תקציר: משילות (Governance) היא יכולת הממשל להפעיל סמכות לגיטימית לשם מימושה של מדיניות שהתקבלה בדרך דמוקרטית, תוך אספקה של הנהגה והכוונה מערכתיות, יצירת התנאים המבניים והתהליכיים, העצמת היכולת לפעול, פתרון בעיות וכן שילוב המשאבים הנדרשים להשגת היעדים הקיבוציים של החברה.

[לכל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי', לחצו כאן] [לקובץ המאמרים על משילות באתר, לחצו כאן]

עודכן ב- 25 בנובמבר 2022

ד"ר ליאור שוחט (ראו תמונה משמאל), שימש בעת הכנתה כראש היחידה למדיניות במרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל, וכעמית הוראה בבית הספר למדע המדינה באוניברסיטת חיפה, ובבית הספר לניהול בקריה האקדמית אונו.

זהו הפרק השני מתוך חוברת בסדרה נייר עמדה, שראתה אור על ידי המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל, במרץ 2007 [לכל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי', לחצו כאן]

*  *  *

משילות (Governance) היא יכולתו של ממשל להשיג את התוצאות הרצויות לו. יכולתו לקבל החלטות ולבצע אותן. הסיבות המונעות מאיתנו לממש משילות קרויות חסמי משילות.

חסמי משילות (Governance barriers) הם כל מכשול, המונע ממדיניות מסוימת להתבצע, או מגביל את האופן שבו היא אמורה להתבצע, ועקב כך, פוגעת בתקינותו ובכושר פעולתו של המשטר הדמוקרטי. כל היבט שמונע או מעכב את התממשותה של תוצאה רצויה ע"י הממשל: אדם, תהליך, מוסד, פרוצדורה, נורמות, חוקים, מצב כלכלי, ידע או היעדר ידע וכדומה (רובינשטיין וולפסון, 2012, ע' 87).

חסמי משילות מתחלקים לארבעה סוגים עיקריים:

- חסמי ביטחון לאומי, כמו גורמים לעומתיים - ששוללים לגיטימציה מהשלטון המרכזי - וגורמי פשיעה מאורגנת, שהממשל המרכזי איבד עליהם שליטה.

- חסמים פוליטיים, כמו המשטר הקואליציוני ואי היציבות השלטונית המקשים על ראש ממשלה למשול בממשלתו. בתחום זה קיימות שתי בעיות קשות: האחת נוגעת לחוסר האיזון שבין יחסיות למשילות; והשנייה נוגעת לשלטון המיעוט בקואליציה (זהו הנושא העיקרי שבו מתמקד הספר) (שם, ע' 89);

[בתמונה: חסמי משילות מתחלקים לארבעה סוגים עיקריים... המקור: ייצור ידע]

- חסמים ביורוקרטיים, כמו המנגנון הפקידותי, המקשה על קידום פרוייקטים (שם, ע' 89);

- חסמים משפטיים: התערבות החוק ובתי המשפט בהחלטות הממשל (שם, ע' 89).

בחינת הכתיבה המדעית בתחום המשילות מעלה כי ניתן לאתר את המושג כבר בכתבים מראשית שנות ה-90 של המאה הקודמת, אולם יישומו - בהיבטים בין תחומיים החורגים מדיסציפלינת מדעי המדינה - הוא מזערי.

בנוסף לכך, נראה בספרות דו קיום של שני מושגים שכוונתם, ככל הנראה, לתאר את אותה התופעה: הראשון מתייחס ליכולת המשילות הספציפית של הממשלה (Governmentability), דהיינו ליכולת הממשלה למשול (Government Ability); בעוד האחר מתייחס ליכולת המשילות במובן הרחב של המילה (Governability).

בהיעדר הגדרות ישירות וברורות של "משילות", אצל הכותבים המרכזיים בארץ, ניתן לנסות וללמוד על משמעותו של המונח מתוך הדיון בנושאים משיקים...

בהיעדר הגדרות ישירות וברורות של "משילות", אצל הכותבים המרכזיים בארץ, ניתן לנסות וללמוד על משמעותו של המונח מתוך הדיון בנושאים משיקים...

