[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]
[להורדת המאמר לחץ כאן: פנחס יחזקאלי - בין משטרה לאומית למשטרה עירונית]
ניצב משנה, ד"ר פנחס יחזקאלי, מדריך במכללה לביטחון לאומי של צה"ל
(התקבל במערכת באפריל 2000, אושר לדפוס בספטמבר 2000).
מאמר זה מבוסס, בחלקו, על הרצאה שנשא הכותב ביום עיון בנושא משטרה עירונית בישראל, 6 בינואר 2000, האוניברסיטה העברית בירושלים
תקציר
המאמר סוקר את המאבק המתעורר של חלק מראשי הרשויות המקומיות להקמת משטרות עירוניות, על רקע מכלול יחסי השלטון המקומי עם השלטון המרכזי בישראל. בין היתר הוא משווה גם את מסקנות הוועדות הרלוונטיות שהוקמו בנושא - ועדת בכר (ועדה משטרתית) וועדת צדוק, שהוקמה על-ידי המשרד לביטחון הפנים. מסקנת המאמר היא, כי הדגם הישראלי המוצע של משטרה עירונית אינו המודל האמריקני, אלא נטילת אחריות וקבלת סמכות על מערך הסיור (הפטרול) המשטרתי במדים, עם המשמר האזרחי המשלים אותו, ושילובם של אלה עם המערכים הרלוונטיים בעירייה ובקהילה. הצעה זו קרובה למדי לאינטרס המשטרתי של שיתוף ראשי הערים באחריות ובסמכות על תחנות המשטרה, כפי שהוא בא לידי ביטוי במודל השיטור המשולב. מאבק זה הוכרע, למעשה, וקצבו תלוי בהבשלת התהליכים הרלוונטיים בשלטון המקומי.מילות מפתח
משטרת-ישראל, משטרה לאומית, משטרה עירונית, שיטור משולב, שלטון מרכזי, שלטון מקומי, צוות בדיקת שת"פ משטרה-רשות מקומית ("ועדת בכר"), דו"ח הוועדה הציבורית לחוק המשטרה החדש ("ועדת צדוק").
כללי
ברשויות מקומיות רבות קיימות תחנות משטרה, הפועלות במרחב השליטה של הרשות, ורוב השוטרים אף מתגוררים בתחומה. על כן, למרות שמשטרת-ישראל הינה מכשיר שלטוני, ממלכתי, הנשלט ישירות על-ידי משרד ממשלתי, מתפתחים יחסי עבודה בין אנשי המשטרה לעובדי הרשות המקומית.
עד לשנים האחרונות לא הייתה מעורבות של הרשות המקומית על פעולות המשטרה או השפעה פורמלית עליהן. הקשרים שבין הרשות המקומית למשטרה אינם מעוגנים מבחינה חוקית, והם פונקציה של מסורות מקומיות (כגון ועדות ביטחון עירוניות) או של ה"כימיה" הקיימת (או שאינה קיימת) בין ראש הרשות המקומית הספציפית למפקד יחידת המשטרה הספציפית באותו יישוב ("ועדת צדוק", 1999). יושב-ראש מרכז השלטון המקומי, שהופיע בפני "ועדת צדוק", ציין, כי היחסים יכולים לנוע בין "שיתוף פעולה נהדר, לבין נתק מוחלט ואולי אפילו עויינות" (עמ' 30). גם ראש עיריית רעננה, זאב בילסקי קבע, כי "משטרה וראשי ערים לא חיים טוב כל כך ביחד. ניתן להגיע לתוצאות רק ברמה של "להסתדר" וזה מצב שאין לו מקום במדינה מתוקנת" (קים, 1999, עמ' 30).
מאחר שהמשטרה נשלטת על-ידי המדינה, מתקשות הרשויות המקומיות לאכוף צווים מקומיים (עובדיה וכהן, 1998; אלעזר, 1981). "וועדת זנבר" (1981), לענייני השלטון המקומי, המליצה, בין היתר, על פיתוח מנגנון מקומי לאכיפת החוק, על-מנת לאפשר לרשות המקומית לשמור על החוק בעניינים הנמצאים בריבונותה. המלצות אלה לא בוצעו. כך נוצר מצב אבסורדי, שלפיו, ראשי הערים נבחרים בבחירות ישירות בעיקר על סוגיות של איכות חיים, אולם כיום, אינם יכולים להשפיע כלל בנושאי משטרה, שהיא אחד הכוחות החשובים להשגת איכות החיים.
התגבשות המשטרה הלאומית בישראל
לפני קום המדינה ובמהלך מלחמת השחרור, ידענו שני מודלים של משטרות עירוניות, בשתי הערים הגדולות - תל-אביב וירושלים¨. משטרה עברית, עירונית, הוקמה בתל-אביב ב - 10/6/21, כביטוי לאחד מתחומי האחריות שנטלו עליהן הרשויות המקומיות, על-מנת ליצור אלטרנטיבה לשלטון הזר הבריטי. משטרת ירושלים הוקמה בנסיבות שונות לחלוטין. המצור על ירושלים וההכנות למימוש ההחלטה על בינאומה, חייבו הקמת משטרה עירונית גם בירושלים, בין החודשים מאי-אוגוסט 1948 (שדמי והוד, 1996).
עם הקמת המדינה, נדחקו הרשויות המקומיות ממרכז הבמה הפוליטית, והשלטון המרכזי, במדינה החדשה, נטל לעצמו את מירב הסמכויות ותחומי האחריות. (עובדיה וכהן, 1998; הרצוג, 1993). נאמן לעקרון הממלכתיות, הנחה בן-גוריון את יחזקאל סחרוב (סהר), המפכ"ל הראשון, להקים "משטרה יהודית בכל רחבי השטח של המדינה היהודית" (שדמי והוד, 1996). לא רק שמבנה המשטרה תאם את יחסי הכוחות שבין הדרג המרכזי, הדומיננטי, לשלטון המקומי, היה גם ניסיון להכפיף את המשטרה לנורמות שנהגו במסדרונות השלטון המרכזי. סהר (1992), מספר, כי סירב בכל תוקף למנות קצינים שהומלצו לו על-ידי המפלגות. בין התובעים זאת מונה סהר את מזכיר מפא"י, שאף מינה קצין קישור למשטרה(!) ואת מזכיר המפד"ל. סהר מספר עוד, כי מפקד מחוז ירושלים של המשטרה דאז, נדרש להופיע בפני ועדת הביקורת של מפא"י, שמאוחר יותר דרשה את הופעת המפכ"ל בפניה, על שחבר מפלגה שפשע הועמד לדין בפני בית-המשפט המחוזי.
יחסי השלטון המרכזי עם השלטון המקומי לאחר קום המדינה
מורשת המנדט הבריטי: לאחר קום המדינה, גילה השלטון המקומי, כי לגביו המנדט הבריטי, בעצם, נמשך, רק שאת מקומה של האדמיניסטרציה הבריטית תפס שלטון מרכזי ישראלי ריכוזי ומערכת מפלגתית דומיננטית. השלטון המרכזי הישראלי ירש מהשלטון המנדטורי כלי שליטה בשלטון המקומי, שהם ללא תקדים בעולם המערבי. שיטה ריכוזית זו העניקה לנציב העליון סמכויות מרחיקות לכת על רשויות מקומיות נחשלות במדינה מתפתחת (ליזין, 1988). השר חיים רמון (1999) טען, כי השלטון המרכזי לדורותיו, כתוצאה מההתפתחויות הפוליטיות בישראל, רצה לשלוט בשלטון המקומי, ובאופן מפתיע, הייתה לו אותה מנטליות של המנדט. לכן, במשך כל השנים, למרות כל הדיבורים, לא נוצרה פקודת עיריות חדשה או "חוק יסוד: העיריות". לא ניתנו סמכויות לעיריות. אפילו כדי לשנות את סמל העיריה צריך היה לקבל רשות ממשרד הפנים. הרשויות תלויות ב"ממונה על המחוז", שהוא פקיד של משרד הפנים. או ב"ממונה על השכר" במשרד האוצר. אפילו חופי הים לא שייכים לרשויות אלא למשרד הפנים, מורשת של הבעיות הביטחוניות שהיו לבריטים.
השלטון המקומי מורשה, למעשה, לפעול רק בעניינים שהפרלמנט או הממשלה מסמיכים אותו. שר הפנים חייב לאשר את כל חוקי העזר העירוניים, כולל מסים, תכנון, תקציב וכוח-אדם. השר יכול להדיח מכהונתם חברי עיריה נבחרים כ"חסרי כישרון או יכולת שלטונית", ולמנות ראש עיר בפועל וועדה קרואה. הממשלה ו/או הכנסת יכולים לבטל סמכויות מואצלות ללא התייעצות בשלטון המקומי או קבלת הסכמתו ועוד.
