פרופ' דויד וייסבורד, חתן פרס שטוקהולם לקרימינולוגיה 2010 ופרס ישראל לקרימינולוגיה תשע"ה נחשב לחוקר המוביל בעולם בתחום השיטור ולזכותו ניתן לייחס את רעיון הנקודות החמות בשיטור (יחד עם לורנס שרמן). לא רק ידיעתו הרחבה בתחום הקרימינולוגיה תרמה למעמדו הרם בעולם האקדמי, אלא גם אישיותו יוצאת הדופן הבאה לידי ביטוי בתרומתו הרבה ושותפותו בפיתוח דורות רבים של אנשי מדע בתחום הקרימינולוגיה ובעיקר בתחום השיטור. כיום משמש פרופ' וייסבורד נשיא האגודה הישראלית לקרימינולוגיה.
(התקבל במערכת בפברואר 2017, אושר לדפוס בפברואר 2017)
המאמר פורסם ב: University of Chicago Legal Forum, 2016 תחת השם:
Does Hot Spots Policing Inevitably Lead to Unfair and Abusive Police Practices, or Can We Maximize Both Fairness and Effectiveness in the New Proactive Policing?
המאמר תורגם על ידי ד"ר עמיקם הרפז, קרימינולוג המתמחה באכיפת חוק, ומלמד קורסים באכיפת חוק ושיטור באוניברסיטת חיפה, האוניברסיטה העברית ומכללת עמק יזרעאל. שירת במשטרת ישראל בתפקידי פיקוד והדרכה לרבות פיקוד על תחנות משטרה ומרחב משטרתי. פרש ממשטרת ישראל בדרגת תנ"ץ ובתפקידו האחרון היה מפקד המכללה לקציני משטרה.
[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]
תקציר
שיטור 'נקודות חמות' הפציע כאחת מאסטרטגיות 'השיטור החדש' החשובות ביותר הנפוצות כיום בעולם. אסטרטגיות אלה פותחו כתגובה לביקורת על אפקטיביות המשטרה במניעת פשיעה, בסוף המאה הקודמת. בעוד ששיטור הנקודות החמות הוכיח עצמו כאפקטיבי במניעת פשיעה, הלך והתפתח נרטיב האומר שגישה זו יחד עם גישות אחרות של פיקוח על הפשיעה הן בלתי הוגנות ואף ברוטליות. במאמר זה אני בוחן נרטיב זה, שהולך ונעשה מקובל, ומאתגר כמה מהנחות היסוד שלו ומציע נרטיב נוגד שבבסיסו ההנחה שניתן לשלב שיטור 'נקודות חמות' יחד עם גישות המעודדות הערכות חיוביות של הציבור את לגיטימיות המשטרה. לאחר סקירת התפתחות שיטור 'נקודות חמות' אני מראה שיש מעט ראיות על כך שגישה זו תורמת לשיטור מוטה ופוגעני ולמעשה, גישה זו באופן כללי מתמקדת יותר במניעת פשיעה ועל כן מפחיתה את מידת ההתערבות של המשטרה בחיי האזרחים בכל קהילה. בה בעת, על ידי שימוש בטקטיקות של עיכוב, תשאול וחיפוש, כפי שנעשה בעיר ניו יורק, אני מראה כיצד גישות שיטור אגרסיביות המתמקדות בנקודות חמות עלולות להוביל לתגובות שליליות בקהילה. לסיום, אטען שניתן למקסם גם את הפיקוח על הפשיעה וגם את הערכת התושבים והלגיטימיות של המשטרה בנקודות חמות ואציג שתי דוגמאות למחקרים המתנהלים תוך כדי כתיבת שורות אלה, הבוחנות את השגתן של שתי מטרות אלה.
מילות מפתח
נקודות חמות, קהילה, משטרה, שיטור, שיטור פרואקטיבי, השיטור החדש, העתקת פשיעה, אפקט הבלון.
נרטיבים על אודות האפקטיביות של גישות בפיקוח על הפשיעה חשובים בעיצוב הבנתם של אנשי מעשה וקובעי מדיניות בתחום אכיפת החוק "מה צריך לעשות", מפני שנרטיבים אלה מבוססים על מחקר מדעי. נרטיב יחיד ודומיננטי עשוי לעצב רפורמות בתחום השיטור ולכך יש השלכות לסוג התכניות המאומצות בשדה ולכיוון העתידי של החידושים בתחום. היות ונרטיבים חשובים מאד בפיתוח תכניות מניעת פשיעה, חשוב לבחון את הראיות לכך בדקדקנות ולהבין את משמעותן. אני טוען כי הולך ומתפתח נרטיב הקושר את שיטור הנקודות החמות לגישות שיטור ברוטליות ובלתי הוגנות. במאמר זה אני רוצה לבחון נרטיבים מסוג זה גם כדי לקרוא תיגר על הנחותיהם וגם כדי ליצור נרטיב נוגד כיצד יש לשלב שיטור נקודות חמות עם גישות המעודדות הערכה חיובית של לגיטימיות המשטרה. כבר מראשית הדיון, הייתי רוצה להבהיר כיצד נרטיבים הקשורים לנקודות חמות התפתחו וכיצד הם דחקו הצידה נרטיבים מוקדמים יותר על אודות חוסר האפקטיביות של מאמצי הפיקוח על הפשיעה.
רוברט מרטינסון, שפרסם בשנת 1974 סקירה מדעית על האפקטיביות של תכניות שיקום, הניח את היסודות לנרטיב המוכר כ"שום דבר אינו עובד" במניעת פשיעה ושיקום. הוא ביסס את מאמרו על סקירת תוצאותיהם של מחקרי הערכה חדשניים ושאל: "האם כל המחקרים הללו מובילים אותנו למסקנה הבלתי נמנעת ששום דבר אינו עובד, שאין לנו מושג קלוש כיצד לשקם עבריינים ולמנוע מועדות?". על אף שמרטינסון לא טען ששום דבר אינו עובד הוא הסיק כי: "למעט מקרים חריגים למאמצי השיקום, עליהם דווח עד כה, לא הייתה השפעה הניתנת למדידה על מועדות". הנרטיב "שום דבר אינו עובד" הפך לדומיננטי בדיון על התערבויות מערכת אכיפת החוק בעשורים שלאחר מכן ולא רק בתחום התקון, אלא בכל שדות המחקר על אכיפת החוק. בתחום השיטור, הראיות בהן נעשה שימוש לתמיכה בנרטיב זה לא מוצו מסקירה שיטתית[1] של המחקר, אלא כמסקנה מצטברת ממספר מחקרים גדולים. הערכת התערבויות של גישות שיטור למניעת פשיעה כמו "סיורי מניעה שגרתיים" ו"זמן תגובה מהיר לאירוע" הראו שהשפעתן על הפחתת הפשיעה הייתה מזערית. בשנות ה-90 המוקדמות יכול היה דויד ביילי (David Bayley) לטעון בביטחון מלא כי:"... המשטרה אינה מונעת פשיעה".
למרות שהנרטיב ש"שום דבר אינו עובד" זכה להכרה רחבה, מספר חוקרים החלו לפקפק במסקנה הכללית אליה הגיעו מרטינסון ואחרים. בביקורת על הנרטיב, טען טד פלמר כי מרטינסון התעלם ממצאים חיוביים רבים בסקירתו, דבר שיכול היה לערער את המסקנה הכללית הגורפת בדבר חוסר האפקטיביות של תכניות השיקום. בתחום השיטור, לורנס שרמן (ראו תמונה למטה) ואנוכי טענו באופן דומה שלמרות מחקרים כמו הניסוי של סיורי מניעה בקנזס סיטי[2], היו בשנות ה-70 מספר דוגמאות מוצלחות לתכניות מניעת פשיעה בשיטור. בעוד שברור היה כי תכניות רבות של מניעת פשיעה ושיקום אכן לא עבדו, המסקנה ש"שום דבר אינו עובד" הייתה במובנים רבים נאיבית בדיוק כמו נרטיבים שהיו מקובלים קודם לכן, שתכניות מניעת פשיעה הן באופן כללי מוצלחות.
