[בתמונה: 15 באפריל 2010: הפגנת תושבי שפרעם מול היכל המשפט בחיפה, נגד העמדתם לדין של החשודים בהריגת הרוצח עדן נתן זדה. התמונה נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי Oyoyoy. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 2.5]

[לריכוז המאמרים על המגזר הערבי בישראל, לחצו כאן] [לקובץ המאמרים על משילות באתר, לחצו כאן]

ניצב משנה יגאל חדד הוא קצין משטרה. פיקד בעבר על תחנות - רמלה, קרית שמונה ועפולה; הקים את מרחב כנרת ושימש כמפקדו הראשון. הוא בעל תואר ראשון בחוג למדעי בעלי חיים, בפקולטה לחקלאות שבאוניברסיטה העברית; ובעל תואר שני במינהל ומדיניות ציבורית מאוניברסיטת בן גוריון. חומרים אלה הם חלק מעבודת הגמר שלו במכללה לביטחון לאומי, צה"ל. זהו מאמר שני בסדרה.

• למאמר הראשון: נשק בלתי חוקי במגזר הערבי, לחצו כאן.
• למאמר השני: הפשיעה במגזר הערבי בישראל – נתוני רקע, לחצו כאן.
• למאמר השלישי: גורמים חברתיים-כלכליים לאלימות ופשיעה בחברה הערבית, לחצו כאן.
• למאמר הרביעי: השפעת השלטון המקומי על התפתחות הפשיעה במגזר הערבי, לחצו כאן.
• למאמר החמישי: אינטלקטואלים ערבים על הפשיעה במגזר הערבי, לחצו כאן.

*  *  *

משילות (Governability) היא ביטוי ליכולתה של הממשלה למשול. מקורו של המושג במדעי המדינה והוא ביכולת הביצוע וההוצאה מן הכוח אל הפועל במערכות חברתיות וארגוניות שונות. בשנים האחרונות, גובר השימוש במושג המשילות בשיח הציבורי בישראל, בעיקר בהקשר להשפעתו על ביצועי המגזר הציבורי. חוסר המשילות גורם להעצמה של כוחות אלטרנטיביים הממלאים את הוואקום שנוצר (יחזקאלי, 2014). אותם כוחות אלטרנטיביים יכולים להיות:

• ארגונים וולונטריים;
• עמותות חברתיות;
• בעלי אינטרסים;
• פרטים או קבוצות אופורטוניסטיות, הפועלות בניגוד לחוק או בתחום האפור. למשל, כנופיות עבריינים שעוסקות במתן הלוואות בשוק האפור, בפריטת צ'קים ובגביית חובות, תפקידים שאמורים להימצא בחזקת האחריות של גופים מוסדיים או רשויות המדינה.

באופן כללי, משילותה של הרשות המבצעת בישראל מצויה במשבר בשל הגורמים הבאים:

• ריבוי מפלגות וסיעות ופיצול הכנסת
• ריבוי תיקים והגדלת משרדי הממשלה כדי לעמוד בדרישות שותפות קואליציוניות.
• שרידות קואליציונית נמוכה.

כתוצאה מכך, המדיניות הציבורית אינה עקבית, חילופים תדירים של שרים ושל בעלי תפקידים בכירים מקשים על שיפור מתמשך של מערכות – בין אם הוא שיפור תשתיתי ובין אם שיפור לטווח ארוך. בסופו של דבר הם פוגעים בכל היבטי החברה, הכלכלה, המדינה והביטחון (שוחט, 2007).