ליזין (1988) טוען, כי מעמדו של השלטון המקומי אינו מעוגן בחוק, עדיין, כנהוג במדינות המפותחות, באופן המאפשר לרשויות חופש פעולה מירבי. משרד הפנים הוא מקור הכספים הבלעדי של השלטון המקומי, והמשרדים האחרים מעבירים
את הכספים המיועדים לרשויות דרכו. כך נוספים לריכוזיות סרבול ומאבקי כוח, שמעורבים בהם גורמים פוליטיים שונים. שיטה זו מעניקה כספים בחסד ולא בזכות. היא מאפשרת לשלטון המרכזי לנהוג בשרירות בכל הנוגע להשתתפותו בהוצאות הרשויות ומהווה אבן נגף להתייעלות.
ההתחזקות ההדרגתית של השלטון המקומי: מאז סוף שנות השבעים מתעצמת והולכת מגמה כלל עולמית של ביזור ושל העצמה ברמת השלטון המקומי (בן-אליא, 1995). חשיבותם של נושאים מקומיים גדלה, ועמה גם עצמאותו המעשית של השלטון המקומי (גולדברגר, 1995). ממצב של נחיתות מוחלטת החל השלטון המקומי לצבור עוצמה. היום, קיים פער בולט בין המסגרת הרשמית של סמכויות לבין יחסי הכוחות בפועל שבין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. השלטון המרכזי מנהל "מלחמת מאסף", בשמירה על סמכויותיו, דרך השליטה על בסיס ההכנסות הרעוע של הרשויות.
בן-אליא טוען, כי מקורותיה של מגמה זו הם מגוונים, אך ניתן להכלילם בשלוש קטגוריות עיקריות: מגמות אידיאולוגיות, כשלים ממשליים ויזמות גוברת מצד השלטון המקומי.
- המגמות האידיאולוגיות ניזונות ממקורות שונים. אחד מהם הוא הגל האידיאולוגי-פוליטי השמרני, אשר העמיד בסימן שאלה את הדומיננטיות ההיסטורית של השלטון המרכזי. בן-אליא (1995) מביא כדוגמא את ה - New Federalism של ממשל ריגן בארצות-הברית, שפעל להקטין את כוחו של הממשל הפדרלי (המרכזי), תוך הענקת יתר סמכויות ויתר שיקול דעת למדינות ולרשויות המקומיות.
- הכשלים הממשליים נובעים מהקושי הגדל והולך של השלטון המרכזי, במרבית המדינות, לנהל את המערכת הציבורית. מאז תום מלחמת העולם השנייה קיים גידול עקבי של היקף המגזר הציבורי, של מגוון תחומי המעורבות ושל ריבוי המערכות המימשליות והפונקציונליות. בעקבות מה שבן-אליא (1995, עמ' 7) מכנה "אי-ההרפיה ברמת הדרישה והציפיות מהמדינה", נמצא השלטון המרכזי במצב תמידי של "עומס יתר". בן-אליא (1995) מדגיש, כי לבעיה זו, שהיא גם פוליטית וגם ניהולית-לוגיסטית, התווספה אי-יציבות כלכלית מתמשכת (שניתן להוסיף לה גם אי-יציבות פוליטית), אשר מקטינה את חופש הפעולה ואת האפקטיביות של השלטון המרכזי.
- היוזמה הגוברת מצד השלטון המקומי נובעת, בין היתר, מהמיתון המחזורי ברמה הלאומית והבינלאומית והצורך במדיניות מוניטרית מרסנת, שפועלים, באופנים שונים, למען הגדלת האוטונומיה המקומית. במרבית המדינות, נאלץ השלטון המקומי להתמודד עם משימות חברתיות, כלכליות ואורבניות-פיסיות גדלות והולכות, בעקבות הקטנת מעורבות השלטון המרכזי ודלדול משאביו. בן-אליא (1995) מציין, כי במידה לא מבוטלת, זוהי אוטונומיה המוענקת על דרך השלילה. השלטון המקומי זוכה, אמנם, ליתר חופש החלטה, אך בתנאים נחותים. אי-היציבות הכלכלית ומצוקותיו התקציביות של השלטון המרכזי מדרבנים את השלטון המקומי לחשיבה מחודשת באשר לדפוסי פעולתו, ומפתחים אסטרטגיות מגוונות לניהול משאביו. משמעותם היא מעבר מאדמיניסטרציה של תקציבים לאסטרטגית ניהול יעיל של משאבים קיימים ולפיתוח משאבים חדשים. יזמות פנים-רשותית זו מוצאת, לפי בן-אליא (1995), ביטוי מקביל ביזמות כלכלית-עירונית, המיועדת לחיזוק מעמדה הכלכלי של העיר במישור הלאומי ומגבירה את היקף הפעילות הכלכלית בה.
גם בישראל, למרות ריכוזיות השלטון המרכזי, המעוגנת בחוק, והתפיסה המגמדת את השלטון המקומי, עולה מעמדו של האחרון בהתמדה עם השנים. בן-אליא (1995, עמ' 8) טוען, כי מערכת יחסים זו הולכת ומשתנה, באופן מהותי, מאז אמצע שנות השמונים, והוא הופך "מסוכן סביל לשותף אסטרטגי של השלטון המרכזי".
ציון דרך מהותי בהתחזקות השלטון המקומי היה המעבר לבחירה ישירה של ראשי הערים ב - 1978. על-פי חוק הרשויות המקומיות (התשל"ה - 1975), ראש העיר, הנבחר בבחירות אישיות, הוא הנושא באחריות כלפי האזרח, חייב לו דין וחשבון על הנעשה בבתי-הספר, בלשכות הרווחה, בדרכים ובשכונות המגורים (הארץ - מאמר מערכת, 1998; גולדברגר, 1995; דרי, 1994).
גולדברגר (1995) מציין, כי סיבות שונות הביאו לערעור מרכזיותו המוחלטת של השלטון המרכזי בכל תחומי החיים, ובכלל זה גם בתחומי המינהל והשלטון המקומי. ביניהם: התחזקות האינדיווידואליזם והפלורליזם בחברה הישראלית, עליית רמת ההשכלה של התושבים, שלילת מעורבות היתר של המדינה בענייני הפרט ועליית חשיבותם של איכות החיים והפנאי ועוד.
חשיבותם של נושאים מקומיים גדלה, ועמה גם עצמאותו המעשית של השלטון המקומי. כך התפתחו מנגנונים לא פורמליים, המעניקים בפועל מידה רבה של אוטונומיה לרשויות המקומיות.
בן-אליא (1995, עמ' 8) מדגיש, כי "מגמה זו אינה תוצאה של התוויית מדיניות מוצהרת, אלא של ביזור כברירת מחדל. דהיינו, התבזרות הנגזרת מוואקום ממשלי ברמה המרכזית, המזמין פעילות אוטונומית ברמה המקומית, והחלטות נקודתיות מצד השלטון המרכזי והשלטון המקומי באותו כיוון. העדר מדיניות מרכזית קוהרנטית, והצורך לתת תשובות מוחשיות לצורכי השעה, מביאים את השלטון המקומי לפעילות אינטנסיבית, רב-תחומית, וזו יוצרת מתחים ביחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. המתחים ביניהם באים לידי ביטוי בשאלת הגבולות של הפעילות האוטונומית (עד כמה מותר לשלטון המקומי לפעול ללא תיאום, ולחרוג מהנחיות המדיניות של הממשל המרכזי) ובשאלת המשאבים (אי-התאמה בין הצרכים המקומיים לבין המשאבים, אשר הממשל המרכזי מעמיד לרשות השלטון המקומי). במקביל, קיים מתח מתמיד בין הרשויות המקומיות לבין עצמן,, עקב יכולתן הדיפרנציאלית לקיים רמות פעילות שונות (דרגות פיתוח, מגוון השירותים ואיכותם) וכוחן הנבדל לגייס משאבים".
