[תמונתה של ד"ר אראלה שדמי היא תמונת מסך מסרטון היו-טיוב: אפקט הפרפר - 'ד"ר אראלה שדמי, קרימינולוגית']
[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]
[להורדת המאמר לחץ כאן: 3. אראלה שדמי - שיטור עירוני הכרח היסטורי]
סגן ניצה (גמלאית) ד"ר אראלה שדמי, מכללת בית ברל ומכון שכטר ללימודי היהדות
(התקבל במערכת באפריל 2000, אושר לדפוס ביוני 2000).
מאמר זה מבוסס, בחלקו, על הרצאה שנשאה הכותבת ביום עיון בנושא "משטרה עירונית בישראל", 6 בינואר 2000, האוניברסיטה העברית בירושלים
תקציר
מאמר זה מבקש לבחון את סוגיית השיטור העירוני בתוך ההקשר ההיסטורי והפוליטי, שבו פועלת משטרת-ישראל. על בסיס מסגרת פרשנית ביקורתית לניתוח משטרה ושיטור במערב ומחקרים על משטרה בישראל, טוען מאמר זה, כי משטרת-ישראל הייתה, מיומה הראשון, משטרת המדינה יותר מאשר משטרת האזרחים והקהילה. שינויים חברתיים, פוליטיים וארגוניים הפועלים מאז שנות השבעים, אך במיוחד בשנות התשעים, דוחפים לרפורמה כוללת במשטרה, תוך דגש מרכזי על שיטור קהילתי, ששיטור עירוני נוסח ישראל הוא גרסה שלו. לפיכך, שיטור עירוני אכן צפוי להתרחש בארץ, יחד עם שינויים מרכזיים נוספים בשיטור ובמשטרה. הבעיה המרכזית שתעמוד לפנינו היא, אם וכיצד נפעיל את השיטור העירוני בדרך ראויה, הוגנת, שוויונית ודמוקרטית.מילות מפתח
שיטור, משטרה, רפורמה משטרתית, שיטור עירוני, שיטור קהילתי, מדינת הלאום, אליטות.
כללי
מדוע עולה דווקא היום הסוגיה של שיטור עירוני בישראל? האם הסיבה טמונה רק בכמה ראשי עיר תאבי כוח או שיש כאן שינוי מהותי יותר בשיטור בישראל? כדי לענות על השאלה הזו, שאלה קרדינאלית, לדעתי, בתולדותיה של משטרת-ישראל, אנסה לבחון אותה בתוך ההקשר ההיסטורי והפוליטי, שבו פועלת משטרת-ישראל. בכוונתי להראות כיצד משטרת-ישראל הייתה מיומה הראשון משטרת המדינה יותר מאשר משטרת האזרחים והקהילה, וכיצד שינויים חברתיים, פוליטיים וארגוניים הפועלים מאז שנות השבעים, אך במיוחד בשנות התשעים, דוחפים לרפורמה כוללת במשטרה, תוך מתן דגש מרכזי על שיטור קהילתי, ששיטור עירוני נוסח ישראל הוא גרסה שלו. במילים אחרות, אטען, כי שיטור עירוני, אם נרצה ואם לא, אכן יתרחש בארץ, יחד עם שינויים מרכזיים נוספים בשיטור ובמשטרה. אם כך, הבעיה המרכזית שתעמוד לפנינו תהיה, אם וכיצד נפעיל את השיטור העירוני בדרך ראויה ונכונה, בעיקר בדרך הוגנת, שוויונית ודמוקרטית.
תשובה חד-משמעית זו שאני מציעה, מקורה לא בכעס עלום, שאני, לדעת מבקרי, נושאת עמי מיום שפרשתי מהמשטרה, אלא בסוציולוגיה הביקורתית, התופסת תאוצה בארץ ובעולם, כמו גם בהיסטוריוגרפיה הביקורתית של משטרה ושל שיטור במערב, ובכלל זה של משטרת-ישראל.
המסגרת הפרשנית
הורתה ולידתה של קריאה ביקורתית זו במסגרת תיאורטית פרשנית חדשה, יחסית, לבחינת ההיסטוריה של המשטרה המערבית, בעיקר האנגלית, שהחלה להתפתח בעיקר בשני העשורים האחרונים. על-פי מסגרת תיאורטית זו, הקמת מדינת הלאום, ששאפה לזכות במונופול על סמכות הכפייה, חששות האליטות הבורגניות מפני ערעור עוצמתן ומעמדן מול השינוי ביחסי המעמדות כתוצאה מהכלכלה הקפיטליסטית וחרדות שאר חברי הקהילה לבטחון נפשם ורכושם - יצרו את התנאים להקמת "המשטרה החדשה" בלונדון בשנת 1829 (Reiner, 1992; Klockars, 1985).
המפגש בין האינטרסים של המדינה, האליטות והקהילה מסביר לא רק את הקמת "המשטרה החדשה" אלא גם את נקודות המפנה בהתפתחותה לאחר מכן (שדמי, 1989): כאשר מתערערת סמכות המדינה, כאשר מעמדן של קבוצות הגמוניות נחלש כתוצאה מערעור היחסים בין המעמדות, בין הגזעים, בין העדות או בין המינים, וכאשר בעקבות כל זאת אי הסדר הציבורי מתגבר, ומתחזקות חרדות הקהילה, ומתפתח יחס אי אמון ביעילות ובאפקטיביות של המשטרה - נוצרים התנאים לרפורמה במשטרה, כדי שזו תסגל עצמה לנסיבות המשתנות. המפגש ההיסטורי בין הכוחות הללו הוא שהוביל לאימוץ המודל הפרופסיונאלי בתחילת המאה העשרים, והוא גם הוביל לאימוץ השיטור הקהילתי בתחילת שנות השמונים בארצות-הברית ובאנגליה.
הווה אומר: יש להבין הן את הקמת המשטרה, כפי שהיא מוכרת לנו היום, והן את אופן התפתחותה, על רקע של התערערות ביטחונם/מעמדם של המדינה, האליטות והקהילה או יחסי הכוח ביניהם, וכתוצאה מכך - חוסר הלימה בין צורכיהם, כולם או חלקם, לבין השיטור. חוסר הלימה זה יוצר את הדחף לרפורמה משטרתית.
