[לאוסף המאמרים על אתיקה לסוגיה, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית', לחצו כאן]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

ביום ג' ה- 30 ביוני 2015, נערך במרכז האתיקה שבמשכנות שאננים בירושלים (המנהל האקדמי - פרופ' אסא כשר) כנס בשם "אתיקה עכשיו", שעסק במצב האתיקה בתחומים שונים של חיינו: צבא, משפט, עובדי מדינה, עסקים, וכמובן - משטרה! במושב המשטרתי השתתפו ניצב בגמלאות משה מזרחי ואנוכי. להלן דברי:

אם סברתם, שהחריגות הקשות בשנה האחרונה, בהתנהגות הקצונה במשטרת ישראל, נבעו מאי הפנמת הקוד האתי,  אתם טועים. מן התקשורת למדנו כי סגן המפכ"ל המפוטר, ניסים מור – שנחשד בהטרדה מינית של שוטרות – הודה בחקירתו בעובדות, אך טען כי מעשיו מהווים בעיה אתית ולא פלילית. משמע, שלפחות חלק מפיקוד המשטרה בהחלט הפנים את העיסוק באתיקה. הוא רק השתמש בה לצרכים אחרים: על מנת לסמן לעצמו, לתועלתו, את קו הגבול שבין העבירה האתית, והעבירה הפלילית.

אם זה השימוש שבכירי המשטרה עושים באתיקה המקצועית שלהם, אזי עולה וצפה השאלה – "מה הטעם?" ו"האם ארגונים צבאיים מתאימים בכלל לאימוץ קוד אתי?"

השאלות הללו עמדו בבסיסו של ויכוח ארוך וממושך, שהיה לי הזכות לנהל עם פרופ' אסא כשר, בשנותינו המשותפות במכללה לביטחון לאומי של צה"ל.

ממנו למדתי את הגישה הכוללנית להבנת האתיקה המקצועית: לא המוסר לבדו עומד במרכז האתיקה המקצועית, אלא הבנת הזהות העצמית של הארגון. על כן גורס אסא, מבחן ההצלחה של ארגון באימוץ קוד אתי, אינו מעיד על התאמתו לעסוק באתיקה המקצועית, אלא על רמת הבשלות וההתקדמות שלו.

בינתיים יושב הפרי הזה על העץ כבר כמעט 20 שנה ועודנו בוסר... אנסה להסביר למה:

ראשית חשוב לבחון אם ההמצאה הזאת: קוד אתי משטרתי עובדת איפשהו בעולם.

ובכן בשאלת הבנת הזהות העצמית של הארגון המשטרה הבריטית מהווה מגדלור גדול של "איך עושים משטרה אחרת". דברו עם שוטר בריטי. ההבנה שלו של ייעוד המשטרה, תפקידיה ומשמעות המדים שהוא לובש אינה דומה לתובנות שתקבלו בשיחה דומה עם שוטר ישראלי או אמריקני. התובנות הללו עמדו למבחן בתקופת הטרור של "הצבא האירי הרפובליקאי" (ה- IRA) בשנות השמונים והתשעים של המאה הקודמת בלונדון. לשוטרי לונדון – שלא היו חמושים עד אז – ניתנה הבחירה לשאת נשק. כ- 85% מהם סירבו בטענה, שלמשטרה יש אחריות לגבי רמת האלימות ברחוב, ועצם נשיאת הנשק על ידי השוטרים תעלה את רמת האלימות. המשטרה הבריטית ידועה גם במיעוט הסקנדאלים בתוכה, כך שהטיעון שעצם הבנת הזהות העצמית מקרינה על המוסר, יש לה על מה להסתמך...

אז אחרי שראינו שזה יכול לעבוד, נשאר לנו לבדוק למה כאן – ובעצם, ברוב המקומות בעולם – זה לא עובד.