בהיבט הכספי, אמנם לא השתנתה מיסודה המתכונת של חלוקת התפקידים בין הרשויות המקומיות למשרדים הממשלתיים, אולם קלכהיים (1979) טוען, כי חלו שינויים רבים בסוגי ההשתתפות הממשלתית בתקציבי השלטון המקומי, וגדל היקפה של ההשתתפות הכספית, הן מבחינה אבסולוטית והן מבחינת חלקה היחסי בכלל ההכנסות של הרשויות המקומיות. עם זאת, הונהגו במשך השנים תהליכים ועוצבו מסגרות, שהסדירו נושאים שונים ביחסי הגומלין שבין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. אחת הטענות הנפוצות היא, שהרשויות המקומיות נושאות בנטל נכבד של מימון השירותים הממלכתיים. על רקע זה באה התביעה, שהממשלה תשחרר את הרשויות המקומיות מעול גביית מסים עירוניים ובמקום זאת תקציב, מקופת האוצר, את הדרוש למימון השירותים הניתנים על ידיהן (קלכהיים, 1979). קלכהיים חישב ומצא (שם, עמ' 104), כי "אילו הייתה הממשלה מממנת את השירותים, שהיא קובעת את היקפם ורמתם (כגון חינוך יסודי ותיכוני, שירותי סעד וכדומה) יכולה הייתה העיריה, ממקורותיה היא, לשפר את השירותים המקומיים, שעליהם היא מחליטה, בכ - 8%, בלי להיכנס לגירעון כלשהו".
מגמות עתידיות ביחסי השלטון המקומי עם השלטון המרכזי: יחסים אלו מתפתחים, באופן ברור, לכיוון התחזקות הגורם המקומי, על-ידי שינויי חקיקה עתידיים.
רוני מילוא (1999), אשר שימש, מחד-גיסא, כחבר-כנסת וכשר במימשל המרכזי ומאידך גיסא, כראש עיריית תל-אביב, טען, כי הדרך לשינוי האיזונים בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי, היא על-ידי שינוי המבנה החוקי. "להזיז הצידה את פקודת העיריות, במתכונתה הנוכחית ולחוקק… 'חוק יסוד: השלטון המקומי', שבו יקבעו בצורה ברורה סמכויות, אחריות, חובות, ואז אפשר יהיה ליצור מערכת איזונים חדשה, שתצעד לכיוון נכון יותר… בחוק ייקבעו הסמכויות, המקורות, האמצעים, שעל פיהם תוכל רשות מקומית לפעול ותחומים שהיא תוכל לקבל בהם את ההחלטות ולבצע אותם, ללא ההסתמכות המוחלטת על השלטון המרכזי". גם השר לשעבר חיים רמון (1999) מציין, כי "הדבר המשמעותי ביותר הוא לשנות, באופן דרמטי, את פקודת העיריות. פקודת העיריות הנוכחית צריכה לחלוף מן העולם. היא הייתה צריכה לחלוף כבר שנים קודם". רמון מציין, כי העובדה ששר הפנים, דאז, נתן שרנסקי הגיע למשרד הפנים, בראש ובראשונה, בגלל נושאים שאינם קשורים דווקא לעיריות, מעוררת תקווה, שלמרות שהוא בא ממפלגה סקטוריאלית, הוא לא ינהג כפי שנהגו בעבר במשרד הפנים" ויעביר את חוק יסוד: העיריות, "שבו יקבעו היחסים בין השלטון המרכזי לבין העיריות, כאשר החוק הזה צריך לייצג מתן עצמאות גדולה משמעותית ומתן סמכויות (שרנסקי אכן פעל בכיוון של רפורמה מקיפה בשלטון המקומי, מהלך שהשתבש עקב פרישת מפלגת "ישראל בעלייה" מהקואליציה. הוא הוחלף, במשרד הפנים על-ידי השר רמון. המחבר). רמון מדגיש, כי "הדבר צריך להביא לשינוי טוטאלי ומהפך בין היחסים, שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי… הגיע הזמן שאחרי חמישים שנות עצמאות למדינת-ישראל, יגיע גם התור של השלטון המקומי. הגיע הזמן שיצא מהתקופה הקולוניאלית, שבה הוא נמצא היום, ויגיע לעצמאות, כמעט בכל שטחי החיים, תוך הקטנת נקודות החיכוך בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, כמעט עד לאפס".
באוקטובר 1998 ניסח פרופ' גדעון דורון טיוטא להצעת "חוק יסוד: הרשויות המקומיות", שעיקרה ביטול התלות של הרשויות המקומיות במשרדי הממשלה מבחינה תקציבית ותפקודית, הרחבת אחריותן באמצעות העברה ישירה של כל התקציבים והסמכויות בתחומי הטיפול הנוגעים להן וקביעת תקציבן השוטף על-פי נוסחה, שתיבנה על יסוד "סל צריכת שירותים" מעודכן, ריאלי ושוויוני (הארץ, 2000). "טיוטת החוק מציעה, כי תקציב הרשויות המקומיות ייכלל במסגרת תקציב המדינה. הרשויות יקבלו, לפי ההצעה, את האחריות, המוטלת היום על משרדי הממשלה, לניהול כל העניינים הנוגעים לאזרח ולקהילה ולביצועם. היא תהיה אחראית כמעט לכל ענייני התושבים בתחומה: חינוך, תרבות, רווחה, בריאות הציבור, איכות סביבה, תחבורה וגם על הביטחון האזרחי (שחורי, 1998).
מניעים, טיעונים ודרכי פעולה של השלטון המקומי לגבי מעורבות בתחומים "משטרתיים"
עד 1995 התקשו מאוד ראשי ערים ביצירת קשרי עבודה עם מפקדי התחנות שבגבולותיהם המוניציפליים. אסטרטגיית "השיטור הקהילתי"¨ (ראה בהמשך), שמוסדה על-ידי המפכ"ל, דאז, אסף חפץ, שינתה מהותית את המצב הזה. היא אפשרה לראשי הערים, החפצים בכך, צינורות השפעה ממוסדים, אם כי בעוצמה שונה, לפי נכונות המשטרה באותו מקום ואופיו של ראש הרשות הרלוונטי.
בחינת המניעים הדוחפים ראשי ערים לשותפות עם המשטרה ולמעורבות בתחומים "משטרתיים" מלמדת על שני סוגים עיקריים של מניעים (וייסבורד ואח', 1998; קים, 1999).
המניע האחד הוא של ראשי ערים, המבקשים, מסיבות שונות, עוצמה פוליטית, דרך השליטה על המשטרה. על-מנת להעצים את מעמדם, הם חוברים לפרויקטים משטרתיים, כמו ה"שיטור הקהילתי", כשהם רואים בהם שלב נוסף בדרך ליצירת "משטרה עירונית". הבולט והדומיננטי ביותר הוא ראש עירית רעננה, זאב בילסקי¨, שהישגים רבים של השלטון המקומי בתחום זה נזקפים לזכותו.
המניע האחר הוא של ראשי ערים שאינם מעוניינים בשליטה על המשטרה. הם פועלים מתוך ההבנה, שהשגת איכות חיים בעירם מחייבת עבודה מערכתית לפתרון בעיות עם כלל הגורמים בקהילה, שעליה הם מופקדים. ראשי ערים אלה משרתים, בדרך-כלל, אוכלוסיות "חזקות", התובעות איכות-חיים והופכות אותה לשיקול ההצבעה העיקרי ביום הבחירות. מצב זה הופך את הקשר עם המשטרה לחיוני, כיוון שהמשטרה היא אחד הכלים החיוניים להשגת איכות חיים בקהילה. העבודה עם המשטרה נתפסת כחלק מתהליכי שיפור איכות השירות לתושבים. חלקם בעלי עוצמה פוליטית משמעותית, כמו ירושלים או כרמיאל (שהעומד בראשה הוא יושב-ראש מרכז השלטון המקומי), ואינם חפצים ו/או זקוקים להשיג עוצמה נוספת דרך השותפות עם המשטרה (וייסבורד ואח', 1998). דוגמא לכך היא ראש עיריית הרצליה, יעל גרמן (1999), המתארת את יחסיה עם התושבים כיחסי ספק-לקוח. "האזרח הוא לקוח. אם הוא לקוח, אני חייבת לדעת מה הוא רוצה, ואני חייבת גם לתת לו את מה שהוא רוצה ואת מה שהוא צריך… מה שהוא צריך הוא, במידה רבה איכות חיים".
קים ואח' (1999) טוענים, כי במקומות שנרשמה פשיעה גבוהה, נושא הורדת הפשע הפך לחלק ממצע הבחירות של מועמדים לרשויות המקומיות, למרות שכלי זה אינו נמצא בידיהם. לדוגמא, רמת הפשיעה הגבוהה בנתניה, ערב הבחירות האחרונות לרשויות המקומיות, הביאה את אחד המועמדים לראשות העיריה, רוני שרטוב, להבטיח, כחלק ממצע הבחירות שלו, להקים בנתניה "משטרה עירונית", תוך שהוא מציין, כי "למד רבות מראש עירית ניו-יורק רודולף ג'וליאני, שאחראי למהפכה באכיפת החוק בניו-יורק בעשור האחרון" (ללא מחבר, 1998; קים ואח', 1999). הקשר בין ראש העיר והפשיעה בעירו
נקלט כה טוב, עד כי שנה לאחר הבחירות לרשויות המקומיות, הציג עיתון "הארץ" בסדרת כתבות את הישגי ראשי הערים, כאשר נושא הפשיעה היה אחד מהמרכיבים להערכתם.