כדי לעמוד על תרומתו הייחודית של כל גורם כזה - המדינה, האליטות והקהילה - על התפתחות השיטור בחברה מסוימת, יש צורך בניתוח היחסים ההיסטוריים כפי שהתפתחו בהקשר חברתי ופוליטי ספציפי ביניהם לבין המשטרה, והשפעתם היחסית לגבי תפיסתה העצמית של המשטרה באשר לתפקידה, ארגונה ושיטותיה. וזה מה שאנסה לעשות בהמשך.
משטרת-ישראל 1990-1948
בניגוד לעמדה הרשמית של משטרת-ישראל וגישות שמרניות להיסטוריוגרפיה שלה, אני טוענת (ראו פירוט אצל Shadmi, 1997) כי ניתוח היחסים ההיסטוריים בין המשטרה למדינה, לאליטות ולקהילה בישראל מעיד בבירור, כי המשטרה הייתה כלי מרכזי בידי המדינה, ובמידה רבה גם בידי האליטות, להשלטת סמכותם על החברה השסועה. יחסים אלו התעצבו מיומה הראשון של משטרת-ישראל, ונשתמרו ואף חוזקו במהלך הרפורמות הארגוניות שעברה.
כדי להסביר טענה כה גורפת, אני רוצה לחזור לימיה הראשונים של משטרת-ישראל: לפני האבות המייסדים של משטרת-ישראל עמדו למעשה שני מודלים של משטרה: המודל הלונדוני, שבמרכזו עומד הסייר, הבא לשרת את האזרח ואת הקהילה, והמודל הבריטי-קולוניאלי, הבנוי על בסיס ריכוזי וצבאי, והבא לשרת את הכתר, כלומר, לשמר את הריבונות הבריטית בחברה שסועה אתנית או לאומית - כמו אירלנד, הודו ופקיסטן וכמו ארץ-ישראל המנדטורית (Enlow, 1980).
למרות הרטוריקה של משטרת-ישראל, שהדגישה מאפיינים לונדוניים ושבתה את עמדתם של קרימינולוגים מסורתיים, למעשה הושתלו במשטרת-ישראל תפיסות, מדיניות ושיטות של המשטרה הקולוניאלית. השתלה זו התממשה בדרכים שונות כמו אימוץ פקודות המשטרה משנת 1926, פקודות הקבע הבריטיות, חומר הדרכה, כללי משמעת, שיטות חקירה וסיור ובמיוחד המבנה הריכוזי והצבאי, שהשתקף גם באווירה הארגונית.
ההעדפה למבנה הקולוניאלי הוסברה כאמצעי הכרחי למניעת תוהו ובוהו במהלך המעבר מהמנדט הבריטי למדינת-ישראל, במיוחד לנוכח מלחמת העצמאות והשלכותיה, וכן כאמצעי להתמודד עם בעיות הביטחון. פירושו של דבר הוא - העדפת המבנה הקולניאלי הייתה מכוונת, כדי לחזק את שליטת המדינה על חברה שסועה, לסמל את הסמכות והלגיטימיות של המדינה בחברה, הנמצאת בתהליך בניית מוסדותיה ויש בה מחלוקות אידיאולוגיות ופוליטיות, וכדי לאכוף סדר, כפי שהוגדר על-ידי המדינה, על חברה כאוטית, מבולבלת ומפוחדת.
כך עוצבה בעשור הראשון משטרה על-פי המודל הקולוניאלי, המקנה עדיפות מרכזית לצורכי המדינה והעם, ומתפשרת על צרכי האזרח והקהילה. העדפה זו קיבלה את ביטויה הן במבנה הארגוני והן בתפיסת התפקיד.
שינויים רבים בוצעו במשטרת-ישראל מאז העשור הראשון, אך עד שנות התשעים נעשו בה רק שלוש רפורמות מקיפות. זה היה בימי המפכ"לים נחמיאס, רוזוליו ושפיר, בתחילת שנות השישים, השבעים והשמונים. שלושתן צמחו על רקע ערעור סמכותה של המדינה מבפנים ומבחוץ, ונועדו לחזקה ולשמר את כוחה. שלושתן התרחשו בנקודת המפגש שבין שינוי בתביעות הקהילה, שסעים חברתיים (ואדי סאליב, "הפנתרים השחורים", מבצעי ההתנחלות הראשונים), לאיום על האינטרסים של האליטות והאוטונומיה של המדינה, ולאיום בטחוני מבחוץ (מלחמת סיני, מלחמת ששת-הימים ועוד). שלושתן היו ניסיון למקצע את המשטרה, ולהופכה לרגישה יותר לצורכי האזרח, אך אין ספק, שניתנה בהן העדפה ברורה למדינה ולאליטות ולאינטרסים שלהן. לפיכך, למרות שהרפורמות נגעו בהיבטים שונים של המשטרה, מה שנשתמר מהן לאורך זמן היו רק שינויים במערכות המודיעיניות, הארגוניות והטכנולוגיות, שחיזקו את יכולתה של המדינה לחלחל לחיי החברה ואת אופייה הריכוזי והמיליטאריסטי של המשטרה. כך המשיכו שלוש הרפורמות את המגמה שעוצבה בעשור הראשון: תפיסת תפקיד, המדגישה משימות סדר וביטחון על-פני פשיעה ושירותים קהילתיים, ומבנה ריכוזי וצבאי.
[בתמונה: הפנתרים השחורים בהפגנה. צילום: משה מילנר, לע"מ]
המשימות העיצוביות והחינוכיות של המשטרה, המשרתות אליטות חברתיות, זכו גם הן לעדנה בשלוש הרפורמות. שלושתן התרחשו, כאמור, על-רקע אי-שקט חברתי ותמורות ביחסים בין-עדתיים, בין-לאומים, בין-מעמדיים ובין-מיניים. לשון אחר, על רקע התערערות עוצמתן של קבוצות הגמוניות מול מחאת המקופחים - יהודים מול פלסטיניים-ישראלים, אשכנזים מול מזרחים, בורגנים מול המעמד העובד, גברים מול נשים, הטרוסקסואלים מול הומוסקסואלים ולסביות. בנוסף, החל לבלוט הפער שבין כוחות הנאבקים למען ארץ-ישראל השלמה לבין אחרים, השואפים לפשרה פוליטית ולשלום במזרח התיכון. המשטרה הגיבה לשינויים אלו ביחסי הכוחות על-ידי חיזוק מערך הסיור, משמר-הגבול, המודיעין והמערך הטכנולוגי - מערכות האמורות לשפר את יכולתה לחלחל בקרב המגזרים המקופחים והמרימים קול מחאה, לחזק את השליטה והבקרה על פעולותיהם ולשמר את ערכי הקבוצות ההגמוניות.
