במאמר זה נעמוד על המונח מידתיות, על תהליך שיקול הדעת ועל המשתנים האובייקטיבים והסובייקטיביים. החלק האמפירי של המחקר מבוסס על ראיונות מובנים עם שוטרים וקצינים ממשטרת ישראל.

[לאוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית', לחצו כאן]

רפ"ק ד"ר משה מוריס בלאיש (ראו תמונה למטה, משמאל) הוא קצין במטרת ישראל, שמילא תפקידי שטח שונים בתחום המבצעים. כיום הוא משרת במכללה הלאומית לשוטרים. בעל שישה תארים בתחום מדעי המדינה ומשפטים.

(התקבל במערכת באוגוסט 2023, אושר לדפוס באוגוסט 2023)

[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]

תקציר

שיקול הדעת בעבודת השוטר הוא תהליך מורכב, הבנוי משלושה נדבכים, שבסיומם הוא מחליט מהו הכוח המידתי אותו הוא נדרש להפעיל.

התהליך מתבסס על נתונים אובייקטיבים וסובייקטיביים שאותם הוא אוסף מהשדה.

בעוד שהנתונים האובייקטיבים מגדירים את מסגרת המרחב החוקי שבו השוטר רשאי לפעול, המשתנים הסובייקטיביים משפיעים על המנעד שבתוכו.

במאמר זה נעמוד על המונח מידתיות, על תהליך שיקול הדעת ועל המשתנים האובייקטיבים והסובייקטיביים. החלק האמפירי של המחקר מבוסס על ראיונות מובנים עם שוטרים וקצינים ממשטרת ישראל.

המאמר נכתב במסגרת בתר-דוקטורט באוניברסיטה הפתוחה, בהנחיית פרופ' תמר הרמן.

מילות מפתח: משטרה, חוק, מידתיות, אלימות שוטרים, תרבות ארגונית.

מבוא

אכיפת החוק והפעלת אלימות במדינה דמוקרטית הנה משימה מורכבת, שכן פעולות האכיפה פוגעות במקרים רבים בזכויות הבסיסיות של האדם ולא קיימת נוסחה מדויקת באשר לאופן הפעלת האלימות ולעוצמתה [2]. 

שיטות האכיפה ועוצמת הפעולה נקבעות באמצעות שיקול דעת (Discretion) של גורם האכיפה, שנחשף לסיטואציה משתנה באופן פתאומי ולעיתים קרובות תחת לחצים פיסיים ונפשיים קשים. משטרת ישראל היא הגוף הלאומי שממונה על אכיפת החוק, שמירת הסדר הציבורי וביטחון הפנים של המדינה. לצורך ביצוע תפקידה ומימוש ייעודה רשאית המשטרה לפגוע בזכויות יסוד ולהפעיל אלימות בכפוף לסייגים הקבועים בחוק. ואולם, המציאות בארץ ובעולם מוכיחה כי שוטרים רבים חורגים ממרחב הפעולה החוקי ומפעילים כוח לא מידתי. חריגות אלה נובעים ממגוון רחב של סיבות שעליהן נעמוד בהמשך, כמו הרצון להעניש את החשוד לשם עשיית צדק, תרבות ארגונית קלוקלת אך גם ובעיקר בגלל ניתוח שגוי של המקרה וטעויות בשיקול הדעת [3]. אלימות משטרתית לא מידתית אינה חוקית והיא פוגעת במהות הדמוקרטית של המדינה. כדי למנוע ולהרתיע את השוטרים מלהכיל גורמים לא ענייניים לתוך מערכת שיקול הדעת שלהם, ולהעניש את אלה החורגים מהמרחב החוקי שבו הם רשאים לפעול, קיים מגוון רחב של גופי ביקורת שנועדו לפקח על אופן הפעלת הכוח ועוצמתו כמו: המחלקה לחקירות שוטרים, מוסד מבקר המדינה, גופי ביקורת פנים-משטרתיות, ביקורת שיפוטית ועוד.[4]

הספרות המחקרית והמשפטית שעוסקת בנושא המידתיות של אלימות המדינה, מתמקדת בשני נושאים: המידתיות של אלימות החוק והמידתיות של אלימות הריבון.[5] המונח הראשון, אלימות החוק מתייחס לאמור בספר החוקים. לפי תפיסה זו חוקי המדינה הם מנגנון אלים, שכן הם מתירים בנסיבות מסוימות פגיעה בזכויות האדם בשם שלום הציבור.הספרות על אלימות החוק עוסקת באמות המידה שלפיהן ניתן לקבוע אם החוק פוגע בזכויות האדם באופן מידתי או לא מידתי ביחס לתועלת שהציבור מפיק ממנו. מספרות זו עולה שכאשר החוק פוגע בזכויות האדם באופן שאינו מידתי ביחס לתועלת שהציבור מפיק ממנו, יש חובה מוסרית לבטל אותו.[6] המונח השני, אלימות הריבון מתייחס לכוח שהריבון מפעיל באמצעות הסוכנויות השונות שלו כדי לאכוף את חוקי המדינה. על פי תפיסה זו הכוח שהריבון מפעיל היא אלימות שכן מדובר בפעולות כפייניות שפוגעות בחירויות יסוד במטרה לשמור על הסדר הציבורי. הספרות העוסקת באלימות הריבון מתמקדת בהתנגשות הערכית שבין הצורך להפעיל אלימות לבין הצורך להגן על הציבור. כלומר בדרכים שבהן הדמוקרטיה מתמודדת עם איומים שונים (כמו למשל איומי טרור) כדי לשמור על הביטחון ועל הסדר הציבורי. ענף אחר של ספרות זו מתייחס לסיבות בהן המדינה חורגת מסמכויותיה ומפעילה אלימות לא מידתית כנגד אזרחיה. כלומר מנתח את הנסיבות והסיבות שבעטיין כוחות האכיפה כושלים בתהליך שיקול הדעת או בפרשנות החוק ומפעילים אלימות לא מידתית.

למרות הכתיבה הרבה בנושא, דומה שיש חוסר במחקר בכל הנוגע לתהליך קבלת ההחלטות של גורמי האכיפה "בזמן אמת". כלומר קיים פער מחקרי בנוגע לתהליך שיקול הדעת של השוטר, ובנוגע למערך הנתונים שמנחים אותו להגיע להחלטה: איזו מידה של אלימות הוא נדרש להפעיל בנסיבות אופרטיביות שונות, וכיצד הוא קובע את המרחב החוקי שהוא רשאי לפעול בו. מאמר זה נועד להתגבר חלקית לפחות על פער זה ויעמוד על הנתונים שבוחן השוטר במהלך שיקול הדעת שלו, כאשר הוא נדרש לקבל החלטה על דרך הפעולה ועל עוצמת הכוח שיפעיל בפעולה. המאמר גם ינסה לענות על השאלה, מדוע שוטרים רבים מסיקים מתהליך שיקול הדעת מסקנה שגויה ומפעילים כוח שאינו מידתי.

תהליך שיקול הדעת וגיבוש ההחלטות בנוי משלושה נדבכים היוצרים מעין משפך, כאשר כל נדבך נשען על קודמו אך מצמצם יותר את טווח המרחב החוקי של הסמכות. הנדבך הראשון הוא ספר החוקים הפלילי, במסגרת זו השוטר נדרש לגבש את הסמכות שמוקנית לו לפי רמת החשד הקבוע בחוק ההסמכה.[7] למסגרת זו מצטרפים פסקי דין רלבנטיים שמבהירים את החוק ומפרשים מונחים הנדרשים לפרשנות. הנדבך השני הם הנהלים וההנחיות הפנימיות של המשטרה שמגדירים דרך פעולה בסיטואציות שונות בהתאם לחוקי ההסמכה. הנהלים וההנחיות מצמצמים את הסמכות על ידי הוספת סייגים אופרטיביים. שני הנדבכים הראשונים יוצרים את המבחן האובייקטיבי ולפיהם נקבעת הסמכות החוקית שאותה השוטר רשאי להפעיל. הנדבך השלישי והאחרון – שבו יתמקד מאמר זה - הוא שיקול הדעת של השוטר. שיקול דעת זה אמור להתייחס לנתונים אובייקטיבים הקשורים לאותו אירוע ומגדירים את עוצמת האיום ואת המענה המתאים על פי החוק, אך גם נתונים סובייקטיביים שקשורים לעולם תוכן הפנימי של השוטר. בהתאם לשיקול הדעת הזה השוטר אמור לקבוע את מידת הכוח שהוא צריך להפעיל על מנת להתגבר על האיום. השוטר חייב להיות מודע לסכנה שהמשתנים הסובייקטיביים יתערבו בשיקול הדעת שלו ויגרמו לו להפעיל כוח לא מידתית.

בחלקו הראשון של המאמר אעמוד בקצרה על המונח מידתיות והלגיטימיות של הפעלת הכוח על ידי המדינה באמצעות שתי זרועותיה: אלימות החוק (ספר החוקים) ואלימות הריבון (גורמי האכיפה). כמו כן אציג כיצד נבחנת המידתיות בשתי זרועות אלה על פי פסקת ההגבלה של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. יש לציין כי חלקה הראשון של פסקת ההגבלה מגדיר את המידתיות של אלימות החוק ואילו חלקה השני מגדיר את המידתיות של אלימות הריבון.

