[לאוסף המאמרים על משבר הדיור ומצוקת הדיור, לחצו כאן]
אנקת גבהים - ממעמקים קראתי....
הכותב - אדריכל מוכר ופעיל מאיזור המרכז - מבקש להישאר בעילום שם. המאמר הוא פרק מספרו של ד"ר פנחס יחזקאלי (עורך): "ארגונים כמערכות מורכבות" שיראה אור בקרוב.
* * *
אחד מידידי חזר לחופשה ראשונה לאחר גיוסו לצה"ל וסיפר לאביו על השלטים בכניסה לבסיס בו שרת, בית השאר השלט הידוע "זיעה חוסכת דם". האב, לא משנה מאיזו עדה, הביט ושאל "ואין שלט שאומר: שכל חוסך זיעה?". בהנחה של עסקים כרגיל, אוכלוסיית מדינת ישראל תוכפל במהלך מחצית היובל הקרוב. לשם עמידה באתגר התכנוני שיספק לאוכלוסייה המוכפלת -פתרונות תעסוקה, דיור, בריאות, רווחה, תחבורה, חינוך, תרבות וצרכים נוספים - יש להכריז כעת על גיוס כללי תכנוני ולהיערך לאתגרים העומדים לפנינו.
מדינת ישראל הצעירה התמודדה עם גלי הגירה מרוב הפזורות היהודיות בעולם, בדרך של החלטות מונחות מהשלטון המרכזי; ומערכת תכנון מגויסת. הפתרונות שניתנו - תוך ראיית צרכי הכלל וללא שיתוף הציבור (מונח שנעדר מהשיח בעת ההיא) - גרמו לצלקות עמוקות לחלק ניכר מאוכלוסיית העולים החדשים, ולתחושת קיפוח, שלא נעלמה עד היום, גם בדורות השני, השלישי וכנראה גם הרביעי להגירה הגדולה.
[בתמונה: מעברה, ליד נהריה, בשנות החמישים של המאה הקודמת. הצילום: פריץ כהן. התמונה היא נחלת הכלל]
מערכת התכנון עברה טלטלה נוספת עם העלייה המבורכת ממדינות הגוש הקומוניסטי; והגדלת הביקוש, בבת אחת, לפתרונות דיור מידיים בקנה מידה ניכר.
הפתרון נמצא בדמות שר שיכון "בולדוזר" (אריאל שרון); התגייסות כללית של המדינה; חקיקה של הוראות שעה; קיצור הליכי התכנון; מתן תמריצים משמעותיים ליזמים ולקבלנים, בגין קיצור הליכי תכנון ובניה; ועוד.
כל אלה סייעו לאפשר לעולים פתרונות דיור, גם במחיר של בזבוז משאבים כלכליים וסביבתיים (מחנות הקרוונים וכו') (גם בנושא זה יש סיפורים על התנהלות חסרת תכנון ואחריות של המדינה, אבל נשאיר זאת לפעם אחרת...).
[הצילום של אריאל שרון משמאל, נוצר והועלה לויקיפדיה ע"י Helene C. Stikkel. קובץ זה הוא נחלת הכלל]
מערכת התכנון השתכללה בשנים האחרונות. היא עברה רפורמות רבות - טובות וטובות פחות - שעיקר כוונתן היה לשכלל אותה, לקדמה לעידן הדיגיטלי ולקצר את הליכי התכנון.
אבל, בשורה התחתונה נראה כי למרות הכוונות הטובות והשקעת המשאבים ע"י השלטון המרכזי והמקומי, התחושה הכללית היא שאין שינוי משמעותי ואין ייעול של המערכת התכנונית, בבחינת "הרבה מהומה על לא מאומה"!
תכנית מתאר ארצית (תמ"א) מספר 38 היא דוגמה מובהקת לכישלון:
כוונות טובות - כך מסתבר - אינן מספיקות: השלטון המרכזי הכין תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים, כנגד רעידות אדמה, והציע בתמורה תוספת זכויות בניה שיהוו תמריץ כלכלי לחיזוק הבניינים.
עקב ביקורת - שגרסה כי הפתרון ההנדסי של תוספת בנייה למבנים קיימים אינה טובה - נוסף לתכנית המתאר הארצית מסלול של הריסה ובניה מחדש. תכנית המתאר הארצית קבעה, בין השאר, היטל השבחה מופחת. כמו כן נקבע כי התכנית קובעת זכויות בניה מירביות; והרשות המקומית רשאית להחליט, כמה מתוך סל הזכויות שנקבע בתמ"א תאפשר לנצל. לתמ"א פורסמו מספר תיקונים, ששינו מעת לעת את התמריצים ליישומה; כמו גם נושאים נוספים.