[בתמונה: לורנס שרמן. התמונה לקוחה מאתר אוניברסיטת קמברידג']
כיום, אנו נמצאים בתקופה המאופיינת בגישה נאיבית של "מה לא עובד בשיטור". מפקדי משטרה רבים בטוחים שיש ביכולתם לפקח על הפשיעה. המחקר אכן תומך בביטחון זה אבל לא במובן זה ש"הכל עובד", אלא בהצביעו על טקטיקות וגישות ספציפיות המשפיעות על הפשיעה. עם זאת, חוזקן של הראיות בדבר האפקטיביות של אסטרטגיות השיטור והשפעתן על הפשיעה מעלה תהיות חדשות. הולכת ומתפתחת בין משקיפים וחוקרי השיטור התמיכה בטיעון כי החידושים האחרונים בשיטור הפרואקטיבי הנקרא לעתים "השיטור החדש" או "השיטור הפרואקטיבי החדש" מוביל בהכרח להטיה ופגיעה בקבוצות חברתיות מסוימות. עניין זה הועלה בשעתו על ידי לורנס שרמן, אחד ממניחי היסודות של חידושי השיטור בעשורים האחרונים. שרמן כתב כבר ב-1986: "...אם נעשות כהלכה, אסטרטגיות שיטור פרואקטיביות לא צריכות לפגוע בזכויות מיעוטים או בזכויות חוקתיות ואף לא לפגוע בקשרים עם הציבור. עם זאת, הקושי ביישומן של אסטרטגיות אלה הוא מהותי". באחרונה, חששות אלה מהווים מכשול בפני יישום שיטור פרואקטיבי שהחל לצמוח בשנות ה-90 של המאה הקודמת. יש פרשנים הטוענים כי ניתן למצוא דרך ביניים בין שיטור המתמקד בפיקוח על הפשיעה (המוביל בהכרח לשיטור מפלה ופוגעני) ובין "שיטור חדש" המתמקד בתפיסת הלגיטימיות של המשטרה בעיניי הציבור, למשל טום טיילר[3] ועמיתיו:
"...אנו טוענים כי השינוי במטרות ובסגנון משקפים את המתח הבסיסי בין שני מודלים של שיטור:
- המודל הדומיננטי הנוכחי של שיטור פרואקטיבי של ניהול סיכונים, המתמקד בשיטור המונע פשיעה ומבטיח ביטחון לטווח קצר באמצעות ניהול מקצועי של סיכוני הפשיעה;
- ומנגד, מודל שיטור המתמקד בבניית לגיטימיות הציבור באמצעות טיפוח הקשרים עימו ולכן מקדם מטרות ארוכות טווח של סולידריות ושיתוף פעולה על מנת לטפל בבעיות פשיעה וסדר ציבורי...".
ייתכן שהחידוש החשוב ביותר שצמח במסגרת השיטור הפרואקטיבי החדש הוא מה שמכונה "שיטור נקודות חמות" או "שיטור ממוקד מקום". למשל, פיליפ היימן טוען בכתב העת The New Policing כי תמציתו של השיטור החדש היא בהכרה בחשיבות מרכזיותם של משאבי המשטרה:
"...מה שעושה את ההבדל, על פי הערכה זהירה, הוא מיקוד משאבי סיור במקומות ובזמנים בהם יש את מירב הפשיעה. רעיון זה נתמך במחקרים אפידמיולוגיים המראים שפשעיה נוטה להיות מאד מקומית וכן מחקרים שנערכו במיניאפוליס המראים כי הכפלת נוכחות המשטרה מובילה להפחתת הפשיעה בנקודות חמות בשיעור של 50%, גם כאשר המשטרה אינה נוכחת בהן פיזית...".
שיטור נקודות חמות הפציע בעקבות ניתוח נתונים ותצפיות המראים כי פשיעה נוטה להתרכז, ברמה גבוהה מאד באזורים עירוניים. ההיגיון מאחורי רעיון זה הוא פשוט ואומר כי אם הפשיעה מתרכזת ברחובות מסוימים בעיר, המשטרה צריכה למקד את התערבותה במקומות אלה. כפי שאפרט בהמשך, בסיס הראיות לשיטור נקודות חמות הוא חזק מאד. עם זאת, בשנים האחרונות, כמו כל שיטות שיטור פרואקטיביות אחרות, שיטור נקודות חמות היה תחת התקפה מפאת החשש שהוא מוביל לאימוץ גישות פוגעניות ומוטות. מספר מומחים טענו לאחרונה ששיטור אינטנסיבי, כמו נקודות חמות, עלול לשחוק את עמדות התושבים לגבי המשטרה. דניס רוזנבאום למשל הצהיר, ששיטור נחוש בנקודות חמות מגדיל את הסיכון להחלשת יחסי משטרה-קהילה. הוא העיר כי טקטיקות שיטור נחושות עלולות לתקוע טריז בין הציבור למשטרה, דבר הרלוונטי במיוחד בקהילות מיעוטים עם פשיעה גבוהה, מקום שם ממילא תפיסות הציבור את המשטרה נוטות להיות שליליות.
הביקורת האקדמית באה בעקבות נרטיב שהתפתח בציבור לפיו לשיטור נקודות חמות יש השפעה שלילית בלתי נמנעת. לאחרונה, כתב באחד העיתונים קרא לי ושאל האם ישנו איזה שהוא סיכוי לראיין אותי, אפילו בקצרה, על אודות טיעונים רווחים כי מערכת אכיפת החוק יוצרת, בהיסח הדעת, אפלייה לגבי איזה נהג ייעצר ונגד מי יוגש דוח וכיוצא באלה, מפני ששכונות בהן יש נקודות חמות, מאוכלסות בעיקר על ידי קהילות מיעוטים. אין זה משנה כלל מהי המציאות המכתיבה למערכת אכיפת החוק את אשר תעשה, השאלה מבהירה היטב את הטיעונים כי שיטור נקודות חמות וגישות 'שיטור חדש' המתמקדות בפיקוח על הפשיעה, הן באופן כללי גישות שיטור לא הוגן. באופן דומה, התפרסם בעיתון אינטרנט בעל תפוצה רחבה בוושינגטון DC (The Hill), מאמר על אודות ברוטליות משטרה ובו נאמר:
"...מגפת הברוטליות המשטרתית, המכוונת בראש וראשונה נגד גברים שחורים צעירים קשורה לטכניקת שיטור הקרויה 'נקודות חמות' שהקרימינולוגים אנטוני בראגה ודויד וייסבורד תיארו כטכניקה המציפה אזורים ספוגי פשיעה בשוטרים רבים. אזורים אלה לרוב מאוכלסים על ידי קהילות מיעוטים ממעמד סוציו כלכלי נמוך. המשטרה משתמשת בטכניקות אלה כדי למנוע פשיעה בנקודות חמות, אבל האמצעים הננקטים כדי לעשות כן אינם ברורים; כמעט ואין גבולות ברורים לשוטרים, המפעילים במסגרת מאמצי האכיפה את סמכותם ומדקדקים בכל קוצו של יוד. באופן אירוני, מאמצים אלה הופכים שוטרים רבים לעבריינים בעצמם..".
נראה, באופן ברור כי מתפתח נרטיב, הקושר את שיטור הנקודות החמות לגישות שיטור ברוטליות ולא הוגנות. בהמשך, אני בוחן את הנרטיב הזה משתי סיבות: האחת, על מנת לקרוא תיגר על הנחותיו ושנית, כדי להציע נרטיב נוגד הטוען שניתן למקסם את הפיקוח על הפשיעה ואת הערכת הציבור לגבי לגיטימיות המשטרה, על ידי שילוב של מה שנראה לעתים כמודלים סותרים של שיטור. האם שיטור נקודות חמות מוביל לשירות משטרתי לא הוגן ומוטה? האם קיימת סתירה בסיסית בין התמקדות השיטור הפרואקטיבי החדש בפיקוח על הפשיעה, לפחות במה שקשור לשיטור נקודות חמות, ובין התנהגות הוגנת ולגיטימית של המשטרה? או האם מודלים אלה של שיטור יכולים בכלל לדור בכפיפה אחת? האם ניתן למקסם את ההוגנות ואת האפקטיביות בה בעת בהקשר של שיטור נקודות חמות? אלה השאלות העיקריות שמאמר זה מבקש לתת להן תשובות.
שיטור נקודות חמות: מה מקורו ומה אנו יודעים עליו?
שיטור נקודות חמות מוכר גם בשם 'שיטור ממוקד מקום' והוא מכסה טווח רחב של תגובות משטרתיות שעיקרן מיקוד משאבים במקומות בהם הפשיעה מרוכזת מאד. המקום הספציפי המוגדר כנקודה חמה משתנה על פי מחקרים שונים, החל מכתובת פרטית או בנין, המשך בקטעי רחוב (קטע רחוב בין שני צמתים) וכלה בקבוצת קטעי רחוב הסובלים מתופעת פשיעה דומה כמו שוק סמים מסוכנים. נקודה חמה קטנה מכל יחידת שטח אחרת שפוקחה באופן מסורתי על ידי ניידת סיור כמו שכונה, גזרה או אזור.
אין דרך אחת בלבד ליישם את שיטור הנקודות החמות. הגישות ליישום יכולות לנוע בטווח רחב מאד, תלוי בסוג ההתערבות. לדוגמה, גישה אחת יכולה להתבסס על הגדלה משמעותית של זמן נוכחות השוטרים בנקודה חמה, כפי שנעשה במחקר במיניאפוליס, מינסוטה. עם זאת, שיטור נקודות חמות יכול גם לעשות שימוש במספר סוגי התערבויות על מנת לפתור בעיית פשיעה, כמו למשל במחקר שנעשה בג'רסי סיטי, ניו ג'רסי שם ההתערבות כללה שלושה שלבי טיפול בבעיית שוק הסמים המסוכנים.[4] בג'רסי סיטי שולבה גם גישת "פתרון בעיות" לפיתוח מענה לכל אחת מבעיות הפשיעה האלימה.