בחלק השני של המאמר אעמוד על שלושת הנדבכים האמורים להשפיע על תהליך שיקול הדעת של השוטר, ודגש על הנדבך האחרון שבו השוטר מנתח את המקרה ומגדיר את עוצמת האיום שנשקפת לו ואת מידת הכוח שהוא צריך להפעיל על מנת להתגבר על האיום.בדיון בנדבך הראשון העוסק בספר החוקים והפסיקה, אציג את העקרונות של חוקי ההסמכה שמאפשרים לגופי האכיפה להפעיל כוח בנסיבות מיוחדות ומגדירים את המרחב החוקי הכללי. החוקים הללו מסמיכים גורם אכיפה מסוים לבצע פעולה מסוימת ומוגבלת, ובכפוף לביסוס רמת חשד מוגדרת של הנסיבה. אעשה זאת על ידי הצגת מספר חוקים שמסמיכים את גופי אכיפה להפעיל כוח לפי מדרגי החשד השונים, וגם אביא פסקי דין המבארים ומפרשים את המונחים השונים ואת רמות החשד. בדיון בנדבך השני אביא מספר נהלים משטרתיים העוסקים בהפעלת הכוח ואראה כיצד המשטרה מעניקה תוכן לסמכויות החוק בסיטואציות שונות, וכיצד היא מצמצמת את סמכויות השוטר בתוך מסגרת הנהלים ומכווינה אותו לדרך פעולה שבה הפגיעה בזכויות האדם היא הקטנה ביותר. בנדבך האחרון והמרכזי אעמוד על הדרך שבה השוטר מיישם הלכה למעשה את שיקול הדעת שלו וקובע את המידתיות של הכוח שהוא מפעיל. כלומר אציג את הנתונים שאותם השוטר שוקל ומנתח,שמשפיעים על החלטתו לקבוע את עוצמת האיום שנשקפת לו באותה סיטואציה, ומשם לקבוע את עוצמת הכוח שהוא צריך להפעיל כדי להתגבר על אותו האיום.

הטענה המרכזית של המאמר היא שקיימת מורכבות רבה לבצע את האכיפה בכפוף לכל המגבלות והסייגים של המרחב החוקי והרגולטורי, מבלי להיות מושפע ממשתנים מסיחים. כלומר ששוטרים רבים מגיעים להחלטה שגויה בגלל שילוב של משתנים סובייקטיביים לא ענייניים לתוך תהליך שיקול הדעת שלהם. במאמר נעמוד על חלק ממשתנים אלה ואת הסיבה לשילובם בתהליך שיקול הדעת.

מתודולוגיה

את הנדבך הראשון העוסק בחוק והפסיקה המשפטית היוצרים את המרחב החוקי בו השוטרים רשאים להפעיל את הסמכות, אבחן באמצעות ניתוח של מספר חוקי הסמכה. אראה כיצד החקיקה מייצרת מסגרת פעולה מוגבלת, המבוססת על מונחים מורכבים, עמומים ולא מוחלטים שאותם השוטר נדרש לפרש, לרוב בתנאים של לחץ, עימות וסכנה. כמו כן, אראה כיצד הפסיקה המשפטית מסבירה חלק ממונחים אלה כדי למנוע פירוש מוטעה של השוטרים, ועל ידי כך מבהירה ומהדקת עוד יותר את המסגרת החוקית בסיטואציות מסוימות.

את הנדבך השני אבחן באמצעות ניתוח של נהלים משטרתיים הנגזרים מהחוקים שנבחנו בנדבך הראשון. אראה כיצד הם מקטינים עוד יותר את מסגרת הפעולה של השוטר באמצעות העברת הנחיות אופרטיביות המבוססות על לקחי העבר, והוספת סייגים שמעניקים לשוטרים מרווח ביטחון מפני טעויות.

לצורך הדיון בנדבך השלישי ראיינתי 140 שוטרים וקצינים באמצעות שאלונים מובנים, ממערך השטח בעלי ותק של למעלה משלוש שנים. המרואיינים מייצגים מגוון רחב של אנשי משטרה מכלל המגזרים והמחוזות של המשטרה ובעלי ותק וניסיון שונים. זאת על מנת לעמוד על הדומה והשונה בתהליך שיקול הדעת שביניהם וכן כדי לבסס תוקף מחקרי רחב.

הראיונות נערכו בחודשים ינואר ועד מאי 2020 במכללה הלאומית לשוטרים ובתחנות המשטרה, עם: 67 קציני משטרה שמשרתים בתפקידי פיקוד שונים במגזר הסיור, החקירות, הבילוש. מהם 56 קצינים זוטרים עד דרגת רב פקד, ו-11 קצינים בכירים מדרגת סגן ניצב ומעלה.כן רואיינו 73  שוטרים מבצעיים במגזר הסיור, התנועה, הקהילה, החקירות, הבילוש והמודיעין, מהם 41 שוטרים בעלי ותק מ-3 שנים עד 10 שנים, 45 שוטרים מ-11 שנים ועד 20 שנים, ו-54 שוטרים בעלי ותק של מעל 20 שנים בשירות המשטרה.

השאלות בריאיון התמקדו בארבעה נושאים כלליים שהחוק מחייב להתייחס אליהם בתהליך שיקול הדעת, ו/או שלפי המחקר עשויים להשפיע על עוצמת האלימות שהשוטר מפעיל. (1) אומדן מבחן המסוכנות של הסיטואציה, שכן על פי החוק הפלילי השוטר נדרש להפעיל כוח מידתי וסביר ביחס לסיטואציה. בחלק זה המרואיינים נשאלו מספר שאלות בנוגע לדרך אומדן המסוכנות. (2) המיומנות והכשירות של השוטר כמשתנה המשפיע על אומדן האיום ועוצמת האלימות שמופעלת. נושא זה נבחר נוכח הטענה שלמוכנות וכשירות הכוח קיימת השפעה ישירה על תפיסת האיום ועוצמת האלימות שמופעלת על ידי השוטר. טענה זו הועלתה בועדת החקירה הממלכתית לבדיקת מאורעות 2000 (להלן ועדת אור) וכן במספר מחקרים אמפיריים.[8] (3) ההזדהות והקשר החברתי של השוטר עם קבוצות של מיעוטים בחברה הישראלית, המחקר מראה שלעניין זה קיימת השפעה על תפיסת האיום ועל עוצמת האלימות שמופעלת על ידי השוטר, כמו למשל שיטור יתר כלפי קבוצות שונות בחברה הישראלית, או כנגד כל קבוצה "לא נורמטיבית" אחרת.[9] (4) גורמים אחרים, שבו לא כיוונו את השאלות לתחום מסוים והותרנו אותו פתוח, בו כל מרואיין יכול היה להעלות כל גורם שמשפיע עליו בתהליך שיקול הדעת.

לפני הריאיון הוסבר לכל המרואיינים מהי מטרת המחקר והתקבלה הסכמתם להשתתף בו ולהשתמש בדבריהם לביסוס הממצאים.[10]. המרואיינים לא קיבלו כל הנחייה לפני או בזמן הריאיון למעט הבקשה לדבוק באמיתות האישיות שלהם לפי ניסיונם האישי.[11] במהלך הריאיון היתה הקפדה על "מרחב בטוח" כדי לאפשר למרואיינים תחושת ביטחון אישי, ועל הימנעות מכל הערה שעלולה היתה להיתפש כביקורת ולפיכך לגרום למרואיין לשנות את דעתו או להטות את תשובותיו [12].

מהי מידתיות?

מידתיות (Proportionality) היא מונח משפטי המתאר חובה חוקתית, המסייגת ומכשירה את הפעלת האלימות של המדינה כלפי הציבור בכל פעולותיה. המידתיות שבה אעסוק מתייחסת להפעלת הכוח הפיסי על ידי השוטרים בבואם לאכוף את החוק ולהשליט סדר ציבורי כמתחייב בתפקידם. 

המדינה שקבלה מידי הציבור במסגרת האמנה החברתית את הסמכות להשתמש באלימות, הפכה בכך לבעלת מונופול על האלימות.אולם היא רשאית להשתמש בה רק בסמכות חוקית, במידתיות ולשם התכליות שהציבור - באמצעות הגופים הנבחרים - אישר שהן ראויות. יש הנוהגים לכנות את המידתיות כ"תרבות ההצדקה" כלומר שהלגיטימיות לפעולה שלטונית נקבעת אם הציבור סבור שהיא מוצדקת וכשרה. מכאן שמה שהופך את אלימות המדינה מפעולה כפיינית ופוגענית, לפעולה מוצדקת, בעלת הכשר חוקי ולגיטימית היא המידתיות.[13]לפיכך, עקרון המידתיות הוא ערך מחייב ומנחה בפעילות המשטרה במדינה הדמוקרטית.

האלימות המידתית במדינה הדמוקרטית נחלקת לשני סוגים: אלימות החוק ואלימות הריבון.[14] אלימות החוק מתגלמת בספר החוקים עצמו, המסדיר את כללי ההתנהגות של החברה והפרוצדורות השלטוניות. יש הגורסים שחוקים אלה הם בחזקת אלימות, שכן אכיפתם מערבת כוח כפייני המגביל את החופש המוחלט של היחיד בשם טובת הכלל, הסדר וביטחון הציבור. בחוקי "עשה" המדינה כופה על הפרט בחברה לבצע מעשים שלרוב אינו מעוניין לבצעם ובכך היא פוגעת בחירות מסוימת, למשל החובה לשלם מיסים (פגיעה בממון), או החובה להגיש סיוע לאדם הנמצא במצוקה (פגיעה בחירות התנועה). בחוקי "אל תעשה" המדינה כופה על הפרט איסור לבצע פעולות מסוימות ובכך פוגעת לו בחופש המוחלט, כמו למשל האיסור להשתמש בסמים מסוכנים, או לנהוג תחת השפעת אלכוהול. עקרון המידתיות של אלימות החוק נולד באירופה במשפט המנהלי של פרוסיה במאה התשע עשרה, התפשט לאירופה ולאחר מלחמת העולם השנייה הפך לעיקרון חוקתי בכל הדמוקרטיות בעולם.[15] המונח מידתיות שגור כיום גם במשפט הבינלאומי הפומבי והוא "כלל מנהגי מחייב", בכל מדינות העולם.[16]

אלימות הריבון הנה הכוח הכפייני שמופעל על ידי גופי האכיפה של המדינה שמוסמכים לאכוף את חוקי המדינה. גופי האכיפה פועלים לרוב כנגד פורעי החוק. אלימות הריבון במקרה זה תהיה למשל באמצעות מעצר, חיפוש, הטלת קנס וכדומה. ואולם, לעיתים אלימות הריבון מופעלת לא רק נגד פורעי החוק אלא גם נגד אזרחים נורמטיביים. האלימות במקרה זה תהיה על מנת לשמור על הסדר הציבורי למשל בדיקה ביטחונית בכניסה לקניון שפוגעת בחופש התנועה ובכבוד האדם.