לטענתנו, אם כן, משאבי המשטרה - ובכללם תפיסת התפקיד והגדרת היעדים, ארגון ומבנה, תורת הפעלה ושיטות פעולה, מדיניות וסדר עדיפויות - שימשו בעיקר כדי לתמוך בשאיפתה של המדינה לבסס את סמכותה הבלעדית, ובאינטרסים של האליטות והקבוצות ההגמוניות לשמר את עוצמתן בחברה, בכלכלה, בפוליטיקה ובתרבות. כתוצאה מכך, עוצבה בישראל ונשתמרה בה משטרה מעין-צבאית, ריכוזית, לוחמנית ומיליטאריסטית, המקנה עדיפות עליונה למשימות סדר וביטחון.
אתגרי שנות התשעים
בשנות התשעים התעצמו תהליכי שינוי חברתיים, שרחשו מתחת לקרקע כבר קודם לכן: ישראל החלה הופכת מחברה ריכוזית, ביטחוניסטית וממלכתית, המאוחדת סביב יעדים ואמצעים, לחברה רב-תרבותית, מפולגת רעיונית ושסועה מעמדית, דתית, פוליטית, ג'נדריאלית ומינית, והנאבקת על זהותה ועל גבולותיה התרבותיים והגיאוגרפיים. הפערים ההולכים ומתרחבים בין מגזרים חברתיים שונים, שלעתים מקבלים עידוד ממדיניות ממשלתית מפלגת ובלתי שוויונית, מובילים לאלימות בהיקף ובחומרה שלא ידענו בעבר. בצד כוחות פונדמנטליסטים, לאומנים ושמרניים, הולכת ותופסת בה שביתה גם הדוקטרינה של זכויות האדם, כבוד האדם וחירותו וסובלנות בין-תרבותית. החברה הישראלית נפתחת להשפעות חיצוניות, מהמערב כמו מהמזרח, ובה בעת, מתפנה לעסוק בבעיות פנים, סביבה ואיכות חיים. ישראל הופכת לחלק מהכפר הגלובאלי, תוך כדי פיתוח זהויות מקומיות וספציפיות (על ישראל בשנות התשעים, ראו, למשל, גורביץ, 1997; רם, 1999; יפתחאל, 1999; יונה, 1998; אוחנה וויסטריך, 1997; Ram, 1998).
היטיב לתאר את התמורות החברתיות האלה רם (1999) במושג הגלוקאליזציה - צירוף של גלובאליזציה ולוקאליזציה - היינו, התרחשותם של שני תהליכים בו זמנית: מגמות אוניברסאליסטיות-גלובאליסטיות, המושתתות על שיזורים על-לאומיים של הון, טובין, סמלים ובני-אדם, אשר מחלישים את הזהויות המסורתיות והמודרניסטיות. כתגובת נגד מתגוננת אך תוקפנית, מתגבשות המגמות הפרטיקולאריסטיות-הלוקאליסטיות - המושתתות על שיוכים תת-לאומיים של קהילות מדומיינות של גזע, אמונה או תרבות.
תמורות מפליגות אלו בחברה הישראלית הציבו בשנות התשעים ארבע בעיות מרכזיות לפני החברה והמשטרה בישראל, בתחום של אכיפת החוק, סדר ציבורי ושלום הציבור.
שחיקה בסמכותה של המשטרה: האלימות הרבה, תחושת חרדה מוגברת של הציבור מפני פשיעה וידיעות מצטברות בדבר שחיתות, אלימות וחריגה מסמכות של שוטרים, מעוררות ספק בדבר יכולתה של המשטרה לספק ביטחון אישי באופן יעיל, חוקי והוגן. קבוצות מדוכאות, שלא היה להן פתחון פה עד היום, באות כיום בתלונות על קיפוח היסטורי בשירותי משטרה ויחס דכאני ומפלה, ותובעות הגנה ושירות משטרתי. הן מתחרות עם הקבוצות ההגמוניות כמו גם בינן לבין עצמן על הגדרת יעדי המשטרה וחלוקת משאביה. כניסתן למשחק הפוליטי והביקורת על אוזלת ידה של המשטרה מעידות, מהצד האחד, על אי אמון בשיטור הנוכחי, וחושפות, מהצד האחר, ויכוח על הגדרת שלום הציבור והדרכים להשגתו.
כך מתערערת הלגיטימציה החברתית, שלה זכתה המשטרה ללא עוררין כמעט מאז הקמתה, ונשחקת התפיסה המשטרתית המסורתית לגבי מהו סדר ציבורי ומי הם הכוחות הלוקחים חלק בהגדרתו: בעוד שעד היום סברה המשטרה, כי "סדר הוא המדינה" (דו"ח שנתי, 1956, ע' 53), וכי צרכי המדינה והאינטרסים של האליטות הם הזקוקים להגנה, היא נתבעת כיום להרחיב את גבולות המושגים סדר ציבורי, ביטחון אישי ושלום הציבור, ולהיענות גם לגישותיהם של מי שהושתקו עד כה כמו נשים, מזרחיים, פלסטיניים-ישראלים, בני המעמד העובד, הומוסקסואלים, לסביות וקשישים.
יוצא איפוא, כי התמיכה החברתית במשטרה נשחקת, שוב אין הסכמה חברתית לגבי מושגי יסוד בתחום המשטרה והשיטור ומעל לכול, חלות תמורות מפליגות במקבלי השירות המשטרתי ובאופיו. המשטרה נקראת לבחון את יחסיה עם החברה האזרחית, שבמרכזם האדם והקהילה, ולהתאים את עצמה לדרישותיהם הרב-גוניות והמנוגדות לעתים. יחד עם כל השירותים החברתיים בישראל גם השיטור נתון ללחצים הדוחפים אותו להפרטה ולליברליזציה - תוך פירוק והגדרה מחדש של מושג הסדר הציבורי ודיפרנציאציה של השירות המשטרתי על-פי מקבלי השירות או לקוחותיו.