במסגרת עבודת הגמר במכללה לביטחון לאומי, סקר אלי אסייג (2015) את פערי המשילות במגזר הערבי ואת הגורמים להם. בין היתר התייחס ליחסי המיעוט הערבי עם המדינה:

אופייה הציוני של ישראל והסכסוך הישראלי-ערבי המתמשך, שבמרכזו הסוגיה הפלשתינית הפכו את השסע היהודי-ערבי לבולט ביותר ולבעייתי ביותר בישראל. שתי הקבוצות שונות זו מזו בלאום, בדת, בשפה, בשאיפות הלאומיות בסגנון החיים החברתי ובמרכיבים תרבותיים רבים. עצם הגדרתה של ישראל כמדינה יהודית ציונית, השפיע באופן עמוק על המבנה שלה על סדרי העדיפויות שהיא נוקטת ועל גבולות הלגיטימיות המאפיינים אותה. הערבים ממוקמים לא רק מחוץ לקונצנזוס הלאומי היהודי בישראל, אלא, גם מחוץ לגבולות הלגיטימיים של התרבות הפוליטית הישראלית (אסייג, 2015, ע' 47).

אחת מאבני הדרך המשמעותיות ביותר ביחסים שבין המיעוט הערבי למדינת ישראל היא אירועי אוקטובר 2000. בעקבות התפרעויות אלימות של אזרחים ערבים והתנגשויות קשות עם כוחות המשטרה נהרגו 12 אזרחים ערבים (ויהודי אחד שנהרג כתוצאה מיידוי אבנים). בעקבות האירועים החליטה ממשלת ישראל על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בראשותו של שופט בית המשפט העליון תאודור אור. במסגרת עבודתה, חקרה הוועדה את הרקע לפרוץ המהומות בנוסף להשתלשלות וקבלת ההחלטות באירועים עצמם. בסיכום עבודתה התייחסה הוועדה, בין היתר, לאכיפת החוק במגזר הערבי (המלצה מס' 17):

17. 17. בד בבד, על המשטרה לגלות עמדה ברורה בכל הנוגע לאכיפת החוק מול המגזר הערבי. לא אחת מתקבל הרושם כי ננקטת גישה בלתי ברורה בהקשר זה, אין לכך מקום. מדינת ישראל היא מדינת חוק. שלטון החוק מחייב שוויון בכפיפות לחוק ואת אכיפתו של החוק על כולם. גישת רשויות האכיפה בהקשר זה חייבת להיות עקבית ושיטתית. בין אם מדובר בקריאות בלתי חוקיות לשימוש באלימות לסוגיה ובין אם מדובר בתופעות בלתי חוקיות אחרות(ועדת חקירה ממלכתית בראשות השופט תיאודור אור, 2003; ראו תמונת כריכה למטה)

יש לציין, כי מאז פרסומן של מסקנות הוועדה, פעלה משטרת ישראל רבות כדי ליישם את הלקחים ולשפר את הקשר ואת האמון עם האוכלוסייה הערבית:

המשטרה הקימה נקודות שיטור קהילתי ביישובים ובשכונות ערביות. השוטרים הקהילתיים שיפרו את היחס והשירות לאזרח ופחות עסקו באכיפה וחיכוך. הם השתלבו בהרצאות ובפעילויות בבתי הספר ובמקרים רבים, התושבים ראו בהם כתובת שאליה ניתן לפנות ולקבל עזרה.

בנוסף למרכזי השיטור הקהילתי, הוקמו בישובים ערביים נקודות משטרה גדולות ומשמעותיות יותר שיכלו לספק מרחב מגוון יותר של שירותים לקהילה. בעקבות החלטת הממשלה 1402 העוסקת בשיפור הביטחון האישי במגזר הערבי, הוקמו 11 תחנות ונקודות משטרה חדשות ביישובים הערביים וכן הוקצו משאבים ניכרים לחיזוק התחנות הקיימות במגזר הערבי. התחנות החדשות הוקמו בלבם של יישובים שבעבר ידעו עימותים קשים עם המשטרה כמו - כפר כנא, טמרה וג'אסר א-זרקה.

סקרים שביצעה המשטרה באמצעות מנהלת המגזר הערבי, מצביעים על מגמת שיפור באמון הציבור באותן תחנות וקליטת המסר כי המשטרה פועלת למען הציבור המקומי בשיפור ביטחונו האישי ואיכות חייו.

