[התמונה המקורית היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי ArtsyBeeKids לאתר Pixabay]

[לאוסף המאמרים על 'שלטון החוק ומשמעויותיו, לחצו כאן]

כולם שווים בפני החוק

בניגוד למשטרי עריצות, שבהם נכונה אמירתו של לואי הארבעה עשר, “המדינה זו אני”, השליט במשטר דמוקרטי משרת את החוק וכפוף לו. אם רשויות השלטון מפרות את החוק, ניתן לתבוע אותן על כך. שלטון חוק במדינה דמוקרטית מבטא את האמנה החברתית הקיימת בין כל האזרחים במדינה שכן החוק הוא ביטוי להסכמה על כללי המשחק בין האזרחים לבין השלטון ובין האזרחים לבין עצמם. מקור החוק הוא העם, במדינה דמוקרטית מודרנית בא שלטון החוק לידי ביטוי באמצעות נציגי העם במוסדות השלטון הנבחרים.

[תמונתו של לואי ה-14 משמאל היא נחלת הכלל]

עלינו לפעול אך ורק בהתאם לחוק. שלטון החוק מתחיל בביתו של כל אחד מאיתנו. כוחנו לדרוש מזולתנו לקיים את החוק בנוי על קיומו של החוק על ידינו. דבר זה מופנה לכל אחד מאיתנו. איש אינו פטור מחובה זו:

• עלינו לשלם מס אמת;
• עלינו למלא את דיני התכנון והבניה;
• עלינו לקיים את דיני התעבורה ואת דיני העבודה.

כנגד זכויות האדם אותן אנו מרבים להזכיר עומדות חובות האדם אשר רבות מהן נשכחו. את חובותינו עלינו לקיים. כל אדם חייב לקיים מצוות החוק. אל לו להפר את החוק, גם אם הדבר נוגד את השקפת עולמו. העבריינות האידיאולוגית כמוה כעבריינות הפלילית, ולעתים היא קשה ממנה.

חשיבותו העיקרית של עקרון שלטון החוק היא לעניין המדינה. המדינה צריכה לפעול בגדרי החוק. המדינה הוקמה על ידי החוק. אין לה קיום בלעדיו. המדינה צריכה להיות מדינת חוק. המדינה פועלת באמצעות האורגנים הממלכתיים. כל אחד מהאורגנים השלטוניים כפוף לחוק. זהו שלטון החוק בשלטון.

[מקור התמונה: Photo by CQF-Avocat from Pexels]

'שלטון החוק במחוקק' ו'שלטון החוקה במחוקק'

שלטון החוק מופנה כלפי הרשות המחוקקת. זהו 'שלטון החוק במחוקק'. מעקרון שלטון החוק במחוקק נובע כי החוקים של המחוקק הרגיל חייבים להתאים לחוקה. זהו 'שלטון החוקה במחוקק'. גם בהיעדר מגבלות חוקתיות, חייב המחוקק לכבד את חוקיו. אמת, המחוקק יוצר את החוק. הוא רשאי לשנותו. כל עוד לא שונה החוק, כפוף המחוקק לפרי יצירתו.

שלטון החוק מופנה כלפי הרשות השופטת. זהו 'שלטון החוק בשופט'. בענייני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין. מרותו של הדין שולטת בשופט. כמו לכל אדם, גם לשופט אסור להפר את החוק. על כן כבול השופט לכללי הפרשנות. על השופט לפעול באובייקטיביות. לא את ערכיו הסובייקטיביים ולא את שיקוליו האישיים עליו לשקף. עליו לשקף את המובן האובייקטיבי של המשפט. מצווה זו מופנית כלפי כל השופטים.

כולנו מרגישים את כבילותינו לחוק. בכך גם יובטח אמון הציבור בשפיטה. בלא אמון זה אין לקיים שפיטה ראויה, ואין לקיים את שלטון החוק.

שלטון החוק והרשות המבצעת

עיקר חשיבותו של עקרון שלטון החוק הוא בתחולתו על הרשות המבצעת.