רעיון הנקודות החמות פותח בעקבות שיתוף פעולה ביני ובין לורנס שרמן באוניברסיטת רטגרס (Rutgers University) בשנות ה-80 המאוחרות של המאה הקודמת, שם לימדתי ושרמן שימש כמרצה אורח. כאשר נפגשנו מצאנו ששנינו חולקים תפיסה משותפת באשר לשאלה, מה צריך להיעשות בשיטור. שנינו סברנו כי הנרטיב, המקובל אז, שמשטרה אינה משפיעה על הפשיעה אינו נכון. מחקרים רבים באותה העת סיפקו תמיכה רבה לנרטיב זה ודויד ביילי סיכם זאת היטב בעמוד הראשון בספרו רב ההשפעה Police for the Future (ראו תמונת כריכה משמאל):
"...המשטרה אינה מונעת פשיעה. זהו אחד מהסודות השמורים של החיים המודרניים. מומחים יודעים זאת, המשטרה יודעת זאת אבל לא כן הציבור. עם זאת, המשטרה מעמידה פנים שהיא מספקת את ההגנה הטובה ביותר נגד הפשיעה...זהו מיתוס...".
שרמן ואני סברנו שהמשטרה כן יכולה למנוע פשיעה, אבל עליה לחשב מסלולה מחדש ולהכיר בכך שהפשיעה מרוכזת מאד באזורים העירוניים.
הביקורת שלי על הנרטיב האקדמי ועל טקטיקות השיטור הסטנדרטי התפתחה, בעת שביצעתי עבודה עבור מכון וורה למשפט בניו יורק. כחלק מהערכת פיילוט בתחום השיטור הקהילתי הלכתי רגלית בשטח יחד עם תשעה שוטרים קהילתיים ארבעה ימים בכל שבוע במשך שנה. כל אחד מהם היה ממונה על מקוף שהשתרע בין 12 עד 30 בנייני מגורים שנחשבו כאזור מגורים גרוע. במכון וורה ובאופן כללי בקרימינולוגיה האמינו בזמנו כי הפשיעה מפוזרת באופן שווה בכל חלקי העיר הבעייתיים. לאחר מספר שבועות בשטח התחוור לי שרעיון ה"שכונות הרעות" אינו מתיישב עם המציאות של פשיעה ועבודת משטרה. לא בילינו את זמננו בהליכה בכל חלקי המקוף באופן שווה, אלא בעיקר במספר מקומות "גרועים" שלעתים היו קטעי רחוב בין שני צמתים בהם הייתה פעילות פשיעה נמרצת. דבר זה הוביל אותי לרעיון הנקודות החמות. חשוב מכך, התצפיות שלי הראו כי להתמקדות המשטרה בנקודות חמות אלה הייתה השפעה חיובית, דבר שהביא אותי להטיל ספק בהנחה המקובלת אז שמשטרה אינה יכולה למנוע פשיעה.
העניין של שרמן בנקודות חמות התפתח במחקר שערך עם עמיתיו במינאפוליס.[5] הוא מצא שאחוז גבוה מאד של הפשיעה מתרכז במספר קטן יחסית של מקומות. כ-3.5% מהכתובות בעיר הפיקו כ-50% מכלל הדיווחים על עבירות במשך שנה אחת. מאז אותו מחקר אישרו מחקרים רבים נוספים את הממצא כי הפשיעה נוטה להתרכז ביחידות גאוגרפיות קטנות מאד. לאור זאת טענתי בכנס האגודה האמריקנית לקרימינולוגיה כי הממצאים מצביעים על חוקיות ברורה של התופעה עד כדי כך שניתן לנסח חוק מדעי של ריכוז הפשיעה במקומות. בערים גדולות נמצא כי כ-50% מהפשיעה מתרכז בכ-5% משטח הרחובות[6]. אם נבדוק היכן מתרכזים כ-25% מאירועי הפשיעה נמצא שריכוזם הוא בכ-1% משטח הרחובות. על בסיס רעיון הנקודות החמות, שרמן ואנוכי שעל המשטרה לחשוב מחדש על מיקוד מאמציה במאבק בפשיעה. זו נקודת מפתח, על פי דעתנו, ביצירת אסטרטגיות שיטור אפקטיביות:
"...ההנחה העומדת מאחורי ארגון ניידות הסיור על פי אזורים היא כי פשיעה יכולה להתרחש בכל מקום ולכן יש לסייר ולהרתיע בכל חלקי העיר. נתוני עידן המחשב תומכים בהצעתו של הנרי פילדינג בן המאה השמונה-עשרה, באומרו שמשטרה צריכה לתת את דעתה למספר מקומות קטן בעלי סיכון גבוה לפשיעה. אם רק 3% מהכתובות בעיר מפיקות כמחצית מהקריאות למשטרה ואם ניידות השיטור לא היו מסיירות בכ-40% מהאזורים בעיר שלא סובלים מפשיעה במשך שנה ואם בשאר 60% של העיר בהן הייתה קריאה כזו או אחרת לשירותי משטרה (מתוכם רק ב-31% מהכתובות הייתה קריאה אחת בשנה), אזי מיקוד המשטרה במספר אזורים בעייתיים היה יותר הגיוני מאשר פיזור מאמציה באופן שווה בעיר..".
רעיון זה הוביל אותנו לבצע את המחקר הנוסף במיניאפוליס, הפעם כניסוי מבוקר שבוצע לראשונה בהיקף גדול מאד, מתוך ידיעה כי מערך מחקר קפדני בתכנון הניסוי הכרחי על מנת לערער על הנרטיב המקובל שמשטרה אינה מונעת פשיעה. 110 נקודות חמות זוהו וחולקו לשתי קבוצות מחקר זהות – לקבוצת הביקורת וקבוצת הניסוי הוקצו 55 נקודות חמות כ"א באופן אקראי. הנקודות החמות בקבוצת הניסוי קיבלו טיפול של נוכחות סיורי משטרה ברמה הכפולה לפחות מהנקודות החמות בקבוצת הביקורת. תוצאות הניסוי עמדו בניגוד חד לממצאי המחקרים הקודמים. במשך 8 חודשים, בהם המחקר נערך באופן קפדני, מצאנו שיפור מובהק בקבוצת הניסוי בהשוואה לקבוצת הביקורת, הן בדיווחי פשיעה והן באירועי סדר ציבורי. הסקנו שהתקיים אפקט הרתעה כללית ברור, אם כי צנוע, בהינתן נוכחות משטרתית בנקודות חמות. הערנו כי הגיע העת לקרימינולוגים להפסיק לומר ש"אין ראיות מדעיות" וכי המשטרה משפיעה על הפשיעה.
במובן מסוים, ניסוי זה סימן את תחילת דרכו של "השיטור החדש" או לפחות את תחילתו של הנרטיב החדש שהפך למקובל: "המשטרה יכולה להפחית פשיעה, אם היא פורסת את כוחותיה כהלכה". מאז הניסוי במיניאפוליס היו לפחות עוד 19 מחקרים ניסויים ודמויי ניסוי להערכת תכניות שיטור נקודות חמות, שרובם המכריע הפגין תועלת מובהקת של מניעת פשיעה. למעשה, 20 מתוך 25 מחקרים על נקודות חמות הראו ממצאים חיוביים מובהקים ומתוכם כל המחקרים הניסויים היו חיוביים במונחים של מניעת פשיעה. בשנת 2004 פרסמה המועצה הלאומית למחקר בארה"ב (National Research Council) דוח על אפקטיביות שיטות שיטור בהצהירה כי "..מחקרים בהם נבדק מיקוד משאבי משטרה בנקודות חמות סיפקו את הראיות החזקות ביותר הקיימות כיום לאפקטיביות המשטרה...".
[בתמונה: מיקוד משאבי משטרה בנקודות חמות סיפקו את הראיות החזקות ביותר הקיימות כיום לאפקטיביות המשטרה]
מספר מחקרים על נקודות חמות בקשו להבין את התנהגות העתקת הפשיעה המרחבית (אפקט הבלון) כתגובה למבצעי משטרה בנקודות חמות. מקובל להניח כי העתקה מרחבית מתקיימת כאשר המשטרה מבקשת לבער פשיעה במקום מסויים וכתגובה למאמצים אלה העבריינים פשוט נודדים למקום אחר ובכך שמים לאל את הישגי המשטרה. אנתוני בראגה ועמיתיו ערכו סקירת ספרות מקיפה בשאלה זו ומצאו כי העתקה מרחבית של פשיעה אירעה באופן מובהק רק במחקר אחד וגם שם תוצאותיו השליליות היו פחותות בהרבה מהרווח שהושג כתוצאה מההתערבות במניעת הפשיעה. אשר על כן, כמעט בכל מחקר שנבדק נמצא שהפשיעה לא נדדה למקומות הסמוכים לאזורי ההתערבות. למען האמת, התוצאה הסבירה יותר שאירעה הייתה נדידת ההרתעה המשטרתית לאזורים הסמוכים לפעילות המשטרה, דבר שהשפיע על הפחתת אירועי הסדר הציבורי והפשיעה שם. ממצא זה מחזק את הרעיון ששיטור נקודות חמות הוא אפקטיבי בהפחתת פשיעה בערים.
האם שיטור נקודות חמות מוביל בהכרח להטיה גזענית או אתנית?