המאפיין העיקרי של כל דרכי הפעולה של ראשי הערים להשגת השפעה על עבודת המשטרה הינו סיוע בכסף ובאמצעים תמורת השגת השפעה על יעדי המשטרה המקומית והדגשי עבודתה. משטרת-ישראל, כמשטרה לאומית, "נקרעת" בין בעיות ברמה הלאומית לבעיות ברמה המקומית, ונותנת, מטבע-הדברים, עדיפות לבעיות ברמה הלאומית. לתוך הוואקום הזה נכנסים בהצלחה אותם ראשי-ראשיות מקומיות, המנצלים את מצוקות מפקדי תחנות המשטרה, ומציעים להם אמצעים וסיוע תמורת השפעה (קים ואח', 1999). ניתן לקבוע, כי הסיוע הכספי הינו אחד התמריצים העיקריים של המשטרה ביוזמות הקהילתיות שלה ובהידוק ההשפעה של ראשי רשויות מקומיות על עבודת השטח שלה, כפי שהדבר בא לידי ביטוי ב"מודל רעננה" ו"במודל השיטור המשולב" שנגזר ממנו (ראה בהמשך).
ניתן לאתר, על בסיס מקרים שהתרחשו, ארבע דרכי פעולה עיקריות:
דרך הפעולה הראשונה הינה שיתוף-פעולה עם המשטרה ועם יתר הגופים הפועלים בקהילה, במטרה להביא לעבודה מערכתית, מתואמת, שתניב תוצאות. ראשי ערים רבים, שאימצו את מודל השיטור הקהילתי, פעלו מתוך מניעים כאלה. דוגמא לגישה זו ניתן למצוא בהתבטאותו של ראש עיריית כרמיאל וראש השלטון המקומי, עדי אלדר, בתכנית הרדיו "בחצי היום" (1998), בנושא הפעלת פרויקט משותף לעיריה ולמשטרה להתמודדות עם תופעת האלימות במשפחה: "אנחנו נכנסנו לפרויקט הזה, כי סברנו, שיש ריבוי של מקרי אלימות במשפחה, ולכן החלטנו לטפל בזה, לא רק על-ידי המשטרה אלא על-ידי כל הגורמים הטיפוליים בקהילה. אנחנו בדרך-כלל נוטים להאשים רק את המשטרה בחוסר טיפול, ואני חושב שזו שגיאה. אם יש אלימות במשפחה, כל הגורמים יחד אחראים לכך".
דרך הפעולה השנייה היא אימוץ דרכי עבודה משטרתיות ושימוש בכלים משטרתיים, בשליטת הרשות המקומית. ניתן למנות מספר דוגמאות לכך:
- העסקת פקחי עיריית רעננה ופקחי ערים נוספות, בעיקר באזור המרכז, בנושא הכוונת תנועה והזרמתה, תוך קבלת סמכויות מהמשטרה (ראה בהמשך).
- העסקת חברות שמירה פרטיות, בשכר, על-ידי הרשות המקומית, למשימות של פטרול, אבטחה ומניעת עבירות.
- דוגמא חריגה היא פרשייה, שהתפרסמה בחודש יוני 1998, של הפעלת חוקר פרטי מטעם עיריית ראשון-לציון, כדי ללמוד על סוגיית השימוש בסם בגימנסיה הריאלית בעיר (סבן, 1998; קים ואח', 1999). בעקבות עבודתו נעצרו עשרים ואחד תלמידים. בכיר בעיריה התבטא בעקבות הפרשה ואמר, כי "העיריה לא השתמשה במשטרה, כי זו מבצעת דברים בקצב שלה ואין לה כוחות להתפנות למשימה מסוימת, לאורך זמן".
- דוגמא חריגה אחרת היא החלטת המועצה המקומית בכפר הדרוזי בית-ג'אן, בברכת מפקד המשטרה בכרמיאל, להפעיל מחסום בכניסה לכפר, בשעות הלילה, במטרה להתמודד עם בעיות של הכנסת סמים וכניסת פרוצות לתוך הכפר (סיני, 2000).
דרך הפעולה השלישית היא שימוש בכלים, שאינם בידי המשטרה, ולרשות יש בהם יתרון יחסי, לצורך השגת מטרות "משטרתיות" לכאורה. דוגמא בולטת לכך היא המאבק שמנהל ראש המועצה בעומר, פיני בדש, כנגד עבירות הרכוש הרבות מצד שבט טרבין אל-סנע השכן, שערער את איכות החיים ביישובו. בדש הצליח להפחית משמעותית את הפשיעה ביישובו, על-ידי הצבת אולטימטום לשבט טרבין אל סאנע, שמתגורר בגבולותיו, כי במידה שיבצעו עבירות רכוש בעומר, הוא ימנע את כניסתם לישוב, וימנע מהם שירותים חיוניים. לחצו של בדש הביא להסכם עם נכבדי שבט הטרבין, לפיו "אף אחד מבני השבט לא יגנוב רכוש של תושב עומר, ובמידה שהדבר אכן יקרה, יוחזר הרכוש לבעליו, והגנבים יוסגרו למשטרה" (איפרגן, 1997א'; קים ואח', 1999).
דרך הפעולה הרביעית הנה שימוש בכלים קהילתיים-חברתיים, של "גורמי שיטור טבעיים", לפתרון בעיות "משטרתיות" לכאורה. דוגמא לאסטרטגיה כזו, שננקטה על-ידי רשות מקומית, היא החלטת פרנסי העיר רהט להתמודד עם העלייה בפשיעה בעירם בדרך של חרמות ונידוי חברתי לגנבים ולבני משפחותיהם, תוך התבססות על מסורת המושרשת בשבטי הבדואים שנים רבות (איפרגן, 1997ב'; קים ואח', 1999). (יש לציין, כי בדומה לרשויות המקומיות, מנסה גם המשטרה להשתמש באסטרטגיה זו. אסטרטגיית "השיטור הקהילתי" מטיפה להסתמך בפתרון בעיות בקהילה על גורמי פיקוח וחיברות (סוציאליזציה), כמו גננות, מורים, רבנים, מזכירי משקים וכדומה. דוגמא לכך היא, למשל, השימוש שעושה המשטרה ב"ועדות סולחה" במגזר הערבי, לפתרון בעיות של אלימות וסדר ציבורי (קים, 1999).
דרכי ההתמודדות של המשטרה ושל המשרד לבטחון הפנים, עם המצב החדש
דרכי ההתמודדות של משטרת-ישראל: אסף חפץ, המפקח-הכללי בשנים 1998-95, שחרת על דגלו את "השיטור הקהילתי" כאסטרטגיה מובילה של משטרת-ישראל, פיקד, לפני כן, על מחוז המרכז. מחוז זה כלל בגזרתו ערים כמו רעננה וראשון לציון, שבהן נקטו ראשי הערים יוזמות מעשיות של פעילות, בתחומים משטרתיים (וייסבורד ואח', טרם פורסם; קים, 1999).
"שיטור קהילתי" הוא "ניסיון לצמצם את הפשע ואת הפחד מפשע, באמצעות גישה יוזמת, תוך שימת לב לזכויות האזרח, ותוך צמצום התנאים החברתיים המביאים ליצירת הפשיעה, כאשר מוקד היוזמה הוא ביצירת שותפות עם מוסדות וארגונים בקהילה" (שלו ויחזקאלי, 1997; קים, 1999). שיטה זו התפתחה בעיקר בארצות-הברית, ובמקביל, גם בישראל ובמשטרות מערב- אירופה.
כבר בשנים 1985-4 חבר חפץ, בעת היותו מפקד מרחב השפלה, לראש המועצה המקומית בבית-דגן, ושניהם יחד הצליחו ליצור שינוי מהותי במאבק בתופעת הסמים ביישוב, על-ידי הפעלת הקהילה כולה. בסמוך לכניסתו לתפקיד המפכ"ל, הורה חפץ על הקמת "יחידה לשיטור קהילתי" (יש"ק), שהוכפפה אליו ישירות, ושהייתה אמורה להוביל את המשטרה לשינוי בתרבות הארגונית שלה ובדרכי עבודתה. שיטה זו נקלטה והתבססה בעיקר במחוז המרכז (עליו פיקד חפץ לפני-כן) , בדגש על מרחב השרון, שבו הוביל ניצב-משנה בני קניאק, מפקד מרחב השרון, דאז ומקורבו של חפץ, את השינוי בעוצמה רבה. זה היה הרקע, שהוביל להיענות המשטרתית לחלק מיוזמותיו של ראש עיריית רעננה, זאב בילסקי, שהגיש הצעה מפורטת למיסוד "משטרה עירונית" בעירו. היענות זו הובילה למיסוד "ועדת בכר" ובעקבותיה להפעלת "מודל רעננה" (ראה בהמשך).
