[תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0,  שהועלתה על ידי U.S. Fish and Wildlife Service Headquarters לאתר flickr]

 המאמר עודכן בתאריך 20 באוגוסט 2019

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

מועצה מייעצת (Advisory council) היא סוג של דירקטוריון - נטול סמכויות בדרך כלל - שמטרתו לסייע לארגון בעצה לגבי מדיניות, אסטרטגיה והערכה.

אם היא אכן נטולת סמכויות, המועצה המייעצת פועלת כ-'ידיד ביקורתי'. ומשימתה העיקרית לבחון מהי הדרך המתאימה להמשיך קדימה לעבר השגת היעדים שארגון הציב לעצמו.

היא מורכבת מבכירים בארגון לשעבר, מבעלי תפקידים דומים בארגונים אחרים בסביבה המשימתית, מאנשי אקדמיה בתחום הרלוונטי או מכל אדם אחד שהקברניט סבור שביכולתו לתרום להשגת המטרה.

רעיון המועצה מייעצת במשטרת ישראל ובשב"ס הוא רעיון וותיק ששורשיו בימי הקמת המדינה. אבל, בגלל שמעולם לא מוסד בחקיקה או בתקנות הוא צץ, עולה ונופל מידי פעם, על פי גחמות הקברניטים השונים.

בימים של רצון לחזור לגישה קהילתית, נכון לטעמי לרענן את המודל הזה ומשמעויותיו:

למה צריך מועצה מייעצת?

כל ארגון, גם ארגון ציבורי - בין אם הוא אוהב זאת ובין אם לאו - זקוק לגוף מייעץ ומפקח שיעסוק בגיבוש האסטרטגיה שלו ויפקח על פעילותו, ממספר סיבות:

• אחריותיות: הצורך לתת דין וחשבון. להנהלת הארגון חובת אחריותיות כלפי אלה שלמענם מיועד הארגון. כך למשל מפקח דירקטוריון של חברה על כך שהנהלתה תישא אחריותיות כלפי הבעלים ותשמור על האינטרסים שלו. לפי אותו עיקרון, לכל גוף ציבורי חובת אחריותיות כלפי אלה שלמענם מיועד הארגון, ובמקרה של המשטרה או שב"ס גדל הצורך באחריותיות אף יותר:

- משטרה בחברה דמוקרטית בנויה על העיקרון, לפיו אזרחים מפקידים בידיה חלק מזכויות האזרח שלהם, על מנת שתדאג עבורם לסדר חיים תקין. פיקוח אזרחי על משטרה - המיועד לוודא שסמכויות אלה מנוצלות נכון - הינו אחד העקרונות הבסיסיים ביותר של דמוקרטיה (יחזקאלי, 2004, ע' 17).

- שירות בתי הסוהר הוא ארגון טוטאלי, שבו מתקיימת תלות מוחלטת של האסירים בסוהרים. ומחשש לשימוש לרעה בכוח זה, יש צורך כפול ומכופל בביקורת בתחומים השונים של פעולותיו.

הבעיה בארגונים ציבוריים - המהווים חלק מהשלטון המרכזי - היא, שהאחריותיות ממומשת במקרה הטוב כלפי מעלה לגורמי השליטה והפיקוח. במקרה של המשטרה ושב"ס, אלה המפכ"ל והשר הממונה. זאת, בעוד שהגורם שלו הם חבים אחריותיות הינו הציבור והארגונים האחרים הפועלים ביחד איתה בשטח. המועצה המייעצת באה לפתור את הבעייתיות הזו.

• היזון חוזר בזמן אמת: מנגנונים - שמסוגלים להצביע על בעיות לפני התהוותם - הם נדירים בארגונים צבאיים. רק גוף כזה הפועל ליד הקברניט ומשוחרר מכבלי ההיררכיה, מסוגל לתת משובים כגון אלה.

שילוב מועצות/וועדות אזרחיות לסוגיהן בעבודת המשטרה קיים באופנים שונים במשטרות העולם המערבי. יש המשתמשים בהן ברמה הטקטית, לצרכים של הצגת בעיות ועיבוי שיתוף הפעולה עם האוכלוסייה בשטח, כמו בחלק ממשטרות ארצות הברית. יש המשתמשים בהן ברמה האסטרטגית, לצרכים של פיקוח אפקטיבי ושליטה על חלק גדול מהתקציב מחוזות המשטרה, כמו בבריטניה.

