תקציר: המאמר מביא טעימה מהאופטימיות של שנות השבעים והשמונים של המאה הקודמת, ליצור הרמוניה ביחסי המשטרה האמריקנית עם הקהילה אותה היא משרתת, ולראות בשוטרים יזמים קהילתיים, המניעים קהילות שלמות. גם אם חלק מן הדברים נתפסים היום בעיני הקורא הישראלי כנאיביים משהו, יש להם חשיבות כמכלול, בעיקר על רקע מצבה הנוכחי של משטרת ישראל…

[בתמונה: שיטור קהילתי הלכה למעשה... התמונה באדבות העיתון, דיילי ניוז. הצלמת: Susan Watts. לחץ כאן]

עודכן ב- 14 באוגוסט 2023

אברהם מילרום הוא יהודי אמריקני, ששרת כחייל בודד, קרבי בצה"ל. בעל תואר שני (MBA) במנהל עסקים בינלאומי, מאוניברסיטת בר אילן.

זהו מאמר ראשון מתוך שלושה על השיטור הקהילתי. המאמרים האחרים:

• אבי הראל: מ"עגלה ערופה" לשיטור הקהילתי…
• פנחס יחזקאלי: רקוויאם לשיטור הקהילתי.

*  *  *

ב -1984 שובץ קצין משטרה בשם רוברט אוּרְזֶם (Orazem) לפרויקט חדש שנערך על ידי משטרת ניו יורק (ה- NYPD), שנקרא 'תוכנית שוטרי הסיור הקהילתי' (CPOP - Community Patrol Officer Program). ההנחיות שקיבל היו "לדבר עם אנשים בכל בניין בגזרתו, להבין מה הבעיות שלהם, ולעזור להם לפתור אותם". 

בסיור היומי שלו ברחוב 45 במנהטן, ביצע אוּרְזֶם מעצרים רבים על מנת 'לנקות' את הרחוב, אבל, הוא חש כי לאלה הייתה השפעה קטנה מאוד על הפשיעה באזורו (Farrell, 1991, p.73).

לאופן שבו מבוצעת תכנית יש קשר ישיר להצלחתה או לכישלונה

'תוכנית שוטרי הסיור הקהילתי' מוסדה ב-1975, בזמן שהעיר ניו יורק הייתה שרויה במצב כלכלי רע מאוד. היה מחסור בשוטרים, והוקפא שכר השוטרים.

בפרק הזמן הראשון להפעלתה, לא נרשמו הצלחות. עד 1982, נרשמה עליה דרמטית בעבירות כמו 'התנהגות לא הולמת' ו'שוטטות', שעלו ב -181% (Green and Mastrofski, 1991, p.75). נתון בעייתי יותר מהשיעור העולה של הפשיעה, היה הירידה במעצרים בתקופה זו. המעצרים היו אז הכלי העיקרי של המשטרה להפחתת הפשיעה, על ידי הוצאה של עבריינים מהרחוב. בגלל המחסור בכוח האדם המשטרתי, ירדו המעצרים בתקופה זו במעל 90 אחוזים! (Green and Mastrofski, 1991, p.75). כל אלה מנעו מהשוטרים לבצע את תפקידם כהלכה.

התובנות של משטרת ניו יורק, לגבי חולשות התכנית והדרכים לטיובה, היו שלוש:

1. הגברת האחריותיות המשטרתית (Police Accountability);
2. הזדהות עם הקהילה;
3. פיתוח גישה פרואקטיבית.

לגבי הגברת האחריותיות המשטרתית, המשטרה לא הקצתה שוטרים קבועים לאזורי השיטור, כך שלא נצבר ידע רב ולא התגבשה האחריות המתבקשת אצלם (Green and Mastrofski, 1991, p.76).

גם לגבי ה"הזדהות עם הקהילה", נוצרה בעיה, משום שהדרך בה התנהלו הסיורים לא סייעה להכיר את האנשים והקהילות, ולא אפשרה לזהות את הבעיות שעמדו בפניהן. כדי להצליח, הם היו צריכים להכיר את התושבים ואת אנשי העסקים, ולקחת חלק בפגישות הקהילה. העיקרון של "הזדהות עם הקהילה" הוא לעבוד עם ארגונים קהילתיים בפיתוח פתרונות לבעיות שכונתיות תוך היעזרות בתושבים (Green and Mastrofski, 1991, p.77).

"פיתוח גישה פרואקטיבית" משמעותה, שהמשטרה מתמודדת עם בעיות הקהילה. כדי להיות פרואקטיביים, השוטרים חייבים לפתח אסטרטגיות להתמודדות עם הבעיות, ולתת לשוטרים הנחיות לשרת את הקהילה. כל שוטר קיים דיון עם הקצין האחראי עליו, במטרה לאתר את תחומי הפשיעה העיקריים ולקבוע מטרות בהתאמה לאותו חודש (Green and Mastrofski, 1991, p.77).