בנוסף לכך, פעלה המשטרה ליישם את מסקנות ועדת אור בתחום הטיפול באירועי הפרות סדר באמצעות הקמת יחידות ייעודיות לכך, פיתוח תורת הפעלה חדשה, הצטיידות באמצעים לא קטלניים לטיפול בפיזור המון ופיתוח מערכות ונהלים לתיעוד ותחקור מבצעי. שכלול שיטות הפעולה לצד שיפור הקשר וההידברות עם המגזר הערבי הוכיחו את עצמם באירועים רבים בעלי פוטנציאל להתפרצויות אלימות ולהסלמה ולהלן מספר דוגמאות:

2005 – רצח של ארבעה אזרחים ערבים חפים מפשע בשפרעם על ידי חייל בשם עדן נתן זאדה. למרות המחאות והזעם הרב, פעלה המשטרה באופן מדוד ותוך הידברות עם ההנהגה המקומית הצליחה להכיל את האירועים.

2009- בעקבות מבצע "עופרת יצוקה", התקיימו הפגנות הזדהות של ערביי ישראל עם תושבי עזה. חבר הכנסת אחמד טיבי אמר אז כי אין ספק שהמבצע עונה להגדרות של פשע מלחמה מאחר שנהרגים בו ילדים ואזרחים חפים מפשע (y.net-9/1/2009). גם במקרה זה, ההפגנות התקיימו באופן נשלט הודות להידברות והיערכות נכונה ונמנעה הסלמה אלימה.

2014- בעקבות מבצע "צוק איתן" התקיימו הפגנות ועצרות הזדהות של ערביי ישראל עם תושבי עזה ושוב היו מנהיגים ערבים שהלהיטו את האווירה. חברת הכנסת חנין זועבי צוטטה אז כשאמרה שחיילי צה"ל יותר טרוריסטים מדאע"ש (חנין זועבי לחדשות 2 online אוקטובר 2014). גם כאן ההפגנות התקיימו בשליטה של המשטרה ותך הידברות עם הנהגה מקומית.

עם זאת ולמרות כל האמור לעיל, מסתבר כי פערי המשילות במגזר הערבי עדיין גדולים ומשמעותיים. בשנת 2017 התקיים מחקר משותף למשטרת ישראל ואוניברסיטה העברית בירושלים בראשותו של פרופ' באדי חסייסי מן המכון לקרימינולוגיה (ראו תמונה משמאל), במטרה לבחון את אתגרי השיטור בחברה הערבית דרך נקודת המבט של מפקדי תחנות המשטרה במגזר הערבי. הציר הראשון שבו מתמקד המחקר נוגע בשאלת המשילות.

[תמונתו של פרופ' באדי חסייסי משמאל באדיבות האוניברסיטה העברית. אנו מאמינים שאנו עושים בה שימוש הוגן]

עוד במחקרים קודמים, הראה חסייסי כי בחברות שסועות לאורך קווים אתניים, הפיקוח הרב יחסית של המשטרה אינו מעיד על משילות גבוהה, אלא, אולי אף להיפך – על חוסר משילות. במקרים כאלה, למדינה אין יכולת (ולעיתים גם רצון) ליצור קונפורמיזם בקבוצת המיעוט, דרך מנגנונים פורמאליים שגרתיים מאחר ואלה מבוססים על ליבה תרבותית שקבוצת המיעוט אינה שותפה לה. כתוצאה מכך, בקרב המיעוט נוצר מצב שאותו מכנה חסייסי כ"היעדר חוק" (אי-ליגליזם) המתווסף לתחושה של ניכור והזנחה מצד הממשלה ומקצין עוד יותר את תחושת "היעדר החוק".

