[תמונתה של כבוד השופטת, דורית בייניש, נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי לשכת העיתונות הממשלתית? שם הצלם אינו מוזכר. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

[לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]

מתוך החוברת: עיונים בביטחון לאומי מס' 9: שחיתות שלטונית בישראל

[בחזרה לתוכן העניינים של החוברת]

היה אצלי היום שגריר פינלנד ושאל אם אני יודעת שמדינת ישראל מדורגת באחד המקומות הגבוהים ביותר בעולם בסולם השחיתות. הוא הוסיף בגאווה שלעומתנו פינלנד לא נכנסת לטבלה הזאת, כי אין בה שחיתות. אמרתי לו ואני אומרת גם לעצמי שיש בגישה הזאת הגזמה רבה, כי הרבה מאוד דברים שלא מטופלים במדינות אחרות, כן מטופלים אצלנו והדבר מביא לחשיפת תופעות שאולי קיימות גם במקומות אחרים. אני רואה בזה סימן טוב, שמדינה מקיימת טיפול בנושאים הנוגעים לשחיתות ציבורית. לא בטוח שבמקומות אחרים אישים פוליטיים בכירים לא מרימים טלפון ומתערבים בעניינים הנוגעים למקורביהם, לכן לא בטוח שאנחנו בישראל הכי מושחתים. על כך השיב לי השגריר: "את יודעת, יש בעצם מסר הרתעתי בטיפול הזה. לפני 30 שנה העמידו לדין בפינלנד ראש ממשלה על קבלת מכשיר טלוויזיה וגם העמידו לדין אישיות בכירה בגין קבלת כרטיס טיסה חינם, ואני חושב שהיה בזה מסר מרתיע." אני באמת לא יודעת אם יש פה שחיתות רבה יותר מאשר במקומות אחרים ואם יש מקום לדכדוך שירד עלינו ולאווירה של חיים במדינה מושחתת. אני חושבת שיש בזה הגזמה.

המילה שחיתות אינה מילה משפטית. שחיתות היא שאלה של הגדרה, ואני לא יודעת אם המחוקק התמודד עימה מספיק. השאלות שמתעוררות בין היתר הן: מתי התנהגות אינה ראויה מבחינה אתית ומתי היא הופכת לעבירה פלילית? מהו הטיפול המשפטי הראוי מצד המערכת המשפטית והאם יש טיפול ראוי אחר? מהו התקציב שניתן לתהליכי אכיפת החוק והאם די בו? כל השאלות האלה מתעוררות במערכת שצריכה להתמודד עם מה שנקרא "שחיתות שלטונית". כשלעצמי אני חושבת שתופעת השחיתות יכולה לכרסם במדינה ובחברה לא פחות מבעיות ביטחון. משמעות השחיתות היא אי שוויון בפני החוק, קבלת טובות הנאה במילוי תפקיד ציבורי ושיקולים זרים שיכולים לעוות את תהליך קבלת ההחלטות. הידרדרות בתחום הזה יכולה לכרסם בלב ליבו של המשטר הדמוקרטי. המצב הקיים מעורר התלבטות: האומנם מצבנו הורע מבחינת התפשטות תופעת השחיתות או שמא יש יותר חשיפה של תופעות אלה.

אני רואה לציין שכיום יש המתארים את הטיפול בתופעת המינויים הפוליטיים, כניצול לרעה של המצב מצד מתלוננים אינטרסנטיים. אני לא חושבת שכך הוא הדבר. המשפט הפלילי מושתת על הגשת תלונות בידי גורמים שונים לרבות גורמים אינטרסנטיים. יש פעמים שמישהו שמח להתלונן נגד אחר מסיבות לא ענייניות, אבל המניע של המתלונן לא רלוונטי. חשובות העובדות וחשובה הקביעה אם יש ממש בטענות בדבר התנהגות פסולה במישור הפלילי. הקושי המשפטי הוא היעדר גבולות מוגדרים להוראות החוק הנוגעות לשחיתות והצורך בפרשנותן. כל אדם ברחוב חש מה זאת עבירת השוחד, אולם עבירת שחיתות אינה מוגדרת. קיימת בספר החוקים עבירה של הפרת אמונים, אך היא מנוסחת באופן לא בהיר. לאחרונה החליט בית המשפט העליון לפרש את העבירה ולתחום את גבולותיה, בניסיון להגדיר בצורה ברורה יותר מהי התנהגות של הפרת אמונים במובנה הפלילי. יצוין כי עבירות דומות לעבירת הפרת אמונים קיימות גם בשיטות משפט אחרות - מדובר בעבירות המנוסחות באופן רחב שאינו נהוג בדרך כלל בדיני העונשין. יש על כך ביקורת שלי ושל משפטנים אחרים.