ראשית קצת היסטוריה: הכנת וקבלת הקוד האתי על ידי המשטרה לא נבעו מתחושה של צורך, אלא היו, במידה רבה, שיגעון של יחידים. העיסוק בגיבוש קוד אתי החל ב- 1985, באמצעות מדור חינוך והסברה במחלקת ההדרכה, תחת ניצוחו של ניצב שאול גבעולי. הוא הואץ בתקופת כהונתו של ניצב שלמה גל כקצין חינוך ראשי, בין השנים 1988 ל- 1991, וגובש לקוד שלם ב- 1 בדצמבר 1997. בסופו של עניין העיסוק בקוד לא היה כלל ארגוני אלא של "משוגעים לדבר", שכאילו התעקשו לשנות במו ידיהם את המשטרה. מי שדחף והביא להשלמת המלאכה הייתה סגן ניצב נוגה רוגל.

לקוד נלווה ספר לימוד מקיף על אתיקה בעבודת המשטרה (ראו תמונת כריכה משמאל), שהיה צעד יוצא דופן לטובה בהטמעת אתיקה בארגונים ממלכתיים. הקוד כלל פתיח העוסק בייעודה של המשטרה לפעול לאכיפת החוק ברוח ערכי היסוד של מגילת העצמאות ולשיפור איכות החיים במדינת ישראל, וכן חמישה סעיפים – עקרונות לפיהם יפעל השוטר – העוסקים בשמירת החוק ואכיפתו; הגנה על החיים ועל רכוש בנחישות ובאומץ לב; מתן דוגמה אישית ושמירה על טוהר המידות, יושר, אמינות, שמירת סודיות ודיווח אמת מלא ומדויק; הפעלת שיקול דעת, ריסון הכוח והסמכות ונטילת אחריות.

בכירי המשטרה לא מצאו טעם להתנגד לקוד, מה עוד שהאח הגדול, צה"ל, אמץ גם הוא קוד מטעמים דומים. הם הרוויחו תקשורת טובה, ללא מאמץ: ב'מעריב' למשל, נטען, באותה עת, כי "הופעת מסמך כזה, המבטא, גם את הנאמנות המסגרתית לעקרונות המדינה הדמוקרטית וגם את הנאמנות המקצועית לעקרונות השירות הציבורי בתחום אכיפת החוק, היא בשורה טובה לשוטר ובשורה טובה לאזרח".

הבעיה היא שאי אפשר לעבוד על כולם כל הזמן, ומהר מאוד התחילו ההשוואות בין מה שרשום בדוח למעשי השוטרים ומפקדיהם.

למרות זאת, בכירי המשטרה לא התגייסו ולא פעלו מעולם להטמעתו ולהצלחתו של הקוד האתי. איזה סיכוי יש לאתיקה המקצועית, אם המפקדים הבכירים אינם מעבירים לפקודיהם את הנושא בעצמם? בזמנו, אכן התקבלה החלטה כזו, שמטבע הדברים, לא קוימה. ההכשרה, במקומות שהיא עוד ניתנת, מתבצעת בדרך כלל על ידי מדריכים מן החוץ או על ידי קצינים זוטרים.

בתרבות הארגונית המשטרתית משמעות הדבר היא, שלא מתכוונים ברצינות!

במקביל לפרסום הקוד, הוקם "פורום אתיקה" שתפקידו היה לסייע לראש אגף משאבי אנוש בכל הנוגע לצעדים שיש לנקוט למען קידום האתיקה בארגון. הפורום התכנס 10 פעמים בלבד ופוזר למעשה ב- 29 בפברואר 2004, בטיעון "שאם אין לפורום שיניים אין טעם לקיימו". למה לא היו לפורום שיניים, אתם יכולים כמובן לנחש.

ב-2003, על רקע טענות של אי הטמעת הקוד, מונה "צוות לתיקוף הקוד האתי של משטרת ישראל". הצוות תלה את בעיות ההטמעה בקוד עצמו, ש"אינו מותאם לצורכי השטח ולמשימות המוטלות על משטרת ישראל בהתאמה לתהליכים המתרחשים בחברה הישראלית". ובאמת, הקוד המקורי התמקד רק ביחסי שוטר-אזרח, ולא בכל היבטי הפעילות של השוטר. התמקדות צרה זו הותירה סוגיות רבות לא מטופלות, ולכן, היה זה אך טבעי שיידרש להרחבה ולניסוח מחדש.