[התמונה מתוך אתר ליאור-שמר, רהיטים, ללא אזכור שם צלם. אנו מאמינים שאנו עושים בתמונה שימוש הוגן]

מועצה מייעצת יכולה לפעול בכל רמה בארגון

• במשטרה, מרמת התחנה המרחב והמחוז, ועד מועצה ארצית ליד המפכ"ל, ומועצות מייעצות ליד כל אחד מראשי האגפים.
• בשב"ס יכולה מועצה לפעול ליד כל מנהל בית סוהר ובית מעצר, במחוזות ובמינהלים וגם ליד הנציב.

מועצה יכולה לפעול בתוקף חוק, אך גם באופן וולונטארי

במקרים רבים, המצב הנכון הוא מיסוד דירקטוריונים (עם "שיניים") - בתוקף חוק במוסדות הללו. אולם, ניתן להקים מועצות גם באופן וולונטרי. אז, יכולותיהן של המועצות הן פועל יוצא של יכולת הקברניט להפיק מהן את שניתן; ושרידותן נמוכה בדרך כלל ומוגבלת לאובו מנהל שיזם אותן.

המודל של נשיאה ב"אחריותיות" – הדירקטוריון 

המודל שממנו שואבים ארגונים ציבוריים דוגמה לצורך מימוש האחריותיות שלהם כלפי הבעלים (קרי, הציבור) הוא מוסד הדירקטוריון או מועצת המנהלים של חברה.זהו גוף בלתי תלוי שמבקר ושופט את ההנהלה הפעילה על ידי העמדת תכניותיה במבחן אובייקטיבי; עוסק בגיבוש האסטרטגיה של החברה; ועומד לרשות ההנהלה במתן עצה, בהדרכה ובעזרה. לדירקטוריון מוקנית גם סמכות שיורית שלא הוקנתה לגוף אחר.

הדירקטוריון מתמנה על ידי בעלי המניות בחברה. הוא הגוף מתווה המדיניות והמפקח על ביצועי המנהל הכללי בחברה. הוא אינו עוסק בניהול שוטף. סמכויות הניהול השוטפות מוקנות למנהל הכללי ולהנהלה הפעילה.

 להלן פירוט תפקידיו של הדירקטוריון:

• הדירקטוריון מתווה את מדיניות החברה ומפקח על ביצוע תפקידי המנהל הכללי ופעולותיו.
• קובע את תכניות הפעולה של החברה, עקרונות למימונן וסדרי עדיפויות ביניהן.
• בודק את מצבה הכספי של החברה, וקובע את מסגרת האשראי שהחברה רשאית ליטול.
• קובע את המבנה הארגוני ואת מדיניות השכר.
• רשאי להחליט על הנפקה של איגרות חוב.
• אחראי לאישור הדו"חות הכספיים.
• מדווח לאספה השנתית על מצב ענייני החברה ועל התוצאות העסקיות.
• ממנה ומפטר את המנהל הכללי.
• מחליט בעסקאות הטעונות אישורו לפי התקנון.
• רשאי להקצות מניות וניירות ערך ולהמירם למניות עד גבול הון המניות הרשום של החברה.
• רשאי להחליט על חלוקת דיבידנד.
• מחווה דעתו על הצעת רכש מיוחדת.

[תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0,  שהועלתה על ידי U.S. Fish and Wildlife Service Headquarters לאתר flickr]

מעמדו של הדירקטוריון מעוגן בחוק (בישראל, החוק הרלוונטי הוא חוק החברות התשנ"ט-1999).

סעיף 29 לחוק החברות הממשלתיות מאפשר לדירקטוריון להקים מבין חבריו  ועדות קבועות או לעניין מסוים ולהיעזר בהן לצורך עבודתו. מטרת הקמת ועדות הדירקטוריון היא לייעל את עבודת הדירקטוריון על ידי צימצום מספר הדירקטורים הדנים בנושא ספציפי.