הגבולות המטושטשים של עבירת הפרת אמונים הם הבעיה שעלתה לדיון במשפט שבס והתקיים לגביה דיון נוסף. נמתחה ביקורת אקדמית, שטענה כי העבירה של הפרת אמונים אינה מוגדרת באופן בהיר וכי היא לא ראויה להיכלל בספר החוקים; ואולם אין לנו עבירה טובה ומתאימה מזאת. לפני שנים רבות חשבתי שראוי לקבוע עבירה מוגדרת של שחיתות בין שוחד להפרת אמונים. סברתי כי ראוי להתמודד עם שאלות מטרידות כגון: האם איש ציבור שמקבל דירה יקרה מאוד בשליש מחיר או בחצי מחיר, מקבל שוחד? האם ובאילו נסיבות ראוי להגדיר פעולה של ניגוד עניינים כעבירה פלילית באופן מפורש? צריך היה לתת הגדרות קונקרטיות יותר לשחיתות, אבל זה לא קרה. יחד עם זאת, יש לזכור שקשה מאוד להגדיר בחוק באופן חד וממצה מהי שחיתות.

פסק הדין בפרשת שבס נועד להגדיר לנו הגדרה מהותית מה שייך להתנהגות אתית ומשמעתית ומה שייך לתחום הפלילי. בפסק הדין האמור ניסה בית המשפט לתחום גבולות, לפיהם מצד אחד לא כל התנהגות פסולה תהפוך לעבירה פלילית, ומצד שני לא כל התנהגות פסולה תהיה פטורה מאחריות פלילית. באותו פסק דין התעוררה השאלה הבאה: אדם פועל במסגרת תפקידו להשגת טובות הנאה כספיות לטובת אדם אחר שקרוב אליו. הוא יודע שאותו אדם קרוב אליו, הוא יודע שהוא פועל לטובתו והוא לא יודע שהמעשה אסור. זהו היסוד הנפשי הנדרש בעבירה - הנאשם צריך לדעת מהן הנסיבות הקשורות בפעילות שלו והוא צריך לדעת שהעובדה שהאדם האחר חבר שלו מביאה לניגוד עניינים.

התלבטות נוספת נעוצה בשאלה איך ראוי להשליט את הנורמות. נגד נבחרי הציבור למשל אין הליכי משמעת, ואין דרך אחרת מלבד הדין הפלילי לטיפול במקרים בהם נפל פסול במעשיהם. כמובן שאם המעשה אינו מגיע לרף הפלילי לא יוגש כתב אישום, אך במצבים כאלה לא נוכל להילחם בפסול באמצעים משפטיים אחרים. פסק הדין בעניין שבס ניסה להציע מסגרת. היו מקרים שהעמדנו לדין אנשי ציבור והם זוכו, ולאט לאט התקבל הרושם שהקווים לא הותוו מספיק בפסיקה. על כן ניסינו להתוות את גבולות העבירה של הפרת אמונים בפסק דין שבס.

הבעיות של הגדרה משפטית אינן יחידות. קיימות בעיות נוספות עימן נאלצים להתמודד הגופים הממונים על אכיפת החוק: החקירות קשות, לעיתים מדובר באנשים שתפקידם מקשה לחקור אותם, אנשים נרתעים מלדבר. הרבה מאוד בעיות מעשיות עומדות בפני התובע שבודק, חוקר ומנסה לגבש נורמה לגדר כתב אישום. כמובן שגם השוליים הפרומים משאירים מקום לאי ודאות מסוימת אם גם בית המשפט ימצא במקרה שלפניו עבירה פלילית. המקרים בקצוות פשוטים יותר - אם זהו שוחד במובהק, המקרה ברור. אני בהחלט חושבת שצריך לשנות את החקיקה הפלילית ולשקול לקבוע עבירות משמעת לאישי ציבור שדיני המשמעת לא חלים עליהם כיום.