בילסקי ("ועדת בכר, 1996; ראה גם את מאמרו של בילסקי בגיליון זה), ברוב תבונה, לא ניסה בהצעתו ל"משטרה עירונית ברעננה" להתחרות במשטרת-ישראל, אלא ביקש לכלול במסגרתה בעיקר תחומי עשייה, הנמצאים "במעטפת" העשייה המשטרתית, כמפורט:
- הפעלת מוקד עירוני משותף לכל גורמי החירום.
- הכוונת תנועה כשירות לציבור, בשעות הלחץ, הבנוי על שלד של פקחי עיריה ומתנדבי התנועה, במדים, של המשמר האזרחי.
- פעילות למניעת עבירות נגד רכוש, תוך מתן דגש לגניבות רכב.
- הטיפול באזרחים, קורבנות של עבירות רכוש, כולל גניבות רכב.
- שמירה על הסדר הציבורי.
- רישוי עסקים.
- אבטחת מוסדות החינוך.
- טיפול מרוכז בנושא חינוך ונוער.
- תיאום של ארגוני המתנדבים "אל-סם" ו"קשב" ושילובם במכלול הפעילות.
- אכיפת חוקי-עזר: רעש, חניית אוטובוסים, חניות כפולות.
התמריץ שהציע בילסקי למשטרה, בתמורה להקמת "המשטרה העירונית", היה מימון חלק משירותי המשטרה (הצעה שקוימה במסגרת "מודל רעננה") ושכר השוטרים (הצעה שלא קוימה).
בתאריך 13 בספטמבר 1995, מינה השר דאז לבטחון הפנים, משה שחל, "צוות בדיקה" בראשות סגן המפקד דאז של מחוז המרכז של המשטרה, תנ"ץ יהודה בכר, לבדיקת נושא שיתוף הפעולה בין המשטרה לרשות המקומית ("ועדת בכר", 1996). הצוות מונה בעקבות פניות, בעיקר של ראש עיריית רעננה וגם של מספר ראשי ערים נוספות אל השר לבטחון הפנים, בבקשה לשקול הקמת "משטרות עירוניות" בתחומן הטריטוריאלי. צוות הבדיקה כלל תשעה חברים, קצינים ועורכי-דין בדרגות סגן-ניצב וניצב-משנה. ממצאי הצוות הוגשו חצי שנה לאחר מכן, במרץ 1996. המלצות הצוות היוו את הבסיס להקמתו של "מודל רעננה" (ראה פירוט נוסף בלוח מס' 1):
- "הרחבת הסמכויות החוקיות של פקחי העיריה בתחום התנועה (הכוונה ואכיפת חוקי החנייה)".
- "הפעלה ניסיונית למשך שנה של יחידת "שוטרים לתפקידים מיוחדים" (שת"מים), שתמומן על-ידי עיריית רעננה, ותופעל תוך אוריינטציה קהילתית, בעיקר בתחום איכות החיים".
- "יישום קונספציית השיטור הקהילתי ברעננה".
- "ליווי מחקרי של התהליך, הפקת לקחים ואפשרות יישומו גם בערים נוספות".
שלוש מההמלצות הללו אכן יושמו, כמפורט:
- באשר להמלצה הראשונה, תוקנו תקנות בתחום התעבורה (תקנות התעבורה (תיקון), התשנ"ח - 1997). במצב החוקי החדש, הנוהג היום, רשאית רשות מקומית להפעיל פקחי תנועה לפתרון בעיות של הזרמת תנועה בתחומיה, במידה שיש לה אינטרס בכך. הדבר מותנה בקבלת אישור מפקד מחוז, לאחר שהפקחים העירוניים יוכשרו להכוונת תנועה על-ידי המשטרה ויוסמכו לכך. הראשונים לעבור את ההשתלמות ולקבל הסמכה היו פקחי עיריית רעננה.
- מודל השיטור הקהילתי מהווה את הבסיס לתפיסת השיטור ברעננה, ונחשב ל"ספינת הדגל" של השיטור הקהילתי בישראל. אולם, בשל הראייה הייחודית של ראש עיריית רעננה את תפקיד העיריה ואת אחריותה, התפתח ברעננה דפוס מתקדם יותר של שיטור קהילתי ביחס למקומות אחרים, שבהם יושם המודל. וייסבורד ואח' (טרם פורסם, עמ' 24) טוענים, כי התפתחות "מודל רעננה" היא "הדוגמא היחידה, עד היום, שבה הדרישה לשינוי דפוס הקשר בין המשטרה לקהילה הובעה על-ידי הקהילה, ולא הוצעה על-ידי המשטרה… (המודל) מאחד את פעילות הכוחות העירוניים עם הכוח המשטרתי, בתחומים, שבהם יש אינטרסים משותפים למשטרה ולרשות המקומית. במסגרת המודל, שוטרים, שהוקצו רק למרכז השיטור המשולב ברעננה, מסיירים עם פקח עירוני". חלק מעלויות ההפעלה של משטרת רעננה ממומנות על-ידי עיריית רעננה. השוטרים הם חלק ממצבת השוטרים בתחנת-האם כפר-סבא, כך שהפיקוד אינו בידי ראש-העיר, אולם, הפעלתם השוטפת נעשית, בהסכמה, בתחומי רעננה בלבד.
- "מודל רעננה" זכה לכיסוי מחקרי גדול, אם כי לא שיטתי. החיסרון העיקרי והמהותי של הסקרים שהתבצעו היה, שלא נערכה בדיקה לפני תחילת הפרויקט. הבדיקה הראשונה התבצעה כחצי שנה לאחר תחילתו. עם זאת, תוצאות הבדיקות הללו היו בעיקרן חיוביות, והיוו מרכיב חשוב בהחלטת המשטרה, כי הפרויקט מוצלח, וכי נכון יהיה להרחיבו לערים נוספות. וייסבורד ואח' (טרם פורסם, עמ' 24) קבעו, כי "הפעלת המודל בחסות השיטור הקהילתי איפשרה לכל הצדדים לחוש שותפים שווים ומלאים בתהליך".
ההמלצה השנייה הינה היחידה מבין הארבע, אשר לא יושמה. הסיבה לאי יישומה לא הייתה תלויה במשטרה. ראש עיריית רעננה, מסיבותיו הוא, הגיע למסקנה, בדבר אי-הכדאיות הכלכלית של הפרויקט והוביל, לחלופין, הפעלה של צוות רב-תחומי, שכלל פקחים, עובדי קבלן ועובדים אחרים, בפיקוח של שוטרים ובהכוונתם.
עם פרישתו של המפכ"ל חפץ חדלה אסטרטגית השיטור הקהילתי להוות מרכיב מרכזי בתפיסת המשטרה. במסגרת השינויים שעברה המשטרה בעידן המפכ"ל החדש, יהודה וילק, הועברה היחידה לשיטור קהילתי מכפיפות ישירה למפכ"ל, ואוחדה עם אגף המשמר האזרחי. וייסבורד ואח' (טרם פורסם, עמ' 129) טוענים, כי העברה זו הייתה "המכה הארגונית האחרונה" לשיטור הקהילתי, והיא סימלה, למעשה, את גוויעתה כאסטרטגיה כלל משטרתית". וייסבורד ואח' טוענים, כי התכנית הכוללת של השיטור הקהילתי, כפי שהוא הוצג לראשונה במשטרת-ישראל, נכשלה. לפי וייסבורד ואח' (שם, עמ' 124), "ברור שהרעיון של תכנית כוללת של שיטור קהילתי לא יושם בישראל. בהקשר זה, שיטור קהילתי נסוג בישראל". הם מדגישים (עמ' 128) את "החוסר במחויבות ארגונית לשיטור הקהילתי מתחילת התהליך", וכי "לתכנית לא היו מעולם משאבים אנושיים, כלכליים ומלוא הסמכות, שנדרשה לשינוי מלא ויסודי של ארגון המשטרה, הפילוסופיה שלו ופעולותיו".