נסיגה במרכזיותה של המדינה: קבוצות שונות מערערות על סמכותה של המדינה: הפלסטינים מערערים על גבולותיה הנוכחיים לכל הפחות, ועל עצם קיומה לכל היותר; ישראלים דתיים-חרדים מערערים על אופייה הדמוקרטי, ותובעים מדינת הלכה; הקיצוניים מימין ומשמאל מערערים על סמכותה החוקית לקבוע מדיניות, הנוגדת את מצפונם, והיסטוריונים, סוציולוגים, כלכלנים ופילוסופים בוחנים ביקורתית את תולדותיה ואת שליטתה המרכזית בחברה הישראלית.
בקצרה, מדינת הלאום, המסגרת הלאומית ההגמונית הקודמת, עוברת תהליך של דה-קונסטרוקציה מכיוונים שונים. המדינה אינה נתפסת עוד, כמו שאומר רם (1999), כביטוי של קהילת תרבות או מוצא ("לאומיות אתנית") אלא כמסגרת המאחדת תושבים החיים בשטחה ושותפים לניהולה ("לאומיות טריטוריאלית"). מתגבשת לנגד עיננו מה ש-Tarrow (1996; 1998) מכנה "מבנה של הזדמנויות פוליטיות" (Political Opportunity Structure) היינו, מבנה מדינתי, שמאפשר השתתפות רחבה יותר של אזרחים ומוקדי כוח מבוזרים.
מרכיב מרכזי בשינויים אלה הוא התפתחותם של מרכזים עירוניים, שאמנם מאוגדים תחת מבנה מדינתי, אך מרכזים בידיהם כוח רב עד כדי כך שהם הופכים למוקד המבנה הפוליטי החדש (ראו מאמרו של יחזקאלי בגיליון זה, וכן שחר, 2000; Kaplan, 2000). משטרה, שמעצם טיבה מסמלת את סמכות המדינה ואת ריבונותה, אך כעת עומדת לנוכח ביקורת נוקבת כנגד המדינה ותמורות מפליגות בתפיסת המדינה, נתבעת לבחון את יחסיה עם המדינה ועם המבנה המדינתי ולהתמודד עם המתח שבין עברה לנסיבות המשתנות.
תמורות באידיאולוגיה הפוליטית של הממשל והמנהל הציבורי המתחוללות בעקבות השינויים במעמדה של המדינה: על-פי הגישות הניאו-ליברליות, המלוות את תהליך הצטמצמות המדינה וכרסום בסמכויותיה, הממשל נקרא להסתפק בתפקידי הכוונה (steering), דהיינו, בקביעת מדיניות, ולהעביר למגזרים אחרים תפקידי יישום המדיניות (rowing). חלק מרכזי בגישה זו הוא מה שמכונה "המנהל הציבורי החדש" שעקרונותיו הם: העברת אחריות לתפקידים מדינתיים מסורתיים לחברה האזרחית ולשוק הפרטי; עידוד תחרותיות בין מספקי שירותים; מדידת הפעולות על בסיס תוצאות; ניהול על-פי יעדים ולא כללים והוראות; הגדרה מחדש של לקוחותיו כצרכנים תוך מתן אפשרויות בחירה להם; מניעת בעיות לפני שהן מתפתחות במקום הספקת שירותים לאחר שהן התרחשו; השקעת האנרגיה בעשיית רווחים ולא בהוצאות כספים; האצלת סמכויות והעדפת ניהול שיתופי; העדפת מנגנוני שוק על מנגנונים בירוקרטיים ולבסוף, התמקדות לא סתם בהספקת שירותים ציבוריים אלא בזירוז מגזרים שונים לפתור את הבעיות הקהילתיות שלהם.
בקצרה, "הניהול הציבורי החדש" נותן דגש על שלושת ה - E - כלכלה, יעילות ואפקטיביות (economy, efficiency, effectiveness) תוך הדגשת תחרותיות, האצלת סמכויות פנימית, תוצאות, יעדים ומדדים, והעברת אחריות למגזרים אחרים (על "הניהול הציבורי החדש" ראה, למשל, Osborn & Gaebler, 1992; Hood, 1991,1994; Dunleavy & Hood, 1994).
למשטרה, שבאופן מסורתי הייתה ריכוזית, ששירתה את המדינה יותר מאשר את אזרחיה, שלא האצילה סמכויות, שמידת האפקטיביות שלה הייתה מוגבלת, הניהול הציבורי החדש מציב אתגר ניהולי קשה להשגה.
תמורה מקיפה בזירת הפשיעה ובהגדרת הביטחון הלאומי: סוגיות של משטרה ושיטור הופכות למרכזיות בחברה הישראלית כיום, ומשנות את אופיין ואת הגדרתן כתוצאה משלוש התפתחויות:
ראשית, עם הנסיגה במעמדן ובמרכזיותן של סוגיות חוץ וביטחון, כתוצאה מהסכמי השלום במזרח התיכון ומקריסת ברית המועצות ומהשינויים ביחסים הבינלאומיים בעקבותיה, נפנית החברה הישראלית לעיון מעמיק יותר בסוגיות פנים. שאלות של ביטחון אישי, סדר ציבורי, שלום הציבור ואיכות החיים הולכות ותופסות את מקומן של סוגיות ביטחון המדינה. כתוצאה מכך, הופכת סוגיית ביטחון האדם והקהילה למרכזית בהגדרת הביטחון, ועמה - הולכת המשטרה ותופסת את מקומו של צה"ל במרכז הבמה הציבורית. מרכזיותה של המשטרה עוד תתחזק ככל שתתחזק ההכרה בהשפעתה המכרעת על האופי הדמוקרטי ועל איכות החיים, שהולכים וזוכים להתעניינות ציבורית רבה יותר. השפעה זו מקורה הן במנדט החוקי שלה - המונופול על סמכות הכפייה - והן באסטרטגיית השיטור שלה - שבמרכזה מערך הסיור, עם נגישותו כל העת בכל מקום ויכולת החלחול שלו לכל מגזרי החברה ואתריה, ולצדו, מערכי המודיעין והטכנולוגיה בעלי יכולות איסוף מידע מפליגות.