עקרון המידתיות של אלימות הריבון הופיע פורמאלית לראשונה בשנת 1829 בלונדון, בזמן הקמתה של המשטרה המודרנית הראשונה. שר הפנים הבריטי סר רוברט פיל (1788- 1850) קבע אז שהמידתיות היא מרכיב יסודי בהפעלתה של המשטרה המודרנית, ובכך סימן את השינוי המשמעותי ביותר בתפיסת האכיפה של השלטון. בעקרונות השיטור הפילייאנים (Peelian Principles) הוגדרה אלימות הריבון המידתית כאלימות שבסמכות המשטרה להפעיל, אולם היא תעשה רק במידה הנחוצה להשליט סדר, כאמצעי אחרון ובעוצמה המזערית שנחוצה להשגת המטרה.[17] עקרונות אלה אומצו באופן זה או אחר על ידי כל ארגוני המשטרה המודרנית בעולם הדמוקרטי, והם אשר הפכו את המשטרה מגוף שלטוני שנועד לשרת את השליט ולשמור על ריבונותו באמצעים אלימים, לגוף שלטוני שנועד לשרת את הציבור ולשמור על ביטחונו האישי.[18]

משטרת ישראל אימצה את עיקרון המידתיות מיד עם הקמתה. עקרונות הפעלת הכוח וחובת המידתיות פורטו בפקודות הקבע והתקנות של המשטרה וגם ניתנה לכך התייחסות בפסיקה המשפטית. אולם רק בשנת 1992 נקבע בפסקת ההגבלה שבחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, שעיקרון המידתיות הוא ערך חוקתי מחייב: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו.[19]

ניתן להבחין שפסקת ההגבלה מתייחסת בחלקה הראשון ל"אלימות החוק", ואילו בחלקה השני היא מתייחסת ל"אלימות הריבון". כלומר שאלימות החוק חייבת לעמוד בשלושה סייגים: בחוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל, בתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. ואילו אלימות הריבון חייבת להיות מכוח ההסמכה מפורשת בחוק.

שיקול הדעת של גורמי האכיפה

שיקול הדעת הוא הכוח שניתן לבעל סמכות לבחור בין שתי חלופות או יותר, כאשר כל אחת מהחלופות היא כדין.[20] מנעד שיקול הדעת בנוגע לעוצמת האלימות מוגבלת בהתאם ללשון החוק, אך גורם האכיפה רשאי לנקוט בכל המרחב של המנעד החוקי בהתאם לשיקול דעתו [21].

ניתן להבחין בין שתי סיטואציות של שיקול דעת: שיקול דעת במרחב מוגדר, ושיקול דעת במרחב הנדרש להשלמה פרשנית

שיקול הדעת במרחב מוגדר: במקרים אלה החוק המסמיך מגדיר במדויק את עוצמת האלימות, כלומר פעולת הסמכות איננה נדרשת לפרשנות נוספת, למשל: רישום דו"ח תנועה. אם אדם עבר עבירת תנועה שוטר רשאי לרשום לו דוח, לשוטר לא נדרשת השלמה פרשנית באשר לגובה הקנס. שיקול הדעת של גורם האכיפה במקרה זה נמצא במרחב החוקי שבו הוא יכול להתעלם מביצוע העבירה ולא לנקוט בפעולה או להסתפק באזהרה או לרשום את הקנס הקבוע בחוק.

שיקול הדעת במרחב הנדרש להשלמה פרשנית: במקרים אלה החוק המסמיך מגדיר את הפעולה האלימה אולם אינו מגדיר במדויק את עוצמתה. מקרים אלה אופייניים לסמכות של הפעלת אלימות פיסית, כמו למשל בעת התנגדות חשוד למעצר או בעת התנגדות לחיפוש חוקי. במקרים אלה השוטר רשאי להשתמש בכוח סביר לאחר ביסוס נסיבות האירוע. במצבים אלה מתעוררת השאלה מהו כוח סביר? מהי הסבירות אליה התכוון המחוקק? ובעיקר היכן בדיוק נמצא הקו הגבול העליון שבו מסתיים הכוח הלגיטימי והחוקי והופך לכוח שאינו לגיטימי ולא חוקי?

המחוקק מבין שגורמי האכיפה נדרשים לקבל החלטות בסיטואציות שונות, לעיתים תחת משתנים של לחץ וזמן, שהחוק המסמיך איננו יכול להקיף ולקבוע מראש את מידת עוצמת האלימות הנדרשת.[22] גם הפסיקה המשפטית קבעה שלא ניתן לקבוע נוסחה מדויקת להפעלת הכוח. היא קבעה שמבחן הסבירות והזיקה בין הסיכון להפעלת כוח, יכול להיקבע רק באמצעות שיקול הדעת של גורם האכיפה בזמן האירוע, נוכח הנסיבות המשתנות של כל מקרה ומקרה.[23] ככל שהאיום נמוך יותר כך גם התגובה הסבירה תהיה נמוכה יותר בעצימותה, ולהיפך - ככל שהאיום גבוה יותר כך גם התגובה הסבירה תהיה עצימה יותר. מכאן שגם דרכי פעולה חריפות וקטלניות עשויות להיחשב בנסיבות מסויימות כסבירות.[24] במילים אחרות, השוטר אמור לבחון את האלימות שמופנית כנגדו, ולהפעיל "שכל ישר" כדי להחליט מהי הדרך הטובה ביותר שבה ניתן להפעיל את הכוח המועט ביותר, שיגרום לפגיעה הפחותה ביותר, אך יביא להתגברות על אותו איום.[25]

הנדבכים בתהליך שיקול הדעת למבחן המידתיות של גורם האכיפה

נדבך ראשון – חקיקה ופסיקה

חוקי ההסמכה מקנים לשוטר את הסמכות והרשות להפעיל אלימות בנסיבות מוגדרות. הם אינם כוללים הוראות מפורטות ומדויקות לביצוע פעולות, אלא קווים מנחים אשר ממקדים את גורמי האכיפה לפעול במתחם מוגדר ובמנעד די רחב של שיקול דעת. קיימים בהם שלושה נתוני יסוד: מי המוסמך, מהי הסמכות, ומהן המגבלות.המוסמך, הוא בעל התפקיד שהחוק מסמיך להפעיל את הסמכות שפוגעת בזכויות; הסמכות, היא הפעולה האלימה שהמוסמך רשאי להפעיל כדי לממש את תפקידו; והמגבלות: הן הנסיבות והתנאים שבהן המוסמך רשאי להפעיל את סמכותו ושבהן משתקפת המידתיות. כלומר המגבלות מתייחסות לנסיבות ספציפיות בלבד, שבהעדר אחת מהן לא תותר סמכות, והפעולה לא תהיה מידתית.רק לאחר שגורם האכיפה עומד בכל שלושת היסודות שבחוק ההסמכה, הוא רשאי להשתמש באותה אלימות מוגדרת ומוגבלת.

אחת המגבלות הקבועות בחוקי ההסמכה, היא הדרישה לבסס רמת חשד.מנעד רמות החשד הנדרש תלוי בחומרת הנסיבות ובחומרת הפגיעה בזכויות, והוא מתבסס על שיקול הדעת של גורם האכיפה באותה עת.ביסוס רמות החשד הוא השלב הראשון במערכת שיקול הדעת, ומחייב את גורם האכיפה לידע מקצועי רחב, להגיון בריא ולבקיאות ביסודות החוק והפסיקה העדכנית.

סרגל רמות החשד הפלילי באכיפה

(א) אין חשד: חוקים בהם לא נדרשת רמת חשד והסמכות נובעת ממקומו הפיסי של האירוע ובנסיבות לשם קיום הסדר הציבורי ואו לשם קיום הפקודה. בית המשפט אינו אוהד פגיעה בזכויות אדם ללא כל רמת חשד ובוחר לפרש את החוקים שקדמו לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו ברוח חוק היסוד.

(ב) לדעתו: גם בחוקים אלה לא נדרשת רמת חשד אולם להבדיל מהסעיף הקודם, בסמכויות אלה נדרש שיקול דעת סובייקטיבי של גורם האכיפה המבוסס על מקצועיותו. הפעלת הסמכות נדרשת לשם פיקוח ובקרה על פרוצדורות והוראות החוק והיא חייבת להיות הוגנת ונטולת משוא פנים. סמכות זו אינה שכיחה והיא מוגבלת למקרים מוגדרים, ולצורך אכיפה של חוקים ונהלים קיימים.

