[התמונה המקורית היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי OrnaW לאתר Pixabay]

[מאמר זה ראה אור במקור באתר של עמר דנק]

המחבר (ראו תמונה משמאל), סא"ל במיל' עמר דנק, עשה את שירותו הצבאי בחיל האוויר ובחטיבה האסטרטגית באג"ת. הוא מהנדס מערכות מידע, מוסמך ביחסים בין לאומיים מטעם אוניברסיטת חיפה. מרתוניסט...

[לאתר של עמר דנק, לחצו כאן]

זהו מאמר ראשון בסדרה של שני מאמרים. למאמר השני, לחצו כאן.

*  *  *

לפני זמן מה כתבתי על סימני האזהרה שיש כתוצאה מירידת התמיכה בדמוקרטיה בציבור המערבי. הגיע הזמן לנסות לדבר על סיבות אפשריות לשינוי בדעת הקהל.

מילת אזהרה: העובדות שאני מביא לא מעידות על כך שזאת הסיבה לירידה בפופולריות של הדמוקרטיה בעיני הציבור. הממצא המקורי הוא שיש ירידה כזאת. אני מנסה להביא סיבות אפשריות לירידה הזאת ותו לא. לא בהכרח אביא את כל הסיבות האפשריות ייתכן שיש עוד.

אשמח אם דיון זה לא יהיה קשור לימין או שמאל מסיבה כלשהי. לא ניסיתי להצדיק משהו או לתמוך במשהו אחר, אלא לנתח את המצב.

[למאמרו של עמר דנק: 'ירידת התמיכה של הציבור במערב בדמוקרטיה', לחצו כאן]

ניתן למנות מספר גורמים לירידה בפופולריות של הדמוקרטיה בעיני הציבור:

• היחלשות הפרלמנט ויכולת נבחרי הציבור לחוקק, ללא תמיכה מקצועית;
• עצמאות הבנקים המרכזיים;
• אקטיביזם שיפוטי וביקורת שיפוטית;
• הסכמים בינלאומיים וארגונים בינלאומיים.

[ניתן לנמנות מספר גורמים לירידה בפופולריות של הדמוקרטיה בעיני הציבור... התמונה המקורית היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי mohamed_hassan לאתר Pixabay]

נרחיב בכל אחת הסיבות, אחת לאחת:

היחלשות הפרלמנט ויכולת נבחרי הציבור לחוקק ללא תמיכה מקצועית

מאז מלחמת העולם השניה יש עלייה אקספוננציאלית באתגרי הרגולציה שיש למדינות, לאור ההתקדמות הטכנולוגית ומורכבות הקשרים הכלכליים שיש בין המדינות. סוגיות גלובליות - כמו ההתחממות הגלובלית - הפכו להיות חלק משמעותי מסדר היום של ראשי המדינות, והיקף ההסכמים הבינ"ל גדל במידה משמעותית.

קיום גופים עצמאיים, שאחראים על סוגיות מדיניות זו, מכרסמת בתפקידיו של הפרלמנט שמייצג (לכאורה) את רצונו של העם, כך שההשפעה של הציבור על הפוליטיקה נמצאת בירידה תלולה.

כדי לתמוך בצורכי המחוקקים, הביורוקרטיה הממשלתית גדלה בשיעור ניכר: בבריטניה למשל, גדל שיעור משרות הביורוקרטיה הממשלתית והרשויות הממשלתיות פי 4 ב-75 השנים האחרונות; בעוד שהאוכלוסייה גדלה רק בשליש!

פרט לשינוי בגודל הביורוקרטיה חלו שינויים איכותיים: התרחבו הסמכויות של הסוכנויות הממשלתיות; חלקן הפכו לרשות עצמאית (רשות המסים למשל). רשויות אלו מעורבות במידה ניכרת בתהליכי החקיקה; ולמעשה, הן מעצבות נתחים משמעותיים בחקיקה. חוקי איכות הסביבה למשל הם בעיקר תולדה של רשויות עצמאיות, שהפוליטיקאים מאמצים את ההמלצות שלהן; ולא יוזמה של פוליטיקאים, שהבנתם בתחום מועטה. בתחומים רבים, המחוקקים חסרים את הידע המקצועי הנדרש לטובת הליכי החקיקה. לכן זה מעוצב בעיקר ע"י אנשי מקצוע.

[בתמונה: היחלשות מעמד הפרלמנטים... התמונה נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי James Emery. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY 2.0]

עצמאות הבנקים המרכזיים

עצמאות הדויטשה בנק היא מלקחי מלחמת העולם ה-2. קריסתה של רפובליקת ויימאר נובעת במידה רבה ממשבר כלכלי, שראשיתו בהדפסת כסף מסיבית שהובילה לאינפלציה גבוהה; ואח"כ, ניהול כלכלי שהוביל לדפלציה ולמשבר עמוק. כך נולד רעיון הבנק העצמאי של גרמניה. ההצלחה הייתה מסחררת, וגרמניה צמחה והתפתחה כלכלית. הבנק הגרמני נחשב מודל לבנקים מרכזיים בעולם, לא רק שהוא עצמאי לקבוע את הריבית שמשפיעה על האינפלציה. באפשרותו לקבוע מדיניות שתשפיע על האבטלה למשל. הבנק הגרמני היה המודל לבנק המרכזי של אירופה.