[בתמונה: סטייה משטרתית... עיקר חשיבותו של עקרון שלטון החוק הוא בתחולתו על הרשות המבצעת... תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי OpenClipart-Vectors לאתר Pixabay]

זהו העקרון של חוקיות השלטון או חוקיות המינהל. אין לרשות מבצעת כוחות, אלא עד כמה שאלה הוענקו לה בחוק. במדינה בה שולט החוק… החוק הוא שיקבע דרכי התנהגותו של השלטון. החוק ולא הסכם קואליציוני זה או אחר; החוק ולא הכוח. על הרשות המבצעת לפעול בגדרי החוקים שהקימו אותה ונפחו בה רוח חיים. בכך מתבטא ההבדל בין הפרט לשלטון. לפרט מוענקת החירות אלא אם כן זו נשללה כדין ממנו. לשלטון אין כוח אלא אם הוענק לו כדין. מכאן חובת הרשות המבצעת לקיים את החוק. ליחידיה אין זכויות, כוחות או חסינויות, אלא אם כן החוק מעניק זאת להם. מכאן שלאיש השלטון, בתור שכזה, אין יותר זכויות, כוחות או חסינויות מאשר לכל אדם אחר במדינה.

כל איש שלטון חייב לכבד את החוק. חובה זו חלה בימי רגיעה. חובה זו תופסת גם בימי חירום. כוחה של חברה לעמוד כנגד אויביה מבוסס על הכרתה, כי היא נלחמת עבור ערכים הראויים להגנה.

שלטון החוק הוא אחד מערכים אלה. אכן, אין ביטחון ללא חוק. שלטון החוק הוא מרכיב בביטחון הלאומי. שירותי הביטחון הם יצירי החוק. עליהם לכבד את החוק. שיקולי ביטחון עשויים לעתים להשפיע על קביעת תוכנו של החוק. אך משנקבע תוכן זה, מחייב שלטון החוק הפורמלי לקיים את החוק, בלא ששיקולי ביטחון יהוו צידוק להפרתו. אכן, השלטון כפוף לחוק.

[בתמונה: שלטון החוק הוא מרכיב בביטחון הלאומי... מקור התמונה: Photo by Somchai Kongkamsri from Pexels]

אין איש או גוף שלטוני שהוא מעל לחוק

הרשות המבצעת על כל שלוחותיה כפופה לחוק. כל איש ציבור – בין בשלטון המרכזי ובין בשלטון המקומי – צריך להבין ולדעת, כי החוק חל עליו כמו על כל אדם אחר. הכוח השלטוני אינו היתר להפר את החוק. הפרת החוק אסורה היא על כל אדם. על אחת כמה וכמה שאסורה היא על איש הציבור, אשר אמור לשמש דוגמא לציבור כולו. הפרת החוק על ידי איש הציבור פוגעת באמון הציבור ברשויות הציבור.

שלטון החוק ואכיפת החוק

שלטון החוק, משמעותו השלטת החוק. שלטון החוק הפורמלי ישאר אות מתה אם לא ייקבעו נורמות ומוסדות, אשר מתפקידן לדאוג להגשמת העקרון. נדרשים איפוא, הסדרי אכיפה. הסדרים אלה צריכים לכלול סנקציות על הפרת העקרונות של שלטון החוק; מוסדות עצמאיים לקביעת קיומה של הפרה והטלת הסנקציה וביצוע הסנקציה הלכה למעשה.

שלטון החוק מחייב כי פעולה הנוגדת את שלטון החוק הפורמלי תגרור אחריה תוצאות, שהן שליליות מבחינתו של הפועל. הפרת עקרון שלטון החוק שלא תגרור אחריה סנקציה, סופה סופו של שלטון החוק. שלטון החוק מחייב השלטת החוק והטלת סנקציות על הפרתו. הפעלת הסנקציה – המתבקשת מעקרון שלטון החוק – תהיה יעילה, רק אם היא תבוא מגופים ומוסדות הנהנים מעצמאות ואי-תלות. מכאן הדרישה – שהיא תנאי חיוני לשלטון החוק – לעצמאות השפיטה. עצמאות זו היא כפולה: עצמאותו ואי-תלותו של השופט הבודד בהכרעתו השיפוטית; עצמאותה של השפיטה כרשות שלטונית.

[בתמונה: הפרת עקרון שלטון החוק שלא תגרור אחריה סנקציה, סופה סופו של שלטון החוק... מקור התמונה: Photo by Donald Tong from Pexels]

הגופים העיקריים המופקדים על אכיפת החוק, הם המשטרה והפרקליטות

השלטה ראויה של שלטון החוק מחייבת משטרה ותביעה, הפועלים באופן אובייקטיבי. אין מרות על שוטר זולת מרותו של הדין. המשטרה אינה גוף פוליטי. היא גוף אזרחי. אין היא משטרה של הממשלה. היא משטרה של המדינה. עליה לפעול ביעילות ובהגינות. חובתה אינה לחפש חומר מרשיע. חובתה לחפש את האמת. התביעה הכללית – ובראשה היועץ המשפטי לממשלה – היא זרוע עיקרית להשלטת החוק. אף עליה לפעול באובייקטיביות ומתוך עצמאות מחשבתית.