לכל אלה יש להוסיף את הצורך בגיבוש נורמות ציבוריות, כי גם בזה אנחנו בקצוות: כל אחד בציבור הוא שופט וכל כותב מאמר הוא שופט. גורמים אינטרסנטיים בוחשים ביצירת דעת קהל וביצירת תמונה שחורה מדי או לבנה מדי. הכל פתוח ופרוץ ולכן צריך איש המקצוע - השופט, או לצורך העניין גם התובע - לנטרל עצמו מהסביבה, לעבוד מול העובדות ולהגיע לחקר האמת. יש רושם שאנשים פוליטיים ואנשי ציבור מודדים את מערכת המשפט בכלים של פוליטיקאים. אומנם לא קל להתנתק, אבל עד היום התביעה אצלנו, התביעה שאני מכירה, עשתה זאת. בית המשפט בוודאי שלא ירשיע עקב שיקולים לא ענייניים מן הסוג שמנסים לתאר בתקשורת. השופט הוא רק בן אדם, ולמרות זאת הוא מסגל לעצמו יכולת להתנתק מ"הרעש החיצוני", כי המיומנות שלו והחינוך שלו הם לראיית העובדות שבפניו. לא פעם שופט חושב שהמקרה חמור יותר, אבל מחליט רק על פי העובדות שבתיק כי זו מיומנותו המקצועית.

שאלה: למה משפטים נמשכים כל כך הרבה זמן, לפעמים ממש שנים? ראיתי משפט של 15 שנה וכמובן שבדרך כלל מדובר באנשים מיוחסים בציבור.

תשובה: השופטים לא קובעים מי יעמוד לדין, אלא מקבלים כתב אישום, בודקים את העובדות וקובעים מסקנות. למה המשפט מתמשך? התמשכות המשפטים היא נושא שרשמתי לפניי לתקן. במדינות בהן יושב חבר מושבעים, התיק מתנהל כל יום והמושבעים מוחזקים ימים או חודש-חודשיים לכל היותר. אני חושבת שמערכת המשפט בישראל לא קיבלה את הכלים המתאימים לנהל כך משפטים. במסגרת הקטנה שהייתה פעם, היה אפשרי לערוך משפטים קצרים יותר.

עשיתי סיורים בכל בתי המשפט בארץ וניסיתי להעביר את המסר שמשפט צריך להתחיל ולהסתיים בהקדם. כבר פניתי לייעוץ מקצועי בעניין, אבל קיימים הרבה אילוצים. בבית המשפט התפתחה מסורת של תיאום מועדי ישיבות בהתחשב ביומני עורכי הדין. לסנגור יש מספר נאשמים ואם לא התחשבת ביומן של עורך הדין, לא נתת לנאשם זמן להתגונן. במשפט דרעי, אגב, עורכי הדין הגישו בג"ץ נגד כך שקבעו את התיק לשמיעה מיום ליום. הם טענו שאינם יכולים לסגור את המשרד רק בשביל לטפל בתיק אחד.

צריך לתאם גם בין עורכי הדין. אם בא קליינט לעורך דין ומבקש שייצג אותו, לא יקרה כיום שעורך הדין יגיד: "רק באפריל, כי בפברואר יש לי תיק אחר ואני חייב להופיע בו." הוא יבוא לשופט ויספר שיש לו תיק ביום המבוקש ולכן לא יוכל להגיע. מתאמים בין כל היומנים והתוצאה היא דחיות רבות. הסיבה העיקרית היא עומס בלתי רגיל על המערכת. לבית המשפט העליון מגיעים למעלה מ-5,000 תיקים של הליכים עיקריים בשנה, ולכן בית המשפט העליון קובע היום תיקים לשנת 2008. אני מחפשת דרכים למנוע את המצב הזה. ביקשתי מבתי המשפט להגיע להידברות עם לשכות עורכי הדין, כדי שיבינו שהמצב עומד להשתנות ונשמע תיקים בדרך אחרת. לא כולם רוצים שזה ייגמר מהר. ככל שנכנסים לעובי הקורה, המורכבות עולה...