שיטור נקודות חמות הוא קריטי להבנת הנרטיב של אפקטיביות השיטור הפרואקטיבי החדש המתפתח בעשורים האחרונים. עם זאת כפי שהערתי בתחילה, מתפתח מערך הולך וגדל של טיעונים בדבר הצד האפל של אסטרטגית הנקודות החמות. טיעונים אלה מדגישים כי שיטור זה מוביל בהכרח לשיטור מוטה. עבור פרשנים רבים והתקשורת, כפי שהזכרתי במבוא, ההנחה היא כי המיקוד של שיטור נקודות חמות נעשה בעיקר בקהילות מיעוטים וקהילות חלשות מבחינה כלכלית. נכון הדבר כי מבחינה היסטורית השיטור בארה"ב התמקד בקהילות אלה. בין שהדבר קשור למידת מעורבותן בפשיעה ובין שהמשטרה בחרה למקד בהן את תשומת הלב, זה עניין של ויכוח. תהא הסיבה אשר תהא, שאלת המפתח היא האם שיטור נקודות חמות מוביל לשיטור מוטה יותר מאשר השיטור המסורתי.
[בתמונה: שיטור מוטה. הצלם: a katz | Shutterstock.com. למקור התמונה לחצו כאן]
הסיבה העיקרית לנוכחותה המוגברת של המשטרה בשכונות מיעוטים ושכונות מצוקה היא דיווחי הפשיעה הרבים משם. רוב ארגוני המשטרה בארה"ב רואים בזמן תגובה קצר כורח, דבר המוביל אותם לפריסה רחבה יותר של ניידות באזורים בהם רמת הפשיעה גבוהה יותר, מפני שאם ברצונה של המשטרה להיענות במהירות למקרי חירום ופשיעה חמורה, עליה לפרוס יותר ניידות סיור באופן שגרתי באזורים אלה. בשיחותיי עם מפקדי משטרה בעלי תפיסה מתקדמת הופתעתי מכך שהם מכירים בכך שהמשטרה היא שרות שקהילות הסובלות מפשיעה זקוקות לו יותר מאחרות. הכרה זו מבוססת למשל גם על כך שלקהילות אלה יש פחות יכולת לממן שירותי אבטחה פרטיים. מבחינתם של קציני משטרה אלה, שיטור היתר בקהילות חלשות משקף דווקא את מאמצי המשטרה למתן שירותי משטרה הוגנים יותר המתחשבים בצורכי הקהילות. גישה זו מתעלמת כמובן מכך ששיטור יתר יכול להוביל לתוצאות שליליות לא רצויות. השיטור יכול לפגוע בחירויות האזרח באמצעות אכיפה יזומה העושה שימוש בעיכובים, חיפושים ומעצרים. בעוד כוונת הפעילות היא לסייע לקהילה לצמצם את הפשיעה, הרי שמבחינת הפרט החי במקום, המשמעות היא הצרת צעדיו. כמובן שמידת ה"פלישה" של המשטרה ושיטות עבודתה תלויים בתפיסת השיטור הננקטת על ידי תחנת המשטרה הרלוונטית. יהא המניע להקצאת כוחות רבים לשכונות מיעוטים או שכונות חלשות אשר יהא, הדבר עשוי להוביל ליותר מגעי אכיפה בין אזרחים ושוטרים.
באופן אידיאלי, שיטור נקודות חמות אינו אמור להיות ממוקד בשכונות מגורים, אלא יותר מחייב את המשטרה לחשוב על מקומות "רעים" יותר מאשר על קהילות "רעות". אשר על כן, משאבי המשטרה אינם צריכים לכסות אזורים גאוגרפיים גדולים כמו ערים או שכונות מגורים, אלא במקומות מוגדרים בקהילה, שם יש ריכוזי פשיעה. במחקר שנעשה בעיר סיאטל נמצא כי מקומות של פשיעה כרונית מראים את הדפוס הבא: ב-1% מכלל הרחובות התרכזו 25% של אירועי פשיעה בכל שנה במשך 16 שנים בהם נבדקו הנתונים. אזורים בהם מתגוררות קהילות מיעוטים חלשות נחשבים כאזורים גרועים גם מבחינת הפשיעה. על אף זאת ולמרות שיש באזורים אלה נקודות חמות של פשיעה, נקודות חמות רבות מפוזרות בעיר במקומות נחשבים. למשל, מקום חשוב בו מתרכזות נקודות חמות הוא המע"ר (מרכז עסקים ראשי בעיר). נקודות חמות יכולות להימצא גם בשכונות עשירות, אם כי במספרים נמוכים. בחינה של מחקרים שנעשו בערים גדולות רבות מראה כי לרוב יש לתפוצתן של הנקודות החמות דפוס דומה בעיר.
מחקר שנעשה בעיר סיאטל, וושינגטון בחן את נתוני הפשיעה על פי מיקומן של העבירות בקטעי רחובות אכן מצא כי חלקן הגדול נמצא בשכונות החלשות. עם זאת, מה שהתברר בניתוח הנתונים הוא כי רוב קטעי הרחובות בשכונות אלה לא סבלו מאירועי פשיעה. ישנן מספר נקודות חמות מרובות אירועי פשיעה, אך מספרן מצומצם. בהתאם לכך, על המשטרה למקד את מאמצי האכיפה שלה בנקודות החמות. עיקרון זה של התמקדות בנקודות החמות הופך את שירותי המשטרה לפחות אקראיים ובסופו של דבר מצמצם את החסרונות ואת הצד האפל של שירותי המשטרה, היות והאכיפה תיעשה רק במקומות הנחוצים ולא בכל הטריטוריה.
[בתמונה משמאל: שיטור בעיר סיאטל]
האם התמקדות בנקודות חמות עלולה להביא לשיטור פוגעני וירידה בלגיטימיות המשטרה?
גם אם שיטור הנקודות החמות ממקד את פעילות המשטרה ונעשה בזהירות, עדיין אנשים הגרים בקרבת הנקודות החמות עשויים להיעצר, להיות מעוכבים או להיחקר יותר מאחרים. בעוד שקיים גוף ידע עשיר בראיות ששיטור נקודות חמות מפחית פשיעה ואי סדר ציבורי בנקודות חמות, קיימת גם ביקורת על כך שהטקטיקות שלו עלולות להגביר פחד מפשיעה ולהפחית את לגיטימיות המשטרה. ביקורת זו טוענת כי מיקוד מאמצי משטרה בשטח גאוגרפי מצומצם בהן נמצאות הנקודות החמות עלול להביא לתוצאות שליליות עבור הציבור או אף המשטרה. לדוגמה, רוזנבאום טוען ששיטור נקודות חמות עלול להשפיע לרעה על יחסי המשטרה והקהילה ומכאן גם על לגיטימיות המשטרה בעיניה. לגיטימיות המשטרה, כמושג אינו מתייחס להיבט הפורמלי/חוקי אלא לתפיסתו ולשיפוטו של האזרח הרגיל את מידת החוקיות של התנהגות המשטרה. מחקרים מראים כי כאשר האזרחים תופסים את המשטרה כלגיטימית הם לא רק יראו את המשטרה באור חיובי יותר, אלא יהיו יותר נכונים לציית לחוק בעתיד. כאשר משטרה פועלת בנקודות חמות, התושבים יהיו שבעי רצון בתחילה, על כך שהמשטרה מטפלת בבעיות המקום, אך לדברי רוזנבאום, עם הזמן יש חשש כי הם יחושו כמטרות של המשטרה יותר מאשר שותפים למניעת פשיעה. תמי ריינהרט קוכל טוענת כי על המשטרה להכיר בכך שבנקודות חמות מתגוררים תושבים שגישתם ואמונם במשטרה סקפטיים יותר ולכן גם אם לשיטור האגרסיבי יש בתחילה תוצאות לטווח הקצר, הרי שלטווח הארוך יש לכך השלכות על לגיטימיות המשטרה.
על אף הטיעונים שלהתערבויות משטרה אינטנסיביות, כמו שיטור נקודות חמות, יש השפעה שלילית על תפיסות התושבים, יש מעט ראיות התומכות בכך. מחקר שנערך על ידי ג'ושוע הינקל ואנוכי, אכן מצא שמבצעי משטרה נגד פשיעה ואי סדר ציבורי בנקודות חמות משפיעים על הגברת תפיסת הפחד מפשיעה של תושבי האזור. עם זאת, מדובר במערך מחקר מתאמי בו קבוצת הניסוי של הנקודות החמות סבלה מפשיעה גבוהה יותר מאשר קבוצת הביקורת. יתר כל כן, מחקרים שנעשו עד עתה סיפקו ראיות ניטרליות או אפילו חיוביות שיש להשפעת המבצעים בנקודות חמות על תפיסות התושבים.
ישנן ראיות ממספר מחקרים כי תושבים של נקודות חמות, הנמצאות תחת פיקוח הדוק של המשטרה, מקדמים בברכה את מאמצי האכיפה שלה במקומות הבעייתיים. לדוגמה, מחקר שנערך בקנזס סיטי מצא שתושבים המתגוררים בשכנות לנקודות חמות תומכים מאד בפעילות המשטרה האינטנסיבית ותפיסתם את איכות החיים באזורי הניסוי השתפרה. מחקר שנערך בעיר לואל, מסצ'וסטס, על ידי בראגה ובונד, בדק את תגובת התושבים ליוזמות שיטור לפתרון בעיות. נתונים מראיונות עם תושבים הראו כי תפיסות הקהילה ביחס לאי סדר חברתי ופיזי השתפרו וכי מספר המגעים בין התושבים למשטרה עלה. עם זאת, לא נמצא הבדל סטטיסטי מובהק ביחס לפחד מפשיעה או התנהגות המשטרה.