למרות כל אלה, הצלחתו היחסית של "מודל רעננה" על-פני המודלים ה"רגילים" של השיטור הקהילתי, הביאו את וילק לתמוך במודל זה ובאפשרויות יישומו בערים נוספות, בהחלטות ובהקצאת משאבים. בעקבות הנחייה זו בנה "אגף קהילה ומשמר אזרחי", את "מודל השיטור המשולב".
"מודל השיטור המשולב" (רז, 1999, עמ' 2) מוגדר כ"יצירת מודל עבודה משותף משטרה-רשות מקומית, הבנוי על איגוד כוחות, שיש להם אינטרס פעולה משותף, באזור נתון. זאת, לשם הגברת האפקטיביות הכלל-מערכתית בתחומים של מתן שירות, בולטות, אכיפה ואיכות חיים". בכוונתו של המודל להביא לשיא את מערכת היחסים בין הרשות המקומית למשטרה, על-מנת ליצור משטרה מכוונת אזרח, בעלת אוריינטציה שירותית, שתהיה יעילה יותר, הן בשל יכולתה להיעזר באיגוד הכוחות עם הרשות והן בשל המכוונות של שני הגופים להשגת מטרה אחת. בתחילת שנת 2000 היה המודל בתהליכי יישום מתקדמים ברעננה וביבנה. יישומו החל בהוד-השרון ובטבריה והוא היה בתהליכי בחינה, בשלבים שונים, במודיעין, בנס ציונה ובכפר-סבא באזור המרכז, בחיפה, בטבעון בחדרה באזור הצפון, באזור ובהרצליה באזור המרכז ובאשדוד, בעומר, באילת, ברהט ובתל-שבע באזור הדרום. קים ואח' (1999) מציינים, כי "נראה, שהמשטרה רואה ב"מודל רעננה" הצלחה גדולה יותר מיתר המודלים של יישום שיטור קהילתי בערים, וכי ניתן למצוא עדות לכך בעובדה, שיעד המפכ"ל לאגף קהילה ומשמר אזרחי, היה ליישם את 'מודל רעננה' בשתי ערים נוספות לפחות, עד סוף שנת 1999" (רז, -1999ב'). ההצלחה ביישום היעד הביאה את המפכ"ל להגדילו, ולהציב לאגף את האתגר של יישום המודל בעשר ערים נוספות, עד סוף שנת 2000 (יעדי יחידות משטרת-ישראל לשנת 2000).
רז (1999) מציין, כי קיים פער בין תחושות ההצלחה של המודל בקרב אנשי משטרה וראשי ערים, ובין התוצאות, עד כאן, כפי שהן משתקפות בסקרים שנערכו ברעננה. בנוגע לתחושת ההצלחה שצובר המודל, מציין רז שלושה אלמנטים עיקריים:
- מודעות ועניין גוברים בקרב ראש העיר ובקרב אנשיו בסוגיות שהיו קודם נחלת המשטרה בלבד.
- עלייה משמעותית ביכולת התגובה המשותפת, הן באירועי שגרה והן באירועים חריגים.
- המודל נתפס כ"הצלחה" בקרב ראשי ערים, בלי קשר לתוצאות בשטח.
דרכי ההתמודדות של המשרד לבטחון הפנים: השרים לבטחון הפנים שחל, קהלני ובן-עמי העניקו גיבוי מיניסטריאלי לעובדות שנקבעו בשטח, של שיתוף משמעותי של ראשי ערים באחריות ובמימון שירותי המשטרה הניתנים ב"מודל רעננה". אולם, ניתן לראות חשיבה מחודשת במשרד לבטחון הפנים במסקנות "הוועדה לשינוי פקודת-המשטרה", שהוקמה ב - 27 ביוני 1994 בראשות שר המשפטים לשעבר, עו"ד חיים צדוק. הוועדה מנתה עוד את פרופ' מרדכי קרמניצר, את עו"ד יעקב רובין, את מר חיים קוברסקי ז"ל ואת ניצב (בגמלאות) ד"ר יהושע כספי. הוועדה הגישה את ממצאיה ביוני 1999.
הוועדה בחנה שני מודלים, שלפיהם ניתן להשתית את קביעת היקף שירותי המשטרה בתחום שיפוטן של הרשויות המקומיות השונות:
- המודל הראשון, הנוהג כיום, קובע, כי רוב שירותי המשטרה ניתנים, עקרונית, ברמה אחידה בכל הארץ. השירותים מופעלים ומתוקצבים על-פי הצרכים המקומיים וסדרי העדיפויות הלאומיים, הכול כפי שקובע פיקוד המשטרה, וללא כל יכולת השפעה של הרשויות המקומיות.
- המודל האחר קובע סל שירותי משטרה בסיסי, שאותו תעניק המשטרה בכל יישוב על בסיס שוויוני. על-פי מודל זה, תוכל הרשות המקומית להשתתף בתגבור "סל" שירותי המשטרה המוענק בתחומיה מעבר ל"סל" הבסיסי, וזאת על-ידי הקצאה כספית למשטרה של התקציבים הנדרשים. יצוין, כי הסדר דומה נוהג לגבי תחומי חיים אחרים, כגון תחום החינוך. כמו - כן, הסדר זה דומה, למעשה, להסדרים בארצות, שבהן המשטרה פועלת על בסיס אזורי ומבוזר". כך, למשל, מציינת הוועדה, כי "באנגליה, נושאות הרשויות המקומיות בחלק קבוע ממימון פעולות המשטרה, והחוק קובע במפורש, כי רשות המשטרה רשאית לקבל מענקים מהרשויות המקומיות שבתחומן היא פועלת, בין מענקים ללא-תנאי ובין מענקים המותנים בתנאים, שמפקד המשטרה הסכים להם". כן מציינת הוועדה, כי "החוק האנגלי מתיר לרשות המשטרה לקבל מענקים והלוואות גם מגורמים אחרים".
דו"ח "ועדת צדוק" (1999) משווה את היתרונות השונים של "המשטרה העירונית" מול היתרונות של "המשטרה הלאומית", כפי שהם נתפסים בעיני הוועדה. הדו"ח מונה שבעה יתרונות למשטרה הלאומית:
- למשטרה כזו יתרונות טבעיים, כלכליים ואחרים, הנובעים מגודלה ("Economies Of Scales")
- היא מספקת שירותי משטרה גם כאשר לגורמים אזוריים או מקומיים אין יכולת ארגונית או פיננסית , או אולי רצון, לקיים שירותי משטרה ברמה גבוהה.
- היא מצמצמת את האפשרויות של פגיעה במיעוטים ברמה האזורית.
- קיומה מקל על יצירת התמחות בעניינים מסוימים ברמה הארצית.
- קיומה מאפשר לנייד את הכוחות לאזורים, שבהם הם עשויים להידרש בהיקף גדול יותר מהכוח המשטרתי, המוצב בדרך קבע באותו אזור.
- קיומה מאפשר טיפול ריכוזי ויעיל יותר בבעיות בטחון הפנים, המצויות בראש סולם העדיפויות של שירותי המשטרה בישראל.
מול אלה מונה הדו"ח ארבעה יתרונות למשטרה העירונית:
- היא זולה יותר לתפעול, כיוון שקיום משטרה לאומית כרוך בשרשרת פיקוד ארוכה, מסורבלת ויקרה.
- היא תוכל להיענות טוב יותר לצרכיו של כל אזור.
- גודלה הקטן מקנה לה גמישות ארגונית. ניתן לערוך בה שינויים במהירות וביעילות רבה יותר בעת שינויים חברתיים.
- מקבלי ההחלטות בה יושבים בתוך הקהילה, בניגוד למינהל מרכזי, המרחיק את מקבלי ההחלטות במשטרה מן הציבור, שאותו הם משרתים.
הוועדה מציינת, כי "למרות שנשמעו בפני הוועדה הצעות, הן מטעם המשטרה (ההדגשה שלי, פ.י.) והן מטעם ראשי השלטון המקומי, לאפשר את קיומו של המודל השני, הוועדה סבורה, כי אין לאפשר את מימונם של שירותי משטרה בידי רשויות מקומיות" (ההדגשה במקור). "הוועדה סבורה, כי הסיכונים הכרוכים במתן אפשרויות אלו עולים על היתרונות. גם אם הוועדה סבורה, כי יש לשלב את הרשויות המקומיות בקביעת סדרי העדיפויות של המשטרה, אין מקום לעשות זאת כתוצאת לוואי של פעילות תקציבית, אלא מטעמים ראויים ועם מנגנוני איזון ובקרה הולמים. לבסוף, קיים חשש, כי פיקוד המשטרה עלול להימנע מלתקצב פעולות מסוימות, מתוך הנחה, שהרשויות המקומיות יתקצבו אותן, ובסופו של דבר רק תושביהן של רשויות עשירות יותר יזכו לקבל את שירותי המשטרה הללו ברמה גבוהה. לאור שיקולים אלו, הוועדה סבורה, כי יש להשאיר את מתן שירותי המשטרה על בסיס שוויוני, ארצי, בהתאם לסדרי עדיפויות מקצועיים של המשטרה (ההדגשה במקור).