(ג) חשד: חוקים בהם נדרשת רמת חשד נמוכה שעומדת במבחן האובייקטיבי, ושחייבת להתבסס על ראיות הנקלטות באחד החושים, וזאת להבדיל מתחושה או ניחוש שאין מתלווה אליהם ראיה כלשהי.[26]

(ד) חשד סביר \ או יסוד סביר: זו רמת החשד השכיחה ביותר להפעלת סמכות והיא מתארת מקרים בהם נדרשת רמת חשד גבוהה ומבוססת שעומדת במבחן האובייקטיבי. המונח חשד סביר הנו מעורפל ונתון לפרשנות ועל כן בית המשפט נדרש מספר פעמים להתגבר על הבעייתיות של ההגדרה ולצקת לתוכו תוכן ברור. לצד זאת סבר שלא ניתן לקבוע נוסחה מדויקת למונח שמטבעו נדרש לפרשנות.[27] לפי בית המשפט החשד הסביר צריך להתבסס על עובדות וראיות שנתפסות באחד מחושיו של גורם האכיפה במהלך המקרה. הראיות אינן חייבות להיות קבילות בבית המשפט, אולם המסקנה חייבת להיות בתום לב, ובהגיון ושכל ישר של האדם הסביר. כלומר, כאשר גורם האכיפה מגיע למסקנה מסוימת, יש לבחון אם אדם אחר בנעליו של גורם האכיפה שנחשף לאותן ראיות ועובדות יגיע למסקנה זהה. במידה והאדם האחר אכן יגיע למסקנה זהה, אזי מדובר בחשד סביר.[28]בנוסף, בית המשפט בהחלטותיו נוהג לסייג או להגדיר נסיבות כחשד סביר, כך למשל קבע שעברו הפלילי של אדם, סירוב לחיפוש בהסכמה או יציאה ממקום שבו נהוג להשתמש בסמים מסוכנים, אינם יכולים לשמש כחשד סביר ללא נסיבות חיצוניות נוספות, ואילו מידע מהימן על ביצוע עבירה לצד תיאור חיצוני תואם כן יכול לשמש כחשד סביר[29]

בעשור האחרון (ממאי 2006) נקט בית המשפט בצעד נוסף כאשר החל לאמץ את דוקטורינת "פרי העץ המורעל" ופסל ראיות שהושגו שלא כדין ו\או נוכח השגיאה בגיבוש רמת החשד הנדרשת. בית המשפט קבע שבמקרים בהם מאזן אי הצדק גדול במיוחד ולביטול הראיה אין פגיעה ממשית בטובת הציבור ניתן לפסול את הראיות.[30]

(ו) מעבר לכל ספק סביר: רמת חשד הגבוהה ביותר, שנקבעת רק על ידי בית המשפט ושמוכיחה את אשמתו של האדם במעשה העבירה.

נדבך שני – נהלים ופקודות של הארגון

כאמור חוקי ההסמכה מקנים לשוטר סמכות והרשות להפעיל אלימות בנסיבות מוגדרות, בתוך מסגרת מוגבלת, שבה השוטר רשאי להפעיל את שיקול דעתו. הנדבך השני - הנהלים ופקודות של הארגון - נועד להקנות הגנה לשוטר מפני פריצת המסגרת החוקית, באמצעות קביעת דרכים אופרטיביות והנחיות מגבילות שנועדו לצמצם את שיקול דעתו, ובמקרים מסוימים אף לשלול ממנו את הסמכות שניתנה לו במסגרת החוק. 

צמצום המסגרת מחייב את השוטר לפעול בתוך שטח חוקי צר יותר, מה שנותן לו רשת ביטחון מטעויות. ההוראות האופרטיביות נשענות על לקחים מאירועים קודמים ומעניקות לשוטר דרך פעולה מסודרת ושיטתית לסיטואציות שונות של חוקי ההסמכה. למשל נוהל מרדף אחרי רכב נמלט, שמתבסס על סמכותו של השוטר להפעיל כוח סביר בעת התנגדות או התחמקות ממעצר,[31] מגדיר מגוון רחב של הנחיות אופרטיביות וסייגים לשוטר הרודף. הוא מגדיר את התנאים לקיומו של מרדף, את הפעולות שהשוטר נדרש לבצע במהלך המרדף, את השיטות לעצירת הרכב הנמלט ואת הסייגים לשימוש ברכבים אזרחיים.[32]

לצד זאת קיימים מספר נהלים המגבילים את הסמכויות שבחוק. כאמור, הגבלת הסמכויות באמצעות הנהלים נועדו לשמור על השוטר מפני טעויות אפשריות באמצעות צמצום טווח הפעולה שלו ומתן הנחיות אופרטיביות. אולם מנגד, הסייגים האלה נועדו לשמור על זכויות האדם, שכן פעולות השוטר באירועים אלה מתרחשים לעיתים בתנאים של מצוקה, לחץ וחירום, המשפיעים בהכרח על שיקול דעתו האובייקטיבי של השוטר.

למשל, נוהל הטיפול בעבירות של מטרדי רעש, שמתבסס על החוק ועל התקנות למניעת מפגעים. בעוד שהחוק למניעת מפגעים מסמיך את השוטר להיכנס בכוח לתוך שטח פרטי, שבו קיימת עבירת רעש שמהווה הפרעה לסדר הציבורי.[33] הנוהל המשטרתי מתנה את הכניסה באישור של קצין האג"מ של התחנה, שכן מדובר בפגיעה דרקונית בזכויות האדם בעבירה שאינה נחשבת כחמורה לפי החוק הפלילי.[34]

נדבך שלישי – שיקול הדעת

שיקול הדעת של השוטר בשטח דומה מאוד לשיקול הדעת של השופט בבית המשפט, נוכח אפשרויות הבחירה בתוך מנעד הסבירות. השופט ברק היטיב לתאר את חשיבות שיקול הדעת של השוטר המבצעי: "כשעלי לומר לסטודנטים באוניברסיטה מיהו בעל שיקול הדעת הגדול ביותר, התשובה היא השוטר ברחוב. לא רק שהשוטר הוא בעל שיקול הדעת הגדול ביותר, אלא שגם היכולת להתערב בהחלטתו היא הקטנה ביותר, הן בגלל סופיות החלטותיו..." (ראו הכרזה למטה).

החלטותיו של השוטר ניזונות משני מקורות עיקריים: אובייקטיבי וסובייקטיבי [35]:

המקור האובייקטיבי הן העובדות שבשטח, על פי אמות מידה חיצוניות שאינן קשורות לשוטר.[36]  במצב זה, השוטר אינו חשוף להטיות, וכאילו נמצא מאחורי "מסך הבערות",[37] לפיכך הוא אינו מושפע ממשתנים מסיחים סובייקטיביים, והחלטתו תהיה זהה לכל החלטה של שוטר אחר שיעמוד במקומו.[38]

המקור הסובייקטיבי משקף את עולמו הפרטי של השוטר כאינדיבידואל, הוא מבוסס למשל על נתונים אישיים כמו מגדר, ותק בתפקיד, תרבות ורקע אתני, חוויות עבר, תפיסות עולם, השכלה וידע, מיומנויות מקצועיות ועוד. בעולם אידיאלי החלטה של שוטר באירוע היתה אמורה להיות מבוססת רק על המקור האובייקטיבי, אולם במציאות שיקול הדעת תמיד ניזון משני המקורות גם יחד, ולא ניתן להפריד ביניהם לחלוטין.[39] על כן, ההבדלים הסובייקטיביים שבין השוטרים יוצרים הטיות המשפיעות בהכרח על תהליך שיקול הדעת. החלטה משטרתית נכונה – גם אם היא מושפעת מהמקור הסובייקטיבי - יכולה להיות שונה בין שוטר לשוטר, ובתנאי שהיא תהיה בתוך מנעד האפשרויות החוקי והרגולטורי של שני הנדבכים הראשונים.

ואולם, העובדה שהשוטר נדרש לעיתים להגיע להחלטות בזק בזירה עוינת, בתנאי לחץ ותחת סכנה עלולה לשבש זאת ולהטות את החלטותיו. במסגרת הראיונות שנערכו עם השוטרים ביקשנו מהם לעמוד על השפעתם היחסית של שתי המקורות: האובייקטיבי, הסובייקטיבי, ועל מאפייני הזירה - על הפעלת הכוח של השוטר [40]

כעת נעבור לדיון אמפירי, על בסיס הראיונות שביצעתי, בו אעמוד על שני המקורות: האובייקטיבי והסובייקטיבי, שאותם השוטר אוסף מהשדה, כאשר הוא מגבש החלטה להשתמש בכוח. מנתונים אלה השוטר אומד את רמת האיום, ומגבש החלטה האם יש צורך להפעיל כוח ובאיזו עוצמה.

המקור האובייקטיבי:

כאמור, כאשר השוטר נדרש להפעיל כוח, הוא נדרש להעריך את מידת הסכנה שנשקפת לו מהיריב ולהגיב באופן מידתי, כלומר עליו להשתמש במינימום כוח כדי להתגבר על הסכנה [41]. אומדן הסכנה חייב להיות מדויק: תגובה בעוצמה נמוכה מדי תהיה לא יעילה נגד הסכנה שעמה מתמודד השוטר, ואילו תגובה בעוצמה גבוהה מדי, תהיה בבחינת הפעלה לא מידתית של כוח.