שנית, מחמת השסעים החברתיים הנפערים בחברה הישראלית, פורצת האלימות החברתית, שעד כה הייתה כבושה ומותרת באתרים חברתיים מסוימים כמו השטחים הכבושים, המשפחה ושכונות מצוקה, אל הרחובות המוארים של רשות הכלל וקבוצות האליטה: השכונות המבוססות, מערכת החינוך, מרכזי הבידור, התקשורת והפוליטיקה הופכים לחלק ממוקדי האלימות החברתית. מי שנתפסו עד היום כ"אזרחים שומרי חוק" (בעלים ובני-זוג, הורים, דודים וסבים, חברים לכיתה) הופכים לעבריינים חמורים. זאת ועוד: כיום, המנגנונים המסורתיים של יישוב קונפליקטים - משא ומתן קיבוצי, המערכת המפלגתית והממשלה הייצוגית - שזכו לתמיכת התרבות האזרחית, נחלשו אף הם, ועולה תפקידן של "תנועות חברתיות חדשות" הבלתי ממסדיות והמעוגנות במעמד הבינוני החדש (Offe, 1985).
ושלישית, פשיעה כלכלית חובקת עולם; סחר בינלאומי בסמים, בנשים ובילדים; פשיעת מחשבים, מידע ואינטרנט; החמרה משמעותית בטירור, כולל בחומרים ביולוגיים וכימיים ( Dell, Soafer & Wilson,2000); ניצול משעבוד של עובדים הנודדים מביתם בחיפוש אחר תעסוקה, כל אלה משנים את הפשיעה מעבריינות רחוב מקומית לתופעה גלובאלית וכלכלית, הפורצת גבולות מדיניים, והמשלבת סחר, כספים, תעסוקה ושעבוד. תמורה מרחיקת לכת זו כרוכה, כנראה, גם בהצטרפות (או לפחות בנראות) גדלה והולכת של חברי אליטות פוליטיות וכלכליות לפשיעה – פקידי ציבור, פוליטיקאים, סוחרים, אנשי ניהול ואנשי עסקים.
כתוצאה משלוש התפתחויות אלו, משתנה זירת הפשיעה בישראל, תוך שהיא מטשטשת את הגבול בין עבריין לשומר חוק, בין המדינה לכפר הגלובאלי, בין השכבות המנוחשלות לאליטות ובין רשות הפרט לרשות הכלל (לפחות מבחינת אי-הביטחון בשתיהן וחדירת המשטרה לשתיהן). יחד עמה משתנה הגדרת הביטחון הלאומי - מביטחון המדינה לביטחון האדם והקהילה ומהגנה צבאית מפני צבאות זרים להגנה אזרחית מפני פשיעה גלובאלית וכלכלית וסחר בבני-אדם. הפשיעה הולכת ונעשית מורכבת ומתוחכמת ביותר, וכורכת סביבה קבוצות ומגזרים - עבריינים וקורבנות - כמו גם טכנולוגיות ואמצעים שלא הכרנו בעבר. היא מעוררת שאלות נוקבות לגבי מוסדות חברתיים כמו המשפחה, הפוליטיקה והצבא שמסבכים עוד יותר את הסוגיות של משטרה ושיטור. המנגנונים המסורתיים ליישוב קונפליקטים חברתיים נחלשים, והם פורצים לרחובות. שוב נדרשת המשטרה לשיטור ההולם את השינויים בהגדרת הביטחון הלאומי, בחשיבותה לאיכות החיים ובאתרים שבהם מתרחשת הפשיעה.
השיטור החדש
מול בעיות עצומות וחסרות תקדים אלו, מגששות החברה והמשטרה בישראל אחרי דרכי תגובה הולמת. התגובות עד כה התרחשו בשני מישורים, הנראים כהפכים משלימים: החברתי והארגוני. בראשון הגיבה החברה הישראלית על-ידי שימוש באמצעי הגנה חלופיים - שיטור פרטי, מיגון הרכוש והעברת סמכויות אבטחה לשוק הפרטי; על-ידי צמצום סמכויות המשטרה (בחוק המעצרים החדש) ורגישות גוברת לזכויות האדם (למשל, חוק יסוד כבוד האדם וחירותו); ועל-ידי מה שמסתמן כהעברה הדרגתית של האחריות לשיטור לרשויות המקומיות, היינו, השיטור העירוני, שהוא עיקר עניינו כאן.
כך החלה החברה הישראלית לכרסם בסמכויותיה של המשטרה הפרופסיונאלית הממלכתית, תוך העברה של חלק מהסמכויות חזרה לאזרחים ולקהילה המקומית - כפי שהיה הדבר עד 1829, לפני הקמת "המשטרה החדשה", שמשטרת-ישראל היא וריאציה שלה. יש בכך משום מהלך של דמוקרטיזציה ולוקליזציה של השיטור, והקמה מחדש של השיטור האזרחי.
במישור הארגוני החלה משטרת-ישראל לפעול בשני ערוצים מקבילים: האחד, ארגון מחדש של השיטור המקצועי וחיזוקו, והשני - אימוץ עקרונות המנהל הציבורי החדש. לגבי המישור השני, שצבר תאוצה בעיקר בימי כהונתו של המפכ"ל יהודה וילק - משטרת-ישראל אזרחה משרות; אימצה את שיטת "היעדים והמדדים", דהיינו, ניהול לפי יעדים הנקבעים על-ידי המפכ"ל, על-ידי מפקדי המחוזות ועל-ידי מפקדי התחנות, כאשר בצד כל יעד מוגרים המדדים לבחינת מידת השגתו; בנוסף, המשטרה החליטה על ביטול דרג המרחבים, כדי להתייעל פנימית, והאצילה סמכויות למפקדי התחנות.
