עו"ד יאיר רגב הוא קצין משטרה בגמלאות, שמילא תפקידים רבים במערך החקירות והמודיעין. בין היתר שימש כעוזר לראש האגף לחקירות ולמודיעין, ראש מפלג חקירות כלכליות וביטחוניות ביאחב"ל, ראש לשכת החקירות במרחב השפלה ועוד.

רגב ניהל מספר רב של חקירות - בישראל ובחו"ל - כנגד ארגוני הפשיעה הפעילים בישראל, ופענח מקרי שוד ורצח רבים.

הוא משמש כיום כעורך דין פרטי (משרד עורכי-דין‏ יאיר רגב ושות'); וכמרצה בסוגיות של חוק ופשיעה.

זהו מאמר ראשון בסדרה של ארבעה מאמרים בהקשר זה. המאמרים האחרים הם:

• יאיר רגב: סוף עידן ההזדהות ללא סמכות – עתה גם בבית המשפט;
• יאיר רגב: סוף עידן ההזדהות ללא סיבה!
• יאיר רגב: משטרת אונטריו קנדה נותנת לנו שיעור בשיטור במדינה דמוקרטית;

*  *  *

אסור לשוטרים לעכב אנשים ברחוב כשאין נגדם חשד לביצוע עבירה פלילית! ב- 18.8.2019 עתרו לבג"ץ האגודה לזכויות האזרח ועוד לוחמי צדק, בדרישה שבית המשפט יאסור על המשטרה לעכב אנשים ברחוב לצורך הצגת תעודה מזהה, כאשר אין חשד שביצעו עבירה. הדרישה המפורשת היתה לבטל את "נוהל הצגת תעודת זהות וחובת הזדהות בפני שוטר", שמעגן את הפרקטיקה הבלתי חוקית.

[מקור התמונה: פייסבוק; משטרת ישראל]

העתירה תקפה את ההתנהלות השיטתית וארוכת השנים של שוטרים לעכב אנשים ברחוב, רק מפני שלתחושתם הסובייקטיבית הם נראים "בעייתיים", לדרוש מהם ללא כל הסבר להציג תעודה מזהה ולבדוק במאגר המשטרתי את המידע אודותם לתשאל אותם אודות מעשיהם ולנסות ולהכשילם בלשונם על מנת לסחוט מהם כי ביצעו עבירה.

העמותות טענו שהתנהלות זו מנוגדת לזכותו של כל אדם, כי רשויות המדינה לא יתייחסו אליו כאל "חשוד" ולא יגבילו את חירותו באופן שרירותי ובהעדר "סיבה טובה" מספיק. כן טענו שהתנהלות זו פוגעת בזכות לכבוד, בזכות לשם טוב, בזכות לפרטיות, בזכות לחופש תנועה ובזכות לשוויון. עוד נטען בעתירה כי הפרקטיקה המשטרתית הזו, שהוכח שהיא נובעת מאפליה בהפעלת סמכויות אכיפה ומפרופיילינג גזעני, מופעלת באופן מוגבר כלפי יוצאי אתיופיה, ערבים ובעלי חזות מזרחית. היא יוצרת תחושה קשה של הדרה, ביזוי והשפלה, ויש לה השלכות חברתיות קשות.

ב-13.2.2020 הוציא בג"ץ צו על תנאי שמורה למדינה להסביר מדוע החוק שמחייב נשיאת תעודת זהות מקנה לשוטרים סמכות לעכב אדם ולדרוש ממנו להציג תעודה מזהה, גם אם אין חשד שביצע או שבכוונתו לבצע עבירה.

המשטרה טענה כי הנוהל מהווה כלי עבודה עיקרי במניעת פשיעה, וכן קבוע בנוהל כי שוטר לא ידרוש הזדהות מאדם כאשר על פני הדברים אין לכך עילה סבירה וכי הפעלת הסמכות תיעשה באופן ענייני ושוויוני, תוך דגש על היעדר אפליה בשל הבדלי דת, גזע, מוצא אתני, לאום, מין או נטייה מינית, ותוך "שמירה מירבית על כבודו של האדם שזהותו מתבקשת"... בית המשפט העליון לא השתכנע וביקש הבהרות נוספות גם מהפרקליטות.