כך למשל מונים אריאן נחמיאס ואמיר (2002) את ההשפעות המרכזיות שיש למבנים ולמוסדות של הרשות המבצעת על משילות:

- השפעה על מוסדות פוליטיים – מכוח ההבניה של תהליכי הליבון והעיצוב של מדיניות ציבורית ויישומה.

- השפעה על העיצוב המוסדי – באמצעות מיסוד תהליכי קביעת מדיניות, אפיון הנושאים הציבוריים הראויים לשיקול דעת ולטיפול וכן סדר העדיפויות ביניהם.

- השפעה על רפורמות קונסטיטוציוניות – למשל המעבר לבחירה ישירה של ראש הממשלה, העלאת אחוז החסימה ועוד.

[התמונה משמאל היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי Peggy_Marco לאתר Pixabay]

על פי תפיסה זו משילות מתאפשרת באמצעות עקרון הפרדת הסמכויות בין רשויות השלטון. ההפרדה נועדה להבטיח כי הרשויות השונות תהיינה מרוסנות, ולא יתאפשר ריכוז יתר של עוצמה ביד אחת מהן.

מחד גיסא יכולת המשילות של ראש הממשלה מושתתת על הצלחתו בהובלת תהליכי קבלת החלטות (וזו כבר המשגה של משילות כ'מנהיגות' או כ'מובילות'). התפתחויות במשרד ראש הממשלה משקפות תהליך מתמשך של מרכוז סמכויות וריכוזן בידי ראש הממשלה על חשבון הממשלה עצמה. ברם, כוחם של ראשי ממשלה אינו עובר את מה שעמיתיהם (השרים והכנסת) או מצבם הקואליציוני מאפשרים להם. העצמת ראש הממשלה מקרינה גם על המעגל הפנימי של אנשי שלומו והיועצים.

אריאן ואח' סבורים כי משילותה של הרשות המבצעת בישראל מצויה במשבר בשל שלושת הגורמים הבאים:

1. פרגמנטציה פוליטית – ריבוי מפלגות וסיעות ופיצול הכנסת.

2. ריבוי תיקים והגדלת מספר משרדי הממשלה, כדי לעמוד בדרישות השותפות הרבות בקואליציה.

3. שרידות קואליציונית נמוכה – ממשלות אינן מסיימות את תקופתן ומתקיימים שינויים תדירים בהרכב הפרסונאלי של ראשי ממשלה, של שרים, של מנכ"לים, של משרדי ממשלה ועוד.

וכתוצאה מכל אלה: מדיניות ציבורית לא עקבית – חילופים תדירים של שרים ושל בעלי תפקידים בכירים ממסמסים כל אג'נדה, מקשים על שיפור מתמשך של מערכות – בין אם הוא שיפור תשתיתי ובין אם שיפור לטווח ארוך. בסופו של דבר הם פוגעים בכל היבטי החברה, הכלכלה, המדינה והביטחון.

[בתמונה: משילותה של הרשות המבצעת בישראל מצויה במשבר בשל שלושה גורמים... המקור: ייצור ידע]

מבט אחר על משבר המשילות בישראל, מספק רייכמן (רייכמן ונחמיאס, 2006). הוא גורס כי ישנן ארבע מטרות עיקריות לבנייתה של המערכת המנהיגותית העליונה של המדינה:

1. ייצוגיות

2. יציבות

3. היכולת למשול

4. מניעת השימוש לרעה בכוח שלטוני

[בתמונה משמאל: פרופ' אוריאל רייכמן. התמונה נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי The Interdisciplinary Center (IDC) in Herzliya, Israel. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

היכולת למשול (כלומר משילות) היא בעיה מרכזית של ראשי ממשלה בישראל הנאבקים ב"ארבע טבעות של חנק", כדברי המחברים:

- פוליטית – הצורך ביצירת קואליציה לקבלת אמון הכנסת. המשמעות: פשרות של מדיניות ציבורית וחלוקה של תחומי סמכות השלטון בין בעלי עניין שונים.

