[תמונת המקור שמימין; תמונת המקור שמשמאל]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

ספרות המקצועית רואה בדרך כלל בקפיצת מדרגה (Quantum Leap) טכנולוגית ובשינוי ארגוני המתרחש בעקבותיה בטווח הקצר, זרז לשינויים ארגוניים משמעותיים יותר בארגון בטווח הארוך.

אולם, ישנם גם מצבים הפוכים – שהצלחה בשינוי הראשון בטווח הקצר מחלישה את התנאים ליצירת שינוים מהותיים יותר בעתיד.

כזה הוא המצב שמשטרת ישראל מצויה בו כיום, ולכך נקדיש את הפוסט הזה.

באמצע העשור הנוכחי עמדה משטרת ישראל בפני הצורך לבצע שני שינויים ארגוניים משמעותיים בשורותיה.

האחד, הדחוף, בתחום החקירות והמודיעין – הצורך לתת מענה למלחמות הרחוב של הפשע המאורגן, שערערו את סדר החיים בערים ושחקו עד עפר את מעמד המשטרה. 

השני, החשוב, בתחום מבנה המשטרה הכולל ותהליכי עבודתה – להתאים את אלה לעידן של מציאות דינאמית המשתנה במהירות, להפחית היררכיות באופן משמעותי, להקטין מנהלות, להפוך את "פירמידת הדרגות" עם הפנים לשטח, לעצב מחדש את מערכת היחסים עם האזרח ולספק לו שירותי משטרה ברמה של מדינה מערבית מפותחת – מצב שאנחנו רחוקים ממנו מאוד, בעיקר בערים הגדולות.

השינוי הראשון הוא שינוי נוח יחסית לארגון ביורוקרטי, כיוון שהוא רק מוסיף עוצמה ארגונית לגופים קיימים, ואינו דורש מאחרים לוותר על העוצמה הארגונית שבידיהם. הוא מבוסס על השקעה כספית ביצירת "קפיצת מדרגה" טכנולוגית, ועל התאמת המבנה הארגוני לשינויים הללו, שבדרך כלל מניבים תחומי עיסוק ומוקדי שליטה נוספים, ואלה מהווים מקור לא אכזב לתקנים נוספים.

השני בעייתי מאוד. הוא מחייב "ניתוח" כואב ושינוי של מבנה המשטרה; חיסול מוקדי כוח והעברת העוצמה הארגונית מהמטות – מהביורוקרטיה אדירת העוצמה המנהלת כיום את הארגון – לשטח.

ארגונים ביורוקרטים נוטים, בדרך כלל, לשינויים כאלה רק כשכלו כל הקיצין. המצב שמשטרת ישראל הייתה נתונה בו לפני מספר שנים התאים בהחלט להגדרה הזו. אולם, המשטרה בחרה שלא להתמודד עם שני השינויים בו זמנית. היא בחרה בשינוי הדחוף, הקל, ועשתה זאת בהצלחה יחסית.

הצלחה זו, שעוד ניגע בה, לא הפחיתה מאומה מהצורך ברפורמה כוללת במבנה הארגון ובתהליכי העבודה שלו. צורך זה בלט לעין כבר בתחילת שנות ה- 90 של המאה הקודמת, והניב באמצע אותו עשור את הניסיון של המפכ"ל דאז, אסף חפץ, לשנות את האסטרטגיה המובילה של המשטרה לאסטרטגיה של שיטור קהילתי. השינוי נכשל והופסק כאשר עזב חפץ את תפקידו, כמנהג המשטרה שלנו, שבה אורך חייו של שינוי כאורך הקדנציה של המפכ"ל המנהיג אותו...