מצב זה עלול לגרום למשטרה לבנות דפוס של שיטור מבדל הגורם למעורבות מינימלית ודיפרנציאלית בענייני קהילת המיעוט. נוצר מצב שבו בתחומים מסוימים יש שיטור יתר ובאחרים שיטור חסר ובתוך הקהילה משתמרים מוסדות שנתפסים כאותנטיים ואנשים נוטים לקחת את החוק לידיהם בתהליכי "עשיית סדר" מחוץ להסדר החוקי (באדי חסייסי, 2017).

במחקר הנוכחי, מצביע חסייסי על נושא המשילות כבעל משמעות להבנת יחסי משטרה-חברה. הממצאים הנובעים מראיונות עם המפקדים, תואמים לתיאוריה שלעיל. קיים פיקוח רב יחסית של המשטרה אך עם זאת, נוצרים איים של חוסר משילות ותפיסה נבדלת לחוק וסדר. המצב נובע, בין היתר, מתפקידה הדואלי של המשטרה העוסקת בכובע אחד בביטחון הפנים שאז האזרח הערבי נתפס כאיום פוטנציאלי ובכובע השני כמשטרה העוסקת במתן שירות שיטור בסיסי ואז האזרח הערבי הוא הלקוח. התפקיד הכפול של המשטרה, במישור הלאומי מול המישור המקומי והשפעות ייצוג היתר של החברה הערבית בעבירות אלימות והפרות סדר הופכים את הקשר עם המשטרה למתוח ביותר.

הבדלים אלה באים לידי ביטוי גם ביחס של האזרחים כלפי המשטרה, בעוד שהשוטר הכחול מתקבל בדרך כלל באמון ונוכחותו מבורכת, השוטר הירוק (יס"מ, מג"ב) נתפס ככוחני ולא הוגן. במקרים רבים, המשטרה היא הנציג המשמעותי והנוכח ביותר של המדינה (לעיתים המשטרה היא הנציג היחיד) גם בתחום האכיפה וגם בתחום השירותים. כאשר התושבים חשים קיפוח ותסכול מצד הממסד, הם מבטאים זאת מול השוטרים שנתפסים בעיניהם כזרוע המשמעותית ביותר של הממסד. אותו חוסר אמון גורם לחוסר רצון לשתף פעולה עם המשטרה ומכאן לחוסר דיווח ונטייה לפנות לפתרונות בלתי פורמליים מתוך הקהילה, במקום לגורם הפורמלי (המשטרה).

בעניין זה יש להוסיף כי רשויות הפיקוח והאכיפה האזרחיות נרתעות לא אחת מלבצע את תפקידם במגזר הערבי ופעילותם מותנית בליווי של המשטרה. רתיעה זו נובעת ממקרים של איומים או אלימות של ממש כלפי ממלאי תפקידים ציבוריים, לדוגמה – בחודש אוגוסט 2017 הושלכו שני רימוני רסס על ביתו של פקח ברשות מקרקעי ישראל בשאר יישוב. ככל הנראה המעשה קשור לכך שהפקח ביצע פעילות אכיפה באחד הכפרים הערביים בגליל והמסר האלים ישפיע בוודאי על רמת המוטיבציה שלו וגם של עמיתיו, להמשיך ולאכוף נגד פלישות לאדמות המדינה. לעיתים קרובות, מתוך רצון של המפקדים במשטרה לשנות את תפיסת המשילות, המשטרה היא שיוזמת פעולות פיקוח ואכיפה שכלל אינן בתחום אחריותה ודוחקת בגורמי הפיקוח להצטרף לפעילות. במחוז הצפוני של המשטרה מכונה פעילות זו  "שולחן עגול" ונערכת ביוזמת המשטרה בתחומי אכיפה אזרחיים כמו פיקוח על מכירת בשר באטליזים, פיקוח על מרעה, גביית חובות מים ומסים ועוד.