- מערכת הפקידות – מרבית החלטות הממשלה אינן מיושמות בגין חוסר יציבות, ריבוי שרים ומבוך הסמכויות הבין משרדיות. המשמעות: אופוזיציה לשר המכהן וקושי בקידום יעדים לאומיים, גם אם התקבלו לגביהם החלטות ממשלה מחייבות.

- המערכת הנורמטיבית – מעורבות יתר של המערכת המשפטית המסיגה את שיקול דעתן של הרשויות הנבחרות. המשמעות: התנהלות "תחת אזהרה" ובלימה רבתי של מהלכים ביצועיים בשם שיקולים משפטיים.

- ריכוזיות הממשל – הממשלה מרכזת בידיה את מרבית סמכויות הביצוע ושולטת בחלק משמעותי של הפעילות במשק. המשמעות: פגיעה חמורה בתכנון, בעבודת המטה ובחשיבה היצירתית (בשונה מאוד מהמגזר העסקי או הפרטי).

לדעתו של רייכמן (שם, 2006) המפתחות לפתרון בעיית יציבות ראש הרשות המבצעת ובהתאם גם לאפשור יכולת המשילות בישראל הם:

- חיזוק סמכויות ראש הממשלה ולבחירתו לתקופה של 4 שנים בלי יכולת להדיחו, אלא בנסיבות או בתנאים מיוחדים.

- אפשרות לראש הממשלה למנות את השרים ללא הצבעת אמון של הכנסת.

- שמירת הסמכויות הקיימות כיום לראש הממשלה (פיטורי שרים והגדרת תפקידם, פיזור הכנסת ועוד).

[בתמונה משמאל: חיזוק יכול המשילות... תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0, שהועלתה על ידי Clker-Free-Vector-Images לאתר FIXABAY]

- העברתם של אגף התקציבים (מהאוצר), של נציבות שירות המדינה וכן של מערך הייעוץ לתכנון לאומי למשרד ראש הממשלה.

- ראש הממשלה ימנה פקידות בכירה באמצעות חוזים אישיים.

- זכות וטו על חקיקה לראש הממשלה – ניתן יהיה להתגבר עליה רק בהצבעה של רוב חברי הכנסת.

רייכמן קרא לרפורמה במשילות באמצעות יצירת חוקה, העצמת סמכויות ראש הממשלה וחיזוק מעמד השלטון המקומי ומידת העצמאות שלו.

לפי נחמיאס (2004) יכולת המשילות מצטיירת כבעיה מרכזית גם בשלטון המקומי בישראל. כשלי הממשל המקומי הפוגעים ביכולת המשילות שלו עצמו, נובעים משלושה מקורות עיקריים:

1. כשלים מובנים בשיטת הדמוקרטיה הייצוגית

2. כשלים מובנים בדגם הביורוקרטי

3. כשלים ביישום.

מסיבות אלה יכולת המשילות של השלטון המקומי בישראל נמוכה, גם בהשוואה למדינות מפותחות ודמוקרטיות מערביות. למצב זה יש השפעה מהותית על איכות השירותים הציבוריים המוענקים לתושב.

נחמיאס ממשיך ומונה שישה חסמים שונים שיש לשחרר, בכדי לשקם את יכולת המשילות של השלטון המקומי:

1. חקיקה קיימת

2. ריבוי רשויות מקומיות

3. גירעונות גבוהים של רשויות

4. ביורוקרטיה מרכזית מסועפת

5. נורמות שלטוניות ירודות

6. חוסר אמון בין השלטון המרכזי למקומי.

[בתמונה משמאל: שישה חסמים שונים שיש לשחרר, בכדי לשקם את יכולת המשילות של השלטון המקומי... המקור: ייצור ידע]

בניגוד לזוויות המבט שלעיל, ישנה הגדרה קומפקטית משהו למשילות אשר ניתנה על ידי אלי רכס (2004). הוא מגדיר את כושר המשילות כ"מימוש מדיניות שהתקבלה בדרך דמוקרטית", ומרחיב את הדיבור על קשיי משילות המונעים מימוש זה.