מחקר שנערך לאחרונה במחוז סן ברנרדינו, קליפורניה (ראו את סמל המשטרה משמאל) מצא אף הוא כי להתערבויות משטרה בסגנון "החלונות השבורים" (שם בקשה המשטרה לצמצם אירועי אי סדר ציבורי ועבירות איכות חיים) בנקודות חמות, לא הייתה השפעה על תפיסות התושבים את הפחד מהפשיעה או על לגיטימיות המשטרה. מחקר במערך ניסויי אקראי באילינוי מצא שאמנם הייתה ירידה בלגיטימיות המשטרה, כפועל יוצא מפעילות משטרתית אינטנסיבית בנקודות חמות, אך זו דעכה במהירות. חשוב מכך, המחקר לא מצא ראיות להחמרה בתפיסתם של התושבים את התנהגות המשטרה בנקודות החמות שטופלו במסגרת הניסוי.
שיטור נקודות חמות עלול בהחלט לכלול טיפול משטרתי פוגעני במקרים מסוימים. לדוגמה, עמיתי ואני מצאנו במחקר שנערך בעיר ניו יורק שטקטיקת עכב, תשאל, חפש[7] (SQF) הייתה מקובלת בטיפול בנקודות חמות. ההנחה המקובלת היא כי השימוש בטקטיקת SQF מיושם בהרחבה במקומות רבים בניו יורק, אך אנו מצאנו מתאם חזק של השימוש בטקטיקה זו בנקודות חמות. מספר גבוה מאד של אירועי SQF בוצעו במספר קטן יחסית של מקומות בעיר. בניתוח מיקומם של אירועי SQF על פי חתך של קטעי רחוב וצמתים, נמצא כי למעלה מ-50% מאירועים אלה אירע רק ב-1% של קטעים אלה ו-50% של האירועים בצמתים אירעו רק ב-5% מהם. בנוסף, מצאנו כי השימוש באירועי SQF היה קשור באופן מובהק בהגברת ההרתעה בנקודות ברמה המיקרו גיאוגרפית. עם זאת, מתעוררת בעיה קטנה, מפני שטקטיקת שיטור זו בניו יורק הובילה לתוצאות שליליות של שיטור פוגעני. בשנת 2011, על פי נתוני המשטרה, כמעט 700.000 אנשים נעצרו כאשר רובם היו צעירים, עניים ובני קהילות מיעוטים. חוסר שביעות הרצון ההולך וגובר בקרב קהילות מיעוטים ובמיוחד בקרב הצעירים הוא גורם מפתח בתדלוק האתגר החוקתי שעמד בפני משטרת ניו יורק בהפעילה את גישת SQF. כתוצאה מכך, בפרשת פלויד נגד העיר ניו יורק, קבע בית המשפט המחוזי כי SQF, כפי שבוצעה בניו יורק, היא בלתי חוקתית, יש להפסיק לעשות בה שימוש ואף מינה מפקח מיוחד לביצוע רפורמות מהותיות בתחום זה.
על אף ששיטור נקודות חמות לכשעצמו אינו שיטור פוגעני, ברור למדי כי שיטות פוגעניות עלולות להיות בשימוש בתוכניות שונות של שיטור נקודות חמות. עניינו של שיטור נקודות חמות הוא במיקוד יעיל של משאבי המשטרה במקומות בהם יש ריכוזי פשיעה. כאשר נעשה שימוש במודלים של שיטור כמו תוספת נוכחות על ידי ניידות סיור ושוטרים או נקיטת גישת "פתרון בעיות", יש מעט ראיות לכך שאנשים החיים בקרבת הנקודות החמות מושפעים באופן שלילי מפעילות המשטרה הן מבחינת חשש מפשיעה, והן מבחינת עמדותיהם כלפי המשטרה והלגיטימיות שלה. למעשה, המחקר היחיד שנעשה במערך ניסוי אקראי ובחן את הפוטנציאל לשיטור פוגעני בנקודות חמות מצא כי תושבים שחיים בנקודות חמות והיו במוקד הפעילות המשטרתית האינטנסיבית לא חשו כי מופעל נגדם שיטור פוגעני יותר מאשר תושבים בקבוצת הביקורת.
משטרה יכולה כמובן להפעיל טקטיקות שיטור פוגעניות בנקודות חמות כמו SQF המבוצע בהיקף גדול ואכן היינו יכולים לצפות להערכות שליליות של המשטרה ופגיעה בלגיטימיות שלה, אך עד כה אין לנו נתוני מחקר בשאלה זו. שיטות שיטור פוגעניות יכולות להיות בשימוש בכל מקום ולאו דווקא בנקודות חמות. השאלה הגדולה היא האם שיטור נקודות חמות יכול להיות מבוצע בדרך שלא רק תפחית את התוצאות השליליות האפשריות כלפי המשטרה, אלא בעיקר תתרום להגברת הלגיטימיות שלה.
הוגנות ואפקטיביות בשיטור פרואקטיבי: האם ניתן למקסם אפקטיביות, הוגנות ולגיטימיות בעת ובעונה אחת בשיטור הפרואקטיבי החדש?
בשונה ממסכת הראיות המדעית החזקה על מניעת פשיעה אפקטיבית של שיטור נקודות חמות, יש מעט ממצאים מדעיים שהושגו במחקר קפדני, על חלקם של הליכים הוגנים, בניית הסכמות ושקיפות בשיפור תפיסות הציבור את לגיטימיות המשטרה. הניסיון המעשי והראיות המדעיות הקיימות אינם טובים דיים על מנת לקבוע כי קיימת השפעה של פעילות לא הולמת של משטרה כמו שימוש בכוח מופרז, טיפול בלתי מכבד ואכיפה בררנית, על קשרי משטרה קהילה. בקצרה, ישנן דרכים טובות יותר וטובות פחות לטפל בבעיות פשיעה וסדר ציבורי באזור בו יש נקודות חמות. תכנון רגיל של פעילות משטרתית יכול להיות לעזר במניעת רתיעת הציבור מהמשטרה כאשר זו מבקשת לרכז את מאמציה בנקודות חמות.
עמיתי, אנטוני בראגה ואני, טוענים בספרנו 'שיטור במקומות בעיתיים' (Policing Problem Places) (ראו תמונת הכריכה משמאל) ששיטור נקודות חמות מייצג גישה למניעת פשיעה שלא רק שיש לה פוטנציאל לייצר מניעת פשיעה טובה, אלא גם להגביר את לגיטימיות המשטרה בעיניי הציבור. המשטרה זקוקה לשיתוף פעולה אקטיבי עם הציבור, ולא רק לתמיכה פוליטית והסכמה על מנת להילחם בפשיעה ולשמר את הסדר הציבורי. שיתוף הפעולה עם המשטרה גובר, לא רק כאשר המשטרה נתפסת כאפקטיבית במניעת פשיעה ושמירת הסדר הציבורי, אלא גם כאשר התושבים תופסים אותה כסמכות לגיטימית שחייבים לציית לה. לגיטימיות המשטרה מעוצבת בהתאם לראיית הציבור את ההליכים הננקטים על ידה כהוגנים, כאשר היא מטפלת באנשים.
תכניות מבצעיות של שיטור נקודות חמות צריכות להיות מפותחות ומיושמות על ידי מפקדי משטרה, כאשר ברקע מרחפים רעיונות ההוגנות והלגיטימיות. קהילות מיעוטים נוטות להתייחס למשטרה בחשדנות ובחוסר אמון. במקומות רבים בארה"ב במהלך ההיסטוריה, נקטה המשטרה כלפי קהילות אפרו-אמריקנים גישת שיטור פוגעני עם רמה גבוהה של מעצרים, התנהגות בלתי הולמת וברוטליות. בשנים האחרונות היחסים בין המשטרה וקהילות המיעוטים הורעו ואף קבלו פרסום תקשורתי סביב שאלת ההחשדה האתנית (Racial Profiling). לורנס שרמן צופה כי: "פעולה נגד מורשת זו מחייבת כנראה יותר דיווחיות (Accountability) כלפי הציבור בשאלת בחירתה של המשטרה את הטקטיקות למניעת פשיעה וטיפול בגורמי הסיכון". התמקדות המשטרה בפשיעה בנקודות חמות יכולה להיות מקושרת לגזענות, אבל עניין זה יכול להיות מקרי ולא סיבתי. הדאגה הציבורית בעניין ההחשדה על רקע אתני היא לעתים תוצאה של תיאור דל של העבריין ורקעו יותר מאשר תיאור מדעי של פרופיל העבריין, כמו למשל במקרים של ניתוח סיכונים המזהה פעילות עבריינית גבוהה במקומות הזקוקים לפיקוח.
ריכוז הפשיעה במרחב ובזמן מספק הזדמנות חשובה לבניית הסכמה בבחירת המטרות, מעבר לשיפור היחסים בין המשטרה לציבור אותו היא מבקשת לשרת. יוזמות של שיטור נקודות חמות יכולות להיות מוצאות לפועל במסגרת השיטור הקהילתי בו המשטרה והציבור חוברים יחד וסוקרים את מפת הפשיעה ובוחרים מקומות ספציפיים לטיפול ממוקד על ידי המשטרה. במסגרת זו דנים נציגי הקהילה עם המשטרה במגוון אסטרטגיות שניתן לאמץ ולטפל באמצעותם בפשיעה בנקודות חמות.