דוגמה לוועדות: ועדת הביקורת, ועדת המכרזים העליונה, ועדת תכנון, תקצוב ומחשוב, ועדת כספים, מאזן והנפקות, ועדת נכסים ובינוי, ועדת ביטוח, רו"ח ועו"ד, ועדת ארגון, כוח אדם ונהלים, ועדה לאיכות הסביבה, ועדת לקוחות, יחסי ציבור ופרסום. 

הגרסה המשטרתית של נשיאה באחריותיות: המודל האנגלי של "רשות המשטרה"

(גימשי , 2003, עמ' 174-173; Bunyard, 1978, ע' 44) 

במשטרה האנגלית – מהמשטרות המרשימות בעולם המערבי – פועלות "רשויות של משטרה" (Police Authority). זהו גוף אזרחי, האחראי לפקח על פעילותם של כל אחד מ- 41 מחוזות המשטרה באנגליה, מזה כ- 100 שנים. תפקידן להבטיח, שפעילות המשטרה תתמקד מאפיינים ובצרכים המקומיים המיוחדים של כל אזור ו/או רשות מקומית. [התמונה משמאל היא תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0,  שהועלתה על ידי U.S. Fish and Wildlife Serv לאתר flickr] "רשות המשטרה" מפקחת על "מחוז" משטרתי, המספק שירותי משטרה לאזור הכולל מספר ערים (District או County):

• היא מתקצבת 49% מתקציב המחוז (מדובר ב- 49% מהתקציב הרשמי. בפועל, משקיעות הרשויות גם תקציבים שלא יועדו לכך במקור לפתרון בעיות שצצות בשטח, כך שמדובר בפועל אף בנתח גדול יותר של התקציב.);
• ממנה את מפקד המשטרה וסגניו ויכולה לפטרם באישור השר הממונה (במקרה זה, שר הפנים);
• קובעת את גודלה של המשטרה; מקבלת עדכון על עבירות המשמעת של שוטרים; ומתקצבת הוצאות שוטרים בגין תביעות נזיקין המוגשות נגדם בגין ביצוע תפקידם (51% מהתקציב נשלט על ידי משרד הפנים, וכך באים לידי ביטוי בפעילות המשטרה שני המימדים – המקומי והארצי).

לשם המחשה, "רשות המשטרה" של המשטרה המטרופוליטנית של לונדון (The Metropolitan Police Authority – MPA) מגדירה את הייעוד שלה כך: "רשות המשטרה המטרופוליטנית קיימת על מנת להבטיח שמשטרת לונדון מקיימת אחריותיות (accountable for) על השירותים שהיא מספקת לתושבי הבירה." (רשות המשטרה המטרופוליטאנית של לונדון, 2008).

ה"רשות" מורכבת מ- 25-17 חברים, המייצגים את האינטרסים של אזורם. תשעה מחברי ה"רשות" הם פוליטיקאים מקומיים, חברי המועצה האזורית, שלושה שופטים וחמישה אנשי ציבור, שנבחרים לתפקיד על ידי חברי ה"רשות" מתוך רשימה הנקבעת על ידי משרד הפנים.

לעתים משמשת מועצת העירייה כ"רשות המשטרה".

ההיסטוריה של וועדות מייעצות במשטרת ישראל ובשב"ס

שב"ס

היזמה למועצה מייעצת עלתה בשב"ס מיום היווסדו כאגף במשטרת ישראל: בידיו לא ניתנו משאבים כלכליים נאותים, לא היה לו ידע וניסיון קודמים בתחום והוא נזקק לסיוע, הן מצד משרדים ממשלתיים כמו משרד הסעד, משרד הבריאות ומשרד המשפטים; והן מצד גופים חוץ ממשלתיים ואנשים פרטיים, כמו מסגרות מוניציפליות, עורכי דין, רופאים ורבנים (תימור, 2009, עמ' 316).

לכן הגיע שר המשטרה הראשון, בכור שטרית, למסקנה, שיש להקים ועדה מייעצת שתפעל לידו (לא ליד הנציב), שתפקידה יהיה לייעץ לשר במגוון רחב של נושאים. המטה הארצי של המשטרה להקים מועצה ציבורית בעלת סמכויות נרחבות יותר, כולל זכות להתערבות יומיומית לתיקון פגמים בפעילות בתי הסוהר, נטילת חלק בהחלטות על פתיחת בתי סוהר חדשים ועל קבלת עובדים חדשים או פיטורי עובדים; אולם, ההצעה לא התקבלה (כנראה, מחשש לנגיסה בסמכויות השר).