זה המקום לציין, כי המחוקק הקנה לשוטר סמכות לפנות לאדם ולעכבו ולו לזמן קצר על מנת לברר זהותו ומענו, ובכלל זה לדרוש ממנו כי יציג בפניו תעודת זהות, ברם התנה אותה סמכות בקיומו של חשד כי בוצעה עבירה. הדין אינו מעניק לשוטר את הסמכות לפנות לכל אדם כרצונו, בהעדר כל עילה, על מנת לברר זהותו. הדין אינו מעניק לשוטר את הסמכות לפנות לכל אדם כרצונו, בהעדר כל עילה, על מנת לברר זהותו.

[מקור התמונה: פייסבוק; משטרת ישראל]

אולם משטרת ישראל והיועץ המשפטי לממשלה – טענו בלהט כי הפסיקה שנקבעה במשך השנים ונוסח הסעיף משקף תיבה לשונית מקובלת שבה נעשה שימוש להסמכת שוטרים בביצוע תפקידם לפי דין, ובפרט לשם "קידום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש" ולשם "מניעת עבירות" (סעיף 3 לפקודת המשטרה) וזו הפרשנות הנכונה לחוק. לגישתם, הסמכות המופעלת מכוח סעיף 2 לחוק היא סמכות פיקוח ולא סמכות אכיפה פלילית; וזאת, לנוכח העובדה שהסעיף מסמיך גם גורמים שאין להם סמכויות עיכוב או חקירה לבצעה, דוגמת ראש רשות מקומית וחייל.

המדינה הפנתה לשורה ארוכה של הוראות חוק המסמיכות גורמים מאסדרים וגורמים פרטיים לדרוש מתושב להזדהות באמצעות תעודה מזהה, והם מדגישים כי הפעלתן של סמכויות פיקוח אלה אינה כפופה לקיומו של חשד סביר וכי הן מהוות חלק מ"ארגז הכלים" הבסיסי הנתון לעוסקים במלאכת הפיקוח. בהקשר זה מדגישים משטרת ישראל והיועץ המשפטי לממשלה כי הדרישה להזדהות היא כלי חיוני הדרוש למשטרה לצורך מילוי תפקידה, שכן דרישת השוטר להציג לו תעודת זהות יכולה להרתיע מפני ביצוע עבירה; יכולה להביא לזיהויו של אדם הזקוק לעזרת המשטרה; ויכולה להועיל גם בהקשר הביטחוני באזורים בעלי רגישות ביטחונית גבוהה.

משטרת ישראל והיועץ המשפטי לממשלה מוסיפים וטוענים כי הדרישה להזדהות אינה מהווה "עיכוב" כהגדרתו בחוק המעצרים, שכן מדובר בפעולה הנמשכת דקות ספורות ולכל היותר עד 20 דקות – פרק זמן שנקבע בהיקש מסעיף 74(2) לחוק המעצרים (המחייב שוטר למלא דו"ח עיכוב מקום בו העיכוב נמשך 20 דקות או יותר). המשטרה סבורה, כאמור, שסעיף 2 לחוק תעודת זהות מסמיך שוטר בעת מילוי תפקידו לבצע שני סוגים של פעולות:

• האחד, לדרוש מאדם להציג תעודת זהות כאשר הוא מתבקש לעשות כן;
• השני, לבצע "פעולות שיטור נוספות" אשר, לגישתם, נלוות לסמכות לדרוש הצגת תעודת זהות, ובכללן: תשאול, בדיקת פרטים במסוף המשטרתי או קיום בירור טלפוני עם המוקד המשטרתי וכיוצא באלה פעולות.

[מקור התמונה: פייסבוק; משטרת ישראל]

לעומת זאת, בג"צ קבע כי הדרישה כי אדם יזדהה בפני שוטר באמצעות תעודת זהות, עשויה להוביל לפגיעה ממשית בזכות לכבוד האדם. פגיעה זו מתבטאת בכך שפניית גורם אכיפת חוק לאדם המצוי ברשות הרבים והחשוף לעיני עוברי אורח, מלווה בתיוגו של אדם כחשוד בביצוע מעשה עבירה. בנסיבות שבהן בפני אותו אדם אף לא הוצג טעם מוברר שבעטיו הופעלה הסמכות, עשוי להתעורר חשש כי הסמכות הופעלה באופן שרירותי, וכבר נפסק לא אחת כי סמכות שלטונית שמופעלת בשרירות וללא כל מגבלה יש בה משום פגיעה בכבודו של אדם ואף באוטונומיה שלו.

כן, על מנת להימנע מתיוגם של אנשים כחשודים בלא סיבה, יש לעשות שימוש בסמכות לדרוש מאדם להזדהות באמצעות הצגת תעודת זהות רק באותם מקרים שבהם, במסגרת מילוי התפקידים המוטלים על הגורמים המנויים בסעיף 2 לחוק תעודת זהות, מתעורר צורך ספציפי לברר אם האדם הוא בעל תעודת זהות או צורך לברר מידע לגביו שקיים בתעודת הזהות.