השוואה בין מסקנות "ועדת בכר" למסקנות "ועדת צדוק"
ניתן להשוות את דרכי ההתמודדות של המשטרה מול אלה של הדרג הממונה עליה, עם השינוי המתרחש בשטח, באמצעות השוואת המסקנות של "ועדת בכר" (שהוקמה, אמנם, על-ידי השר לבטחון הפנים אך אוישה ברובה המכריע על-ידי אנשי משטרה), עם מסקנות "ועדת צדוק" לשינוי בחוק המשטרה, שפעלה ביוזמת ובמסגרת המשרד לבטחון הפנים (ראה השוואה בלוח מס' 1).
ההשוואה מלמדת על הבדלי גישות מהותיים. בעוד ש"ועדת בכר" מניחה את התשתית ל"מודל רעננה", תגובתה של הוועדה למודל הייתה מסויגת יחסית. היא פוסלת את אחד העקרונות הבסיסיים של מודל זה, והוא שיתוף הרשויות המקומיות בתקצוב המשטרות שבאזורן.
קיימים ארבעה תחומים, שעליהם שתי הוועדות אינן חלוקות:
- אפיוניה הייחודיים של מדינת-ישראל, ובעיקר נושא הביטחון והסדר הציבורי, מחייבים הפעלת משטרה ארצית.
- חובה לחזק את הקשר בין תחנת המשטרה לרשות המקומית, ולעגן אותו בנהלים ("ועדת בכר") או בחקיקה ("ועדת צדוק"), באופן שלא ישאיר את שיתוף הפעולה לרצונם הטוב של שני הצדדים. "ועדת צדוק" ראתה גם בחיוב את הקמתם של מוקדי חירום עירוניים, שבהם ימוקמו כל גופי החירום וההצלה (משטרה, מכבי אש, מד"א) יחד עם המוקד העירוני.
- הרחבת הסמכויות החוקיות של פקחי העיריה בתחום התנועה (הכוונה ואכיפת חוקי החניה).
- יישום קונספציית השיטור הקהילתי ("ועדת בכר"), תוך עיגון בחקיקה של הקמת מועצות תיאום משותפות, ברמה העירונית ("ועדת צדוק").
מול הסכמות אלה, מעניין לבחון את התחומים, שבהם היו הוועדות חלוקות ביניהן (ראה לוח מס' 1):
לוח מס' 1: השוואת תחומי אי ההסכמה בין מסקנות "ועדת בכר" ומסקנות "ועדת צדוק"
| מס' | מסקנות "ועדת בכר" | מסקנות "ועדת צדוק" |
| 1 | "ניתוח החסרונות מול היתרונות של דגם המשטרה העירונית, הביא את מרבית חברי הצוות למסקנה, שאין מקום ליישום מודל המשטרה העירונית בישראל כעת" (ההדגשה שלי, פ. י.)" (שם, עמ' 29-30). | "לאור גודלה של מדינת-ישראל, וההומוגניות היחסית של חלקיה הגיאוגרפים השונים בתחום הצריכה של שירותים משטרתיים, אין מקום בכלל (ההדגשה שלי פ. י.) להקים משטרות עירוניות או אזוריות" (שם, עמ' 29). |
| 2 | הצוות ממליץ לגבש מודל חדשני (ההדגשה שלי, פ. י.) לשיתוף פעולה בין המשטרה לרשות המקומית, שיתן את מירב הפתרונות לנושאים שהועלו על-ידי הרשות המקומית. במסגרת מודל זה, "תבוצע הערכת מצב משותפת בתחומי התנועה, הפשיעה, איכות החיים, פיתוח תשתיות אורבניות וכיוצא בזה". | הרשות המקומית תיוותר במעמד מייעץ, ולא תוכל להורות למפקד המשטרה המקומית לבצע פעולות משטרתיות מסוימות או להימנע מביצוע פעולות משטרתיות. אין כוונה לכך שראש העיריה יפקד על המשטרה, או אפילו שיוכל להורות למשטרה לנקוט פעולות מסוימות. עם זאת, ניתן לשקול את קיומו של ניסוי מבוקר במספר מקומות בארץ, שבו תוכל המועצה העירונית להשפיע (ולא לקבוע פ.י.) על סדרי העדיפויות הכלליים בתחום פעולת המשטרה. |
| מס' | מסקנות "ועדת בכר" | מסקנות "ועדת צדוק" |
| יש לציין, כי הוועדה מאמצת שניים מהנדבכים של הצעתו של בילסקי למשטרה עירונית: את מוקדי החירום המשותפים ואת נושא העברת תחום ה"אבידות ומציאות" לרשויות המקומיות. | ||
| 3 | "הפעלה ניסיונית למשך שנה של יחידת שוטרים לתפקידים מיוחדים (שת"מים), שתמומן על-ידי הרשות המקומית ברעננה ותופעל תוך אוריינטציה קהילתית, בעיקר בתחום איכות החיים" (שם, עמ' 29-30). | אין לאפשר את מימונם של שירותי משטרה בידי רשויות מקומיות. מתן היכולת לרשות המקומית לתקצב חלק מן הפעולות, יש בו כדי להשליך ישירות על קביעת סדרי העדיפויות, ולהעבירם, למעשה, לידי הגורם המתקצב, בהיותו "בעל המאה". |
| 4 |
דיון וסיכום
העלאת הדיון בנושא "שיטור עירוני" לסדר היום הציבורי, חמש שנים ויותר לאחר יישום האסטרטגיה של "השיטור הקהילתי" על-ידי המפכ"ל דאז, אסף חפץ, אינה מפתיעה. לא מפתיעה גם העובדה, ששורשי המאבק למען "שיטור עירוני" נמצאים במחוז המרכז, שבו נקלטה אסטרטגיה זו יותר מכל מקום אחר במשטרת-ישראל. שהרי, "שיטור קהילתי" הביא, ככלל, במדינות, שבהן יש משטרה לאומית, להעצמה של הנטיות לשיטור מקומי-עירוני (אמיר, טרם פורסם). בפתח הדיון, ראוי, כי נבהיר לעצמנו מהם הפערים בוויכוח שבין "משטרה לאומית" ל"משטרה עירונית" נוסח ישראל. האם, כשהמפכ"ל או ראש-עיר יאמרו, שהם בעד "משטרה עירונית" או שהם נגדה, האם הם מתכוונים לאותו הדבר? האם ראש העיר מבקש לעצמו שליטה גם על מחלקות החקירות והמודיעין? האם הוא מתכוון לבנות לעצמו מערך הדרכה נפרד, מערך חבלה או מערך זיהוי פלילי נפרד? דומני שלא. למרות שגם "ועדת צדוק" (1999) וגם ראש עיריית רעננה, זאב בילסקי (ראה במאמרו שבחוברת זו), מקשרים "משטרה עירונית" עם המודל האמריקני, הרי שברור, מתוך מאפייני "המשטרה העירונית", המוצעת על-ידי בילסקי, כי לא מדובר כלל במודל האמריקני. המודל הישראלי מבוסס על נטילת אחריות וקבלת סמכות (או שותפות באחריות ובסמכות) על מערך הסיור (ה"פטרול") המשטרתי במדים, עם המשמר האזרחי המשלים אותו, ולשילובם של אלה עם המערכות הרלוונטיות בעיריה ובקהילה. המשמעות של מודל כזה היא בניית כוח רב-תחומי במדים, ברמת השטח, שבניגוד להתמחות ברמות המרחב, המחוז והמטה-הארצי, ייתן את מה שמכונה במקבילה הרפואית - "רפואת המשפחה". דהיינו - את "השיטור הקהילתי" במיטבו. יותר מכך - רובם המכריע של התפקידים האחרים, שמבקש ראש עיריית רעננה לעצמו, נמצאים רק בשולי העשייה המשטרתית, בתחומים, שבהם המשטרה אינה מתמקדת ואין לה אמצעים לטפל בהם ביעילות, כמו הפעלת מוקד עירוני משותף לכל גורמי החירום; הכוונת תנועה כשירות לציבור, בשעות הלחץ, הבנוי על שלד של פקחי עיריה ומתנדבי התנועה (במדים) של המשמר האזרחי; פעילות למניעת עבירות רכוש, בדגש לגניבות רכב; טיפול באזרחים, קורבנות של עבירות רכוש, כולל גניבות רכב; שמירה על הסדר הציבורי במסיבות ובאירועים "פשוטים" לטיפול; רישוי עסקים; אבטחת מוסדות החינוך; טיפול מרוכז בנושאי מניעה בקרב הנוער; תיאום בין ארגוני המתנדבים "אל-סם" ו"קשב" ושילובם במכלול הפעילות; אכיפת חוקי-עזר: רעש, חניית אוטובוסים, חניות כפולות; העברתם של כל האלמנטים הללו ל"משטרה עירונית" יכולה להקל על מפקדי התחנות של משטרת-ישראל. היא מציעה להם סיוע משמעותי, שיגביר את האפקטיביות ואת היעילות של עבודתם הייעודית. קשה לראות, במצב הדברים כיום, מפקד תחנה ו/או מרחב, שיתנגד ל"גוף משלים", שיגבה אותו בתחומים אלו. במאבק, שמנהל חלק מהשלטון המקומי למען שיטור עירוני, ניתן להבחין בארבע זירות עיקריות:- מאבק השלטון המקומי מול השלטון המרכזי.