השפעת הבנק הגרמני הביאה להתפשטות העצמאות של הבנקים המרכזיים במהלך שנות ה-80, לאור מאמרים שהתפרסמו על נכונותם של פוליטיקאים ליצור 'בומים כלכליים', קצרי מועד, לטובת בחירות; לעומת פקידים - שלא צריכים להיבחר - ושהתועלת ארוכת הטווח בראש מעייניהם. יפן ובריטניה הלכו בעקבות גרמניה ובמהלך שנות ה-90 של המאה הקודמת, הצטרפו 54 מדינות לחקיקה שהגבירה את עצמאות הבנק המרכזי. רק 24 מדינות שלא היה להן בנק מרכזי עצמאי לא עשו שינויים בשנות ה-90.

עצמאות הבנקים המרכזיים הייתה מוגבלת בעבר הרחוק, כל עוד שערי החליפין היו תלויים ביתרות הזהב, במה שהיה קרוי מערכת "ברטון וודס". עד הרפורמה - שביטלה את התלות הזאת בראשית שנות ה-70 - היו שערי החליפין קבועים יחסית.

[בתמונה: התחזקות הבנקים המרכזיים... הבניין הראשי של בנק ישראל בקריית הממשלה בירושלים. הועלה לויקיפדיה ואושר לשימוש ע"י Ester Inbar]

אקטיביזם שיפוטי וביקורת שיפוטית

רוב האנשים מכירים בעיקר את ארה"ב כמודל. לפני 250 שנה הוענק כוח אדיר ל-9 שופטים, לא נבחרים, בבית המשפט העליון האמריקאי לפסוק במחלוקות, כאשר רצון העם מתנגש עם זכויות הפרט. זו אחת המהפכות המשמעותיות שקרתה בכינון ארה"ב.

אין מחלוקת, שבית המשפט העליון האמריקאי אחראי לרוב השינויים החשובים בנוגע לזכויות אזרח בארה"ב: ביטול הפרדה בין לבנים לשחורים בבי"ס ואוניברסיטאות; ביטול עונש מוות והחזרתו; אפשרות להפלה; הגבלת צנזורה על התקשורת; ביטול הפלילים בהומוסקסואליות ואפשור נישואים כאלו; נישואי תערובת; ועוד.

אבל בעוד שבארה"ב ביקורת שיפוטית היא רבת שנים (פסק דין מדיסון VS מארבורי מ-1803); ולכן, קשה לטעון שזה שינוי שמשפיע על הציבור היום, ביתר המדינות השינוי מובהק:

• ב-1930 היו 22 מדינות שניתן היה להגדיר אותן דמוקרטיה (אוסטרליה, אוסטריה, בלגיה, קנדה, קוסטה ריקה, דנמרק, פינלנד, צרפת, גרמניה, יוון, אירלנד, איטליה, יפן, לוקסמבורג, הולנד, ניו זילנד, נורבגיה, שבדיה, שוויץ, דרום אפריקה, בריטניה, ארה"ב). ב-8 מהן הייתה ביקורת שיפוטית: אוסטריה, דנמרק, לוקסמבורג, ניו זילנד, נורבגיה, שבדיה, שוויץ וארה"ב.
• היום, בכל המדינות יש באופן רשמי ביקורת שיפוטית למעט הולנד, שגם בה יש מנגנון רך לביקורת כזאת.

גם בשאר העולם ביקורת שיפוטית הפכה להיות חלק מובנה. ב-1951 הייתה כזאת ב-38% מהמדינות (כולל דיקטטורות), ב-2011 ב-83% מכל המדינות (158 מתוך 191).

גם במדינות שביקורת שיפוטית לא הוגדרה בצורה רשמית, היא זחלה פנימה:

• בבריטניה, עליונות הפרלמנט הייתה עקרון מנחה. השינוי חל עם הצטרפותה לאיחוד ב-1973, כאשר בתי המשפט יכלו לפסוק גם לפי החוק האירופי. לאחר מכן, בריטניה קיבלה על עצמה את החוקה האירופית לזכויות אדם כחוק, מה שהוביל להחזרת חוקים לחקיקה מחודשת (ביטולם) לפרלמנט; ולבסוף, הוכרז על מוסד חדש: בית המשפט העליון של בריטניה - ששופטיו הם לא חלק מבית הלורדים (הבית השני פרט לפרלמנט).
• אפילו בהולנד שבה סעיף 120 בחוקה מגדיר ששום בית משפט לא יכול לבחון חוק של הפרלמנט, חל שינוי בפועל אחרי חתימתה על אמנות בינ"ל של זכויות אדם, כולל של האיחוד; ובתי המשפט יכולים לומר שאינם שופטים לפי חוק מסוים, כיוון שהוא סותר את האמנות הנ"ל.