קיומה של זיקה עניינית בין הדרישה להזדהות באמצעות הצגת תעודת זהות ובין הפרטים שאותם ניתן לדלות מתעודת הזהות, לרבות עצם קיומה, מהווה אמת מידה אובייקטיבית להפעלת הסמכות, ובכך יש כדי להפחית מהחשש להפעלתה של הסמכות באופן שרירותי או מפלה, ולו במבחן התוצאה.

שופטי בג"צ סוברים כי פעולות השיטור הנוספות כרוכות בפגיעה ניכרת בזכויות האזרח ובניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. המשטרה טענה, ללא כל ביסוס עובדתי בנתונים, כי פעולות השיטור הנוספות מהוות כלי חיוני בידי השוטרים לצורך מילוי תפקידם וכי התועלת הגלומה בהן – בכל הקשור למימוש התכליות העומדות ביסוד הסמכות – הוא משמעותי.

[מקור התמונה: פייסבוק; משטרת ישראל]

בהקשר זה הפנו משטרת ישראל והיועץ המשפטי לממשלה למספר דוגמאות שהמכנה המשותף לכולן הוא שלא מתעורר בהן חשד קונקרטי לביצוע עבירה ספציפית, אך הסמכות לדרוש את הצגתה של תעודת זהות מאפשרת לשוטרים "ליצור מגע" עם מי שהתנהגותו מעוררת חשד כזה או אחר ולערוך לגביו בירור הנדרש לצורך מילוי תפקידם.

כאמור לעיל, מקום שבו נפגעת זכות יסוד – לא כל שכן מקום שבו נפגעת יותר מזכות אחת – לא די כי הרשות תצביע על הוראת חוק כללית שיכולה להתפרש כמקור הסמכה לפעולתה, ועל ההסמכה להיות ברורה, מפורטת ומפורשת. במילים אחרות, עצם העובדה שסמכות כזו או אחרת עשויה לסייע למשטרה בשמירה על הסדר הציבורי, אין בה כדי להצדיק את השימוש בה (המטרה אינה מקדשת את האמצעים). כפי שצוין, ביסוד הדרישה להזדהות באמצעות הצגת תעודת זהות עומד הצורך לעמוד על זהותו של אדם, ולא ניתן לראות בה אך "כלי" לצורך ביצוע "מסע דיג" ביחס לאדם שהתנהגותו אינה מעוררת חשד סביר לביצוע עבירה.

משטרת ישראל והיועץ המשפטי לממשלה ביקשו לתמוך עמדתם, בין היתר, באמצעות השוואה להסדרים הנוהגים במדינות מערביות אחרות, ובפרט בארצות הברית, אנגליה וקנדה. ואולם, עיון בהסדרים שאליהם הפנו המשיבים מלמד, כפי שטענו בצדק העותרים, כי הסמכות לדרוש מאדם להזדהות ולנקוט בפעולות שיטור נוספות באותן המדינות היא צרה יותר מזו הנוהגת אצלנו. במדינות אלה, ככלל, סמכותו של שוטר לדרוש מאדם להזדהות כפופה לקיומו של חשד כי האדם שהזדהותו נתבקשה מעורב בפעילות פלילית. במקרים שבהם לא נתעורר חשד כזה, שוטר מוסמך לפנות לאדם ולבקש ממנו להזדהות, ואולם נדרשת הסכמתו החופשית של אותו אדם לתשאולו.

כך למשל, בארה"ב קבע בית המשפט העליון שבהיעדר נסיבות אובייקטיביות וספציפיות המקימות חשד סביר, אין להרשיע אדם בגין עבירה של סירוב לעצור ולהזדהות בפני שוטר, שכן בהיעדר נסיבות אובייקטיביות כאלה מתעורר חשש כי הסמכות הופעלה באופן שרירותי ופוגעני ובדרך שאינה עולה בקנה אחד עם התיקון הרביעי לחוקה [ראו: Brown v. Texas, 443 U.S. 47 1979].