שיטור לפתרון בעיות

תפקיד שוטרי הסיור הקהילתיים (Community Patrol Officers - CPO) היה מורכב מ- 4 ממדים: (1) תכנון (2) פתרון בעיות, (3) ארגון הקהילה הקהילה ו- (4) חילופי מידע:

• כמתכנן, שוטר הסיור הקהילתי מזהה את העבירות העיקריות, העומדות בפני האנשים בתוך כל אזור סיור, ומטפל בהן. לצורך כך, הוא בוחן חומרים סטטיסטיים רלוונטיים, מתעד את התצפיות שביצעו באזור הסיור שלו, ומבקש מידע מאנשים, סוחרים ומספקי שירותים בקהילה (Green and Mastrofski, 1991, p.78). אחרי שכל זה נעשה, המידע שגובש נמסר לקצין היחידה, כחלק מהכנת תכנית העבודה החודשית.
• כפותר בעיות, שוטר הסיור הקהילתי היה מעורב בתכנון המשימות ובצעדים שיש לנקוט על מנת להשיגן.
• כמוציא לפועל, הוא השתמש במשאבי המשטרה, כמו גם בשירותים של ארגונים ציבוריים ופרטיים בקהילה, ושל בודדים או ארגונים בקהילה. באופן כזה הוא תפקד בעצם כרכז וכמתאם. התפקיד של מארגן קהילתי הוא דרך להביא את כולם לעבוד ביחד, להגביר את מודעות הקהילה לבעיותיה וליצור בקרבה מוטיבציה ומעורבות ליישום אסטרטגיות לפתרון בעיות (Green and Mastrofski, 1991, p.78).
• חילופי המידע מספקים למשטרה מידע על כל הבעיות שהקהילה עלולה להיתקל בהן. השוטר הקהילתי אמור להתמודד עם חששות התושבים, בעזרת מידע טכני, ייעוץ למניעת פשעים ועל ידי כך, להפחית את הפגיעות של קבוצות מסוימות באוכלוסיה (Farrell 1991, p.79), ולהעביר להן מידע, על האופן שבו המשטרה מתמודדת עם הבעיות הללו (Green and Mastrofski, 1991, p.178). כל התהליכים הללו יחד מביאים לשיתוף פעולה גדול יותר בין המשטרה לבין תושבי הקהילה, ומגבירים את התחושה שהמשטרה היא המשאב החזק ביותר לשיפור איכות החיים בקהילה.

'תוכנית שוטרי הסיור הקהילתי' היא תוכנית שהתרחבה מעבר לגבולות העיר ניו יורק, לערים גדולות רבות ברחבי ארצות הברית, ויצרה מוטיבציה גרבה לאמץ אותה. דוגמה מצויינת לעבודת CPOP טובה, הייתה עבודתו של השוטר הקהילתי צ'רלס ריינולדס (Charles Reynolds), שהוצב בשכונה שחורה, ידועה לשמצה ומוכת סמים, בצפון מיאמי ביץ'. הוא הצליח ליצור שינוי משמעותי בקהילה, בעזרת השגת אמון התושבים.

ריינולדס מסר אולטימטום לסוחרי הסמים בקהילה: הוא ייקח אותם ככיעד אישי לפיצוח אם ימשיכו. אבל, אם הם רוצים עזרה במציאת עבודה, הוא יסייע להם כמיטב יכולתו ויאפשר להם להשתקם (Trojanowicz and Bucquerox, 1990, p.292). הוא פרסם רשימה של מקומות עבודה זמינים בקהילה, והפנה את המבקשים להשתקם לחברות, על בסיס כישוריהם. הוא גם שכנע עסקים להשתתף בירידי עבודה במשרדי השיטור הקהילתי. שיטת ריינולדס הייתה אפקטיבית ויעילה, משום שהוא היה מסוגל לצמצם את כמות הסחר בסמים בשכונה, תוך שימוש מינימלי במעצרים ובשליחת אנשים לכלא. הוא נתן לאנשים סיכוי לנטוש את חיי הפשע ולהשתקם, ורבים נענו לו. האמפתיה שלו הוכיחה להם, שהוא מבין את ממצוקותיהם, ואיננו צר מוח, הרודף אותם על עברם (Trojanowicz and Bucquerox, 1990, p.292).

