[בתמונה: תחנת נתניה החדשה... המקור: Google Earth]

[מאמר זה ראה אור לראשונה ב'קרימובלוג', והוא מופיע כאן באישורם ובאישור המחבר] [לאוסף המאמרים על 'למי שייכת המשטרה' - אמון ולגיטימציה משטרתית, לחצו כאן]

עודכן במוצאי ה- 16 בספטמבר 2021

ד"ר עמיקם הרפז (ראו תמונה משמאל) ד"ר עמיקם הרפז, קרימינולוג המתמחה באכיפת חוק, ומלמד קורסים באכיפת חוק ושיטור באוניברסיטת חיפה, האוניברסיטה העברית ומכללת עמק יזרעאל. שירת במשטרת ישראל בתפקידי פיקוד והדרכה לרבות פיקוד על תחנות משטרה ומרחב משטרתי. פרש ממשטרת ישראל בדרגת תנ"ץ ובתפקידו האחרון היה מפקד המכללה לקציני משטרה.

*  *  *

לפני עידנים, בשנת 1992, חזרתי משליחות בת מספר שנים בחו"ל היישר לתפקיד מפקד משטרת נתניה, תחנה בה מילאתי מספר תפקידי פיקוד קודם לכן.

אחד הדברים הראשונים שבלטו לנגד לעיניי היה השירות לאזרחים בחדר התלונות. תסכול, כעס ואי סדר שררו בתור לחדר ואי השקט של האזרחים הקרין על כל האווירה בתחנה. מבלי שהתכוונתי, הבנתי כי הטיפול בשיפור שירות זה הוא אחת המשימות הדחופות ביותר המוטלות עליי, אבל לא ידעתי היכן להתחיל.

לבסוף, החלטתי לשמוע תחילה מה חושבים האזרחים עצמם על השירות ולנהוג בהתאם. הכנתי שאלון קצר אותו התבקש האזרח מגיש התלונה למלא במקום מיד לאחר קבלת השירות. השאלון כלל מספר שאלות על היחס שקיבל בכניסה לתחנה ובחדר התלונות, על הסדר בתור ועל משך זמן ההמתנה. על שאלות אלה, שהאזרח התבקש לחוות דעה בסולם בן ארבע דרגות, הוספתי שאלה פתוחה - אילו שיפורים היית מציע?

למרבה ההפתעה, בתוך פרק זמן קצר וללא כל התערבות מלמעלה, הפך חדר קבלת התלונות למקום שקט, מסודר ולא עמוס, והשוטרים אף נקטו יוזמה וצבעו אותו. מה חולל את השינוי המהיר? ההשערה שלי, וההשלכות הנגזרות מכך, הנן נושא המאמר הנוכחי.

[בתמונה: מרכזי קבלת שירות בתחנות משטרה כיום. המקור: אתר משטרת ישראל]

רוב המגעים בין שוטרים לאזרחים מתקיימים על בסיס שירותי, לאו דווקא על בסיס אכיפת חוק, ולמגעים אילו השפעה אדירה על אמון הציבור במשטרה והלגיטימציה שלה.

כדי להמחיש עניין זה אציג מספר נתונים:

• השנתון הסטטיסטי של משטרת ישראל לשנת 2016 (אתר האינטרנט משטרת ישראל) מדווח על פתיחת כ- 330 אלף תיקים פליליים, כאשר קרוב למחציתם גלויים (כלומר, ניתן לקשור חשוד למעשה אך לא בהכרח נוצרה תשתית ראייתית להגשת כתב אישום), אך רק נגד כ- 45 אלף הוגשו כתבי אישום. אם ננסה לשער מה היה מספר החשודים והנחקרים בתיקים אלה, הרי שהמספר 100 אלף יהיה אפילו מבחינת הערכה מחמירה. 
• ועם כמה אנשים שאינם במעמד חשודים או נחקרים, אלא עדים או "סתם" מבקשי שירות, היו למשטרה מגעים בשנת 2016? בשנה זו תועדו קרוב לשבעה מיליון פניות למוקד 100 וקרוב ל 2.3- מיליון תגובות לאירועים המחייבים שיגור ניידת, ואלה רק האירועים שתועדו.

עם זאת, בדוח ביצועי המגזר הציבורי (ויגודה, כהן ומזרחי, 2016 ) תופסת המשטרה את המקום ה- 16 מתוך 19 במדד שביעות הרצון מארגוני שירות ציבורי; ואילו מבחינת מדד האמון במשרתי ציבור תופסים השוטרים את המקום ה- 12 מתוך 16 מקומות.