במישור הראשון של חיזוק וארגון מחדש של השיטור המקצועי - המשטרה דרשה וקיבלה בעשור האחרון תוספת עצומה של משאבים כולל כוח-אדם¨ והיא מקימה יחידות חדשות (במסגרת הסיור, משמר-הגבול, אגף החקירות ועוד). מבט כולל על השינויים הארגוניים הללו חושף רפורמה מקיפה, הרביעית בתולדות משטרת-ישראל, שאת עיקרי המתווה שלה הגה המפכ"ל אסף חפץ¨¨. עיקרה של רפורמה זו, כפי שהיא מצטיירת בעיני, היא הבחנה פונקציונאלית בין זרועות המשטרה, כך שכל זרוע מתייחדת באתגר שבו היא מיועדת לטפל:
- משמר-הגבול ויחידותיו החדשות (יחידות מסתערבים, סיירות ללחימה בפשיעה, יחידות לטיפול בהמון, משרדי משמר-הגבול בתחנות המשטרה לטיפול במגזר הכפרי, פלוגות לביטחון שוטף בשטחים ובמרחב התפר ויחידות טקטיות לאיסוף מודיעין בקו התפר באמצעות תצפית, יירוט ואמצעים טכנולוגיים) פועל ככוח רב-תכליתי, בעל ניידות ומוטיבציה גבוהות, יכולת ריכוז ומיצוי עוצמה ממוקדת ולאורך זמן. יחידות משמר-הגבול פועלות מול האיום הפלסטיני ולהגנת קו התפר ושטחים חקלאיים. בנוסף הוא החל משמש כוח מחץ לטיפול במוקדי פשיעה, תוך דגש על ריכוזי פלסטיניים ישראלים - רהט, רמלה-לוד, יפו ואזורי טירה וטייבה. התמורה בייעוד משמר-הגבול מעצבת מערך שיטור מקביל למשטרה ה"כחולה" הקלאסית ונוסף עליה, הבא לחזקה, להשלימה ואולי להחליפה, והיוצרת, לראשונה בישראל, שיטור אגרסיבי של ממש, מעין נוסח ישראלי לשיטתו של ג'וליאני בניו יורק של שנות התשעים.
- השיטור הקהילתי מיועד להיענות לצורכי הקהילה והאזרח הלא-עבריניים והרב-תרבותיים. יחד עם התמורות במשמר הגבול, זהו המרכיב המשמעותי ביותר בארגון מחדש של השיטור הממלכתי.
- יחידות החקירה הארציות מתמקדות במאבק בפשיעה הבינלאומית, בפשיעה הכלכלית ובזו המתוחכמת.
- יחידות החקירה, המודיעין והבילוש המסורתיות ממשיכות בטיפול בפשיעה חמורה (אונס, סחר בסמים, פריצות, רצח, עבירות מין וכד') תוך שיתוף יחידות משמר-הגבול כאמור.
- הסיור הממונע מגיב על פניות אזרחים ומטפל בעבריינות רחוב ובאלימות.
- ולבסוף, יחידות הסיור המיוחדות מתמודדות עם הפרות סדר, הקוראות תגר על סמכות המדינה ועם שסעים חברתיים בשיתוף יחידות משמר-הגבול, כאמור.
הארגון מחדש של המשטרה, במיוחד עם שילובו עם השיטור האזרחי, נראה כדרך יצירתית ומושכלת להתאמת המשטרה לאתגרי תחילת המאה ה - 21: יש בו משום הכרה ברב-מימדיות של האתגרים, שמולם עומדת המשטרה, והבחנה בין סגנונות השיטור השונים הדרושים, כדי להתמודד עם כל אתגר כזה לעצמו. ויש בו, כנראה, צעד נמרץ לקראת רפורמה מהותית יותר בשיטור, שתכלול אולי הבחנה בין שלוש רמות של שיטור:
- שיטור ממלכתי-ארצי במימון ציבורי (משמר-הגבול, יחידות החקירות הארציות ויחידות הסיור המיוחדות),
- שיטור מקומי-עירוני גם הוא במימון ציבורי (השיטור הקהילתי, הסיור הממונע ויחידות החקירה, המודיעין והבילוש המסורתיות),
- שיטור אזרחי-פרטי במימון פרטי למטרות רווח והגנה עצמית.
בלי משים, ללא הכרה וללא דיון ציבורי, מתפתח לנגד עיננו מערך שיטור, המשלב שיטור אזרחי ושיטור פרופסיונאלי, שיטור ציבורי ופרטי, ממלכתי ועירוני, שיטור אגרסיבי ושיטור "רך". מערך זה מצטייר כתגובה חברתית וארגונית לנסיגת המדינה מאחריותה לביטחון ולרווחה, להטלת אחריות גוברת על השוק החופשי ועל המינהל המקומי, ולעלייה המהירה בכוחן של העיר והרשות המקומית (ראה מאמרו של יחזקאלי בגיליון זה). נדמה, כי השיטור החדש עדיין לא הגיע לכלל גיבוש סופי, וכי עוד צפויים בו שינויים, כנראה בכיוון הפרדה נוספת בין זרועות המשטרה (למשל, הפרדת משמר-הגבול ואולי גם יחידות הסיור המיוחדות ויחידות החקירה הארציות מהמשטרה ה"כחולה" הקלאסית, והקמת ז'נדרמריה, מעין משמר לאומי, מהצד האחד, ומשטרת חקירות, מהצד האחר). מאחר שזהו מערך המתפתח כאילו מעצמו, קל לנטוש אותו, לסגת ממנו או לערערו - וזו יכולה להיות בעיה בפני עצמה. מכל מקום, הוא משקף, כנראה, שינוי ליבת השיטור: ממשטרה ממלכתית, המשרתת את המדינה, למשטרה של שוק, המשרתת, בראש ובראשונה, גורמים כלכליים.
אל פני העתיד
את השיטור העירוני יש לראות ולבחון במסגרת ההיערכות מחדש של משטרה ושל שיטור, המתחוללת לנגד עינינו בשנים האחרונות. על רקע השינויים בחברה, בכלכלה, בפוליטיקה ובפשיעה שתוארו לעיל, נראה, כי ההיערכות החדשה הזו, ובכללה שיטור עירוני, היא בלתי נמנעת ואפילו במקומה. עם זאת, יש לשים לב, כי "השיטור החדש" כמו גם השיטור העירוני, עדיין לא הגיעו לכלל גיבוש סופי. בפני החברה והמשטרה עומדות אפשרויות שונות לעיצוב השיטור העירוני, ביניהן, שיטור עירוני עצמאי בנוסח המקובל בארה"ב, שיטור ממלכתי ועירוני משולב כמקובל כיום, שירותי שיטור ממלכתיים במימון עירוני ועוד. בשלב זה, כפי שתורת הכאוס מלמדת אותנו (גליק, 1991; Merry, 1995), אנו נמצאים במצב של אי-ודאות גבוהה, ואיננו מסוגלים לשלוט בתהליכים או לחזות את תוצאתם הסופית.