 אחר מכן, בוזבז עשור יקר ללא ניסיון כלשהו לערוך שינוי מערכתי, כשהמשטרה עסוקה במהומות במגזר הערבי באוקטובר 2000; במאבק המזוין עם הפלסטינים שנמשך עד חצי העשור הנוכחי; בהתנתקות; במלחמת לבנון השנייה; בירי הבלתי נפסק מעזה ובמבצע "עופרת יצוקה" – כל אלה היו סיבות פז לדחות כל חשיבה על רפורמה, כשהאירועים הביטחוניים – והאהדה הציבורית שבאה בעקבותיהם ל"חיילים הכחולים של העורף" – הפחיתו את הלחץ החיצוני והפנימי לשינוי מהותי. "שעתנו היפה ביותר" – כך כינה אחד מבכירי משטרת תל אביב דאז את עמידת השוטרים בימי הפיגועים הקשים בעיר ואת מחיר הדמים ששילמו השוטרים עקב כך (בר לב, 2008, ע' 9). "שעה יפה" ללא ספק, אולם היא חלפה מהר. משטרת ישראל נדרשה עד מהרה לשלם את המחיר האלטרנטיבי, של חוסר היכולת להתמקד במאבק בפשיעה, ברגע שנדמו הדי הפיצוצים וסדר היום הציבורי הוחזר לבעיות של שגרה. אז, חזר חוסר האמון הבסיסי של הציבור במערכת. דומה היה שהמשטרה מצטיינת בכל תחום עיסוק למעט התחום העיקרי שלמענו נוצרה...

ככל שהתגברה תופעת חיסולי הרחוב של משפחות הפשיעה, צץ ועלה לצד המושג "פיגוע" המושג "פיגוע פלילי". בין יולי לדצמבר 2003, נהרגו שמונה אזרחים תמימים שנקלעו, בטעות למלחמות הכנופיות ברחובות ישראל, כשהשיא היה ניסיון החיסול של זאב רוזנשטיין ליד רחוב אלנבי בתל אביב ב- 11 בדצמבר 2003, במהלכו נרצחו 3 אזרחים ועשרות נפצעו. המפכ"ל דאז, שלמה אהרונישקי, כינה את האירוע "מלון פארק של משטרת ישראל" – הקבלה לפיגוע במלון פארק בנתניה, בפסח 2002, שהוציא את צה"ל למבצע "חומת מגן", אשר שינה את פניו של המאבק המזוין בפלסטינים. זה היה האירוע המכונן" – "קו פרשת המים" של המשטרה ביחסה לאתגר שהציבו לה ארגוני הפשיעה המאורגנת, ורגע הבחירה בשינוי הראשון.

בשירות הציבורי במדינות המערב דרושה, בעשורים האחרונים, תחושה ציבורית של קטסטרופה על מנת להניע הקצאה של תקציבים. העובדה ש"הפיגועים הפליליים" לא ירדו מסדר היום, אפשרה למשטרה לבסוף להשיג את התקציבים הדרושים לה ליצירת "קפיצת מדרגה" טכנולוגית בתחומי המודיעין והחקירות. התהליך הזה יחד עם שיתוף פעולה חובק משרדים שמוסד בתחום המאבק בפשע המאורגן, הניב פירות יפים. יכולותיה של המשטרה גדלו לאין ערוך בתחומי החקירות – ממעבדת ה- DNA, עד ליכולות של ניתוח רשת והאזנה, שיצרו מהפך ביכולתה לגלות ולאסוף ראיות. בשנים הקרובות תיהנה המשטרה מיחס ישיר בין השקעת כספים בתחום החקירות לבין רמת הגילוי וכמות הראיות שתוכל המשטרה לנפק בעבירות שונות – מפשעים חמורים ועד לעבירות רכוש.

ההצלחה בתחום החקירות בשל "קפיצת המדרגה" הטכנולוגית הזו והתוצאה של הצטברות כתבי האישום כנגד בכירי הפשע המאורגן; החקירות שהתנהלו במקביל כנגד פוליטיקאים ואחרים בגין עבירות של שחיתות שלטונית וההרשעות שהושגו בבית המשפט – כל אלה יצרו תחושה ציבורית שלפיה, המשטרה מצליחה ב"ניקוי האורוות". השר אהרונוביץ' התבטא לדוגמה, כי "ישנה הצלחה גדולה בכל הנוגע לפעילות המשטרה בפשיעה ארצית, במשפחות הפשע ובשחיתות ציבורית" (אתר המשרד לביטחון הפנים, 2010).

הבעיה היא, שבתוך הדבש טמון גם העוקץ: למה למשטרה לעבור שינויים כואבים, כשהיא יכולה להגדיל את הצלחותיה – רק בתחום החקירות אמנם אך זהו תחום חשוב ותקשורתי – פשוט באמצעות הגדלה של תקציבים?