על רקע נתונים אלה - שאינם מחמיאים למשטרה - הביצועים בתחום הלוחמה בפשיעה בעשור האחרון מעוררים השתאות. מספר התיקים הפליליים ל- 1000 נפש ירד ב- 38%. זו ירידה דרמטית, שאינה משתקפת בתשומת הלב המחקרית. לשם השוואה, בעשור של שנות ה- 90 ירידה דומה בפשיעה בארה"ב (Levitt, 2004) זכתה לגל מחקרים ששאפו להבין את הסיבות לכך.

נכון, הסיבות לירידה בפשיעה הנן רבות ומגוונות, ורבות מהן אינן קשורות לפעולות המשטרה. בנוסף, יש שיטענו כי הסיבה "לירידה בפשיעה" הנה אבדן אמון הציבור במשטרה. חוסר אמון ביכולת המשטרה להתמודד עם המקרה, או רתיעה מהמגע עם המשטרה, מובילים לחוסר נכונות להתלונן, ומכאן - למראית עין של ירידה בפשיעה.

[להרחבה על אמון הציבור המשטרה] [להרחבה על לגיטימציה משטרתית, לחצו כאן]

[בתמונה: הביצועים בתחום הלוחמה בפשיעה בעשור האחרון מעוררים השתאות. המקור: פייסבוק]

טענה מעין זו אינה מגובה במחקר רציני. אדרבא, ישנן ראיות לכך שאמון הציבור (הנמוך) במשטרה היה יציב בעשור האחרון ויש אף ניצנים לשיפור בשנים האחרונות, כך שאותן הסיבות לאי דיווח כביכול היו גם לפני עשור. עם זאת, גם אם נקבל את ההנחה כי משטרת ישראל הובילה לירידה דרמטית בפשיעה בעשור האחרון, האם התהדרות בהישג זה יכולה לשפר את הלגיטימיות שלה בעיניי הציבור? ספק רב, מפני שמגוון הגורמים המשפיעים על אמון הציבור במשטרה הוא רב, וכדי להגיע למסקנות תקפות נדרשים מחקרי אורך ומערכי מחקר ניסויים.

ואכן, מזה למעלה מעשור מתנהלים מחקרים רבים המחפשים תשובה לשאלה: מה עושה את המשטרה ללגיטימית בעיניי הציבור וראויה לאמונו? מתברר - במידת וודאות הולכת וגוברת כי יותר מאשר הישגי המשטרה, נהלי עבודתה והתנהגות השוטרים, או, במילים אחרות, ההוגנות, שבאמצעותה מיישמת המשטרה את סמכותה (procedural justice), היא הגורם העיקרי בו תלוי אמון הציבור.

במאמר זה לא ארחיב על מודל ההליכים ההוגנים (Tyler, 2004). במקום זאת, אבקש להדגיש את הגורם העיקרי, שמשפיע על אמון הציבור במשטרה: המשוב שבין השוטר לאזרח בעקבות מתן שירות משטרתי.

[להרחבה על הוגנות באכיפה, לחצו כאן]

[הכרזה: ייצור ידע]

כענף בעץ התאורטי - שעוסק בלגיטימיות המשטרה בעיני הציבור - הציעו, בשנת 2012, בוטומס וטנקבי את גישת "הלגיטימיות כדיאלוג", אשר מדגישה את ה"דיאלוג" המעגלי שמתקיים בין השוטר לאזרח בנושא לגיטימציית המשטרה:

• המשטרה טוענת ללגיטימציה.
• הציבור מגיב לטענות אילו באמצעות משוב.
• מסר ציבורי זה משפיע על המידה, שבה השוטר עצמו תופס את עצמו ואת המשטרה כלגיטימיים.
• תפיסה עצמית זו, בתורה, שוב משפיעה על האופן בו המשטרה טוענת לללגיטימציה.
• וחוזר חלילה.

במילים אחרות - שוטרים אינם אדישים למה שהציבור חושב עליהם. השוטר אינו רק משפיע אלא גם מושפע. לגיטימיות השוטרים בעיני עצמם, והלגיטימציה המשטרה בעיני הציבור, קשורים ומשפיעים זה על זה.

היום, ברור לי כי השוטרים במשטרת נתניה קראו את השאלונים שמולאו ע"י האזרחים, למדו מהם על צרכי האזרחים והגיבו בהתאם. מכך יצאו נשכרים לא רק האזרחים שזכו לשירות טוב יותר, אלא גם השוטרים, להם ניתנה ההזדמנות ללמוד ממקור ראשון מהו שירות מועיל.