הסכמה ושקיפות יחד עם פיקוח הדוק על מקומות מוכי פשיעה יכולים להגביר את לגיטימיות המשטרה הפוגעת, במסגרת סמכויותיה, בעבריינים מפירי חוק, כמו אלה הנושאים נשק בלתי חוקי או נוהגים תחת השפעה. כדי לשמר את לגיטימיות פעילות המשטרה בנקודות חמות, על המשטרה לשים את ליבה למושג 'הוגנות הליכים' (procedural justice) שטבעו טום טיילר ואחרים בהתייחס למגעה של המשטרה עם אזרחים. הטיפול של המשטרה בנהגים ובהולכי רגל צריך להיות על פי כללי ההגינות.
שיטור הוגן מחייב את השוטר לנהוג באזרח בכבוד במהלך כל המגע ביניהם, להסביר כי התערבותו מבוססת על שיקולים ניטרליים ואובייקטיביים ולאפשר לאזרח לקבל הסבר על התנהגותו. הטקטיקה הנבחרת לטיפול בנקודות חמות יכולה כמובן לחזק או לפגוע בלגיטימיות המשטרה. שיטור אגרסיבי מידי ומעצרים ללא הבחנה או שיקול דעת עלולים לעורר תרעומת בציבור ולפגוע בקשרים אתו. לרוע המזל, גישות הדוגלות באפס סובלנות, האוכפות כל התנהגות אסורה קלה כחמורה, על מנת להפחית את הפשיעה, מקובלות בכל רחבי העולם. גישות שיטור אלה מהוות סטייה לרעיון שיטור "החלונות השבורים" שנועד למנוע עבירות חמורות באמצעות אכיפה החוק על עבירות קלות. גישות של אפס סובלנות גורמות יותר נזק בקהילות מוחלשות הסובלות כבר מבעיות פשיעה וסדר ציבורי, כפי שלמדנו ממחקרים המצביעים על עלייה בתלונות נגד המשטרה, עלייה במספר המעצרים ומאסר צעירים בני קהילות מיעוטים, יותר מחלקם היחסי באוכלוסייה.
יחידות משטרה צריכות להתרחק משיטות שיטור של אכיפת חוק חד ממדיות על מנת לפקח על הפשיעה בנקודות חמות. כמובן שיש מקום לשיטות שיטור נחושות, אך יש לקחת בחשבון גם תוצאות שליליות שלהן. על אף שהרתעה היא מרכיב חשוב במאמצי מניעת פשיעה, מגעים שליליים עם המשטרה עלולים לגרום לניכור לא רק של עבריינים, אלא בעיקר של הציבור שומר החוק. מחקרים מראים כי נקיטת דרך של מעצרים מרובים, סילוק העבריינים וחזרתם לקהילה מחבלת ביציבות המשפחתית והקהילתית, מפריעה לחיי שכנות טובה ושוחקת את יכולת הפיקוח החברתי. טקטיקות שיטור נקודות חמות חייבות לאזן בין הצורך להרתיע עם הצורך באמון הציבור. יתר על כן, הן חייבות לשים בראש דאגתן את הגברת האמון והשיתוף עם הציבור. משמעות הדבר שהמשטרה חייבת לשלב גישות של שיטור נקודות חמות יחד עם גישות המעודדות הגברת האמון במשטרה. עד שיהיו בידינו ראיות מחקריות ברורות בשאלה כיצד לשלב בין הרתעה לאמון הציבור, הייתי מציע למקסם את הפיקוח על הפשיעה בנקודות חמות יחד עם פעולות לעידוד הלגיטימיות של המשטרה.
האם ניתן לפתח דור חדש של טקטיקות שיטור נקודות חמות?
אם נטען כי פיתוח טקטיקות חדשות של שיטור נקודות חמות צריכות למקסם את הישגים בפיקוח על הפשיעה יחד עם הגברת לגיטימיות המשטרה, תהיה השאלה כיצד טקטיקות כאלה צריכות להיראות. עמיתי ואני מפתחים שתי תכניות כאלה בנקודת זמן זו, אשר צריכות להפיק קווים מנחים חשובים לפיתוח טקטיקות שיטור נקודות חמות בעתיד.
המחקר בברוקלין פארק
שרלוט ג'יל ואני עובדים יחד עם עיריית ברוקלין פארק, מינסוטה (ראו תג המשטרה המקומית משמאל) על מנת לבחון האם שיטור נקודות חמות יכול להגביר את החוללות החברתית (collective efficacy) והפיקוח החברתי הבלתי פורמלי בו בזמן, באופן המשפר את לגיטימיות המשטרה. חוללות חברתית משמעה היכולת של קהילה לעשות שימוש בפיקוח חברתי לא פורמלי על מנת לפתור בעיות בתוכה. התכנית בברוקלין פארק ממקדת את סיורי המשטרה בנקודות חמות, אבל בה בעת ממקדת את המשטרה בהשגת אמון הציבור ושיתוף פעולה לעשייה חברתית משותפת באזורי המטרה. אנו עורכים מחקר הערכה, המבוסס על מערך ניסויי אקראי, של תכנית הכוללת טיפול ב-42 נקודות חמות. הערכת התכנית תכלול לא רק את השינויים ברמת הפשיעה ובחוללות החברתית, אלא גם שינוי בעמדות התושבים כלפי המשטרה והלגיטימיות שלה. ברוקלין פארק מתאימה מאד לסוג זה של מחקר. העיר כוללת 78,000 תושב ושטחה 26 מייל מרובע והיא הפרבר השני בגודלו במטרופולין מיניאפוליס/סנט-פול והשישית בגודלה במינסוטה. ברוקלין פארק משמשת כעיר שינה של מיניאפוליס הסמוכה וצפיפות האוכלוסין בה עומדת על 3000 תושב למייל מרובע. אין בה מרכז עירוני אמתי ואזורי המסחר והמגורים משולבים אלה באלה. האוכלוסייה מגוונת מאד. כמעט 20% אינם ילידי ארה"ב וכ-50% אינם לבנים. חשוב מכך, שיעור הפשיעה בברוקלין פארק הוא הגבוה בין פרברי המטרופולין. רוב הפשיעה מרוכזת בנקודות חמות המאופיינות בבתי אב עם הכנסה נמוכה ודמי שכירות נמוכים שנפגעו קשות מהמצוקה הכלכלית. כל המאפיינים הללו, לרבות תחלופת אוכלוסייה גבוהה קשורים לחוללות חברתית נמוכה ופשיעה גבוהה.
תקן תפקידי הסיור במשטרת ברוקלין פארק מונה כ-120 שוטרים וקצינים. לתחנת המשטרה יש היסטוריה של שיתוף פעולה עם ארגוני שירות ציבורי ובתי ספר. מפקד המשטרה הקודם, מייקל דייויס, היה בעל גישה מעשית בפיתוח תרבות של שיתוף פעולה הממשיכה גם עם המפקד הנוכחי. יחד עם זאת, תחנת המשטרה מחפשת יוזמות חדשות, יותר שיטתיות לפתרון בעיות הקהילה.
התכנית מאורגנת סביב שלושה תנאים מוקדמים חיוניים של חוללות חברתית: האחד, בניית יחסים קרובים בין התושבים. השני, פיתוח יחסי אמון בין גופים הפועלים בסביבה והשלישי, קיומן של ציפיות משותפות הנובעות מאמון זה וחיוב התושבים לפעול לפתרון בעיות חברתיות. כל שוטרי הסיור השתתפו באימון חד יומי כדי שיבינו את הקשר הסיבתי בין חוללות חברתית ופשיעה וכיצד ליישם ידע זה בתהליכי בנייה חברתית ופתרון בעיות. תוכנו של יום האימונים תוכנן כך שניתן יהיה למדוד את החוללות החברתית ברמת הרחוב.