אכיפת החוק מחייבת ביצוע הסנקציה, הלכה למעשה. היא מחייבת, על כן, בית משפט, אשר לו הסמכות לדון בהפרת החוק. מכאן הגישה, כי יש לאפשר לאדם לפנות לבית המשפט הגבוה לצדק, ולבקש את התערבותו, גם אם לא נפגע אינטרס אישי משלו, וכל טענתו היא לפגיעה חמורה בשלטון החוק.

במקום שאין בית המשפט מתערב, נפגם עקרון שלטון החוק. שלטון היודע מראש כי הוא לא נתון לביקורת שיפוטית, הוא שלטון העשוי שלא להשליט את החוק, והעשוי להביא להפרתו. אכן, תפקידו של בית המשפט הוא לדאוג להגשמת עקרון שלטון החוק, הלכה למעשה. נעילת דלתו של בית המשפט בפני עותר חסר אינטרס אישי המתריע על פעולה שלטונית שלא כדין, פוגעת בהשלטת החוק. באין דיין אין דין. יכולת הפניה לבית המשפט היא אבן הפינה של שלטון החוק.

ביסוד אכיפת החוק ומכאן גם ביסוד שלטון החוק מונח העיקרון כי האכיפה של החוק – יהא תוכנו אשר יהיה – תהיה שוויונית. הפליה באכיפת החוק היא הרס שלטון החוק. על כן, חובתם הראשונית של השלטונות היא לאכוף את החוק באופן שוויוני, תוך יחס שווה לשווים, ויחס שונה לשונים.

הדברים ברורים. הדברים בסיסיים. האם הם לא נשכחו במשך השנים? האם הם לא נשחקו במשך השנים?

נזכור נא איפוא כולנו את סוקרטס ואת הדילמה בה עמד, ואת החלטתו שלא לברוח מהכלא. הוא הדגיש כי החוקים נותנים לנו מטובתם, ותהא זו כפיות טובה שלא לקיימם כאשר הם אינם נראים לנו. הוא ציין כי הציות לחוק מקורו בהסכמה חברתית.

יש לציית לחוק כי הסכמנו לציית לחוק. הוא הבהיר, כי יש לציית לחוק, שכן רק בדרך זו ניתן לשמור על מסגרת חברתית שתבטיח את אושרו של היחיד. רק על ידי כך ניתן לקיים הגינות חברתית בין בני החברה.

כשנבחרי ציבור אומרים שהגיע הזמן לחשוב אם יש לכבד ולבצע את פסקי הדין, לאן הגענו? כשנגיע לרגע שבו פסקי הדין של בית המשפט העליון לא יבוצעו, נגיע לקץ הדמוקרטיה. לא לתחילת סופה של הדמוקרטיה, אלא לסופה ממש.

[בתמונה: הדברים ברורים. הדברים בסיסיים. האם הם לא נשכחו במשך השנים? האם הם לא נשחקו במשך השנים? מקור התמונה: Photo by leshkamal from Pexels]

בית המשפט העליון הוא המעוז העיקרי המגן על הזכויות של האדם הקטן, של האדם שהולך ברחוב ומקבל דו”ח או קנס שהוא חושב שלא היה צריך לקבל; שמגיע למשרד ממשלתי ומבקש שירות ולא מקבל אותו; שמקבל ארנונה שלא היה צריך לקבל. כל הדברים שעושים את היומיום שלנו ושהאדם הרגיל חושב שהם לא מוצדקים, מה הוא יעשה איתם? יש לו כתובת אחת בלבד – בית המשפט. כל מי שמתנכל לסמכויות של בית המשפט מתנכל ליכולת של האדם הקטן לקבל את הצדק שלו. כשתובע או עותר לבג”ץ, שנפגע על ידי פעולת השלטון, עומד בפני בית המשפט, הוא באותו מעמד, חזק כמו השלטון שנגדו עתר. זאת היא המשמעות של עצמאות הרשות השופטת.