שאלנו: מהם הגורמים העיקריים שלפיהם השוטרים אומדים את רמת המסוכנות של החשוד שאותו הם עומדים לעצור? להלן התפלגות תשובותיהם:

טבלה 1 – תפיסת המסוכנות מהחשוד

	סיבה ראשונה		סיבה משנית		סה"כ ראשונה ומשנית
	מספר מי שבחרו במשתנה זה	%	מספר מי שבחרו במשתנה זה	%	מספר מי שבחרו במשתנה זה	% מסה"כ המשתתפים	%
ההתנהגות של החשוד: (מידת ההתנגדות או שיתוף הפעולה)	51	37	76	32	127	90%	33
היכרות מוקדמת עם החשוד (היכרות אישית או עבר פלילי)	36	26	37	15	73	52%	19
סוג העבירה שבוצעה	20	14	30	3%	50	36%	13
הגודל הפיסי של החשוד	14	10	35	15	49	35%	13
האמצעים שברשותו	13	9	32	13	45	32%	12
מקום האירוע והאוכלוסייה שמסביב	2	1	20	8	22	16%	6
מי השותף שלי	1	1	5	2	6	4	2
מצבו הנפשי או תודעתי של החשוד (שיכור או חולה נפש)	1	1	3	1	4	3	1
גיל או מגדר	--	--	3	1	3	2	1
הכשירות האתית ו\או המבצעית של השוטר	2	1	--	--	2	1	--
	140	100	241	100	381		100

• התנהגות החשוד: לפי המרואיינים להתנהגות החשוד במהלך המפגש עם השוטר יש את ההשפעה הרבה ביותר על ההחלטה האם להפעיל כוח. 90 אחוזים מהמשיבים טענו שהתנהגותו של החשוד באירוע היא אחד משלושת הגורמים המשפיעים ביותר על אומדן המסוכנות של החשוד. לדברי המרואיינים, שיתוף פעולה עם השוטר יצמצם באופן ניכר את הפעלת הכוח באירוע, במקרים בהן האכיפה נתונה לשיקול דעתו של השוטר, כמו למשל בעבירות תנועה, שיתוף פעולה והודאה יכולים במקרים מסוימים להביא למתן אזהרה בלבד. חשודים שאינם משתפים פעולה ומתנהגים באלימות פיזית או מילולית כלפי השוטר נתפסים כמסוכנים יותר, והסיכוי שיופעל כנגדם כוח הוא גדול יותר.
• היכרות מוקדמת עם החשוד: כמחצית מהמשיבים סברו שהיכרות מוקדמת עם החשוד היא אחד משלושת הגורמים המשפיעים ביותר על אומדן המסוכנות של החשוד. ההיכרות יכולה להיות ישירה, כלומר השוטר עצמו נפגש בעבר עם החשוד, או עקיפה-השוטר אינו מכיר את החשוד אך פרטים בנוגע לעברו ומאפייניו רשומים במערכת הממוחשבת.
• סוג העבירה שביצע החשוד:כשליש מהמשיבים הצביעו על סוג העבירה שבוצעה על ידי החשוד, כאחד משלושת הגורמים המשפיעים ביותר על אומדן המסוכנות של החשוד. כלומר, ככל שהעבירה חמורה יותר כך גם ההתייחסות אל החשוד תהיה חשדנית יותר. תימוכין לעניין זה ניתן לראות גם בנוהל כבילת עצורים של המשטרה, שמנחה את השוטר לבצע כבילה של עצורים בעבירות חמורות, גם אם החשוד לא מתנגד, זאת נוכח הסיכון האפשרי שהחשוד ינסה להימלט מאימת הדין.[42] ראוי להדגיש כי חשודים שביצעו עבירות אלימות כנגד שוטרים נתפסים כמסוכנים יותר מאשר מי שביצעו עבירות אחרות.
• הגודל הפיסי של החשוד: כשליש מהמשיבים טענו שהמימדים הפיסיים של החשוד הוא אחד משלושת הגורמים המשפיעים ביותר על אומדן המסוכנות של החשוד.כלומר,  שחשודים גדולים וחסונים נתפסים בעיני השוטרים כמסוכנים הרבה יותר, מאשר חשודים צנומים וקטנים.
• האמצעים שברשות החשוד: כשליש מהמשיבים טענו שהאמצעים שקיימים ברשותו של החשוד הם אחד משלושת הגורמים המשפיעים ביותר על אומדן המסוכנות של החשוד. חשוד האוחז בידו חפץ נתפס כמסוכן הרבה יותר מחשוד שאין בידיו דבר.
• מקום האירוע: 16 אחוזים מהמשיבים טענו שמקום האירוע הוא אחד משלושת הגורמים המשפיעים ביותר על אומדן המסוכנות של החשוד. השוטרים רואים סכנה גדולה יותר באירועים שמתרחשים בלב שכונות ערביות, או שכונות עם אוכלוסייה ממעמד סוציו- אקונומי נמוך. על סמך ניסיונם הם טענו שבמקומות אלה האוכלוסייה המקומית מתערבת תדיר יותר מאשר במקומות אחרים  לטובת החשוד ומפריעה לשוטרים במילוי תפקידם.
• סיבות נוספות: 10 אחוזים מהמשיבים ציינו סיבות נוספות המהווים את אחד משלושת הגורמים המשפיעים ביותר על אומדן המסוכנות של החשוד כמו: הרכב כוח השוטרים, בו צוות של שוטרים יחוש בטוח יותר מאשר הרכב של שוטר עם חיילת חובה, גיל ומגדר החשוד שבו השוטרים חשים פחות מאוימים מנשים וממבוגרים, מצבו הנפשי ואו התודעתי של החשוד שבו שוטרים ינהגו בדריכות רבה יותר כלפי שיכורים או חולי נפש.

מהאמור לעיל עולה השאלה: אם אומדן המסוכנות נעשה כנדרש, מהם הגורמים הסובייקטיביים שמשפיעים על תהליך שיקול הדעת ומביאים למנעד הרחב בדרכי הביצוע? או במילים אחרות מדוע במקרים רבים שוטרים מגיבים בכוח לא מידתי? בניתוח התשובות של השוטרים לשאלון עמדנו על מספר גורמים סובייקטיביים דומיננטיים שיכולים להאיר את הגורמים לכך.

מקורות סובייקטיביים:

מניתוח השאלונים עולה שהמקורות הסובייקטיביים הם רבים ומגוונים, בחלק זה עמדתי על העיקריים שבהם, שמשותפים לכלל השוטרים ושניתן להפיק מהם תובנות מערכתיות.

ותק בשירות:

ותק בשירות הוא משך הזמן שעבר השוטר מיום גיוסו למשטרה ועד היום. במסגרת שאלונים ראיינו שוטרים שמיום גיוסם עברו למעלה משלוש שנים, היות שבשנים הראשונות השוטר עובר סדרת קורסים והכשרות, ומכאן שאין לא די ניסיון מבצעי בשטח. כדי לעמוד על השפעתו של גורם זה חילקנו את השוטרים לשלוש קטגוריות ותק: שוטרים המשרתים במשטרה משלוש שנים ועד 10 שנים (להלן: קטגוריה א), קבוצה זו מונה לרוב שוטרים צעירים, שנמצאים עדיין או שסיימו לא מכבר את ההכשרות המקצועיות, והם בעלי ניסיון מסוים. שוטרים המשרתים במשטרה בין 10 ל- 20 שנים (להלן: קטגוריה ב), בקבוצה זו נמצאים השוטרים שסיימו את כלל ההכשרות של המשטרה, ובעלי ניסיון מקצועי רב. ושוטרים המשרתים במשטרה מעל 20 שנים (להלן: קטגוריה ג), שוטרים שסיימו את כלל ההכשרות במשטרה, בעלי ניסיון מקצועי עשיר מאוד, כשחלקם נמצאים בשלב שלפני פרישה.  

במסגרת המחקר ביקשנו מהשוטרים המרואיינים להעריך את השפעת הוותק על הפעלת הכוח, ושאלנו: יש הטוענים שככל שהשוטר ותיק יותר הוא מפעיל כוח באופן מרוסן יותר, באיזו מידה אתה מסכים או לא מסכים לטענה זו?  הטבלה הבאה מסכמת את התשובות שנתקבלו:

טבלה 2

הוותק של השוטר בשירות	משפיע במידה רבה מאוד	משפיע במידה די רבה	משפיע במידה די מועטה	משפיע במידה מועטה מאוד	לא יודע	%
3 עד 10 שנים	35%	32%	17%	8%	8%	100%
11 עד 20 שנים	53%	29%	16%	2%	--	100%
21 שנים ומעלה	66%	19%	9%	4%	2%	100%
סה"כ כלל המשיבים	53%	26%	13%	5%	3%

כ-80 אחוזים מכלל המשיבים סבורים שלוותק של השוטר קיימת השפעה רבה או רבה מאוד על הפעלת הכוח, ורק כעשרים אחוזים סברו שקיימת השפעה מעטה או לא ידעו להשיב. מהנתונים עולה שככל שהשוטרים היו ותיקים יותר בשירות הם העניקו משקל כבד יותר להשפעת הוותק על הפעלת הכוח. כך ש-35 אחוזים מקטגוריה א סברו שלוותק של השוטר יש השפעה רבה מאוד על הפעלת הכוח, לעומת 53 אחוזים מהשוטרים בקטגוריה ב, ו-66 אחוזים מהשוטרים בקטגוריה ג. כלומר ככל שהשוטר ותיק יותר, כך הוא מייחס חשיבות רבה לוותק.

כדי לעמוד על הסיבות לכך הפנינו אל הנשאלים שאלה פתוחה: מדוע הוותק משפיע על הפעלת הכוח? (שאלה פתוחה) וביקשנו מהם להציג את שתי הסיבות העיקריות לכך לדעתם:

טבלה 3

	ניסיון ורכישת מיומנות	חשש להסתבך ולהיפגע	בגרות אישית	שחיקה והעדר מוטיבציה	אחר \ לא יודע
3 עד 10 שנים	46%	25%	2%	2%	25%	100%
11 עד 20 שנים	42%	26%	18%	5%	9%	100%
21 עד 35 שנים	46%	33%	11%	1%	9%	100%
כלל המשיבים	45%	29%	11%	2%	13%

45 אחוזים מהמשיבים סבורים שהניסיון והמיומנויות שצבר השוטר לאורך השנים משפיעים על הפעלת הכוח. כלומר, להערכתם התנסויות עם אירועים דומים בעבר, וטכניקות מבצעיות שרכש, כמו למשל קריאת שפת גוף, ניהול משא ומתן ויכולות שכנוע, מצמצמים את הצורך של השוטר להפעיל כוח לא מידתי.