- מאבק השלטון המקומי מול המשטרה.
- מאבק המשטרה מול הדרג האזרחי שמעליה.
- מאבקים בשלטון המקומי, בתוך עצמו.
מקורות
- איפרגן שמעון (2/5/97), שבט טרבין הבטיח לפיני בדש: לא נגנוב בעומר, כל הנגב, (1997א'), עמ' 27.
- איפרגן שמעון (4/4/97), עונש מקורי ברהט: נידוי חברתי לגנבים ולבני משפחותיהם, כל הנגב, (1997ב'), עמ' 28.
- אלדר עדי (12/7/98), פרויקט משותף לעיריה ולמשטרה, תכנית הרדיו 'בחצי היום', רשת ב', שעה 1217.
- אלעזר דניאל (יולי 1981), מערכת היחסים בין הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי בישראל, סקירה חודשית, כרך 28, מס' 7, עמ' 10-26.
- אמיר מנחם, סקירת הספרות, אצל: וייסבורד דויד, שלו אורית, אמיר מנחם (טרם פורסם), דו"ח סופי למחקר הערכה בתחום השיטור הקהילתי בישראל, מדינת-ישראל, המשרד לבטחון הפנים, לשכת המדען הראשי, המכון לקרימינולוגיה, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית, ירושלים.
- בילסקי זאב, (19/10/99), הרחבת סמכויות לשלטון המקומי בערים עם תקציב מאוזן, דברים בכנס "דמוקרטיה בשלטון המקומי", המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים (בכתובים אצל המחבר).
- בן-אליא נחום (דצמבר 1995), לקראת מדיניות ביזור דיפרנציאלית בשלטון המקומי, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, פרויקט ליבת ישראל, ירושלים.
- גולדברגר, דב (1995), המערה המודרנית - מחברה ריכוזית לקהילה דיגיטלית, ירושלים: החברה למתנ"סים.
- גרמן יעל, (19/10/99), שיתוף תושבים בשלטון המקומי: הניסיון בהרצליה, דברים בכנס "דמוקרטיה בשלטון המקומי", המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים (בכתובים אצל המחבר).
- דותן אייל (28/1/99), בילסקי דורש מהמשטרה דיווח על תאונות-הדרכים בעיר, קול רענן, גיליון 353.
- דרי דוד (1994), מי שולט בשלטון המקומי, המכון הישראלי לדמוקרטיה/הוצאת הקיבוץ המאוחד, תל אביב.
- הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי (ועדת זנבר) (יוני 1981), השלטון המקומי בישראל - דו"ח, ירושלים.
- דו"ח הוועדה הציבורית לחוק המשטרה החדש ("ועדת צדוק") (סיוון תשנ"ט, יוני 1999).
- הרצוג חנה (אוקטובר 1993), המאבק על מקומיות – יחסי כוח בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי, סקירה חודשית, עמ' 9-13.
- וייסבורד דויד, אמיר מנחם, שלו אורית (נובמבר, 1998), דו"ח ביניים למחקר הערכה בתחום השיטור הקהילתי בישראל, מדינת-ישראל, המשרד לבטחון הפנים, לשכת המדען הראשי, המכון לקרימינולוגיה, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית, ירושלים.
- וייסבורד דויד, שלו אורית, אמיר מנחם (טרם פורסם), דו"ח סופי למחקר הערכה בתחום השיטור הקהילתי בישראל, מדינת-ישראל, המשרד לבטחון הפנים, לשכת המדען הראשי, המכון לקרימינולוגיה, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית, ירושלים.
- חוק הרשויות המקומיות, התשל"ה - 1975.
- יחזקאלי פנחס, שלו אורית (ספט'-אוק' 1996), משטרת-ישראל בין שיטור קהילתי למשטרה עירונית, משאבי אנוש, ירחון מס' 105-106, ,עמ' 34-37.
- ליזין פרד (1988), רשויות עירוניות בישראל והשפעתן על מדיניות רווחה לאומית - פרויקט שיקום השכונות, מכון ירושלים לחקר ישראל, ירושלים.
- ללא מחבר (4/10/98), מאמר מערכת, הארץ, עמ' ב1.
- ללא מחבר (13/3/2000), מאמר מערכת, הארץ, עמ' ב1.
- מילוא רוני, (19/10/99), משבר הסמכות והאחריות: חוק יסוד השלטון המקומי, דברים בכנס "דמוקרטיה בשלטון המקומי", המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים (בכתובים אצל המחבר).
- נתוני אגף קהילה ומשמר אזרחי במשטרת-ישראל, בנושא יישום מודל "השיטור המשולב" בישראל.
- פקודת העיריות [נוסח חדש], דמ"י מס' 8, התשכ"ב (9/8/1964), עמ' 197.
- סבן איציק (11/6/98), יוזמה עירונית: עיריית ראשל"צ שתלה חוקר פרטי בבית-ספר, כדי ללכוד משתמשים בסמים, מעריב, עמ' 14.
- סהר י. (1992), סיפור חיי - זיכרונות המפכ"ל הראשון של משטרת-ישראל, משרד הביטחון - ההוצאה לאור, תל אביב.
- סיני רותי, "שער הצניעות" ישאיר את הבחורות בכפר, הארץ, עמ' א1, א7.
- צוות בדיקת שת"פ משטרה-רשות מקומית ("ועדת בכר") (מרץ 1996), משטרת-ישראל, מחוז המרכז.
- קים ישראל, יחזקאלי פנחס, ברוכמן אבי, שיטור קהילתי: שילוב מודלים אקולוגיים ומודלים ארגוניים בעבודת המשטרה, אוניברסיטת בר-אילן, בית הספר לחינוך, המכון למחקר ולחינוך קהילתי, דו"ח מחקר מס' 10, אייר תשנ"ו, מאי 1996.
- קים ישראל, יחזקאלי פנחס, ברוכמן אבי (יוני 1999), התפתחות השיטור הקהילתי בישראל: עקרונות ויישומים, אוניברסיטת בר-אילן, בית הספר לחינוך, המכון למחקר ולחינוך קהילתי, דו"ח מחקר מס' 13.
- קלכהיים חיים (חורף 1979), בזירה הפוליטית, מדינה מימשל ויחסים בינלאומיים, מס' 13, עמ' 110-101.
- רז יעקב (21/6/99), יישום מודל השיטור המשולב במחוז הצפוני, משטרת-ישראל, אגף קהילה ומשמר אזרחי, ירושלים, סימוכין שז' – 01 – 1030.
- רמון חיים (19/10/99), לקראת רפורמות בשלטון המקומי, דברים בכנס "דמוקרטיה בשלטון המקומי", המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים (בכתובים אצל המחבר).
- שדמי אראלה, הוד אלי (1996), תולדות משטרת-ישראל, כרך א', משטרת-ישראל, מטא"ר/אכ"א/ מח' היסטוריה, עמ' 24-25.
- שחורי דליה (2/10/98), טיוטה לחוק יסוד: לבטל תלות הרשויות המקומיות בממשלה, הארץ, עמ' א8.
- שפירא ראובן, כולם ותיקים ומנוסים, מעריב – מוסף שבת, 11/8/00, עמ' 21.
- ללא מחבר (9/1/98), רוני שרטוב מבטיח להקים בנתניה משטרה עירונית, אמצע נתניה.
- ללא מחבר, יעדי יחידות משטרת-ישראל לשנת 2000, צרוב על-גבי דיסק, משטרת-ישראל, מטא"ר/אג"ת, היחידה לתכנון אסטרטגי.