האמת היא שהתמונה בשטח ורודה הרבה פחות ממה שהיא מצטיירת בתקשורת. מלחמת הכנופיות ברחובות ישראל היתה ביטוי ל"משבר הדור השני בעסקים" שפקד את ארגוני הפשיעה, ומלחמות אלה דועכות מטבען לאחר שהטריטוריות מוגדרות מחדש. גם הביטחון המופרז שצבר "הדור הוותיק" של משפחות הפשע וגינוני ה"סלבס" שסיגל, היו בעוכריו והביאו לנפילתו.

הסיטואציה הזו, המוכרת גם מתחומים אחרים – לפיה מצבי קיצון הם בדרך כלל חד פעמיים בגלל צירוף הנסיבות המיוחד והחד פעמי הגורם להם – משתקפת בסטטיסטיקה בתופעה שקרויה "הנסיגה את הממוצע": פרטי קבוצה סטטיסטית מסוימת שהניבו ערכים קיצוניים במדידה אחת, יניבו בדרך כלל ערכים קיצוניים פחות במדידות הבאות (בורק, 2009, עמ' 129-128).

יתרה מכך, הכנסת "דור המייסדים" לכלא היא הישג מוגבל בהשפעתו בטווח הארוך. היא לא הביאה ליציאת ארגוני הפשיעה מתחומי פשיעה מסוימים, אלא רק לחילופי דורות ול"קידומים" בעולם הפשע, בחסות המשטרה: ל"וואקום" שנוצר עקב מאסרו של עבריין בכיר נכנס, לאחר מאבק, עבריין ש"קודם" בהיררכיה, ובטווח הארוך – עולם כמנהגו נוהג.

ועדיין לא נגענו בהשלכות של השינוי הראשון שבוצע על השינוי הארגוני המהותי והעמוק שלא בוצע. ההצלחה היחסית, במלחמה במשפחות הפשע ובשחיתות השלטונית, הקלה את הלחץ הציבורי – ובעקבותיו, רופפה את הלחץ בתוך הארגון ואת הנכונות של בעלי עצמה ארגונית קיימת לוותר על חלקים ממנה. כתוצאה מכך, יתקשה הקברניט המשטרתי מאוד להניע את הארגון לתמוך בשינוי, בוודאי שינוי כואב, שחלק מאנשי המשטרה ישלמו את מחירו.

בהיעדר שינוי מהותי מהסוג השני, התוצאה המתמשכת היא חוסר רלוונטיות גדל והולך של מערכים שלמים במשטרה עם המציאות המשתנה. דוגמה למערך כזה הוא מערך הסיור, שתהליכי העבודה שלו ירודים ורחוקים מאוד מהידע שנצבר בעשורים האחרונים בעולם המערבי בתחום זה.

חוסר הרלוונטיות הזה הוא הקרקע לפריחתן של מה שמכונה "המשטרות העירוניות" – עדיין ללא סמכויות, ללא גב, ואפילו ללא אחריות, אולם עם אג'נדה הממוקדת בבעיות היום יום של אזרחים. וכל זאת בעידן שבו פועלים תהליכים נגדיים גלובאליים חזקים של "התמרכזות" של מערכות.

ה"משטרות" הללו פועלות בהצלחה יחסית, כשהן ממסדות "מודל כלכלי" המניב הכנסות ככל שהפעילות גדלה ומתפתחת. לא זה המקום לנתח את התופעה. אומר רק שלטעמי, ללא רפורמה מהירה ומהותית במשטרת ישראל, העתיד שייך בטווח הארוך למשטרות הללו. קיומן יותנה בעתיד לא ברצונו של השלטון המרכזי אלא בתהליך הבלתי נמנע של "מלחמת השחרור של השלטון המקומי מהשלטון המרכזי", המגביל את השלטון המקומי, משחית אותו ומשתמש בחסרונותיו הנוכחיים לצרכיו (לא זוהי הבמה להרחיב בתחום זה. הסוגיה הזו יכולה לפרנס יום עיון נפרד משל עצמה).

המציאות הזו מעמידה בפני משטרת ישראל שתי אלטרנטיבות:

אולם, המשטרה בחרה באלטרנטיבה שלישית. זוהי "אלטרנטיבה" רק לכאורה, כיוון שספק אם יש בה כדי לעצור תהליכים המתנהלים בשטח, בדרך של התארגנות עצמית. הנוסחה שהתקבלה היא לא "משטרה עירונית" אלא "שיטור עירוני".