אבל, האם זו הייתה הסיבה לאי הטמעת הקוד? וכי מה יכול הצוות לעשות? להאשים את מפקדיו? קל יותר למצוא פגמים בקוד עצמו ולא באלה שהיו אמורים להטמיע אותו, שאין להם כל כוונה אמתית לכפות אותו על הארגון. 

גם בימים אלה, בהם הפער בין הקוד למציאות בשטח בולט כל כך, הוחלט שהקוד אינו מתאים. המשטרה פועלת היום להכין נוסח חדש של הקוד האתי, עליו יידרש לחתום כל מי שמשרת כיום בארגון וכל מי שיגויס למשטרה בעתיד. יופיעו בו כללי התנהגות מחמירים יותר לגבי התנהלות בין שוטרים, ובעיקר בין שוטרים לשוטרות, במסגרת שעות העבודה.

אז למה הם לא רוצים להטמיע? אני מזהה שני חסמים עיקריים לקוד האתי במשטרה: המנגנון הביורוקרטי והתרבות הארגונית.

המנגנון הביורוקרטי

משטרת ישראל חולה במחלה קשה ומנוונת. היא נשלטת על ידי מנגנון ביורוקרטי אדיר ממדים שיצא משליטה. המחלה הזו קרויה בספרות: "שלטון הביורוקרטיה ושלטון הנהלים". המנגנון שולט על הארגון בעזרת מבוך נוראי של נהלים. ככל שמסובך יותר, כך טוב יותר עבורו. המחלה הזו מאפיינת ארגונים ביורוקרטיים רבים בעולם המערבי ובישראל. אבל השלכותיה על משטרת ישראל קשות מנשוא.

בתחילת המאה העשרים, קיבע הסוציולוג והפילוסוף הגרמני, מקס ובר את דמות הארגון ההיררכי בתיאוריה המפורסמת שלו שכונתה "המודל הטהור של הביורוקרטיה". מודל זה מאפיין את המנגנון הממשלתי עד ימינו. עיקריו הם: מבנה דמוי פירמידה; וביורוקרטיה, המאופיינת בריכוזיות ובהגדרה ברורה של סמכויות, והמעוגנת בנהלים. המנגנון הזה פועל כהלכתו, כל עוד הפרופורציות בין המטה לשטח נשמרות. במשטרת ישראל הן טושטשו מזמן...

התוצאה היא פער רלוונטיות עצום בין המשטרה לציבור אותו היא אמורה לשרת. כיוון שהיא הופכת לא רלוונטית, נכנסים לוואקום הזה גורמים אחרים שמשתלטים על תחומי עיסוק משטרתיים רבים. אין ארגון ממשלתי בישראל שאיבד כל כך הרבה תחומי עיסוק כמו משטרת ישראל בעשרים השנים האחרונות! דוגמה אחת כזו היא המשטרות העירוניות שמקיימות שיטור עירוני אלטרנטיבי, למרות ניסיונות המשטרה "לביית" אותם.

זמן ניהול רב של מנהלים מושקע, לא ב"יצירת ערך" אלא ב"מאבקי אגו": ניסיון להגדיל תחומי סמכות ו"לבנות אימפריות" ("Empire Building"), שמוביל לסכסוכים תמידיים בין יחידות בארגון. האופן שבו מתנהלים מאבקי האגו הללו רחוק מלהתאים לקוד האתי ולרוחו...

בגלל אופי הארגון הביורוקרטי, הסטטוס של המפקדים הבכירים מודגש מאוד. חצרו של גנרל היא מעין חצר מלכות, שיש לה את הטקסים הארגוניים וגינוני החצר שלה, ואת הקודים הפנימיים שלה. ה"חצר" העמוסה בגורמים אינטרסנטים הדוחפים לשיפור מעמדם, מקיפה בדרך כלל את הבכיר בחנופה; מלעיטה אותו באינפורמציה מסולפת, מטשטשת את המציאות, יוצרת מצגי שווא ונותנת לבכיר תחושה של עוצמה מוגזמת בהרבה מזו שיש לו בפועל.

