[בתמונה: פרופ' אורן גזל איל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה. המקור: פייסבוק]

ד"ר חגית לרנאו (בתמונה למטה משמאל), משפטנית, קרימינולוגית ומכהנת בעשור האחרון כמשנה לסנגור הציבורי הציבורי הארצי. מחברת הספר עבריינות ואכיפת חוק ומנהלת דף פייסבוק בשם זה, העוסק בסוגיות הקשורות למשפט פלילי, עבריינות ואכיפת חוק.

*  *  *

לאחרונה פורסם מאמר מעניין מאוד של פרופ' אורן גזל איל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, המגדיר את הבעייתיות בחוקי המשחק החדשים שמייצרת מדיניות הענישה המתגבשת בישראל.

הרקע לדברים של פרופ' אורן גזל איל בהחלטה ההיסטורית של בית המשפט העליון בעניין קביעת שטח מחיה מינימלי לאסיר. הרחבתי על הדברים במאמר: "אדוני, פסק דין זו לא המלצה" שדן בהתמהמהות המדינה ליישום את הוראות הבג"צ, ובבקשתה להאריך את תקופת היישום בעשר שנים.

לאחר שבג"צ לא קיבל את הבקשה לדחות את יישום ההחלטה, והורה למדינה לפעול במרץ רב יותר כדי לשיים לפחות את הפעימה הראשונה, לפיה עליה להבטיח שטח מחייה של 3 מ"ר לכל אסיר. הגישה המדינה, בסוף מרץ 2018, תוכנית חדשה לאישור בג"צ, במסגרתה היא מתחייבת לפעול להשיג שטח מחייה של 3 מ"ר כבר במהלך שנת 2018.

התכנית מבוססת על שני עקרונות: האחד, פתרונות בינוי מהירים שיאפשרו יצירה של כ-1,600 מקומות כליאה חדשים (חלקם באוהלים); והשני, הרחבת המנגנון של שחרור מנהלי של אסירים.

[למאמרה של חגית לרנאו: "אדוני, פסק דין זו לא המלצה!", לחצו כאן]

מילים אחדות על פתרונות הבינוי

פתרונות הבינוי הארעיים והמהירים מתייחסים בעיקר להקמת אגפים נוספים עבור אסירים ביטחוניים. במסגרתם התחייבה המדינה להקים 12 אגפים חדשים לאסירים ביטחוניים אשר יוסיפו כ-1400 מקומות כליאה חדשים. האגפים החדשים יוקמו במתקני הכליאה הביטחוניים בקציעות ובעופר, שבעה מהם יהיו אגפי אוהלים זמניים וחמישה אגפים נוספים שייבנו בטכנולוגיה שמאפשרת הקמה מהירה.

לצד זאת, התחייבה המדינה לשיפוץ חמישה אגפים של אסירים פליליים, באופן שיוסיף 280 מקומות כליאה עבור אוכלוסייה זו.

הפתרון המרכזי עבור הצפיפות במתקני המאסר והמעצר של אסירים פליליים טמון לגישת המדינה בהרחבה המנגנון של שחרור מנהלי.

מה זה בכלל 'שחרור מנהלי'?

מנגנון השחרור המנהלי נקבע בפקודת בתי הסוהר בשנת 1990, כהוראת שעה לשנתיים. גם אז היה הרקע ביקורת נוקבת על תנאי המחיה הקשים והצפיפות בבתי הסוהר בישראל. ההסדר הוצע על-ידי ועדה בינמשרדית בראשות מי שכיהנה כמשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים פליליים, עו"ד יהודית קרפ (ראו תמונה משמאל). הוראת השעה עוגנה כהוראת קבע בשנת 1993.

[תמונתה של עו"ד יהודית קרפ נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי יעקב סער / לשכת העיתונות הממשלתית. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

הרעיון בשחרור מנהלי הוא, שבתקופות שבהן מספר האסירים עולה על תקן הכליאה (המבטא את מספר מקומות הכליאה) שנקבע מידי שנה על-ידי הכנסת, יוקדם, בשבועות אחדים, מועד השחרור של אסירים. הקדמת מועד השחרור נעשית, באופן אחיד ושוויוני לכל האסירים, אשר זוכים להקלה העומדת ביחס לתקופת המאסר. תקופת השחרור המנהלי שנקבעה בחוק מאז שנת 1990 היא הקדמת השחרור בשבועיים, עבור מי שנשפט לתקופת מאסר של בין חודש לחצי שנה, ולאחר מכן הארכת השחרור המנהלי בשבוע עבור כל שישה חודשי מאסר, עד למקסימום של 24 שבועות. כך שמי שנשפט ל-11 שנות מאסר ומעלה (132 חודשים) שחרורו יוקדם בכשישה חודשים (24 שבועות).

[להרחבת המושג: 'תקן כליאה', לחצו כאן]

בשנת 2012 תוקן מנגנון השחרור המנהלי כך שהוא יחול באופן אוטומטי על אסירים שנשפטו לתקופות של עד ארבע שנים, ואילו אסירים שנשפטו לתקופות מאסר ארוכות יותר ייהנו ממנגנון השחרור המנהלי רק אם ימצאו ראויים לשחרור על-תנאי על ידי ועדת השחרורים. התיקון נועד למנוע חשש שאסירים שביצעו עבירות חמורות ונשפטו לעונשי מאסר ארוכים, ישוחררו טרם ריצוי המאסר גם אם ועדת השחרורים סברה שהם עדיין מסוכנים או שאינם ראויים לשחרור מסיבה אחרת.

האם המנגנון היה יעיל?