בחברה הישראלית ובקרב אנשי שלטון אין עדיין הבנה מספקת שהדמוקרטיה אינה תפיסה חד־ממדית המסתכמת בשלטון הרוב. ברור שאין דמוקרטיה בלי שלטון הרוב, אך לצד שלטון הרוב, קיימים מספר ערכים שמשטר דמוקרטי חייב לקיים אותם: שלטון החוק, הפרדת רשויות, עצמאות הרשות השופטת, ומעל כולם – זכויות האדם. הזכויות של האני היחיד. זכויות האדם באשר הוא אדם. כשם שאין דמוקרטיה בלי שלטון הרוב, כך גם אין דמוקרטיה בלי שלטונם של ערכים שבמרכזם עומדות זכויות אדם.

בין הערך של שלטון הרוב לבין שלטון הערכים וזכויות היחיד, יש תמיד מתח. הם מתנגשים. הפתרון של ההתנגשות הוא לא בוויתור של האחד על השני. זה לא יהיה נכון לבוא ולומר, ‘מה שחשוב לנו זה רק זכויות אדם’. הנשיא ברק רשם בפסק דין כי ‘חוקה אינה מרשם להתאבדות וזכויות אדם אינן במה לכיליון לאומי’.

אבל מצד שני רובנו מסכימים שדמוקרטיה ללא זכויות אדם זו לא דמוקרטיה, זו עריצות. הדמוקרטיה מבוססת על איזון עדין בין הכלל לפרט, בין האנחנו לבין האני. איזון זה מבוסס על עקרון המידתיות, וכשיש מחלוקת בין הכלל לבין הפרט במקרה קונקרטי, לא הרוב הוא המחליט בתוצאת המחלוקת; ולא הפרט הוא המחליט. בית המשפט הוא המחליט.

לפי דעתי, יש פוליטיקאים שאינם מבינים זאת, באחת ההרצאות שמעתי שר שאומר שבית המשפט יצר קרע בין העם לבין הדמוקרטיה, והוסיף כי בכל הסוגיות החשובות ‘נבחרי הציבור אינם מכריעים עוד כפוסקים אחרונים’. אני סבור שדמוקרטיה אינה מבוססת על כך שנבחרי העם יכולים לעשות מה שהם רוצים. בדמוקרטיה נבחרי העם אינם הפוסקים האחרונים. הם הפוסקים הפוליטיים האחרונים, הפוסקת האחרונה היא החוקה, ואצלנו – חוקי היסוד. על פיהם יש ביקורת שיפוטית, אם מה שנעשה הוא על פי החוק. לכן, מי שאומר שכשבית המשפט מבטל חוק בפסיקה שלו, הוא פועל בצורה לא דמוקרטית, איננו מבין כראוי את המורכבות של המושג דמוקרטיה ואת מהותה של דמוקרטיה חוקתית. חוקה היא ביטוי לערכי העומק של החברה, והיא נועדה להגביל את כוחו של רוב פוליטי זה או אחר.

נבחרי ציבור טוענים שב’חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו’ לא כתוב במפורש שיש ביקורת שיפוטית. נכון, זה לא כתוב במפורש. אבל זה משתמע מהכתוב. גם באמריקה החוקה לא קובעת במפורש שיש ביקורת שיפוטית, אך כבר ב־1803 פסק בית המשפט העליון האמריקאי שהדבר משתמע מתוך החוקה. ברוח דומה פסק בית המשפט העליון. הסדרים חוקתיים רבים אינם נקבעים במפורש אלא במשתמע. עקרון הפרדת הרשויות, עקרון עצמאות הרשות השופטת, עקרון שלטון החוק, אינם קבועים במפורש בחוקי היסוד, אך הם משתמעים מהם.

ברוח דומה החליטו גם בתי המשפט העליונים והחוקתיים במדינות הדמוקרטיות השונות. אצלנו קובע ‘חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו’ כי אין לפגוע בזכות חוקתית, אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ושפגיעתו של החוק בזכות היא מידתית (‘פסקת ההגבלה’). משתמע מהוראה זו כי חוק שאינו מקיים תנאים אלה אינו חוקתי.

בחקיקתו של חוק זה הכנסת אינה מקיימת את החובה המוטלת עליה בסעיף אחר, ‘לכבד את הזכויות שלפי חוק יסוד זה’. הכרזת בית המשפט על אי־חוקתיות החוק, ובמקרה הצורך, על בטלותו, מתבקשת מאליה. היא משתמעת.

[לאוסף המאמרים על 'שלטון החוק ומשמעויותיו, לחצו כאן]