מבלי לעסוק בוויכוח בעד או נגד ביקורת שיפוטית (אני בעד), כדאי לזכור שקיומה מביא לפסיקות בתי משפט בסוגיות, שלציבור יש רגשות חזקים מאוד לגביהם. גם אם תומכים בהכרה בזכויות להט"ב, אסור להתכחש לעובדה, שיש ציבור משמעותי שהנושא גורם לו חררה, ומובילה לכעס על כך שהפסיקה בנושא היא ע"י שופטים שלא נבחרו ע"י הציבור.

[בתמונה: אהרן ברק - אקטיביזם שיפוטי וביקורת שיפוטית... שם הצלם אינו מוזכר. מקור התמונה: טוויטר]

הסכמים בינלאומיים וארגונים בינלאומיים

היקף הסחר העולמי גדל במידה ניכרת מאז מלחמת העולם ה-2. היום, יותר ממחצית התוצר העולמי נסחרת מעבר לגבולות המדינות. גם השקעות חיצוניות בפרויקטים ותשתיות של מדינות אחרות גדלה משמעותית. בנית הנמל הנוסף בחיפה ע"י סין זאת רק דוגמה קטנה.

אלו מביאים להסכמים רבים בין מדינות, כדוגמת הסכמי סחר חופשי. הסכמים כאלו אמנם מביאים ליתרונות ניכרים למדינות, ולכן הן מצטרפות; אבל, מדובר גם בפגיעה בריבונות ובעצמאות שלהן. הסכמים כאלו מונעים הטלת מסים על סחורות מסוג מסוים, כאשר מדינה צריכה להגן על סוגיות חשובות עבורה.

מה מניע נבחרי הציבור

מאמר של GILENS & PAGE מ- 2014 (ראו למטה) בחן את האופן שבו חוקק בית הנבחרים האמריקאי ב-1779 נושאים, על פני שני עשורים. הממצאים מרתקים. ההשפעה של אליטות כלכליות וקבוצות אינטרסים צרות הייתה גבוהה מאוד. לדעת הקהל לא הייתה השפעה כלל:

[בתמונה: לדעת הקהל לא הייתה השפעה כלל. למאמר המלא, לחצו כאן]

לממצאים האלו יש הסבר הגיוני, צריך הרבה יותר כסף להיבחר היום מאשר בעבר. הנה הסכומים שנדרשו כדי להיבחר לבית הנבחרים בארה"ב. אבל לא רק בארה"ב זה על הפרק, בישראל אושר בכנסת האחרונה חוק מימון הפריימריז שמעניק לחברי כנסת מכהנים מימון כאשר הם מתמודדים בפריימריז. זה מחליש את הצורך של נבחרי הציבור בתרומות הציבור כדי להיבחר ובכך מפחית את הקשר בין בוחרים לנבחריהם.

[בתמונה: למאמר המלא באתר הכנסת, לחצו כאן]

לסיכום

בעשורים האחרונים חלה ירידה משמעותית ביכולתו של הציבור להשפיע על המדיניות הן ישירות והן בעקיפין, לאור צמצום העצמאות של נבחרי הציבור ועצמאותן של המדינות:

• העולם נהיה מורכב יותר ולכן נדרשים מומחים כדי לסייע לתהליכי החקיקה;
• הסחר העולמי גדל משמעותית ויש הסכמים רבים יותר בין מדינות שמקטינים את יכולתן לנקוט מדיניות עצמאית.
• בתוך המדינות עצמן נוצרו רשויות עצמאיות שאינן נבחרות ע"י הציבור שמקדמות חקיקה ורגולציה...
• ובכל המדינות יש ביקורת שיפוטית על בית המחוקקים.
• לבסוף, הכסף משפיע במידה ניכרת וההחלטות מושפעות יותר מאינטרסים של בעלי כוח ולא מתועלת הציבור.

[למאמר השני בסדרה זו, לחצו כאן]

מקורות והעשרה

• עמר דנק (2019), ירידת התמיכה של הציבור במערב בדמוקרטיה, יצור ידע, 28/10/19.
• עמר דנק (2020), סיבות לירידת התמיכה של הציבור בדמוקרטיה - ב', יצור ידע, 28/10/20.
• Zacka B. When the state meets the street: Public service and moral agency. Harvard University Press; 2017.
• Polillo S, Guillén MF. Globalization pressures and the state: The worldwide spread of central bank independence. American Journal of Sociology. 2005.
• Ginsburg T, Versteeg M. Why do countries adopt constitutional review?. The Journal of Law, Economics, & Organization. 2013.
• De Visser M. Constitutional review in Europe: a comparative analysis. Bloomsbury Publishing; 2013.
• Kavanagh A. Constitutional Review under the UK Human Rights Act. Cambridge University Press; 2009 Gilens M, Page BI. Testing theories of American politics: Elites, interest groups, and average citizens. Perspectives on politics. 2014.
• Mounk Y. The people vs. democracy: Why our freedom is in danger and how to save it. Harvard University Press; 2018.