ברבות השנים התברר כי מנגנון השחרור המנהלי לא הצליח להקל באופן משמעותי על רמת הצפיפות בבתי הכלא בישראל. מפרוטוקול הדיון של ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת בשנת 1993 אפשר ללמוד ששטח המחיה הממוצע לאסיר עמד אז על 2.6 מ"ר. ואילו כיום, ע לאף המודעות הגוברת ועשרות רבות של דיונים בנושא שנערכו בוועדות הכנסת השונות, עומד שטח המחיה הממוצע על כ- 3.1 מ"ר.

תרומה לחוסר היעילות של השחרור המנהלי מצויה בכך שהוא יושם באופן המנותק לחלוטין מסוגיית הצפיפות. בכל שנה קבעה ועדת הפנים של הכנסת תקן הכליאה, אשר נקבע כמספר כמעט שרירותי במטרה לאפשר את המשך השחרור המנהלי. תקן הכליאה לא התייחס לשטח המחיה של האסירים ולא התלווה אליו מאמץ משמעותי לצמצם את מספר האסירים בישראל או להרחיב את מספר מקומות הכליאה. הצפיפות בבתי הכלא בישראל נותרה על כנה, והשחרור המנהלי הפך למעין סטנדרט. להרחבה

[ראו, בהקשר זה, את דו"ח תנאי מעצר, מאסר וכליאה משנת 2013, באתר הסנגוריה הציבורית]

כזכור, האתגר שעומד כעת לפני הממשלה הוא גדול בהרבה נוכח החלטת בית המשפט העליון המחייבת את המדינה לדאוג בשלב הראשון למינימום של 3 מ"ר לכל אסיר, ובשלב השני למינימום של 4 מ"ר לאסיר (ללא שטח השירותים והמקלחת).

ומה קורה עכשיו?

כאמור, לצד בניית אגפים נוספים עבור אסירים ביטחוניים מציעה המדינה להתמודד עם החובה לדאוג למרחב מחייה של מינימום 3 מ"ר לאסיר בעיקר אמצעות הרחבת המנגנון של שחרור מנהלי הכפלתו שילושו ואף ריבועו בהתאם לצורך. מהלך, אשר להערכת המדינה צפוי לפנות עד ל- 1,000 מקומות כליאה, שיאפשרו הוצאת חלק מהמיטות מהתאים באגפים הצפופים והרחבת שטח המחייה בהם.

מעבר להרחבת תקופות השחרור המנהלי אמור המנגנון החדש המוצע ליצור קשר הדוק יותר בין מספר מקומות הכליאה העומדים בסטנדרט שנקבע על ידי בית המשפט העליון לבין מספר האסירים שישוחררו שחרור מנהלי ומשך תקופת השחרור המנהלי.

כלומר, בתקופות בהן הצפיפות בבתי הכלא תעלה מעבר לדרישת המינימום לשטח מחיה – יופעל מנגנון השחרור המנהלי באופן רחב; ואילו בתקופות בהן הצפיפות תפחת, וניתן יהיה לספק תנאי כליאה חוקתיים לעצורים ולאסירים, יצומצם ואף יופסק מנגנון השחרור המנהלי. מספר וזהות האסירים, בלשונו של פרופ' גזל-אייל, לא ייקבעו לפי הביקוש לכליאה – כלומר מספר האסירים שבתי המשפט ישלחו לכלא - אלא על ידי ההיצע – מספר מקומות הכליאה העומדים בתקן הכליאה החוקתי שקבע בג"צ.

וחזרה לטענה של פרופ' אורן גזל איל

פרופ' אורן גזל איל מעלה ביקורת המתייחסת לעובדה שהממשלה מעדיפה להתמודד עם האתגר צמצום היקפי הכליאה בישראל באמצעות מנגנון המתמקד בפתיחה רחבה של הדלת האחורית – ולא ביצירת שיקול דעת זהיר יותר וקביעת מדיניות לעצם שליחתם של עוברי חוק למאסר. במקום שהמדינה תשלוט על דלת הכניסה למעצר או למאסר, ותייצר בלמים טובים יותר למנוע שליחתם למאסר של עוברי חוק שאינם מסוכנים, ואשר ניתן לחשוב בעניינים על ענישה שאינה כוללת מאסר או על חלופות למאסר, היא מייצרת מנגנון דלת אחורית, שיווסת את היקפי הכליאה באמצעות קיצור תקופת המאסר.

הקושי במנגנון זה נעוץ בכך שהוא מופעל באופן אחיד ביחס לכל האסירים הזכאים לכך, ללא בחינה אינדיבידואלית של מידת המסוכנות של האסיר או של פוטנציאל השיקום שלו.

אך לטענתו, מדיניות המעצרים שמתווה המשטרה או מדיניות הענישה שקובעות רשויות התביעה כבר לא ישפיעו על מספר הכלואים בישראל (לפחות בשנים הקרובות בהן לא צפויים להיבנות מתקני כליאה חדשים עבור אסירים ועצורים פליליים). מספר זה עתיד להיקבע על פי היצע מקומות הכליאה.

אי לכך, האתגר לייצר מדיניות מעצרים או מדיניות מאסרים מושכלת חוזר לפתחן של גורמי התביעה בישראל כבר בשלב של קביעת דלת הכניסה לכליאה. אם לא ישכילו לשאול עצמם 'את מי מבין עוברי החוק חשוב יותר להחזיק במעצר או מאסר', יגרמו רשויות התביעה לכך, שאסירים אחרים, שעלולים להיות מסוכנים יותר ופחות מתאימים לשחרור - ישוחררו בדלת האחורית.

[למאמר של פרופ' גזל-אייל בעיתון 'הארץ', לחצו כאן]