האם ניתן ללמוד מכך לקח כללי יותר? בהחלט. ככל שניתן למצוא דרכים לקבל משוב ישיר ומידי בשטח בדבר טיב השירות המתקבל, תהיה בכך לטעמי פריצת דרך ביחסי הציבור והמשטרה.

מגוון השירותים שמספקת המשטרה לציבור, לבד מאכיפה ולחימה בפשיעה, הוא גדול ומתמצה בהרבה יותר מאשר קבלת תלונות: הצלת חיים, יצירת תחושת ביטחון, החזרת אבדות, חיפוש נעדרים, עזרה לנהגים ועוד כיד הדמיון הטובה.

קיימים אמנם מנגנוני משוב על מתן שירות משטרתי, אך הם מדירים את השוטר ממעגל המשוב מפני שהוא אינו הצרכן הישיר שלו. תוצאות המשוב נלמדים כלקח כללי/ארגוני ולאו דווקא אישי – השוטר אינו מקבל את המשוב באופן ישיר ומידי ממקבל השירות. יתרון חשוב נוסף שיש למשוב ישיר לשוטר בשטח הוא מתן ערוץ לפריקת תסכולים וכעסים של מקבל השירות, שעשוי במקרים רבים לייתר את הצורך בשיגור מכתבי תלונה למפכ"ל ודרומה.

חיפוש הדרך ליישום "גישת הדיאלוג" מזמן שני אתגרים:

• האחד, משוב ממקבלי השירות עלול להתפרש בעיניי השוטר כעוד דרך של הממונים לפקח על עבודתו ולפגוע בחופש הפעולה שלו.
• השני, מסיבות רבות שכאן אינו המקום לפרטם, שוטרים רבים מעדיפים לראות עצמם כ"לוכדי גנבים" ולא "עובדים סוציאליים"/"נותני שירות", תפיסה אשר, יחד עם העומס המוטל על השוטרים, עלולה לשחוק כל כוונה טובה.

עם זאת, על פי מיטב הבנתי לשוטר עצמו יתרונות רבים ובלתי מנוצלים כסוכן שינוי של עמדות הציבור כלפי המשטרה, ורמז ליכולת זו אנו רואים בעבודתם של רבים מהשוטרים הקהילתיים.

אך, האם ניתן לשנות את עמדות השוטרים כך שישפיעו על התנהגותם? מחקר המבוסס על סקר עמדות שוטרים, (Zamir-Jonathan & Harpaz, 2018) שערכו יונתן-זמיר והרפז במשטרת ישראל, על הגורמים לתמיכה בטיפול הוגן, מספק מקום לאופטימיות שהדבר אפשרי. להערכתי, טוב תעשה המשטרה אם תמפה את השירותים המאפשרים מתן משוב ישיר מהאזרח לשוטר ותפעל לצמצום החשש ממנו. ללכוד גנבים הם תמיד יוכלו. 

[בתמונה: לשוטר עצמו יתרונות רבים ובלתי מנוצלים כסוכן שינוי של עמדות הציבור כלפי המשטרה... המקור: פייסבוק]

[לאוסף המאמרים על 'למי שייכת המשטרה' - אמון ולגיטימציה משטרתית, לחצו כאן]

מקורות 

• פנחס יחזקאלי (2019), אמון: התנאי האולטימטיבי לכל אינטראקציה חיובית…ייצור ידע, 15/6/19.
• פנחס יחזקאלי (2019), ‘קונפליקט הלגיטימציה’ בקרב משטרות בדמוקרטיות, ייצור ידע, 6/5/19.
• ויגודה-גדות, ע. כהן, נ. מזרחי, ש. ( 2016 ). ביצועי המגזר הציבורי: ניתוח עמדות אזרחים והערכת מצב לאומית. נייר עבודה מספר 15 . המחלקה למנהל ומדיניות ציבורית והמרכז לניהול ומדיניות ציבורית בית הספר למדעי המדינה, אוניברסיטת חיפה.
• משטרת ישראל, השנתון הסטטיסטי לשנת 2016 (אתר משטרת ישראל).
• Bottoms, A. and Tankebe, J. (2012). Beyond procedural justice: A dialogic approach to legitimacy in criminal justice. Journal of Criminal Law and Criminology, 102, 119–170.
• Jonathan-Zamir, T., & Harpaz, A. (2018). Predicting support for procedurally just treatment: The case of the Israel National Police. Criminal Justice and Behavior, 45(6), 840-862.
• Levitt, S. (2004). Understanding why crime fell in the 1990s. Journal of Economic Perspectives, 18(1), 163-190.
• Tyler, T. (2004). Enhancing police legitimacy. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, 593, 84-99.