התכנית לא הגדירה מנגנונים למתן פתרונות לנושאי תחבורה, בנייני ציבור, איכות הסביבה וכיו"ב. תמ"א 38 התחשבה בעובדה כי הישובים לאורך השבר הסורי-אפריקאי - אלה שיהיו הראשונים להיפגע, ע"פ היסטוריית רעידות האדמה באזור ותחזיות המומחים לנושא - הינם יישובי פריפריה. ברוב ישובים אלה קיימות עתודות קרקע פנויה לבניה, ערכי הקרקע בהן נמוכים יחסית והביקוש לדירות חדשות בהם אינו גבוה.
המצב בפועל: תכניות תמ"א קודמו בעיקר בישובים מבוססים בהם עלויות הקרקע גבוהות; וקיים בהם ביקוש גבוה לדירות חדשות. בממסד - המעדיף פתרונות קסם מהירים על "סוף מעשה במחשבה תחילה" - לא חשבו על יצירת מנגנון לאיזון כלכלי/ תכנוני, בין הישובים המבוססים לחלשים, כדוגמת מנגנון ניוד זכויות לבניינים לשימור, שנוצר בתכנית השימור של תל אביב-יפו. כמו כן, היטל ההשבחה המופחת בתכניות תמ"א יצר תמריץ שלילי, בכך שהעמיס על הרשויות המקומיות הוצאות למימון שרותי הציבור, ומטלות נוספות הנובעות תוספת ידידות דיור ואוכלוסיה, הוצאות שהרשויות תאבות החיים לא יכלו לקחת על עצמן. על מנת לחפות על הטעות הראשונית, בנושא היטל ההשבחה, נשלפו פתרונות קסם, כדוגמת הסכמי מסגרת, פתרונות שנתנו תחושה של סחטנות ו'כל האלים גבר'.
המצב היום הוא שתמ"א 38 אינה מיושמת באזורים שיפגעו ביותר, מאחר וערכי הקרקע והביקוש הנמוך אינם יוצרים תכנית כלכלית הגיונית. רשויות רבות, בעיקר באזורים המבוססים, אינן מקדמות היתרים עקב חשש כי פרויקטים אלה ירוששו את קופת הרשות וחששות נוספים הנוגעים לירידת איכות החיים במרקמים בהם עוצמות הבניה ביחס לעוצמות הקיימות והמתוכננות.
לדעתי הנושא החשוב ביותר עבור כלל העוסקים בנושאי התכנון והבניה - המחוקקים בכנסת ישראל, הממסד התכנוני המרכזי, חברי המועצות בשלטון המקומי, הממסד בתכנוני המקומי, קהילת היזמים, האדריכלים והמתכננים בשוק הפרטי - היא יצירת מערכת תכנונית חד ערכית, עם או בלי שולי חופש מצומצמים!
המצב הנוכחי - בו חוק התכנון והבניה סבוך ומסורבל, בנוי טלאים ע"ג טלאים ומאפשר הקלות מהקלות שונות, בזכויות הבניה, מספר יחידות הדיור, גובה הבניה, קווי הבניה וכיו"ב - יוצר מערכת ציפיות ולחצים על הממסד התכנוני ועל חברי הוועדות המקומיות; מאריך את משך זמן התכנון וקבלת אישורי הבניה; פותח את המערכת להתנגדויות של נוגעים בדבר ע"פ חוק (בעלי נכסים במגרשים שכנים, בעלי נכסים בבית המשותף); ועלולה להוות כר לשחיתות.
[תמונה חופשית לשימוש ברמה CC BY 2.0, שהועלתה על ידי Democracy Chronicles לאתר flickr]
מערכת כללים פשוטה וכוללנית, חד ערכית תיצור ודאות תכנונית, שבה ברור לכל, מה ניתן לבנות על חלקת קרקע ובאילו תנאים תקצר משמעותית את משך התכנון, קבלת ההיתרים והבניה, תגדיל את מספר השחקנים בשוק התכנון והבניה ויתכן ואף תוביל למיתון המחירים ע"י הגדלת ההיצע.
כשל נוסף נובע מחוסר ההחלטיות של נבחרי הציבור והממסד התכנוני המקומי. בשנים האחרונות התרחבה התופעה של תכנון תכניות כלל עירוניות או מקומיות ברמה מתארית או מקומית, אשר משתנות מעת לעת, תוך התארכות הליך התכנון ויצירת אי וודאות בכל הרמות.
"שכלול" נוסף של השנים האחרונות - שבו תכנית מתאר קובעת טווח של עוצמות בניה, וקביעת עוצמת הבניה הסופית ומסגרת התב"ע הנקודתית נקבעת במשא ומתן בין נציגי הרשות לבעלי הקרקע/היזמים - נוגע למטלות ציבוריות נדרשות ונושאים רבים נוספים. שכלול זה מגדיל עוד יותר את אי הוודאות, ומאריך את משך התכנון. קושי גדול נוגע גם לקביעת ערך הקרקע בעת קניה ומכירה, מאחר וזכויות הבניה אינן קבועות, אלא מוגבלות בטווחי מינימום ומקסימום ללא מסד הנחיות קבוע של קביעת זכויות הבניה.