כ-30 אחוזים מהמשיבים ענו ששוטרים ותיקים נמנעים מלהפעיל כוח לא מידתי, נוכח החשש שלהם להסתבך ולהיפגע כתוצאה מהפעלתו - פתיחת חקירה במחלקה לחקירות שוטרים (להלן: מח"ש) לבדיקת נסיבות האירוע.[43] מהנתונים עולה שככל שהשוטרים ותיקים יותר, כך הם מחזיקים יותר בעמדה זו: 25 אחוזים מהשוטרים בקטגוריה א' סבורים ששוטרים נמנעים מלהשתמש בכוח בגלל החשש שלהם להיפגע ולהסתבך, לעומת 26 אחוזים מקטגוריה ב, ו-33 אחוזים מקטגוריה ג. כלומר שככל שהשוטר ותיק יותר הוא חושש יותר להשתמש בכוח בגלל הניסיון השלילי שלו עם מנגנוני הבדיקה.

11 אחוזים מהמשיבים טענו שלשוטרים הוותיקים יש בגרות אישית גבוהה יותר ולכן הם מאופקים ורגישים יותר מהשוטרים הצעירים, ונמנעים יותר מהצעירים להיגרר לפרובוקציות והתגרויות חיצוניות.

תרבות משנה ארגונית: החברה הישראלית היא רב תרבותית עם מספר מעגלי זהות ותרבויות משנה. המשטרה, כמו החברה מורכבת משוטרים בעלי זהויות ותרבויות שונות המאפיינות אותם כפרטים ומבדילה אותו משוטרים אחרים, התרבות הארגונית היא אחת ממעגלי הזהות המשניים, המשותפת לכלל השוטרים. התרבות הארגונית מורכבת בעיקר מתכנים וממרכיבים בלתי פורמאליים שמתקיימים רק באותו ארגון ספציפי, שמעצבת את זהותם של המשרתים בו ומגבש  ת אותם.[44] מחקרים שנערכו על התרבות הארגונית של משטרת ישראל, מצאו בה מאפיינים, שאינם שונים משאר יחידות המשטרה בעולם, ושמשפיעים על הפעלת הכוח, כמו: נורמת התנהגות קשוחה וכוחנית, התנגדות לפיקוח, וקוד של נאמנות לחברים ליחידה.[45] נבקש לעמוד על שני מאפייני תרבות הארגונית בולטים, שעלו מניתוח התשובות בשאלון, שקשורים להפעלת הכוח: הצורך לדבוק במשימה גם על חשבון חירויות הפרט, והפעלת שיטור יתר כלפי קבוצות שנתפסות בעיניהם כלא נורמטיביות.

הדבקות במשימה: שוטרים רואים את עצמם כלוחמים, שתפקידם לשמור על הסדר הציבורי באמצעות אכיפת החוק.[46] הגינונים הכמו-צבאיים שקיימים במשטרה כמו: הכשרות בתנאי קסרקטין, היררכיה פיקודית, מדים, דרגות, גאוות יחידה, והתבטאויות כמו חתירה למגע, לחימה בפשיעה, תקיפת יעדים יוצרים ומחזקים את התפיסה הזו. הקוד האתי החדש של משטרת ישראל משנת 2018, שהחליף את קודמו, מכיל בתוכו ערכי ביצוע כמו: נחישות ודבקות במשימה, ורעות, שמחנכים את השוטרים לנהוג בנסיבות מסוימות כמו חיילים שמסתערים לעבר מטרה. ערכים אלה מתנגשים לעיתים עם ערכים אחרים כמו למשל השמירה על כבוד האדם, שכן אכיפה פלילית, מטבעה תמיד פוגעת באופן זה או אחר בזכויות יסוד. התנגשות זו מציבה את השוטר בפני דילמות ערכיות מורכבות, המחייבות אותו לאזן בין הערכים המנוגדים ולהגיע לפתרון אובייקטיבי וסביר, גם בנסיבות משתנות של סכנה ולחץ.

מנתוני הסקר עולה, כי חלק ניכר מהשוטרים מזדהים עם המאפיינים הכמו-צבאיים, ונוטים להעדיף את ערך הנחישות והדבקות במשימה, שנתפסת בעיניהם הרואית יותר, מאשר ערכים הדוגלים בהקפדה על שמירה כבוד אדם ומידתיות. 

שאלנו: יש הטוענים שהחוקים בישראל פוגעים ביעילות הביצועית של השוטרים, האם אתה מסכים או לא מסכים לטענה זו?

טבלה 5

	מסכים מאוד	די מסכים	לא כל כך מסכים	בכלל לא מסכים	לא יודע
נגדים	17%	27%	23%	32%	1%
קצינים	8%	19%	34%	37%	2%
מטה וחקירות	6%	9%	19%	66%	--
תפקידי שיטור	14%	28%	31%	25%	2%
סה"כ	12%	24%	29%	34%	1%

טבלה 6

באילו תחומים חסרה לדעתך חקיקה כדי שהמשטרה תוכל לבצע את תפקידה ביעילות? (שאלה פתוחה)

	אין פער יש לפעול במסגרת החוק הקיים	הוספת סמכויות אכיפה	החמרת ענישה בבימ"ש	גיבוי חוקי לשוטרים מפני טעויות	הגדרות ברורות למונחים כמו למשל סבירות	סה"כ
מספר מי שבחרו  בתשובה זו	84	38	10	6	2	140
אחוז	60%	27%	7%	4%	2%	100%

מהנתונים עולה כי 63 אחוזים מהמשיבים אינם חושבים שהחקיקה הקיימת פוגעת באיכות הביצוע וסבורים שהחוקים הקיימים מאפשרים אכיפה יעילה. לעומתם 36 אחוזים סבורים שיש לשנות את החוק, ולהעניק לשוטרים סמכויות אכיפה נוספות, לאלו הקיימות, כדי לשפר את איכות הביצוע. כלומר שכשליש מהשוטרים סבורים שבמקרים מסוימים יש להגביל עוד יותר את זכויות היסוד של האדם, כדי להשיג סדר וביטחון פנים ביעילות רבה יותר. 

נתון מעניין, ניתן להבחין בהבדלים שבין דרג הקצונה במשטרה לבין דרג הנגדים, בעוד ש-27 אחוזים מהקצינים סבורים שיש להוסיף סמכויות אכיפה לשוטרים, נתון גבוה בפני עצמו ביחס להכשרות הרבות שעוברים הקצינים, יותר מ- 40 אחוזים מהנגדים שותפים לדעה זו. ניתן להסביר את ההבדלים בהכשרות ובהשכלה של שתי הקבוצות: בעוד והנגדים אינם מחויבים להשכלה אקדמית ועוברים הכשרות הסמכה ספורות, הקצינים מחויבים בהשכלה אקדמית הישימה לתפקידם כלומר זו שתעניק להם כלים לבצע את תפקידם בצורה טובה יותר. כמו כן הקצינים עוברים הכשרות הסמכה מקצועיות רבות וארוכות יותר, המתמקדות בין השאר בדילמות ערכיות ובזכויות אדם. הסבר נוסף נעוץ בדרישות התפקיד של כל אחד מהקבוצות, בעוד שהקצינים עוסקים לרוב בניהול ובפיקוד על השוטרים ופחות בביצוע אכיפה הלכה למעשה, תפקידם של הנגדים הוא בעיקר באכיפה ובחיכוך מול האזרחים. כלומר דרג הביצוע בשטח, שמחונך לתקוף יעדים, להילחם בפשיעה ולמגר תופעות של הפרת סדר ציבורי, ומוכוון לאכיפה, מתמקד יותר בערכים העוסקים  בחתירה למגע ובדבקות במשימה על מנת לעמוד ביעדים, יותר מאשר בערכים  האחרים.

תימוכין להשערה זו ניתן למצוא בהבדלים שבין שוטרי וקציני השטח (סיור, בילוש, יס"מ, תנועה ושיטור עירוני) לבין שוטרי וקציני המטה (חוקרים, רכזים, קציני מטה). בעוד והראשונים פועלים במרבית הזמן בשטח, כשהם חשופים לסכנה בתדירות גבוהה, עוסקים בחיכוך עם חשודים ובאכיפה באופן שוטף ונדרשים לקבלת החלטות מהירות. שוטרי וקציני המטה מעניקים להם תמיכה לוגיסטית ומודיעינית, וממשיכים בטיפול של תוצרי האכיפה, לרוב מתוך מבנה תחנת המשטרה ובאופן מנוהל ומפוקח יותר.        

מהנתונים עולה שרק 15 אחוזים משוטרי וקציני המטה סבורים שהחקיקה הקיימת פוגמת ביעילות הביצועית של המשטרה, ואילו 85 אחוזים סברו שהחקיקה הקיימת מתאימה. לעומתם למעלה מ- 40 אחוזים משוטרי השטח סבורים שאין להם מספיק כלים לאכיפה, שהחוק והפסיקה המשפטית מגבילים אותם בביצוע המשימה ומעניקים זכויות רבות מדי לחשודים, שיש צורך להוסיף להם סמכויות אכיפה ולהחמיר את הענישה בבית המשפט.