ב-3.2.1949 זימן מנכ"ל משרד המשטרה ישיבה ראשונה של המועצה. השתתפו בה לצדו נציגים ממשרד הסעד, משרד האוצר, משרד הבריאות ומשרד המשפטים, וכן נציגי ציבור ממרכז הסתדרות המורים, מאגודת עורכי הדין, מארגונים לשיקום אסירים, מארגון לשוויון זכויות לנשים, מאגודות העיתונאים וארגון הרופאים. המועצה החדשה הקימה מתוכה ועדות משנה: ועדת מנגנון, ועדת היגיינה רוחנית (תעסוקה, חינוך, טיפול), ועדת בניינים וועדת שיקום (תימור, 2009, עמ' 316).

אלא, שביקורת מצד גוף אחר אינה טבעית לפוליטיקאים וגם לא למפקדי ארגונים צבאיים. פעילות המועצה לא ארכה זמן רב והסתיימה באוגוסט 1950. מליאת המועצה כמעט שלא כונסה והוועדות לא זומנו. למעשה, למשטרה ולשירות בתי הסוהר היה נוח להתעלם מהמועצה ולפעול בלי מעורבותה ובלי שירותיה. שר המשטרה גם לא פרסם תקנון לפעילות המועצה, אף על פי שהוא יזם את הקמתה.

[תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0,  שהועלתה על ידי U.S. Fish and Wildlife Service Headquarters לאתר flickr]

גורם מרכזי בתהליך - שהביא בסופו של דבר לפיזור המועצה - היה היועץ המשפטי של משרד המשטרה (כנראה בדחיפת השר). הוא העלה הסתייגויות הן ממתן סמכויות שונות למועצה והן מבעלי תפקידים שונים בתוכה. המניע החבוי להסתייגויותיו היה, כנראה, רצון לעקר את המועצה מסמכויות (תימור, 2009, עמ' 317-316):

• ב- 16.11.1950 העביר היועץ המשפטי לממשלה חוות דעת לממונה על משרד המשטרה, לפיה הקמת המועצה אינה נדרשת לשם ביצוע פקודת בתי הסוהר-1946. הוא המליץ לתת לוועדה סמכות כוועדת חקירה על סמך פקודת ועדות החקירה.
• ב- 31.1.1951 כתב הממונה על משרד המשטרה לשר המשטרה, שאין לדעתו צורך במועצה". בשעה ששירות בתי הסוהר מתמודד עם בעיות קשות של צפיפות וחוסר משאבים, הוא אינו יכול להפעיל שיטת טיפול כלשהי או תכנית תעסוקה לאסירים. לכן, גם אין במה להעסיק את המועצה. כמו כן, הוא הביע במכתבו הסתייגות מרשימת הגופים ומשמות חלק מהמשתתפים במועצה.
• ב- 10.12.1952 הודיע הממונה על משרד המשטרה לפרקליט המדינה: "ברצוני להודיעך כי המועצה המייעצת לענייני בתי הסוהר... החליטה להתפזר".

בשנת 1981 התפרסמו מסקנות ועדת קנת לבדיקת המצב בבתי הסוהר במדינה, שהוקמה על רקע מצבו הקשה של שב"ס בתחומים שונים. אחת מהמלצותיה של הוועדה היה כי "השר (הממונה) ימנה ועדה מייעצת של מומחים, בה יסתייע דרך קבע לבחינת גישות חדשות באשר לניהול וארגון בתי הסוהר. מן הראוי לכלול בוועדה זו אנשי חינוך, מדעי ההתנהגות, משפטנים, קרימינולוגים וקצינים פורשים מהשרות, שיש להם ידע וניסיון בנושאים רלוונטיים לשרות בתי הסוהר" (קנת ואח' 1981).