[התמונה: צילום מסך מסרטון ynet ביו טיוב: "שועאע מנצור מסארווה ראש עיר העיר טייבה אלימות מגזר ערבי ערבים דו"ח מבקר המדינה אולפן"[

המחקר מתייחס להתפתחות הנובעת מחוסר המשילות המסורתית למצב של משילות אלטרנטיבית שבה המשטרה מהווה תחליף למדינה. חלק מהמפקדים רואים בחוסר המשילות במגזר הערבי הזדמנות להיות משמעותיים יותר והם ממלאים חלק מהחלל הקיים (כפי שעושים אחרים מתוך הקהילה). מצב זה בא לידי ביטוי בשני פנים – האחד, חריגה מתפקידי שיטור מסורתיים והשני, עבודה עם ומול הקהילה (באדי חסייסי, 2017).

חריגה מתפקידי השיטור המסורתיים – דווקא במקומות שבהם המדינה לוקה בחוסר משילות ואינה ממלאת את אחריותה השלטונית (בתחומים שאינם שיטוריים), מפקדי התחנות ממלאים את מקום המדינה. הדוגמאות לכך רבות ועיקרן – שיפור איכות החיים באמצעות שיפור תשתיות (סלילת כבישים, התקנת רמזורים, התקנת מצלמות, טיפול בתאורת רחוב, איסוף פסולת, הכשרת מתחמי חנייה ועוד). המפקדים במשטרה מנצלים (לחיוב) את כוחם כדי להניע את הרשויות על מנת שאלה יבצעו את תפקידן.

[לכתבה המלאה של רועי ינובסקי ב- ynet, לחצו כאן]

הקהילה כמוקד התייחסות – חיזוק הלגיטימיות והמשילות באמצעות שימוש במגוון של כלים שאינם משטרתיים קלאסיים (לא מבטאים שימוש בסמכויות אכיפה) זהו סוג אחר של "חתירה למגע" – לא מגע מבצעי כי אם מגע אישי, אנושי, קשוב ומכבד. קיימת הבנה אצל המפקדים כי אינם יכולים לפעול ללא קבלת לגיטימציה ואמון מהציבור וכי הקהילה היא גורם מרכזי באפקטיביות ההתמודדות עם הפשיעה. גיוס הקהילה ומנהיגיה הפורמאליים והבלתי פורמאליים, מסתמך על שימוש "בכוח רך" (בדומה למושג – Soft power- המבטא הנעה דרך השפעה והזדהות) כמקור סמכות נוסף המסייע שלא לשחוק את מקור הסמכות שנשען על כוח גלוי (בדומה למושג – Hard power).

לסיכום נושא המשילות בחברה הערבית יש להדגיש כי העדרה של המדינה גורם לחלל שאותו ממלאים בעלי עניין. חלקם, מתוך כוונות חיוביות שמטרתן לגשר על הפער ולאפשר איכות חיים ראויה, כפי שעושים פעילים חברתיים או כפי שפועלת המשטרה במקרים רבים וחלקם האחר הם גורמים פליליים שממלאים את החלל כדי לצבור כוח והשפעה. הגורמים הפליליים הבולטים ביותר עוסקים בתחומים כלכליים, כמו ניהול "בנקים פרטיים", מתן הלוואות, גביית חובות ועוד וכן בתחומים אחרים כמו בוררות בסכסוכים, שמירה ואבטחה ועוד. אותם עבריינים הממלאים את החלל שנוצר עקב העדר המשילות בחברה הערבית, הם גורם מרכזי בהשפעתו על היקף הפשיעה ומאפייניה ובהם תעסוק עבודה זו בפרקים הבאים.

[לריכוז המאמרים על המגזר הערבי בישראל, לחצו כאן] [לקובץ המאמרים על משילות באתר, לחצו כאן]

מקורות והעשרה

• רועי ינובסקי (2016), שוטרים ערבים לצעירי המגזר: "הצטרפו למשטרה". צפו, 27/10/16, ynet.