לסיכום,

עיקר הכתיבה והתיאוריה המדעית הישראלית הקיימת בתחום המשילות, מגיע ממדעי המדינה ומחקר ההתנהגות הפוליטית, ולאו דווקא מדיסציפלינות אחרות של מדעי החברה או החיים. יחד עם זאת יש להכיר בכך כי חלק מהגורמים המעכבים המוזכרים למעלה, רלוונטיים עד מאוד בהקשר של ביטחון לאומי.

כך או אחרת, המשילות כפי שנראה על פי המקורות הישראליים, היא תופעה המאפיינת רק את הממשלה או את השלטון המקומי (הקרוי באנגלית "ממשלה מקומית" - Local Government ).

מקורות זרים המנסים להגדיר את מהותה של תופעת המשילות או להסבירה, מתבססים על מונח מקדים למשילות והוא ממשל או שלטון [1] (Governance). הכוונה פורשה לרוב כשם עצם המתאר עליונות, דומיננטיות, עוצמה, סמכות או בקרה. הגדרות תיאורטיות מוקדמות משנות ה-90' עסקו ב"דרך שבה השפעות קיבוציות מיוצרות בתוך מערכת חברתית". היו מחברים שעסקו בהגדרות של המונח בעוד אחרים התמקדו בסוג מסוים של ממשל או במודלים שונים של ממשל.

הגדרות נוספות של משילות

(Hill and Hupe, 2002)

- "משטרי חוקים, כללים מנהליים, פסיקות משפטיות ונהגים אשר מכתיבים פעילות ממשלתית ומאפשרים אותה";

- "רשתות בין ארגוניות עצמאיות";

- "שימוש בסמכות לשם אספקה של הנהגה והכוונה מערכתיות";

- "בחירה, תִעדוף, הכוונה והנהגה";

[התמונה משמאל היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי PanJoyCZ לאתר Pixabay]

- "יישום עוצמה וסמכות בדרך המחייבת שחקנים פוליטיים רלוונטיים ל(קבלת) החלטות ניהוליות";

- "יצירת היכולת לפעול ושילוב המשאבים הנדרשים להשגת היעדים הקיבוציים של החברה".

רמז על המהות הרב תחומית של התופעה אנו מקבלים באמצעות האמירה כי: "ההמשגה של ממשל מכוונת לכנס הבנה שלמה יותר של ריבוי רמות הפעולה וסוגי המשתנים שמצופה כי ישפיעו על הביצוע".

הגדרות משילות מרחיבות משהו אנו מוצאים גם אצל Kooiman (2003) המבחין בין שלושת המושגים הבאים:

- ממשל / שלטון (Governance) – "המשגות תיאורטיות אודות אינטראקציות ממשל".

- משילות (Governability) – "איכות אינטראקציות ממשל של מערכת או של ישות סוציו-פוליטית כמכלול".

- משילה / שליטה (Governing) – "אינטראקציות לשם פתרון בעיות חברתיות, יצירת הזדמנויות חברתיות, דאגה להיבטים המוסדיים של אינטראקציות אלה וכן הצבת עקרונות נורמטיביים עבורם".

[בתמונה: ההבחנה בין שלושה מושגים הקשורים ב'משילות'... המקור: ייצור ידע]

נראה אם כן כי ההשקפה הרואה בממשל או במשילות מעין מופעים של אינטראקציות, מפלסת אף היא את הדרך להתבוננות הרב תחומית המעניינת אותנו. Kooiman שמצוטט גם אצל Hill and Hupe, ערך ב-1999 קלסיפיקציה של לא פחות מ-10 מובנים שונים למונח ממשל (Governance), כשהאחרון שבהם הוא ממשל; ו- יכולת הממשלה למשול (Governance and Governmentability).

הוא מגדיר את המונחים כ"פתרון בעיות ויצירת הזדמנויות, לרבות התנאים המבניים והתהליכיים הדרושים למטרה זו". מעניין לציין שהוא אחראי גם לאי הבהירות המושגית שצוינה קודם, אשר נוצרה כשהשתמש לסירוגין במונחים הדומים לציון משילות.