הפעלת שיטור יתר: המציאות הרב תרבותית בארץ ובעולם מציבה בפני השלטונות אתגר בכל הנוגע למילוי הצרכים והדרישות של כלל הקבוצות המרכיבות את החברה. השלטון אינו מסוגל או אינו מעוניין להיעתר לכל הדרישות, נוכח הרצון לשמר עמדות פוליטיות, אינטרסים ושותפויות, ואילו הקבוצות עומדות על זכותן לשוויון מלא.[47]  לצד זאת המציאות מראה שחברת הרוב מתקשה לקבל לתוכה קבוצות מיעוט או קהילות שונות, הקנאיות לשימור תרבותם ומסורתם, ומפעילות נגדם הדרה חברתית.[48] מחלוקות כאלה עשויים להעצים את הסכסוך נוכח הקשחת העמדות, ולהביא למאבק אלים לשינוי המצב[49]. המשטרה נדרשת לעמוד מול מחאת הקבוצה, שרואה בה יריב, וכתוצאה מכך האמון שרוחשת הקבוצה למשטרה נפגע ומנגד השוטרים מפתחים ניכור כלפי הקבוצה. לדוגמה, העוינות כלפי המשטרה מצד המיעוט הערבי בישראל במהלך מאורעות 2000, ובמהלך מבצע צוק איתן ביולי-אוגוסט 2014, ומצד המיעוט הדרוזי בישראל במהלך אירועי פקיעין באוקטובר 2007.[50] כמו כן במהלך מחאות הקהילה האתיופית בישראל החל משנת 2006 וביתר שאת משנת 2015 על רקע הגזענות של החברה הישראלית והאלימות המשטרתית כנגד הקהילה.[51]  קבוצות המיעוט תופסות את המשטרה כמייצגת את קבוצת הרוב והיא מואשמת, לעתים בגזענות ובהפעלת אלימות מכוונת ולא מידתית. המחקר בארץ ובעולם מחזק טענה זו ומראה כי לתפיסת השייכות של השוטר לאותה הקבוצה של האזרח, קיימת השפעה ניכרת על הצורה שבו הוא מתייחס אליו. ככל שהשוטר רואה באזרח חלק מהקבוצה אליה הוא עצמו משתייך– כלומר שיח של "אנחנו" – היחס אליו יהיה יותר מכבד ופחות חשדני, וככל שהאזרח מרוחק או מנוכר לקבוצה שאליה משתייך השוטר הוא יחשוד בו יותר, ועשוי להפעיל כנגדו שיטור יתר.[52]

שיטור יתר היא פעילות משטרתית רבה יותר, בהיקף או בחומרה, כנגד עבירות אוכלוסייה מסוימת, רק בגלל שהם בני אותה אוכלוסייה. הדבר מתבטא בהחשדה גבוהה יותר של קבוצה ביחס לקבוצות אחרות, אכיפה בשיעור גבוה יותר של כלל סוגי העבירות, לרבות עבירות שוליות, וביצוע פעולות בדיקה יזומות של זיהוי, חיפוש וכד' בשכיחות גבוהה. פעולות אלה מגדילות את שיעור הרשעתם של בני אותה קבוצה בפלילים, ומביא ל"מעגל קסם" של: החשדה –  הרשעה – עבריינות – החשדה, שממנו קשה לבני אותה הקבוצה לצאת. התגובה של הקבוצה לשיטור היתר היא לרוב אלימה, בוטה, ומלווה בתחושות של אי צדק, אפליה, קיפוח וגזענות, מה שמחריף את הניכור וחוסר האמון שבין הקבוצה למשטרה. תגובות אלו נתפסות בעיני השוטרים כפעולות עוינות שמציבה את הקבוצה כגורם מסוכן.[53] 

משטרת ישראל מנסה להתמודד עם תופעה זו, ומנסה ליישם את "אמנת רוטרדם 1996" המפרטת את העקרונות לשיטור בחברה רב תרבותית. אולם למרות המאמצים הניכרים שמשקיעה המשטרה, ניכר כי שיטור היתר עדיין קיים, בין השאר נוכח תפיסת הסיכון שרואים השוטרים מקבוצות אלה. במסגרת הסקר ביקשנו לעמוד על תופעה זו, ושאלנו: מניסיונך באילו קבוצות בציבור הישראלי שוטרים מזהים איום גבוה במיוחד?. זאת כדי לבדוק האם קיימות קבוצות בחברה הישראלית שהשוטרים רואים בהם מסוכנות במיוחד, ועל כן הם פועלים מולם בחשדנות גבוהה יותר ומפעילים כוח רב יותר נגד חברי הקבוצה. השוטרים נתבקשו לציין עד שלוש קבוצות ולדרג אותן מהמסוכנת ביותר למסוכנת פחות.

טבלה 7 – תפיסת המסוכנות מקבוצות בחברה

	קבוצה ראשונה		קבוצה משנית		סה"כ ראשונה ומשנית
	מספר מי שבחרו  בתשובה זו	אחוזים	מספר מי שבחרו  בתשובה זו	אחוזים	מספר מי שבחרו  בתשובה זו	אחוז מסה"כ המשתתפים	אחוזים
ערבים	85	61%	10	11%	95	68%	41%
יוצאי אתיופיה	17	12%	33	35%	50	36%	21%
חרדים	2	1%	18	19%	20	14%	9%
יוצאי ברה"מ	2	1%	14	15%	16	11%	7%
תשושי נפש או שיכורים	4	3%	9	10%	13	9%	6%
מסתננים אפריקנים	--	--	7	8%	7	5%	3%
בני עדות המזרח	4	3%	1	1%	5	4%	2%
מתנחלים – נוער גבעות	--	--	1	1%	1	1%	--
אין קבוצה שכזו	26	19%	--	--	26	19%	11%
	140	100%	93	100%	233		100%

הממצאים מראים ש- 68 אחוזים מהשוטרים שהשתתפו בשאלון סבורים שהערבים אזרחי ישראל הם אחת משלוש הקבוצות הנתפסות כמסוכנות לשוטרים, כאשר 61 אחוזים תופסים את הקבוצה הזו כמסוכנת משאר הקבוצות. ואילו 36 אחוזים מהמשיבים סבורים שצעירי הקהילה האתיופית הם אחת משלוש הקבוצות הנתפסות מסוכנות ביותר בעיני שוטרים, כאשר 12 אחוזים מהמשיבים הציבו אותם כקבוצה הנתפסת כמסוכנת ביותר. 

ראוי להדגיש שכאשר השוטרים התייחסו לבני הקהילה האתיופית הם הדגישו שמדובר בבני הקהילה הצעירים בלבד ולא כל הקהילה, לעומת המיעוט הערבי אליהם התייחסו כקבוצה שלמה ללא חתך גיל.

מכאן עברנו לשאלה ישירה בנושא שיטור היתר ושאלנו: אם אתה מאבחן תופעה של שיטור יתר גם בארץ, כלפי אילו קבוצות הדבר מופעל? (שאלה פתוחה)

טבלה 8 – שיטור יתר

	קבוצה ראשונה		קבוצה משנית		סה"כ ראשונה ומשנית
	מספר מי שבחרו  בתשובה זו	אחוזים	מספר מי שבחרו  בתשובה זו	אחוזים	מספר מי שבחרו  בתשובה זו	אחוז מסה"כ המשתתפים	אחוזים
ערבים	85	61%	8	13%	93	66%	46%
יוצאי אתיופיה	11	8%	32	54%	43	31%	21%
חרדים	1	1%	9	15%	10	7%	5%
מסתננים אפריקנים	1	1%	8	13%	9	6%	4%
יוצאי ברה"מ	1	--	2	3%	3	2%	2%
מתנחלים	--	--	1	2%	1	1%	1%
אין קבוצה שכזו	37	26%	--	--	37	26%	19%
לא יודע	4	3%	--	--	4	3%	2%
	140	100%	60	100%	200		100%

66 אחוזים מהשוטרים שהשיבו לשאלון סבורים שהערבים אזרחי ישראל הם אחד משלוש הקבוצות שהן מושא לשיטור יתר, כאשר 61 אחוזים מהמשיבים הציבו אותם כקבוצה שחשופה לכך ביותר. ואילו 31 אחוזים מהמשיבים סבורים שצעירי הקהילה האתיופית הם אחת משלוש הקבוצות שסובלות בעיקר משיטור יתר, כאשר 8 אחוזים מהמשיבים הציבו אותם כקבוצה הסובלת בעיקר. ראוי לציין שבעוד ובשלושת החודשים הראשונים של המחקר, בהם רואיינו השוטרים,  אף לא אחד מהם הצביע על הקהילה החרדית כקבוצה הנתפסת כמסוכנת שכלפיה ננקט שיטור יתר. אולם בחודש אפריל לקראת סיום השאלונים החלו הפרות הסגר, ואירועי האלימות של הקורונה במרכזי ישובים חרדיים כמו בית שמש, בני ברק וירושלים, והשוטרים החלו לציין את הקהילה החרדית כקבוצה מסוכנת שמופעל כנגדה שיטור יתר.

מהנתונים עולה ששיטור יתר מופעל כלפי הקבוצות שהשוטרים תופסים כמסוכנות ביותר, כלומר הוא לא מופעל כלפי כל הקבוצות שנתפסות כמסוכנות אלא רק כלפי אלה שנתפסות מסוכנות ביותר. ביקשנו לאמת נתון זה ובדקנו את שיעור השוטרים שדיווח על הפעלת שיטור יתר כנגד הקבוצה שאותה הוא תופס כמסוכנת.