לאלה מבינכם שאינם מצויים בנבכי המנגנון הביורוקרטי יישמעו הדברים בוודאי מופרכים. אולם, תיאורים של מאבקי הכוח במגזר הציבורי מצויים בשפע בספרות המקצועית וגם בתקשורת המסקרת את האירועים. כך למשל, החוקר גרהם אליסון, שחקר את ממשלו של הנשיא קנדי בעת משבר הטילים בקובה, אפיין את מערכת היחסים בין משרדי הממשלה כזירת התגוששות בין ארגונים פיאודלים למחצה, הקשורים זה בזה בקשר רופף, ולכל אחד מהם חיות משל עצמו. חיות זו מנוצלת, בדרך כלל, למאבק על טריטוריה ולהבלטת אותו חלק בארגון על חשבון השגת המטרה הכוללת.

תשאלו מה בין זה לאתיקה – האמת, מעט מאוד... אבל יש לכך קשר ישיר להיעדר אתיקה... ארגון שמבין נכונה את זהותו העצמית היה קולט מיד שהאויב העיקרי שלו יושב בתוכו ומסיט אותו מן העיקר. לכן, עבור המנגנון – שיצא מפרופורציות והשתלט על הארגון – אי קבלה אמתית של הקוד האתי היא שאלה קיומית. בתבונה רבה לא תישמע שום התנגדות בקול. להיפך. אבל המנגנון ידאג לכך, שהקוד יקבל חיבוק דוב חם ואוהב ולוחץ, עד שתיפח נשמתו. 

עתה הגענו לדובדבן שבקצפת - לתרבות הארגונית:

ברוכים הבאים לתחום המושמץ ביותר של כל ארגון משטרה: תרבות השוטרים, שעם השנים הצמידו לה שלל כינויים: תרבות השקר, "החומה הכחולה הגדולה", "שקרים כחולים", ועוד ועוד.

לא אנשים יוצרים את התרבות הארגונית. היא צומחת בדרך של התהוות מתוך הדפוסים של המבנה הארגוני, מתוך מטרה לשמר אותו ואת בסיסי הכוח הקיימים בו.

תרבות ארגונית היא האופי של הארגון. היא מאפיינת את השוטרים כקבוצה, הן בעבודה והן בבית, והיא מייצרת קוד ערכי שאמור לאפשר לארגון לשרוד. אם תרצו, זה הקוד האתי האמתי של הארגון שמחברת כל מי שבא בשעריו. אם אינך מקבל עליך את הקוד האתי – לא קרה כלום. אם דחית את ערכי התרבות הארגונית, תיפלט מן הסתם מן הארגון.

הקוד הראשון במעלה שמייצרת התרבות הארגונית הוא מה שמכונה "קוד הנאמנות": נאמנות טוטאלית לחברים, נאמנות טוטאלית לארגון, ובישראל, בגלל שיטת המינויים שבה מפקדים יכולים לדאוג לקידומם של פקודיהם – נאמנות טוטאלית, מעל הכל, למפקד.

הצד האחר הבעייתי יותר של הנאמנות היא החיפוי. התרבות מקדשת את החיפוי ההדדי של שוטרים על חבריהם. פה הגענו לעימות ישיר של ערכי התרבות הארגונית עם הקוד האתי. משטרה נועדה לאכוף את החוק, אבל בלי מידה מסויימת של הפרת חוק מצד השוטרים אין משטרה. פרדוקס! אבל, ארגון הוא מערכת מורכבת, ומערכת מורכבת מצמיחה פרדוקסים. זהו אחד מהם. אסביר:

מקצוע השיטור הוא מקצוע מסוכן ושוטר חייב לדעת על מנת לתפקד באפקטיביות, שבן הזוג שלו מחפה עליו. כיוון שזירות עבירה דינאמיות מאוד וספוגות בלהט ובלחצים רבים; וכיוון שבלהט העשייה נעשות טעויות, אם היו השוטרים מדווחים כל פעם על מעשי חבריהם היה מתערער האמון שביניהם, ועקב כך יכולתם לתפקד. לכן, תרבות השוטרים הבלתי כתובה מעלה לדרגות גבוהות קודים כמו "חברות", כולל חיפוי הדדי על הצדדים הבעייתיים שלו.