מה שחשוב בשלב זה הוא להכיר בסיבות לחסרונות מערך השיטור החדש, למרות התועלת הטמונה בו:
הסיבה הראשונה והמרכזית היא, שמערך השיטור, שלקראתו אנו כנראה מתקדמים, אינו ער דיו, אם לא עיוור, לסוגיות של צדק חברתי וזכויות האדם: השיטור המקומי והשיטור הפרטי עלולים להוביל לאי-שוויון בשירותי משטרה, מאחר שיהיו תלויים בעושרה של רשות מקומית או בכיסם של אזרחים פרטיים. כך תיווצר הבחנה בין שיטור לעניים לשיטור לעשירים, אולי חמורה מהאפליה שבשיטור הנוכחי. גם בשיטור החדש הזה יזכו, איפוא, האליטות לשירותי משטרה משופרים. מה שחמור עוד יותר: שילוב שיטור פרטי, אזרחי ועירוני, העלול להיהפך בקלות לשיטור בלתי מקצועי, פוליטי ובלתי הוגן, הפועל בעיקרו למטרות רווח ולא למטרות של צדק חברתי, עלול להעמיק את הפערים החברתיים, ולהפוך את השיטור לאמצעי פוליטי מדכא ומפלג. השיטור העירוני נראה, לעתים קרובות, כאסטרטגיה של קבוצות בעלות עוצמה בחברה להשתלט על מנגנון הכפייה, קרי, המשטרה, כשם שהמדינה השתלטה על מנגנון זה לפני קרוב למאתיים שנה. יתרה מזאת, לא נראה, כי משטרת-ישראל נוקטת אמצעים מתאימים, כדי להתמודד עם הפגיעה בזכויות האזרח הקיימת בה כבר היום, והצפויה גם במערך החדש. הדבר אמור לא רק בתלונות לגבי חריגה מסמכויות ביחידות המשטרה המסורתיות (סיור וחקירות), אלא בעיקר ביחידות משמר-הגבול וביחידות הסיור המיוחדות, ההופכות דומות יותר ויותר ליחידות המחץ, כמו למשל באנגליה ובברזיל, שם הן נוטות לפעול על גבול החוקי אם לא מעבר לו.
הסיבה השנייה - בצד הכוחות הכלכליים, המדינה תמשיך לזכות להעדפה מיוחדת, הן כמי שזוכה להגנתן של יחידות מיוחדות של הסיור ושל משמר- הגבול והן משום שתיטה לשמר בידיה את השליטה בשיטור כולו (למשל, באמצעות חקיקה ופיקוח או כפי שקורה כבר היום בשיטור הקהילתי, כאשר המטה הארצי קובע מודלים כלליים להפעלת השיטור הקהילתי, שאינם אלא הכוונה מלמעלה של יחידות השיטור הקהילתי, למרות הכוונה המוצהרת, שהשיטור הקהילתי יתפתח על-פי צרכי הקהילה המקומית ובהנחייתה).
הסיבה השלישית - אין בו התייחסות מספקת לתרבות הארגונית במשטרה, שהיא, לעיתים קרובות, אלימה, לוחמנית, סמכותית, גזענית ושובניסטית. תת-תרבות זו לא רק שאינה הולמת את תפיסות השיטור החדשות אלא אף מעוררת את החשש מפני הכשלת הרפורמה על-ידי כוחות מבפנים, מאחר שאין מוכנות ונכונות במשטרת-ישראל כיום, להטמעת שינוי בסדר גודל כזה (חשש, שקיים כבר היום, ראו וייסברוד, אמיר ושלו,1998).
הסיבה הרביעית - מערך השיטור החדש סובל מסתירות וממתחים פנימיים, בין השאיפה ליעילות למשל, המאפיינת את הניהול החדש, לבין השאיפה לאיכות ולשירותיות, העומדת במרכז השיטור הקהילתי (Waters, 1996); בין השיטור האגרסיבי של משמר-הגבול ויס"מ, הנוטים להשתמש בכוחנות, בסמכותיות ובהיקף כוחות רב, לבין השיטור הרך של השיטור הקהילתי, הנדרש לסובלנות, לפשרנות ולאדיבות ביחס לאזרח; בין המגמה להאצלת סמכויות לדרגים נמוכים, שהיא חלק מהשיטור הקהילתי, לבין חיזוק השליטה בדרגים הכפופים באמצעות שיטת "היעדים והמדדים" (שדמי, 2000).
הסיבה החמישית - הסכנה היא, שמערך השיטור החדש הזה, במיוחד השיטור העירוני, ימשיך לסבול מהליקויים הרבים בשיטור הנוכחי, ובעיקר, מפיקוח ציבורי בלתי מספיק, מבעיות בניהול, במיוחד במערך החקירות, מדגש היתר על מאפיינים מיליטאריסטיים, משיעור גילויים נמוך (היינו, מאפקטיביות נמוכה בהשגת מטרות) ועוד. בנושא הפיקוח הציבורי, מן הראוי להזכיר, כי מאז המהפכה, שעשה השר שלמה הילל בפיקוח הציבורי על המשטרה לפני שלושים שנה, חלו יותר התפתחויות שליליות מאשר התפתחויות חיוביות בתחום זה, ואין ספק, שיש מקום לחשיבה מחדש בתחום זה.
ולבסוף, הגם שהרפורמה הרביעית היא אולי תגובה מעניינת, אמנם לא חסרת בעיות, לאתגרי תחילת המאה ה - 21, ספק אם היא מספקת לנוכח הופעתן של תופעות, בעלות מורכבות שלא ידענו כמותן עד כה. כשם שעם הופעת מדינת הלאום והעידן התעשייתי הופיעה גם "המשטרה החדשה" על בימת ההיסטוריה, כך גם עידן המידע והכפר הגלובאלי קוראים לפיתוח שיטור מסוג חדש. בעידן החדש, יתפוס כוח הידע ולא כוח הזרוע את מרכז החברה והפשיעה; בעקבות מה שמכונה "מהפך העוצמה", תיראה המערכת העולמית כמו לוח שחמט רב-ממדי, שבכל מימד שלו תופסים שחקנים שונים את הבכורה. הכוח הפוליטי, הכלכלי והתרבותי שוב לא יתרכז בידי גורם אחד, ולדבר יהיו השפעות מרחיקות לכת על עוצמתה של המדינה ועל היחסים בין המדינה לשוק ולחברה האזרחית; היחסים בין בני-אדם, קבוצות ולאומים ישתנו ללא היכר; אי ודאות, שינוי ותהפוכות יבואו במקומה של שליטה בתהליכים ובארגונים (אריכא, 1999).ׂכל אלו ואחרים ישנו את פני הפשיעה והסדר חברתי, ויקבעו, מצד אחד, את גבולותיו החדשים של השיטור, ומהצד האחר, יציבו לפניו תביעות ואתגרים חדשים, מורכבים פי כמה. תמורות חברתיות אלו ישנו מהיסוד גם את אופיין של מסגרות ארגוניות כדוגמת המשטרה (ֹMerry, 1995).