'תוכנית הסיוע של פלינט פוט': השוטר כיזם קהילתי

אחת מהמודלים הקהילתיים המפורסמים ביותר של 'תוכנית שוטרי הסיור הקהילתי', קרויה 'תוכנית הסיוע של פלינט פוט' (FFPP - Flint Foot Patrol Program), והיא התבצעה בפלינט, מישיגן החל מ-1979. הרעיון מאחורי התכנית היה לאפשר לאזרחים להשפיע על תכניות הפעולה של המשטרה, במפגשים שכונתיים. כך, הפכה הקהילה לא רק למסייעת בסיורים שכונתיים, אלא ממש לשותפה בקביעת הקווים המנחים כיצד יבוצעו סיורים בעיר.

באופן כזה, המשטרה תפקדה, לא רק כאוכפת חוק, אלא כיזם קהילתי המניע את הקהילה, ופותר בעיות קהילתיות. בדרך זו השוטרים השיגו מידה רבה של אינטימיות עם התושבים, והיא תורגמה לקשרי שיתוף פעולה אפקטיביים (Trojanowicz and Banas, 1985).

התכנית השיגה שינויים משמעותיים בשיעורי הפשיעה, והפחיתה אותם ב- 8.7 אחוזים (Trojanowicz and Banas, 1985). הפניות למוקד המשטרה ירדו ב- 42 אחוזים, לאורך השנים 1982-1979 (Trojanowicz and Banas, 1985). האזרחים למדו לפתור את הבעיות שניצבו בפניהם, כשהשוטרים שימשו כ'מגשרים לא פורמליים' (Trojanowicz and Banas, 1985). תוצאות אלה הפחיתו את הפניות למשטרה, והפכו את עבודות המשטרה ליזומה במקום לתגובתית. הצורך בהפעלת שוטרים קטנה והלכה, עד שהמעורבות שלהם בסיורים בשכונה, לצד האזרחים, הייתה מינימלית.

מודל בולטימור: סביבה מטופחת מרחיקה עבריינות

ב -1981 מוסדה תכנית בבולטימור בשם 'שיטור מכוון תושבים' (Citizen Oriented Police Enforcement - COPE). הרקע היה תחושת חוסר ביטחון גוברת שחשו אזרחים, שהתגוררו במתחמי דירות ברחבי העיר, בשל הפשיעה הגוברת ברחובות: דירות נפרצו, סמים נמכרו בפתחי הבתים, גניבות וונדליזם הפכו שגרה.

הם מצאו דרך לשפר את מצבם, בלא שנזקקו אפילו למעורבות משטרתית רבה, רק לשינויים פשוטים הנראות החיצונית של השכונות: צביעת הבתים, שיפור התאורה, הפחתה דרמטית של אזורים מוזנחים, ששימשו מקומות מסתור והתכנסות לעבריינים, וכדומה.

אזרחי הקהילה עבדו עם מנהלי הרכוש כדי לבצע תיקונים על ידי "שיפור תאורה, שינוי וטיפוח סביבתי באזורים שבהם עברינים נהגו להסתתר ולהתקבץ, ולשיפור המראה של המבנים" (Goldstein, 1990). בעלי הדירות והדיירים עודדו להגיע להסכמי חכירה ברורים ביניהם (הקפדה על תשלום שכר דירה תמורת תיקון וטיפוח המבנים), שיצרו תחושה של יציבות.

'שיטור מכוון תושבים' בבולטימור הוביל להתאגדויות אזרחים לסיור בשכונותיהם, שכונו 'משמר השכונה' (Neighborhood Watch). אחד הסיורים המוכרים הללו כונה הסיור הצפון מערבי (the Northwest Citizens Patrol), ומנה 400 אזרחים לערך (George, 2012). התכנית החלה לראשונה על ידי קבוצה יהודית שהתגוררה בתוך קהילה שחורה, השכונה הייתה ידועה במתחים גזעיים ואתניים, ויהודים ושחורים לא חיו זה עם זה בשלום. הקבוצה התארגנה להגנה על עצמה מפני הכנופיות.

הפטרול הצפון-מערבי לא פעל כסיור משטרתי. היה זה 'סיור רכוב' על גבי רכב כשנוסעיו לא היו חמושים (במשמר השכונה נאסר על אזרחים לשאת נשק, גם אם היה להם רישיון לכך). ניל שכטר (Schacter) - ששימש כנשיא פרויקט הסיירת הצפון מערבית - טען כי: "אנחנו לא בלשים המחפשים לתפוס מישהו 'על חם'. המתנדבים הם רק העיניים והאוזניים, ואינם מבצעים אכיפה בשום דרך (George 2012). למרות הצלחתה של התכנית, היא עוררה מחלוקת והתנגדויות בקרב תושביה השחורים של הקהילה. הם ראו את הסיור כמכוון לאינטרסים של התושבים היהודים בלבד, ולא לטובת הקהילה כולה. אבל, ב -1994 פתח ה'פטרול' את החברות לכולם, ואפשר לשחורים להצטרף אליו. עובדה זו סייעה מאוד להקלת המתחים בין הקבוצות.