זה לא מסתדר על "ססמאות" כמו "יושר", "אמינות" ו"דיווח אמת מלא ומדויק", המעטרים את הקוד האתי!

כיוון שהן המערכת החוקית והן הקוד האתי אינם מקבלים חיפוי כערך – להיפך, הם רואים בו עבירה פלילית – נוצרים כפל דיבור וחשיבה המאפיינים את השוטרים. הם אומרים דבר אחד ועושים אחר.

הנה קיבלנו שתי מערכות של ערכים. אחת חבויה מן העין, אך קריטית לתפקודו של הארגון. האחרת גלויה, אך נמנעת מלהתמודד עם בעיית הבעיות של השוטרים, ועל כן איננה רלוונטית.

הבעיה עם החיפוי היא היא ש"אין ארוחות חינם". אם אתה משקר קצת ואם השקר הופך ערך, אח"כ תשקר הרבה. אם חלק מהשוטרים מבצע מעשי שחיתות והאחרים מעלימים עין, הגענו למקומות רעים מאוד, כמו פרשיות השחיתות הגדולות של משטרת ניו יורק, שלאחרונה, היו לנו גם קצת משלנו...

בעיה נוספת אופיינית לישראל בגלל שיטת המינויים היא החיפוי על המפקדים. שוטרים נמנעים מלדווח על מפקדיהם כיוון שזה עלול להתפרש כפגיעה ב"קוד הנאמנות" המקודש. דיווח על עבירות בכירים לא נעשה בדרך כלל כיוון שהמדווח מציית לקוד האתי, אלא מהסיבות הלא נכונות: כאשר חושב שוטר שמפקדו הפר את קוד הנאמנות. משמע, שלא קיבל את שהגיע לו למרות ששכב עבורו על הגדר...

איך הקוד האתי משתלב בכל זה? ובכן, הוא לא...

מה מסקנותי מכל זה?

המסקנה העיקרית היא, שתנאי בסיסי לקיומו של קוד אתי רלוונטי הוא שינוי ארגוני דרמטי במשטרה.

אם "ימכרו" לכם שנעשה בארגון פלוני "תהליך יסודי של הפקת לקחים" ראוי שתשאלו מיד, "מה נשתנה במבנה הארגוני?". אם המסגרת המבנית לא השתנתה, דעו לכם שאין בשינוי ממש.

מבנה שונה יצמיח תרבות ארגונית נוחה בהרבה עבור הקוד האתי. משטרת ישראל חייבת להחזיר את המנגנון לפרופורציות. ללא שינוי ארגוני דרמטי של צמצום משמעותי של מפקדות וחשוב מכך - העברת הסמכות והאחריות – התקציבית והמהותית – לשטח, אין לקוד האתי סיכוי, ובעצם, אין גם למשטרת ישראל סיכוי.

ומסקנה נוספת היא שאולי הגיע הזמן להסדיר במסגרת החוק והאתיקה, גם דו קיום סביר עם הצורך הבסיסי של שוטרים בחיפוי הדדי. אחרת, סיכויי הקוד האתי להפוך למסמך מחייב, קלושים.

עד אז, עיקר תפקידו של הקוד האתי יהיה לטעמי להיות מגדלור, שלאורו נוכל למדוד את הפער בין אותה זהות של משטרה שבה חפצנו, לזו שמצויה בידינו היום...

לשמיעת המושב בכנס (הקטע על המשטרה מתחיל באמצע בערך...)

[לאוסף המאמרים על אתיקה לסוגיה, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית', לחצו כאן]

העשרה

• פנחס יחזקאלי (2016), האתיקה המקצועית ופער הרלוונטיות של המשטרה, 31/1/16.
• מקרה בוחן: אסור לפספס (2016), השוטרת פוטרה בגלל הסרטון ששלחה לחבריה השוטרים, וואלה חדשות, 26/7/16.