמה, גמישות הרשויות המקומיות גדולה הרבה יותר (אמ"ש, 2008). מראה מקום: שדמי אראלה, יחזקאלי פנחס (2010), שיטור עירוני בישראל - היסטוריה, מודלים, דילמות, אצל: בריכטה אברהם, ויגודה-גדות ערן, פדה גיא, ירושלים: כרמל, עמ' 425-373.

 [להורדת המאמר: שדמי ויחזקאלי - שיטור עירוני בישראל – היסטוריה מודלים דילמות]