כדאי להזכיר גם מונח מקביל שעלה בהקשר זה והוא 'מנטליות ממשל' ('Governmentality'), שהעלה הפילוסוף הצרפתי מישל פוקו (Michel Foucault) (ראו תמונה משמאל) המתייחס לרציונאליות הממשל.

[התמונה נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי רועי בושי. קובץ זה הוא בעל תנאי רישיון GNU לשימוש חופשי במסמכים]

פוקו התייחס לממשל רק מנקודת מבט פוליטית וטען שמדובר ב"אומנות הממשל". כפילוסוף הוא סבר שהממשל יכול להיעשות הן ברמת הפרט והן ברמה המוסדית. לכן הגדיר אותו בין היתר כפעילות שמטרתה "לעצב, להנחות או להשפיע על התנהגות של איש או של אנשים" (Burchell et al., 1991).

כותב אחר (Perri 6, 1997) נדרש לבעיית המשילות של ממשלות מבלי לקרוא לילד בשמו. תחת הקריאה לרפורמה ממשלתית הקרויה 'ממשלה הוליסטית' ('Holistic Government') מוצגים למעשה ארבעה עקרונות התארגנות חדשים שאמורים – אם יוטמעו וייושמו כהלכה – להשיב את יכולת המשילות של הממשלה לקדמותה. 

ממשלה צריכה אם כן להיות:

- הוליסטית – מתוכללת מעבר למגזר הציבורי;

- מונעת – עוברת מפתרון בעיות למניעתן;

- מכוונת תוצאות – ממוקדת בתוצאות (תפוקות) ולא במדדי פעילות (תשומות);

- מתמירת תרבות – מרוכזת בשכנוע וביידוע יותר מאשר באכיפה ובבקרה.

הגדרת המשילות שלי

בהתבסס על מקצת מן הרכיבים המשותפים לכותבים ישראליים וזרים, ניתן להעמיד הגדרה כללית ומקיפה של משילות המפרטת מהי משילות, מי מפעיל אותה, כיצד היא מתבצעת ומהם הרכיבים הכלולים בה. אנו זקוקים להגדרה כללית כהכנה לניסוח אופרטיבי של המושג בהקשר של ביטחון לאומי.

בהתאם לכך גובשה ההגדרה הכללית הבאה של משילות: משילות היא יכולת הממשל להפעיל סמכות לגיטימית לשם מימושה של מדיניות שהתקבלה בדרך דמוקרטית, תוך אספקה של הנהגה והכוונה מערכתיות, יצירת התנאים המבניים והתהליכיים, העצמת היכולת לפעול, פתרון בעיות וכן שילוב המשאבים הנדרשים להשגת היעדים הקיבוציים של החברה.

בהמשך החוברת בנושא ה'משילות' [לכל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי', לחצו כאן], יוצגו עולמות התוכן הרלוונטיים לתחום הביטחון הלאומי, כהכנה ליצירת הקישורים שבין משילות לביטחון לאומי. כזכור, הנייר הנוכחי מבוסס על ההנחה כי לקיומה או להיעדרה של יכולת משילות יש השלכות מהותיות על הביטחון הלאומי בכלל ועל תפיסת הביטחון הלאומי בפרט. השלכות אלה צריכות להילקח בחשבון במתווה הכללי של הדברים.

[לכל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי', לחצו כאן] [לקובץ המאמרים על משילות באתר, לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• כל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי';
• אוסף המאמרים על משילות;
• הרחבת המושג: 'ביטחון לאומי'.

מקורות והעשרה

• פנחס יחזקאלי (2018), הכל על ‘משילות’ באתר ייצור ידע, 9/7/18.
• פנחס יחזקאלי (2014), ביטחון לאומי, ייצור ידע, 2/514.
• סמי פרץ (2010), אין רפורמות והח"כים חוגגים, דה מרקר, 5/7/2010, ע' 3.  הורד ביום 6/7/10.
• רובינשטיין אמנון, וולפסון אדם (2012), באין ממשלה. איך לתקן את קלקולי המשטר, אור יהודה: זמורה ביתן.