רק ש"שיטור עירוני" שיעדיו נקבעים בירושלים איננו שיטור עירוני, ומטרת ההצעה לטעמי היא, בעיקר, למסמס את הרפורמה שיזם האוצר ושלה התכוון השר הממונה בהתחלה, להעביר את הסמכות והאחריות על השיטור בערים לראשי הערים.

תשאלו מדוע אני פסקני כל כך? משום שזהו דפוס פעולה מוכר במשטרת ישראל מאז שנות ה- 80 של המאה הקודמת – למסמס שינויים לא אהודים בתחום הקהילתי. מצהירים הצהרות נלהבות, מתכננים שינוי לכאורה שאמור "להעצים" את התחום האמור, וממיתים אותו מיתת נשיקה. מי יכול להעיד על כך באופן וודאי יותר ממיודענו ד"ר דני גימשי.

כך למשל, נעצרה הרפורמה הקהילתית של המפכ"ל לשעבר, אריה איבצן עם עזיבתו, כאשר היחידה לקשרי קהילה משטרה אוחדה בשנות ה- 80 עם המשמר האזרחי, לכאורה מטעמים של טובת השינוי.

כך בדיוק קרה כאשר הופסק המעבר לאסטרטגיה של שיטור קהילתי בסוף שנות ה- 90 עם עזיבת המפכ"ל, אסף חפץ, בדרך של איחוד היחידה לשיטור קהילתי, עם המשמר האזרחי והקמת "אגף הקהילה". השם הועצם. התכנים נעלמו...

סביר להניח, שהתוצאה תהיה שהמשטרה תרוויח זמן, אולם הזמן היקר הזה לא ינוצל לשינויים הדרושים. כתוצאה מכך, חוסר הרלוונטיות שלה יגבר ויחזק את האלטרנטיבות למשטרת ישראל, שהוכיחו יכולת התארגנות עצמית ראויה לציון ב"וואקום" הזה .

בהיעדר "רפורמה שנייה" שתאמץ, בין היתר, את יתרונות המשטרות העירוניות, ותבליט את מגרעותיהן, מחזקת הרפורמה ה"ראשונה" את מעמדה של המשטרה כמשטרה פדראלית, האחראית על תחומי החקירות והמודיעין גם בערים; אך מחלישה את אחיזתה בתחומי הסיור, בחלק מהמשמר האזרחי, הרישוי, האבידות והמציאות וכדומה. המעבר של אלה לאחריות הרשויות המקומיות המעוניינות בכך הוא רק שאלה של זמן.

לסיכום, הצלחת "קפיצת המדרגה" הטכנולוגית והשינוי הארגוני שבא בעקבותיה בתחום החקירות, מאפשרת היום למערכת המשטרתית ליהנות מהפחתת הלחץ הציבורי ולעמעם את תחושת הדחיפות בשינוי ארגוני עמוק ובהתאמת הארגון לדינאמיות של תקופתנו.

המפכ"ל הנוכחי מוריש, לטעמי, למחליפו "מלכודת של דבש". ביצוע רפורמה במשטרה בתנאים של היום – ללא לחץ ציבורי וללא נכונות פנימית לשלם מחיר – קשים שבעתיים מאלו שהיו ערב כניסתו של דודי כהן לתפקידו. אולם, דריכה במקום תביא לבליעת העוקץ עם הדבש ולאובדן רלוונטיות בתחומי עשייה רבים – בעיקר אלה המקומיים.

דרושה מנהיגות מעצבת ממשית מצד זה שיאייש את תפקיד המפקח הכללי במאי 2011 על מנת להתעקש על תהליכי השינוי. ההחלטה שיקבל תשפיע, מן הסתם, על כולנו.

מקורות

• אתר המשרד לביטחון הפנים (2010), "רק בשיתוף פעולה מלא בין כלל הגורמים ניתן להפחית את הפשיעה והאלימות בעיר", 4/3/10, http://www.mops.gov.il/BP/BPNews/MinisterVisitHaifa03_03_10.htm
• בורק יעקב (2009), רעש – קווים לדמותה של הפרעה תרבותית, אור יהודה: כנרת זמורה ביתן).
• בר לב אורי (2008), הצעה לשינוי במבנה משטרת ישראל ובתהליכי עבודתה, מחוץ לקופסה – חשיבה אחרת על עבודת משטרה, גיליון מיוחד, יולי.