האימון תוכנן ובוצע על ידי צוות הפרויקט הכולל קצינים בכירים ומתאם הפרויקט מתחנת המשטרה, צוות המחקר ומומחי תוכן לחוללות חברתית ושיטור. נקודה חשובה, על מנת להבטיח שהשוטרים "יקנו" את התכנית, נבחרה קבוצה קטנה של שוטרי סיור שיפעלו כפיילוט בשלב הראשון של ההתערבות במקומות שנבחרו לשם כך וידווחו לחבריהם, כך שהשוטרים יוכלו לחבר את התיאוריה יחד עם היישום המעשי, על פי הדיווח של חבריהם. ההתערבות כונתה "שילוב נכסים לביצוע פעולה" ("Brooklyn Park: Assets Coming Together to Take Action") וכללה שלושה שלבים:
שלב ראשון – זיהוי הנכסים
השוטרים מזהים גם את הבעיות הספציפיות בנקודות החמות וגם את בעלי העניין והמשאבים (הנכסים) שיש לערב בפתרון הבעיות. תהליך פתרון הבעיות שם דגש מיוחד על זיהוי נכסי מפתח כמו תושבים היכולים לתרום, בעלי עסקים וקבוצות חברתיות בתוך תחום הנקודות החמות. הנכסים יכולים להיות גם גורמי מפתח כמו שירותי רווחה, בתי ספר, בתי תפילה וכיוב', שיכולים לסייע גם אם הם נמצאים מחוץ לגבולות הנקודות החמות אך הם בעלי משמעות לתושבים. השוטרים יכולים לזהות את הנכסים הללו באמצעות שיחות עם התושבים במהלך המשמרת (זמן אירועי היוזמה) וכן מניסיונם האישי. את השיחות עם התושבים, לפחות בהתחלה, מנחה תסריט מוכן המבוסס על עקרונות 'הוגנות ההליכים' מתוך מטרה לבנות אמון ולפתח את ההון החברתי בין התושבים. נקודה חשובה, בשלב זה צריכים השוטרים להעריך גם את הקשיים בנקודות החמות. ראינו כי חלק מהתושבים או הארגונים של הנקודות החמות קשורים לבעיות פשיעה וספק אם יסייעו לפתרונן. במקרה זה תתמקד המשטרה בייצוב המקום, כמו למשל שימוש בשיטור מסורתי/אכיפתי תוך תשומת לב לשמור על אמון הציבור שכבר הושג.
שלב שני – התמזגות
שלב זה מבוסס על שימוש בגישות מסורתיות של שיטור קהילתי ושיטור לפתרון בעיות, על ידי בניית שותפות בין המשטרה וחברים בקהילה שהביעו רצון לקחת אחריות לפתרון בעיות פשיעה מטרידות. במהלכו של שלב זה השוטרים אוספים מידע מהציבור, עובדים עם בעלי עניין על מנת ליישם אסטרטגיות מניעת פשיעה ומנחים אותם, כפי שלמדו, להתמקד ביצירת אחריות קהילתית בנקודות חמות. השוטרים מזווגים נכסים התורמים לפתרון בעיות עם הבעיות עצמן בכל נקודה חמה באמצעות שיחות קבוצתיות קטנות או קיום פגישות יותר פורמליות.
שלב שלישי – פעולה
בשלב הפעולה שוטרי הסיור מדווחים על פעילויותיהם למתאם הפרויקט בתחנת המשטרה. לאחר מכן השוטרים ומתאם הפרויקט חוברים על מנת להעריך ולקבוע את מסלול והתקדמות התכנית המוסכמת עם התושבים. כעת אנו נמצאים בחודש השישי של יישום הפרויקט ומצטברות ראיות לכך כי כוח הסיור יכול לבצע משימות הרבה מעבר לתפקידו הרגיל, בבניית קשרים עם חברי הקהילה בנקודות חמות. בעוד ששוטרי הסיור ביצעו למעלה מ-63% של הפעילויות באזורי הטיפול בשני החודשים הראשונים, הרי שבחודשים החמישי והשישי, זיהוי הנכסים והמגעים עם חברי הקהילה תפס 63% מהפעילויות. ברוב הנקודות החמות המשטרה ארגנה פגישות עם הקהילה שמטרתן לפתח תכנית פעולה לטיפול ברחובות.
אנו נראה במשך הזמן אם מאמצים אלה והגישה החדשה לטיפול בנקודות חמות יניבו תוצאות חיוביות. מחקר מקדים העלה כי מיקוד המאמצים בנקודות החמות אכן מניב פרות. אנו מקווים כי חברי הקהילה המעורבים במחקר ירוויחו מכך יחד עם שיפור החוללות החברתית ולגיטימיות המשטרה.
הוגנות הליכים בנקודות חמות
עמיתי, טלפ, בראגה ומירס ואני מפתחים גישה חדשנית שנייה, יחד עם קרן המשטרה בוושינגטון, המבקשת למקסם את הפיקוח על הפשיעה ולגיטימיות המשטרה בה בעת. קרן ארנולד מימנה את הפרויקט שלנו ואף קיבלנו התחייבויות מארבע רשויות ערים לבצע בשטחן מחקר במערך ניסוי אקראי ומבוקר. אנו מבקשים להשיב על שתי שאלות: האחת, האם אפשר לפתח תכנית לטיפול בנקודות חמות יחד עם מרכיב משמעותי להגברת הוגנות ההליכים ושיפור עמדות הציבור כלפי לגיטימיות המשטרה? השנייה, האם תכנית המשפרת את אפקטיביות השיטור בנקודות חמות תוכל להוביל למניעת פשיעה ארוכת טווח?
[תמונה חופשית שהועלתה על ידי PatrickSeabird לאתר flickr]
טום טיילר ויואן הו העירו כי לגיטימיות המשטרה יכולה לנבוע משני מקורות: השגת תוצאות רצויות במאבק בפשיעה או תחושת שוויוניות במתן השירות (צדק חלוקתי). הם מדגישים כי השגת הלגיטימיות הגדולה ביותר והציות לחוק הרב ביותר יושגו כאשר המשטרה דבקה בהוגנות הליכים שמשמעם הערכת ההגינות והדרך בה טופלה בעיה או עימות. שוטרים עומדים לעיתים קרובות במצבים בהם לא ניתן לרצות את כל הצדדים. לדוגמה, נהג שנתפס נוסע במהירות מופרזת לא יראה בדוח שקיבל תוצאה רצויה מבחינתו. עם זאת, על פי עקרונות הוגנות ההליכים, אם השוטר מטפל בו בצורה הוגנת, סביר שהנהג יקבל וישלים עם רוע הגזרה ודרך הטיפול ההוגנת יכולה להגביר או לפחות לא לפגוע בלגיטימיות המשטרה. כוח המשימה הנשיאותי (The President's Task Force) זיהה אף הוא את הוגנות ההליכים כגורם מפתח עבור המשטרה לשיפור תפיסות הלגיטימיות שלה בעיניי האזרחים. כוח המשימה סיכם את עמדתו: ".. תרבות אכיפת החוק חייבת לאמץ דפוסי חשיבה שתכליתה בניית אמון. על מנת להשיג מטרה זו ארגוני משטרה צריכים לאמץ את הוגנות ההליכים כעיקרון מנחה של מדיניות פנים ארגונית וחוץ ארגונית וקווים מנחים לניהול המגעים עם אזרחים". שאלתנו היא האם אימון לשיטור נקודות חמות המשולב באימון להוגנות הליכים יאפשר למשטרה למקסם את מניעת הפשיעה ולגיטימיות המשטרה בו זמנית.
מספר מחקרי שדה בחנו את השפעת הוגנות ההליכים של המשטרה והעלאת הלגיטימיות שלה על התנהגות האזרחים. סטפן מסטרופסקי ועמיתיו מצאו כי גורמים הקשורים ללגיטימיות היו מנבאים חשובים לחיזוי ציות של אזרחים להוראות של שוטרים. בניתוח מחודש של נתונים ממחקר שנערך במילווקי על אלימות בין בני זוג, מצאו פטרנוסטר ועמיתיו כי כאשר שוטרים פעלו על פי עקרונות הוגנות ההליכים החשודים נטו, באופן מובהק, להיות פחות מעורבים בעבירות אלמ"ב חוזרות. ממצא זה חזר על עצמו והיה עקבי גם ביחס לחשודים בעלי רקע דמוגרפי שונה. הם הסיקו מכך שהדרך ההוגנת בה טופלו איינה את ההשפעה הקרימינוגנית של המעצר בגין האלימות נגד בת הזוג. מקלוסקי מצא בניתוח שלו על דרישות שוטרים מאזרחים לשלוט על עצמם (כמו להפסיק התנהגות מפרת סדר או לעזוב את זירת האירוע) כי הציות היה מושפע מהדרך בה נקט השוטר. טיפול מכבד של השוטר הכפיל את הסיכוי לציית בעוד שהתנהגות מזלזלת כמעט הכפילה את חוסר הציות לשוטר. אם המשטרה אינה מבקשת מאזרח את כל פרטי האירוע ומסתפקת במידע חלקי, התנגדות היא תגובה סבירה של אזרח בעוד שאם היא מפגינה רצון לאסוף מידע רב על מנת לקבל החלטה מבוססת, הציות היה הרבה יותר סביר.
במחקרנו, רצינו לראות האם שיטור נקודות חמות המשולב בגישה של הוגנות הליכים יכול להשפיע באופן ישיר על הפשיעה בנקודות חמות והאם יש לו השפעה ארוכת טווח על הציות לחוק באופן כללי, בקרב אנשים שהיה להם מגע עם המשטרה. אם נמצא את שתי התוצאות הללו, יחד עם הגברת תפיסות לגיטימיות המשטרה, משמעות הדבר שלא רק שאנו מונעים פשיעה ומשפרים את לגיטימיות המשטרה בעיניי הציבור בגישות השיטור החדש, אלא גם נשפר את הישגי מניעת העבירות גם בנקיטת שיטות שיטור מסורתיות יותר.