יוצא, איפוא, כי הגם שעל פניו נראה השיטור החדש, הצומח לנגד עיננו, כשואף להיענות לנסיבות החברתיות והפוליטיות החדשות, הרי שהוא בעייתי ולוקה בחסר. לפיכך, יש לראות את המערך המשטרתי החדש, שהחל להתפתח בשנות התשעים, כצעד ראשון בלבד לקראת שיטור חדש. השיטור העירוני נראה כהכרח היסטורי, כתוצאה בלתי נמנעת מהנסיבות ההיסטוריות המשתנות. אולם הוא, יחד עם השיטור החדש, צופנים בקרבם תקוות וסכנות כאחת. ישנה כאן הזדמנות היסטורית, שהשיטור העירוני יהיה חלק ממהפכה כוללת בשיטור, המביאה בכנפיה צדק והוגנות לציבור ותרבות ארגונית חדשה לשוטרים. האם ינצלו משטרת-ישראל, מפקדיה והגופים המפקחים עליה הזדמנות זו כראוי? ימים יגידו!
מקורות
- אוחנה דוד, רוברט ס. ויסטריך (עורכים) (1997), מיתוס וזיכרון: גלגוליה של התודעה הישראלית, ירושלים, מכון ואן ליר והוצאת הקיבוץ המאוחד.
- אריכא יגאל (1999), מה צופן לנו העתיד?, כפר סבא, אריה ניר הוצאה לאור ומודן.
- גורביץ דוד (1997), פוסטמודרניזם: תרבות וספרות בסוף המאה העשרים, תל אביב, הוצאת דביר.
- גליק ג'ימס (1991), כאוס: מדע חדש נוצר, תרגום: עמנואל לוטם, תל אביב, ספריית מעריב.
- דו"ח שנתי של משטרת-ישראל 1956, תל אביב, משטרת ישראל, המטה הארצי.
- וייסבורד דוד, אמיר מנחם ושלו אורית (1998), דוח התקדמות מס' 3 למחקר הערכה בתחום השיטור הקהילתי בישראל, ירושלים, המשרד לבטחון הפנים, לשכת המדען הראשי.
- יונה יוסי (1998), מדינת כל אזרחיה, מדינת לאום או דמוקרטיה רב תרבותית, אלפים, 16: 238-263.
- יפתחאל אורן (1999), החברה הישראלית וההשלמה היהודית-פלסטינית: "אתנוקרטיה" וסתירותיה הטריטוריאליות, אצל אורי רם ואורן יפתחאל, "אתנוקרטיה" ו"עולמקומיות": גישות חדשות לחקר החברה והמרחב בישראל, באר שבע, אוניברסיטת בן-גוריון, מרכז הנגב לפיתוח אזורי.
- רם אורי (1999), בין הנשק והמשק: הפוסט-ציונות הליבראלית בעידן העולמקומי , אצל אורי רם ואורן יפתחאל, "אתנוקרטיה" ו"עולמקומיות": גישות חדשות לחקר החברה והמרחב בישראל, נייר עבודה מס 12, מרכז הנגב לפיתוח אזורי ואוניברסיטת בן גוריון.
- שדמי אראלה (1989), פיקוח על משטרה בחברה חופשית, עבודה לקראת קבלת תואר דוקטור, המכון לקרימינולוגיה, האוניברסיטה העברית.
- שדמי אראלה (2000), שיטור קהילתי בישראל: מהפך אסטרטגי או פוליטיקה? הצגה בכנס האגודה הישראלית לקרימינולוגיה, בית ברל, 17 במאי 2000 (בכתובים בידי המחברת).
- שחר אריה (2000), כפר גלובלי? עיר גלובלית פנים, מס' 12 (חורף), 59-67.
- Dell Sidney D., Safaer Abraham D., Wilson George D. (eds.) (2000), The New Terror: Faing the Threat of Biological and Chemical Weapons, Washington D.C., Hoover Institute Press.
- Dunleavy P., Hood C. (1994), From Old Public Administration to New Public Mangement, Public Money and Mangement 14 (3).
- Enlow Cynthia (1980), Police, Military and Ethnicity, New Brunswick and London: Transaction Boooks.
- Kaplan Robert D. (2000), Coming Anarchy: Shattering the Drema of Post-Cold War, New York: Random House.
- Hood C. (1991), A public Mangement For All Seasons, Public Administration, 69 (1).
- Hood C. (1994), Explaining Economic Policy Reversals, Buckingham: Open University Press.
- Klockars Carl B. (1985), The Idea of Police, Beverley Hills and London: Sage.
- Merry Uri (1995), Coping with Uncertainty: Insights from the New Sciences of Chaos, Self-Organization, and Complexity, Westport, Connecticut: Preager.
- Offe Claus (1985), “New Social Movements: Challenging the Boundaries of Institutional Politics” Social Research, 52/4: 817-868.
- Osborne D., Gaebler, T. (1992), Reinventing Government, Reading: Addison-Wesley.
- Reiner Robert (1992), The Politics of Police, Brighton: Weatsheafts.
- Ram Uri (1998), Citizens, Consumers and Believers: The Israeli Public Sphere Between Fundamentalism and Capitalism, Israel Studies, 3: 24-44.
- Shadmi Erella (1997), Police and Police Reform in Israel: The Formative Role of the State. In Crime and Criminal Justice in Israel: Assessing the Knowledge Base Toward the Twenty-First Century, Robert R. Friedman (ed.), Albany. NY: State University of NY press.
- Tarrow Sidney (1996), States and Opportunities: The Political Structuring of Social Movements, in Comparative Perspectives on Social Movements: Politicaal Opportunities, Mobilizing Structures and Cultural Framings, J. D. McCarthy, M.N. Zald, D. McAdam (eds.), Cambridge: Cambridge University Press.
- Tarrow Sidney (1998), Power In Movements: Social Movements and Contentious Politics, (second edition), Cambridge: Cambridge University Press.
- Waters Ian (1996), Quality of Service: Politics or Pardigm Shift?, in Leishman Frank, Loveday Barry, Savage Stephen P. (eds.), Core Issues in Policing, London and New York: Longman.