שאלה: בעניין השחיתות בנורמות ציבוריות, בין האתיקה למשפט, התחושה היא שבשנים האחרונות מלאה הארץ משפט. בעוד המשפט אומר לאנשים מה לא לעשות ואנשים פועלים מתוך פחד, האתיקה אומרת לאנשים מה כן לעשות ונותנת איזשהו מדד ציבורי להתנהגות ראויה. אני חושב שאנחנו צריכים לדעת איפה להציב את האתיקה בישראל – לא רק משפט, אלא גם התנהגות ציבורית ראויה.

תשובה: זהו נושא מורכב מאוד. בית המשפט לא קובע כללי אתיקה. יש מודעות ציבורית רבה יותר ויש כללי אתיקה במישור הציבורי, אבל יש גם שאלה מה נכנס לאתיקה ומה שייך למישור המשפטי בעניין התנהגות פסולה. על השאלה הזאת יענה בית המשפט. אם יבקשו לפסול מינוי של פלוני, בג"ץ ייכנס לתמונה ויקבע נורמה. גם אני חושבת שלא הכל צריך להיות פלילי.

אותי מטרידה בעיה אחרת והיא מידת האפקטיביות של יישום הנורמות בחברה שלנו והחינוך של הציבור. בסופו של דבר, הרבה מאוד מההתנהגויות הפסולות אינן נובעות מאי ידיעה. האם באמת איש הציבור לא יודע שאינו רשאי לקצר תורים או להשיג עסקה טובה לחבר שלו מתוקף תפקידו? הוא יודע. אנשים יודעים שהם לא פועלים על פי נורמות ראויות, אבל זה לא מטריד אותם. הפתרון לא יימצא בשיח הציבורי, משום שהשיח הציבורי שמתנהל בעיתונות הוא מניפולטיבי. צריך להגיע לחינוך חברתי כזה שאם אדם עשה מעשה פסול מסוים, בנסיבות מתאימות הוא לא יוכל למלא תפקיד ציבורי. הייתי רוצה לחיות בחברה מתוקנת שבה יהיה אכפת. הייתי רוצה שיגידו על עובד ציבור שכך לא נוהגים כי זה באמת לא ראוי. אבל כיום אין הרתעה חברתית, ואם יש הוקעה חברתית היא מניפולטיבית לצערי. אוהבי האיש יגידו שפעל בסדר גמור, ואילו שונאי האיש יגידו שביצע פשע חמור. אפילו אם אנשים שפעלו באופן מושחת ישבו בכלא ונתנו את הדין, הם לא מוקעים חברתית ולא מתלווה לכך סטיגמה. אני לא מציעה להטיל חרם על אנשים, אבל בהיעדר סנקציה חברתית אין הסתייגות אפקטיבית.

לנושאים שנכנסים לתחום הפלילי, יש פתרון משפטי ובית המשפט אומר את דברו. בית המשפט קובע שהתקיים היסוד העובדתי של העבירה והאיש באמת פעל בניגוד עניינים, התקיים היסוד הנפשי והוא היה ער לניגוד העניינים. אני בעד כללי אתיקה, אבל מול הציניות החברתית שלנו אני מסופקת מאוד אם הם יהיו גם אפקטיביים דיים. זה לא אומר, חלילה, שצריך להעמיד לדין אדם שהתנהגותו פסולה רק במישור האתי.

שאלה: אנו למדים בימים האחרונים ששחיתות פוגעת בחוסן הלאומי, ואנחנו למדים שההתנהלות של הציבור מהווה את רוב ההתמודדות עם השחיתות. איך את מפרשת את האופן שבו ניתנת לגיטימציה כמעט גלויה לשחיתות? באופן שבו את רואה וחווה את החברה הישראלית, למה זה לגיטימי?