במחקר שנבצע אנו מתכוונים לזהות בין 40 ל-50 נקודות חמות בכל אחת מארבע הערים בהן נעבוד עם המשטרה (בסה"כ בין 160 – 200 נקודות חמות בכל הערים). הטיפול בנקודות אלה יתחלק לקבוצות ביקורת בהן נפעיל שיטור נקודות חמות סטנדרטי ובקבוצות הניסוי נפעיל שיטור נקודות חמות מתוגבר בגישת הוגנות הליכים. שוטרים שיוקצו לטיפול בקבוצות הביקורת של הנקודות החמות יידרשו להקדיש את זמן הפעילות היזומה במשמרת לאכיפת חוק מסורתית. מחצית מהנקודות החמות יטופלו בגישת שיטור נקודות חמות מתוגברת, שם יידרשו השוטרים להקדיש תשומת לב מיוחדת על מנת לעשות שימוש בגישת הוגנות הליכים במגעם עם תושבים. על מנת להכינם למשימה, השוטרים יודרכו בפרק זמן של 40 שעות אימון בגישה זו. הנושאים בהכשרה זו יכללו מתן תחושת שותפות לאזרחים, דרכים להפגנת ניטרליות וגישה מכבדת.
הנתונים להערכת ההשפעה של ההתערבות על הפשיעה יבואו מנתונים רשמיים (קריאות לשירות, מעצרים, ודוחות פעולה לפני, במשך ולאחר ההתערבות). נבדוק גם את עמדות התושבים כלפי לגיטימיות המשטרה באמצעות ביקורים מדלת לדלת וראיונות לפני ואחרי ההתערבות וכן, נבצע סקר עמדות לאנשים שהיה להם מגע עם המשטרה בנקודות חמות בכל קבוצות המחקר.
סיכום
לנרטיבים יש חשיבות במניעת פשיעה. בשנות ה-70 של המאה הקודמת צמח נרטיב שהיה דומיננטי והניח שמשטרה אינה מונעת פשיעה. במהלך שני העשורים האחרונים השתנה נרטיב זה ופינה את מקומו לנרטיב המכיר בכך ששיטור פרואקטיבי יכול להיות אפקטיבי בהפחתת פשיעה. פיתוח גישת שיטור נקודות חמות היה גורם מפתח בפיתוח השיטור החדש וכיום יש מעט ספקות בכך שניתן להפחית את הפשיעה ללא תופעות לוואי כמו נדידת פשיעה (אפקט הבלון). עם זאת, כפי שהצבעתי כבר בתחילת המאמר, מתפתח נרטיב חדש הטוען ששיטור נקודות חמות, כמו גם טקטיקות שיטור פרואקטיבי נוספות המבוססות על הרתעה, עלולות להוביל לשיטות שיטור פוגעני ומוטה. טענתי כי אם שיטור נקודות חמות מיושם כהלכה, הוא יהיה פחות מוטה ופוגעני משיטות שיטור מסורתיות אחרות. יתר על כן, יש מעט ראיות לכך ששיטור נקודות חמות, לכשעצמו מוביל לשיטור מוטה. גישות שיטור פוגעניות יכולות להיות מיושמות בנקודות חמות כמו כל מקום אחר. לאור זאת, אני טוען שיש לפתח דור חדש של תכניות שיטור נקודות חמות שתכליתו למקסם את הפיקוח על הפשיעה ולגיטימיות המשטרה בו זמנית ותיארתי שתי דוגמות לתכניות הנמצאות בהליכי ביצוע.
כמי שפעל להתגבר על הנרטיב ש"שום דבר אינו עובד" בשיטור, יהיה זה חבל אם גישות השיטור החדש, כמו שיטור נקודות חמות ייזנחו בהתבסס על ההנחה שיש לו תוצאות שליליות לא רצויות. המשימה כעת היא לעשות שימוש בידע שנרכש עד כה על מנת לתגבר את שיטור הנקודות החמות בהכרה בחשיבות עמדות התושבים כלפי המשטרה. אני משער כי אם נעשה זאת, הדבר לא רק ישפר את עמדות התושבים והערכתם את המשטרה אלא יביא להישגים גם במניעת פשיעה. עם זאת, בעוד יש בידינו ראיות לאפקטיביות שיטור נקודות חמות במניעת פשיעה, אנחנו עדיין יודעים מעט האם שילוב של גישות הוגנות הליכים יחד עם גישות שיטור פרואקטיביות ישפרו את השיטור. הגיע העת לפתח בסיס מחקרי להשגת ראיות בשאלה זו.
הערות
[1] אחת הגישות המחקריות לבחינת אפקטיביות של התערבות היא מטא-אנליזה (Meta-Analysis) בה סוקרים את כל המחקרים העומדים בקריטריונים מחקריים קפדניים, על מנת להגיע למסקנה המבוססת על ראיות מדעיות, האם להתערבות הנחקרת יש השפעה על התוצאה המבוקשת.
[2] תוצאות המחקר בקנזס סיטי התפרסמו בשנת 1974 וממצאיו היכו בהלם מפקדי משטרה וקרימינולוגים, כיון שהראו כי לנוכחות ובולטות המשטרה באמצעות סיורי מניעה אין כל השפעה על הפשיעה ועל עוד משתנים חשובים לעבודת המשטרה. חשיבותו של המחקר בכך שנעשה במערך מחקר ניסויי מבוקר ואקראי במשך כשנה ולכן התקבלו ממצאיו כתורה מסיני והיו לו השלכות רבות, בעיקר שליליות על הבנת יכולתה של המשטרה למנוע פשיעה באמצעות סיורי מניעה. את התפיסה השלילית הזו ניפץ דויד וייסבורד יחד עם לורנס שרמן במחקרם פורץ הדרך במיניאפוליס (התפרסם ב-1995) שבחן את השפעת סיורי המניעה על הפשיעה והסדר הציבורי ומצא כי אם מפנים את הסיורים לנקודות חמות יש לכך תוצאות על הפחתת הפשיעה ועבירות סדר ציבורי.
[3] טום טיילר (Tom Tyler) הוא חוקר בולט בתחום הבנת הנכונות לציית לחוק. עבודותיו בעשור האחרון פתחו קו מחקר חדש בשיטור העוסק בהוגנות הליכים (Procedural Justice). חשיבות ממצאיו בכך שמשטרה יכולה למקסם את הישגיה ושיתוף הפעולה של הציבור עמה, אם השוטרים יפעלו בדרך המכבדת את האזרח בעת מגעיהם איתו.
[4] המחקר בג'רסי סיטי התפרסם בשנת 2006 ותרם לניפוץ מיתוס מקובל של נדידת הפשיעה בעקבות לחץ משטרתי (אפקט הבלון). במחקר תקפה המשטרה תופעות של סחר בסמים ושירותי זנות. המחקר בוצע במתכונת מחקר ניסויי מבוקר ואקראי ומכאן חשיבותו. התברר כי בנקודות החמות בהן פעלה המשטרה פחתו אירועי העבריינות ולא הייתה נדידת פשיעה לרחובות הסמוכים. חשיבות נוספת למחקר זה הייתה בכך שההישגים בהפחתת הפשיעה הושגו תוך שיתוף פעולה עם הרשויות בגישת 'שיטור לפתרון בעיות'. המשטרה מעודדת את רשויות הרווחה והרשות המקומית לנקוט באמצעי שיקום ומניעה מצבית, בנוסף לשיטות אכיפה מסורתיות ובכך הובטחו הישגים לטווח ארוך.
[5] המחקר שערכו שרמן ועמיתיו במיניאפוליס התפרסם בשנת 1989 היה הראשון להניח את היסודות לשיטור הנקודות החמות. המחקר בחן את תיאורית הפעילות השגרתית (Routine Activity Theory ) של כהן ופלסון (1979) על הקשר בין מאפייני מקום ופשיעה ואכן, מניתוח הנתונים עלה כי לעבירות יש נטייה להתמקד במקומות בהם יש מטרות הראויות בעיניי העבריין והפיקוח עליהן דל.
[6] באחרונה התפרסם מאמרו של וייסבורד על 'חוק ריכוז הפשיעה' (Law of Crime Concentration) שמתבסס על סדרת מחקרים שאוששו חוק זה, כאשר אחד המחקרים (עמרם וויסבורד) עליהם התבסס החוק נעשה בניתוח הנתונים בתל אביב לשנת 2011.
[7] SQF (Stop, Question, Frisk) - טקטיקת שיטור מקובלת בארה"ב. התיקון הרביעי לחוקה אינו מאפשר לשוטר לבצע חיפוש על גופו של אדם ללא סיבה סבירה (Probable Cause) היינו, מבחן מחמיר להצדקתו של חיפוש, כמו קיומה של עובדה על ביצוע עבירה או קיומה של ראייה הקושרת לעבירה, זאת מתוך כוונה להגן על זכויות אזרח מפני שרירות ליבם של השלטונות. בית המשפט העליון בארה"ב שינה את הדרישות והתיר לבצע חיפוש לצורך הגנה על ביטחונו של השוטר בעקבות פרשת Terry v. HOAIO שהתפרסם בשנת 1968. בחיפושי SQF נדרשת לשוטר חשד סביר (Reasonable Suspicion) אם חושד שאדם נושא נשק על גופו, גם אם אין לו ראייה ברורה לכך. טקטיקת SQF או 'מעצרי טרי' הפכו מאז לטקטיקה מקובלת מאד, מפני שההצדקה לכך היא ביטחונו של השוטר.
(הערה: על מנת לא להכביד, לא צורפה רשימת המקורות לנוסח התרגום)