[להרחבת המושג: 'אי ודאות', לחצו כאן]
המצב הרצוי של קביעת ה"חזון התכנוני" ע"י נבחרי הציבור וקובעי המדיניות, ברמה הארצית והמקומית, ותכנון ליישום החזון ע"י בעלי המקצוע בתחומי התכנון השונים, אינו מתקיים במקרים רבים. התערבות בפרטי התכנון של הגורמים הנבחרים ו/או המנהלים, תוך החלשת מעמדם של בעלי המקצוע בנושאי התכנון השונים - עד כדי ביטול עמדתם המקצועית - גורם לקבלת החלטות שגויות בחלק מהמקרים.
לאור המחסור בקרקע פנויה ברחבי המדינה, מנגנון של התחדשות עירונית (פינוי בינוי) הופך להיות מהלך מורכב ומסובך, המחייב הסכמות בין גורם יוזם לבעלי הנכסים במתחם לפינוי בינוי; קביעת התמורות העתידיות לבעלי הנכסים; הכנת תכנית עסקית כבסיס כלכלי לקידום התכנית; תכנון המתחם לאישור הרשויות השונות; קביעת מטלות ציבוריות וכיו"ב.
עד לאחרונה, היה מקובל כי התמורה לבעלי הנכסים בפרויקטים של התחדשות עירונית - בדומה לתמורות המרביות שנקבעו בתמ"א 38 - עומדת על שטח הדירה הקיימת, בתוספת של 25 מ"ר (12 מ"ר למרחב מוגן דירתי ועוד 13 מ"ר) ומרפסת. רשויות שונות, מקומיות ומחוזיות, החליטו לאחרונה לצמצם את התמורה לדיירים ל-12 מ"ר ממ"ד + מרפסת בלבד.
גם אם החלטה זו מצדקת, נכון היה להחילה על פרויקטים שטרם הגיעו להסכם יזם-בעלי נכסים ולתיאום תכנון ראשוני עם הממסד התכנוני המקומי. ברוב המקרים, ההחלטה מוכלת על כל המיזמים, כך שהמיזם חוזר לנקודת האפס: קבלת הסכמת בעלי הנכסים, שהוא תהליך עתיר זמן והוצאות.
ה"עצבנות" המאפיינת את העולם התכנוני בארץ: אי הוודאות, השינויים התכופים בכללי המשחק החוקיים והרגולטורים - בענף שבו ההליכים מורכבים וממושכים - תקשה על העמידה במשימה. ללא פישוט ומיסוד כללי המשחק התכנוני, יקשה מאוד לספק ב- 25-20 השנים הבאות פתרונות דיור ואיכות חיים טובה, או לפחות סבירה.
גם המערכת הרגולטורית צריכה להשתנות. אין צורך לרוץ אל הרגולטור בכל נושא ונושא. היום נדרשים 20-15 אישורים של גורמים חיצוניים, כמעט בכל בקשה רגילה של היתר בניה; ואישור של תכניות, שהוכנו ע"י מומחים לנושאים השונים, כשבמקרים רבים האישור של הרגולטור כמעט אוטומטי.
מיסוד מערכת כללים רגולטוריים ברורים ובהירים בכל נושא רגולטורי, תוך העברת הסמכות והאחריות למתכננים במגזר הפרטי - כולל סנקציות על פורצי הכללים - תפשט את התהליך ותזרז אותו.
נושא מרכזי בפישוט וזירוז ההליך הוא קביעת תחומי העיסוק של המערכת הציבורית והמערכת הפרטית. על המערכת הציבורית לקבוע הנחיות, הוראות וכללים בנושא תכנון הבניין, ולוודא כי הם נשמרים.
במצב היום - שבו הרגולטור מתערב בטענות סובייקטיביות, בשיקולים תכנוניים ועיצוביים של האדריכל - למרות שאלה אינם חורגים מהוראות תכנית בנין עיר, מהחוק ו/או מעקרונות עיצוב מנחים של הרשות - טענות שמקורן בטעם ובגישה אישיים, מטשטש את הגבולות בין האדריכל המתכנן לבין הרגולטור, שהוא לרוב, אדריכל או מהנדס.
[לאוסף המאמרים על משבר הדיור ומצוקת הדיור, לחצו כאן]
![[בתמונה: מעברה, ליד נהריה, בשנות החמישים של המאה הקודמת. הצילום: פריץ כהן. התמונה היא נחלת הכלל]](https://he.wikipedia.org/wiki/%D7%9E%D7%A2%D7%91%D7%A8%D7%94?oldformat=true#/media/%D7%A7%D7%95%D7%91%D7%A5:Nahariya_Maabara.jpg){kind=link}