תשובה: אני לא חושבת שזה לגיטימי ואסור שזה יהיה לגיטימי. אני מתלבטת הרבה זמן מה הציבור חושב ואם הוא מסכים או לא מסכים. אני תוהה מי זה הציבור, כי איבדנו את האותנטיות ובמקומה יש יחצ"נים וכותרות. האם הציבור הוא שעומד מאחורי אלה? הציבור מתווכח על תיק שאיש לא קרא. הוא ניזון מהטלוויזיה ונחלק לאלה שהם בעד פלוני ולאלה שהם נגד אלמוני. עיתון אחד כותב בעד זה והעיתון השני בעד האחר. לכן לדעתי איננו יודעים איך באמת הציבור מגיב, מה הוא באמת מרגיש וחושב ביחס לנושאי שחיתות, כי קשה לנתק את הדברים מהכותרות האינטרסנטיות והמניפולציות התקשורתיות. מכל מקום, נבחרי ציבור חיים על דעת הקהל ועל בחירות, לכן הם צריכים תקשורת ולכן הם פועלים כיום באופן שנועד להשיג את אהדתה. זו לא בהכרח דרכם של הגורמים המקצועיים.

שאלה: ברור לי שעד שלא יהיה תיקון מערכתי, כולל ולאומי בתופעה לא יקרה כאן שום דבר. אני עדיין לא מבין מה התפקיד של בית המשפט העליון בנושא הלחימה בשחיתות. אני לא מדבר רק על עצם התפקיד בנושאים הפליליים. לא צריך לתת איזשהו מסר מהרמה הכי בכירה במדינה לציבור?

תשובה: אני חייבת לומר שאני מתפלאת על עצם השאלה, כי אנחנו במוקד. את המסרים בית המשפט לא מעביר בנאומים לציבור (את זה עושים אנשי הציבור), אלא בפסיקה. יש המותחים ביקורת וטוענים שאנחנו בבית המשפט אומרים יותר מדי בפסיקה. הבענו עמדות נורמטיביות לגבי התנהגות של מפקדי צבא, ולגבי אנשי שלטון שלא יכולים לכהן בתפקיד ציבורי בשל ניגוד עניינים. ודאי שהנורמות נאמרות בפסקי הדין ולא בנאום לציבור. בית המשפט העליון הביע נורמות, עמדות נורמטיביות, ומכאן הטיפול חייב להיות מערכתי. למערכת המשפט יש כוחות רבים, אבל הם מוגבלים לתחומה. בניגוד למבקר מדינה ובניגוד ליועץ משפטי לממשלה, בית המשפט לא יוזם נושאים לדון בהם. אני לא יכולה לקרוא על תופעה בעיתון ולהחליט לטפל בה מחר, אלא להיפך - אני צריכה להיות מנותקת ממה שקראתי ולהתמקד בתיקים שהובאו בפניי.

יש בישראל דווקא ביקורת על כך שבית המשפט מעורב בקביעות נורמטיביות. אומרים לנו לשפוט לפי החוק ולא לקבוע נורמות. אני לא מסכימה עם זה, כי הוראות חוק הן נורמות התנהגות, אבל הן לא מכסות הכל ולא מקיפות את כל המצבים. בית המשפט קובע נורמות ויכול לומר את דברו באופן אסרטיבי. אחרי שבית המשפט החליט שהתנהגות מסוימת לא ראויה ולא נורמטיבית אך גם לא פלילית, הגורם שעמד לביקורת שיפוטית יצטרך להסיק את המסקנות. הדברים שנקבעו בפסק הדין יחייבו התייחסות מתאימה של עובד הציבור או נבחר הציבור, וכך ינחה אותו גם היועץ המשפטי לממשלה.

שאלה: אני חושב שדווקא בעידן שבו הדברים מקבלים פרסום ודווקא משום שלפעמים העיתונות היא שטחית, בית המשפט צריך לפרסם יותר את הבדיקות שלו. ראיתי את הכיסוי של פסק הדין במשפט רמון בטלוויזיה בזמן אמת ואת ההיסטריה שנלוותה אליו. לפי דעתי למשפט רמון יש השפעה נורמטיבית חזקה על ציבור רחב, לכן אתם חייבים לוודא שיהיה יותר מידע נגיש לציבור.