המדריך למיסוד מעורבות אזרחית של משטרת ניו יורק

על מנת להקל על אזרחים המבקשים למסד 'משמר שכונה' משלהם, פרסמה משטרת ניו יורק חוברת המהווה מדריך לפתרון בעיות: הנחיות מקיפות עם 'אבני דרך', כיצד להקים תוכנית כזו. המדריך חולק לפרקים הבאים:

• 'שיטור מכוון תושבים' ופתרון בעיות;
• איתור בעיות וזיהוין;
• ניתוח הבעיות;
• תכנון;
• היזון חוזר על התכנון;
• הטמעת ההיזון החוזר בתכנון;
• הערכת אפקטיביות של התכנון;
• תכנון מחודש.

כל התכניות הכילו את המרכיבים הבאים (Office of the chief of Patrol, 1988, p.1):

• הקצאה רציפה של שוטרים לאזורי הסיור;
• הקפדה על כך, שהיחידה תחזיק ותפתח בסיס ידע לגבי הבעיות, המאפיינים התרבותיים והמשאבים של השכונה;
• דגש על הגעה של היחידות לתושבי השכונה ולאנשי העסקים, כדי להבטיח את קשר של השוטרים לאזרחים ולבעיותיהם.
• שימוש במנגנונים פורמליים ובלתי פורמליים כדי לערב אנשים בקהילה בזיהוי, בניתוח ובקביעת סדרי עדיפויות בין הבעיות המקומיות, ובפיתוח ויישום תכניות פעולה להתמודדות עימן.
• דגש על מציאת פתרונות מעצבים לפשיעה, ועידוד של שימוש במגוון המשאבים בקהילה לצורך כך.
• דגש על הגדלת זרימת המידע מהקהילה למשטרה, ועל השימוש במידע זה על ידי גורמים שונים במשטרה, כדי לבצע מעצרים ולפתח מודיעין על ארגונים בלתי חוקיים בקהילה.
• שיתוף מידע מדויק על בעיות הפשע המקומי עם נציגי הקהילה, ועדכון שוטף לגבי התוצאות של המאמצים המתמשכים לטפל בהן.

מדריך זה סייע לקהילות, הרבה מעבר ליצירת סיורים קהילתיים. התכנית נתנה חסות לפעילויות קהילתיות רחבות היקף כגון ליגות ספורט, סיורי אופניים, מפגשי ראפ ופעולות צופים. פעילויות הפנאי כוונו בעיקר לילדים ולמתבגרים. באופן כזה, הצליחה התכנית להפחית הסתבכויות של קטינים בפשיעה, וקיבעה במוחם תובנות שונות לגבי השוטרים, המשטרה ותפקידה בחברה (Office of the Chief of Patrol, 1988, p.31).

כל אלה המחישו את האפקטיביות וההשפעה החיובית שיצרה תכנית 'שיטור מכוון תושבים'. כך נוצר מאמץ ארצי משולב, של המשטרה והקהילה, "לכבוש בחזרה את הרחובות מן הפושעים".

התכניות הללו אפשרו - גם לקהילה וגם למשטרה - לפרוק הרבה מן המתח ששרר ביניהם, ולהבין, כי יש להם את אותה מטרה: לשמור על הקהילה בטוחה ויציבה.

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

מקורות והעשרה

• Greene, J.D. & Mastrofski, S.D. (1991). Community Policing: Rhetoric or Reality. New York: Greenwood Publishing Group, Inc.
• Bucquerox, B., and Trojanowicz, R.C. (1990). Community Policing: A Contemporary       Perspective. Cincinnati, OH. Anderson Publishing Co.
• Banas, D.W., and Trojanowicz, R.C. (1985). The Impact of Foot Patrol on Black and        White Perceptions of Policing. The National Center For Community Policing.       Retrieved from http://www.cj.msu.edu/~people/cp/impact.html
• Goldtsein, H. (December 30, 1990). Does Community Policing Work? Efficient,   Cooperative. The New York Times. Retrieved from http://www.nytimes.com/1990/12/30/opinion/does-community-policing-work-efficient-cooperative.html
• George, J. (November 29, 2012). Northwest Citizens Patrol Group Turns 30 Guarding          Streets. The Baltimore Sun. Retrieved from http://articles.baltimoresun.com/2012-11-29/news/bs-md-ci-northwest-robberies-20121113_1_northwest-citizens-patrol-police-officer-patrol-president
• Office of the Chief of Patrol New York City Police Department. (September 1988). The Community Patrol Officer Program: Problem-Solving Guide. New York:
• Vera Institute of Justice. Retrieved from             http://www.popcenter.org/library/unpublished/ProblemAnalysisTools/175_The_Community_Patrol_Officer_Program.pdf.