[מקור התמונה: פייסבוק; משטרת ישראל]

בפסיקה מאוחרת יותר נקבע כי גורמי משטרה רשאים לפנות לאדם במקום ציבורי, לשוחח עמו ולשאול אותו שאלות אף בהיעדר חשד סביר, אך הובהר על ידי בית המשפט העליון כי סמכות זו כפופה למבחן ה"חופשי לעזוב" ("free to leave"), בגדרו נבחנת השאלה אם אדם סביר היה מבין מתוך מכלול הנסיבות שהוא רשאי לסרב לבקשת המשטרה ולהמשיך בדרכו [United States v. Mendenhall, 446 U.S. 544, 554 (1980); Florida v. Royer, 460 U.S. 491, 497 (1983].

עוד נקבע כי פניה של שוטר שאינה צולחת את מבחן ה"חופשי לעזוב" תסווג כפעולה העולה כדי עיכוב, וכי עיכוב כזה אשר בוצע בהיעדר חשד סביר נעשה בחוסר סמכות [(Florida v. Bostick, 501 U.S. 429, 447 (1991)].

באופן דומה, באנגליה מקובלת פרקטיקה של עיכוב ותשאול (Stop and Account), שמכוחה עורכים שוטרים תשאול של עוברי אורח לגבי מעשיהם במקום מסוים תוך דרישה כי אלו ימסרו פרטים מזהים (Police and Criminal Evidence Act 1984 – Code A, Notes For Guidance, 1). עם זאת, הפסיקה באנגליה הבהירה כי אדם אינו מחויב להשיב לשאלות השוטר או להציג בפניו תעודה מזהה [(Diedrick v Chief Constable of Hampshire Constabulary [2012] EWHC 2144 (Admin)], אלא אם השוטר סבור כי אותו אדם מתנהג באופן "אנטי חברתי" (anti-social behavior) באופן שעלול להוביל להפרת הסדר הציבורי, למשל בדרך של גרימת הטרדה או מצוקה (סעיף 50 ל-Police Reform Act 2002).

בקנדה, המשטרה מוסמכת לפנות לאדם במקום ציבורי, לתשאלו ולבקש פרטים מזהים על אודותיו בהיעדר חשד לביצוע עבירה, ואולם אותו אדם רשאי שלא להשיב לשאלות ואף לסרב למסור לשוטר פרטים מזהים (R v Mann [2004] 3 SCR 59). המשטרה בקנדה מוסמכת לחייב אדם להזדהות בפני שוטר ולענות על שאלותיו רק כאשר קיימת עילה סבירה לחשוד כי אותו אדם קשור לביצועה של עבירה ספציפית ועיכובו הכרחי מסיבות אובייקטיביות [R v Kang-Brown [2008] 1 SCR 456]. בהקשר זה נקבע בקנדה כי פנייה אשר תוביל להגבלה פיזית או פסיכולוגית ממשית על חירותו של אדם, תסווג כפנייה אשר גורמת לעיכוב וכי בהיעדר עילה סבירה לעיכוב כאמור, עשוי בית המשפט לקבוע כי הדרישה להזדהות הופעלה ללא סמכות [R v Grant [2009] 2 S.C.R. 353].

[מקור התמונה: פייסבוק; משטרת ישראל]

בג"צ קבע כי בסיכומם של דברים: העובדה כי הפרשנות שבה דוגלים משטרת ישראל והיועץ המשפטי לממשלה עשויה להקל על המשטרה בעת ביצוע תפקידיה, אין בה, בלא טעמים נוספים, כדי להצדיק אימוץ פרשנות רחבה שאותה ביקשו משטרת ישראל והיועץ המשפטי לממשלה לצקת לסמכות הקבועה בסעיף 2 לחוק תעודת זהות. פרשנות כזו מובילה לפגיעה בשורה של זכויות יסוד – ובכלל זה הזכות לחופש תנועה, הזכות לכבוד האדם והזכות לפרטיות – המצויות במדרג נורמטיבי גבוה מזה של האינטרס בסדר ציבורי. טעם זה, בשילוב הטעמים הנוספים שעליהם עמדו השופטים בפסק הדין המפורט, מובילים למסקנה כי אין לקבל את הפרשנות המרחיבה לסמכות שבסעיף 2 לחוק תעודת זהות, בה דוגלים המשיבים.

לכן, נקבע פה אחד, כי הנוהל המשטרתי הקיים יבוטל והמשטרה תגבש בתוך תשעים ימים נוהל חדש התואם את הפרשנות המפורטת בפסק הדין.

כמו כן, בחלוף תשעים ימים לא תוכל עוד המשטרה לעשות שימוש בנוהל הקיים ולפעול על פיו! והפעם זה סופי!

בג"צ 4455/19 מ- 25 בינואר 2021, ‏י"ב בשבט התשפ"א.

[לאוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית', לחצו כאן]