תשובה: אני נמנעת מדיבור על התיק. גם אני ראיתי את זה ולא מצא חן בעיניי שיוצרים מתח כזה בציבור. צריך היה לשמוע את פסק הדין הזה עד סופו בתוך בית המשפט ורק אחר כך להעביר אותו בתקשורת. כולם חיכו לסנסציה. ישנה מציאות תקשורתית שלפי דעתי לא הסתגלנו אליה מספיק. אחד הנושאים שאני מתלבטת לגביהם הוא מערכת ההסברה.

שאלה: שמעתי נואמים בעבר שאומרים שלשופטים יש במה מתוקשרת מאוד, שמעליה הם יכולים להשמיע דברים, אבל בעצם להתוות דרך. מה שמניע דרך זאת הבושה ויתביישו יותר אם זה ייתפס כבושה בעיני הציבור. אני מצפה שבית המשפט העליון, באמצעות במת הנאומים, יגביר את הבושה בחברה הישראלית. זאת תהיה תרומתו. אחריו יבוא היועץ המשפטי ולרשויות האכיפה תהיה קרקע נוחה לטפל בדברים.

תשובה: הנושא הזה רגיש מאוד ושנוי במחלוקת, כי ברגע שאתה מחווה דעה בציבור, אתה עלול לפסול את עצמך מלדון באותו עניין כשופט. אם אני אומרת שיש התנהגות מושחתת בנושא מסוים ומחר הוא בא בפניי, איבדתי את היכולת האובייקטיבית לבדוק אם זה נכון או לא. קראתי בעיתונים שהתבטאתי בנושא תיק רמון ושלחתי מסר. מעולם לא דיברתי על התיק. באותו עניין היה דיון אם לבטל את חוק הטרדה מינית בכלל או סעיפים בחוק הטרדה מינית, בנושא אחר מתיק רמון. מה שאמרו משתתפי הפאנל על חוק הטרדה מינית היה מדהים: "מה זה החוק הזה? נשים צריכות להיות חזקות! למה צריך להגן עליהן?" אני מודה שלא יכולתי לשאת את מה ששמעתי. קמתי ואמרתי: "תתנתקו מתיק רמון, תשכחו תיקים תלויים ועומדים ותתחברו למציאות שקיימת במדינה. החוק נגד הטרדה מינית הוא בעיקר חוק חינוכי, חוק נורמטיבי עם מסר. אני משבחת את התביעה שאינה מרבה להעמיד לדין על החוק הזה, אבל כן על עבירות משמעת בשירות המדינה." אמרתי גם שהזדמן לי לראות בערעורי עתירות מדינה דברים חמורים ביותר  בתחום הזה. אמרתי דברים ונתתי דוגמאות שמופיעות בתיקים הנגישים לכולם וכל אחד יכול לקרוא את פסקי הדין באותם עניינים. אתם מדברים על נשים חזקות ואני מספרת לכם על אישה, אם חד-הורית, עולה חדשה המפרנסת ילד. היא באה למקום עבודה חדש, הבוס מגלה את הכתובת ואת הטלפון שלה ומתחיל לצלצל אליה. הוא מאיים שאם לא תיענה לו אז.... זו דוגמה ממקרים שראיתי בתיקים, ולא מבחורה שמוכרת לי באופן אישי. אחר כך ניגשו אליי הרבה בחורות צעירות ואמרו לי תודה. אחרי זמן קראתי בעיתון שרמזתי לשופטים במשפט רמון להחמיר איתו – דבר שלא היה לו עיגון במציאות. זו דוגמה לרגישות שעשויה להתעורר כאשר שופט מביע עמדה בציבור. אני חושבת שנכון וצריך להשמיע דברים וגם להעביר מסר חינוכי, אבל התפקיד השיפוטי שלנו מחייב זהירות רבה.

[בחזרה לתוכן העניינים של החוברת]

[לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]