בשנת 1999 מינה עמוס עזאני הנציב דאז, מועצה מייעצת חדשה שתפעל לידו, על סמך כתב כינון המועצה המייעצת שליד נציב שרות בתי הסוהר, שנחתם על ידי השר לביטחון פנים ביום 4.10.99. אולם, יוזמה זו לא שרדה את חילופי הנציבים, והיא לא קיימת היום למעשה כמוסד רלוונטי (תימור, 2009, עמ' 317).

משטרת ישראל

• היחידה לשיטור קהילתי (יש"ק) הציעה ב- 1996 מודל של וועדה מייעצת בראשות ראש העיר, ויישמה אותה ב"תחנות המודל" שבהן פעלה.
• בעת דיוני "וועדת טרנר" (הוועדה לבחינת שיטור קהילתי ומשטרה עירונית במאבק באלימות) בקיץ 2005, הציגה המשטרה את אותה תכנית להקמת וועדות ציבוריות למשטרה בכל רשות מקומית, אולם התכנית טרם יושמה עד היום.
• ניצב אורי בר לב כמפקד המחוז הדרומי הקים וועדה מייעצת כזו לידו, אולם פרויקט זה התמוסס לאחר עזיבתו (בר-לב, 2008).
• בשנת 2015 פעלה בהצלחה רבה וועדה מייעצת לראש האגף לתחזוקה לוגיסטית במשטרה (את"ל), דאז, ניצב דוד ביתן.

[להרחבה בנושא: 'ועדת טרנר', לחצו כאן]

[תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0,  שהועלתה על ידי U.S. Fish and Wildlife Service Headquarters לאתר flickr]

לסיכום

וועדות הן כלי נפלא ורב ערך עבור מפקדים שאינם מאוימים על ידן, שבוחרים נכון את משתתפיהן; ושבאמת מעוניינים בביקורת ובמשוב בזמן אמת.

אולם, עד שלא תמוסדנה הוועדות בחוק שיינתנו להם שיניים בתוקף אותו חוק, נחזה בהן עולות ונעלמות מידי פעם, על פי גחמותיהם של הקברניטים באותה עת.

מקורות והעשרה 

• פנחס יחזקאלי (2014), ועדת טרנר: משטרות עירוניות כפתרון לחוסר הרלוונטיות של משטרת ישראל, ייצור ידע, 25/7/14.
• יחזקאלי פנחס (2014), דירקטוריונים למחוזות המשטרה ולאגפים, 6/11/14.
• בר-לב אורי (2008),המועצה הציבורית המייעצת למפקד המחוז הדרומי של המשטרה, מחוץ לקופסה – חשיבה אחרת על עבודת משטרה, באר שבע: משטרת ישראל, המחוז הדרומי, היחידה למחקר ולהערכה.
• גזיאל חיים (1990), מחשבה מנהלית בת זמננו, תל אביב: הוצאת רמות, אוניברסיטת תל אביב.
• גימשי דני (2003), משטרה בדמוקרטיה, ירושלים: משטרת ישראל, המטה הארצי, אגף משאבי אנוש.
• הוועדה לבחינת שיטור קהילתי ומשטרה עירונית במאבק באלימות (וועדת טרנר) (2005).
• חוק החברות התשנ"ט-1999.  
• יחזקאלי פנחס (2004), מבוא ללימודי משטרה ושיטור, תל אביב: משרד הביטחון.
• רזי עפרון, יחזקאלי פנחס (2007), מינהל ציבורי על פרשת דרכים – מאנוכיות לשיתוף פעולה, גלילות: המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות, המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
• רשות המשטרה המטרופוליטאנית של לונדון (2008): http://www.mpa.gov.uk/default.htm.
• Bunyard R. (1978), Police Management Handbook, London: McGraw-Hill Book Co.
• תימור, א'. (2009). התפתחות בתי הסוהר בישראל. ב- ש' ג' שוהם, & א' תימור, סוגיות בתורת הענישה בישראל (כרך 12, עמ' 359-311). קריית ביאליק: הוצאת ספרים "אח". הופיע גם ב: צוהר לבית הסוהר, גיליון מס' 12, 2009.
• קנת, מ', ליבאי, ד', שפירא, ר'. (1981). וועדת החקירה הממלכתית לבדיקת המצב בבתי הסוהר ("וועדת קנת"), דוח ראשון. ירושלים: מדינת ישראל.