טבלה -9

הקבוצה	כמות השוטרים שתופסים את הקבוצה כמסוכנת		מהם טענו לשיטור יתר כלפי הקבוצה	מהם טענו לשיטור יתר כלפי קבוצה אחרת	מהם טענו שאין שיטור יתר במשטרה
	כמות הצבעות	אחוז מסה"כ המשתתפים
ערבים	95	68%	79%	1%	20%
יוצאי אתיופיה	50	36%	62%	16%	22%
חרדים	20	14%	20%	65%	15%
יוצאי ברה"מ	16	11%	12%	44%	44%
תשושי נפש או שיכורים	13	9%	--	85%	15%
מסתננים אפריקנים	7	5%	43%	54%
בני עדות המזרח	5	4%	--	60%	40%
אין קבוצה שכזו	26	19%	--	46%	54%

ניתן לראות שככל שהקבוצה דורגה כזו הנתפסת כמסוכנת ביותר, כך יותר השוטרים טענו שמופעל נגדם שיטור יתר, וככל שהם דורגו במקום נמוך יותר כך פחות שוטרים סברו שמופעל כנגדם שיטור יתר: הערבים אזרחי ישראל הנם הקבוצה שנתפסת כמסוכנת ביותר, וכ-80  אחוזים מהשוטרים שדירגו אותם ככזו טענו שמופעל כנגדם שיטור יתר. הצעירים יוצאי אתיופיה הנה הקבוצה שדורגה שנייה, וכ-60 אחוזים מהשוטרים שדירגו אותם, טענו שמופעל כנגדם שיטור יתר. ואילו החרדים שדורגו במקום השלישי, רק 20 אחוזים מהשוטרים שדירגו אותם טענו שמופעל כנגדם שיטור יתר.

דיון ומסקנות

המידתיות היא ערך מחייב ומנחה בפעילות משטרה במדינה הדמוקרטית. מידתיות מתמצה בכך שהסמכות החוקית תופעל כדי להתגבר על איום כך שתגרום לפגיעה הפחותה ביותר בזכויות היסוד של האזרחים. במאמר זה הצגתי את התהליך שבסיומו נמצא הכוח שהמשטרה מפעילה בסיטואציות של עימות. תהליך שיקול הדעת בנוי משלושה נדבכים: א. החקיקה והפסיקה שמסמיכות את השוטר לבצע את תפקידו. ב.  הנהלים והפקודות האופרטיביות של המשטרה, המצמצמים את מרחב הפעולה שנקבע על ידי הנדבך הראשון, באמצעות הגבלות והנחיות ארגוניות. ג. היישום על בסיס קריאת המצב של השוטר.

מהמחקר עולה שקיים מכלול של נתונים האובייקטיביים וסובייקטיביים המשפיעים על הנדבך השלישי – הפעלת שיקול הדעת על ידי השוטרים בשטח. על סמך הראיונות שבוצעו ניראה כי המשתנים האובייקטיביים העיקריים שבוחנים השוטרים הם: (1) התנהגות של החשוד באירוע: כלומר מידת ההתנגדות או שיתוף הפעולה שלו עם השוטרים. (2) ההיכרות המוקדמת של השוטר עם החשוד: היכרות אישית כתוצאה ממפגשים קודמים, או היכרות עקיפה על בסיס בדיקת עבר פלילי ממוחשבת. (3) העבירה שבוצעה: סוג וחומרת העבירה עשויים להצביע על אופיו, מסוכנות ומצבו הנפשי של החשוד. (4) הגודל הפיסי של החשוד: עשוי להצביע על כושר התנגדותו ואו המסוכנות של החשוד. (5) האמצעים שברשות החשוד: להימצאותם במקום  של אמצעים כדוגמת כלי נשק "חמים או קרים", ואו חפצים העשויים לשמש ככלי התקפה יש השפעה על תפיסת המסוכנות, של השוטרים בנוגע למבצעי העבירה.

כאשר שיקול הדעת של השוטרים מתבסס על הנתונים האובייקטיביים הללו בלבד, כלומר בסיטואציה בה נמצאים השוטרים מאחורי "מסך הבערות", יש להמיח שפעולתם \ תגובתם למצב תהיה זהה. ואולם הראיונות העלו שלנתונים האובייקטיביים תמיד מצטרפים גם נתונים סובייקטיביים, והם אלה שיוצרים את השוני בהחלטות השוטרים, וקובעים את המנעד הרחב של אפשרויות הפעולה. הנתונים הסובייקטיביים הם רבים ומגוונים, וקשורים לעולמו הפנימי של השוטר, כמו וותק בתפקיד, מגדר, לאום, גודל פיסי, מיומנות, מצב רוח, תפיסות עולם ועוד.

המשתנה הסובייקטיבי הראשון מתייחס לוותק של השוטר, כלומר למשך הזמן שעבר השוטר מיום גיוסו למשטרה ועד ליום האירוע. מהממצאים עולה, שככל שהשוטר וותיק יותר הוא פועל באופן מרוסן יותר, ומשתמש פחות בכוח, מאשר לשוטרים המשרתים פחות זמן ממנו. מניתוח מהראיונות עלו סיבות אחדות לפער הזה, למשל הניסיון המקצועי שרכש השוטר במהלך השירות, ופיתוח מיומנויות מקצועיות על בסיס אירועי העבר. עלתה גם סיבה נוספת שראויה לניתוח מחקרי נפרד, והיא החשש של השוטר להסתבך. בחקירה של מח"ש ונקיטת אמצעים מנהליים ואו משמעתיים נגדו כתוצאה מכך. מהנתונים עולה שככל שהשוטרים ותיקים יותר, הם חוששים יותר להשתמש בכוח בגלל הניסיון השלילי שלהם עם מנגנוני הבדיקה והסנקציות המנהליות הכרוכות בכך. ניתן להתייחס לריסון הכוח של השוטרים הותיקים באופן חיובי, נוכח השמירה הקפדנית יותר על זכויות היסוד. אולם מנגד, החשש וההימנעות מלהשתמש בסמכויות כנגד עבריינים גורמים לפער משמעותי באכיפה הכרחית-נדרשת, שפוגעים בציבור הנורמטיבי ובשמירה על הסדר הציבורי. לפיכך נדרשת בחינה מחודשת לסנקציות המנהליות משמעתיות הגורפות כלפי כל שוטרים הנחקרים במח"ש, שמחד גיסא תרתיעה שוטרים שחורגים מסמכותם, ומאידך גיסא תאפשר פעולה ללא חשש ומורא של שוטרים הפועלים כדין. 

משתנים סובייקטיביים נוספים קשורים לתרבות הארגונית של המשטרה, השוטרים רואים את עצמם כלוחמים, שתפקידם לשמור על הסדר הציבורי באמצעות אכיפת החוק. המבנים והתהליכים הכמו-צבאיים שקיימים במשטרה כדוגמת ההיררכיה פיקודית, מדים, דרגות,וסוציאליזציה להתנהגויות כמו חתירה למגע. כך, הקוד האתי החדש של משטרת ישראל מכיל בתוכו ערכי ביצוע עם סממנים לוחמניים כמו: נחישות ודבקות במשימה. ערכי הביצוע הללו מתנגשים לעיתים עם ערכים אחרים כמו למשל השמירה על כבוד האדם.

מנתוני המחקר עולה, כי חלק ניכר מהשוטרים נוטים להזדהות עם המאפיינים הכמו-צבאיים, ומעדיפים את ערך הנחישות והדבקות במשימה, שנתפסת בעיניהם הרואית יותר, מאשר ערכים שלהקפדה על שמירה כבוד אדם ומידתיות. בעניין זה ניכרים הבדלי תפיסות בין דרג הקצונה במשטרה לבין דרג הנגדים, ובין שוטרי השטח לשוטרי המטה. בעוד שהראשונים נוטים יותר להקפדה על זכויות האדם, האחרונים נוטים יותר לערך החתירה למגע. ניתן אולי להסביר את הנתונים הללו בכמות וברצף ההכשרות של השוטרים, בהשכלה האקדמית הישימה לתפקיד, ובמוכוונות למשימות השונות של הדרג המבצע.

משתנה נוסף קשור לתפיסת האיום של השוטרים, מהקבוצות השונות בחברה הרב תרבותית בישראל, הממצאים הראו ששתי הקבוצות שנתפסות כמאיימות ביותר על השוטרים, כלומר אלו שעשויים להתנגד ולא לשתף פעולה, ואו לסכן באופן פיסי את השוטרים, הם הערבים אזרחי ישראל והצעירים מבני הקהילה האתיופית. מהמחקר עוד עלה שהשוטרים נוטים להפעיל שיטור יתר כלפי שתי הקבוצות הללו בעיקר, בין השאר נוכח תפיסת האיום שהן מהוות.

הממצאים רומזים על כך שניתן ככל הנראה לצמצם את התופעות הללו בשתי דרכים עיקריות:

(1) הוספת הכשרות ערכיות שמותאמות לתפקיד, בהן יועברו לשוטרים גם תכנים העוסקים במהות של הדמוקרטיה הרב תרבותית, זכויות יסוד, שיטור בחברה דמוקרטית ואזרחות. כלומר, שיש להקדיש לתכנים אלה פרק משמעותי בהכשרות היסוד וההכשרות המקצועיות של השוטרים, הרבה יותר מהנעשה כיום, ורענונים עתיים לאורך כל השירות. בנוסף, יש להתאים את התכנים לתפקידו וייעודו של השוטר, כך שיוכלו להתמודד ביעילות עם אתגרי הסביבה רב תרבותית מורכבת. פרק במתכונת זו נעדר כיום מההכשרה של השוטרים, יתירה מזו מהמחקר עולה שכמחצית מהשוטרים שרואיינו וכן עברו הדרכה בנושא רב תרבותיות במשטרה, טענו שההדרכה במתכונתה הקיימת לא תרמה להם דבר. כלומר שלמרות שחלק מהתכנים הללו מועברים כיום במשטרה, הם אינם מספיקים ואינם מתאימים.

(2) מוכוונות מבצעית ערכית, במסגרת הפעילות המבצעית בשטח, מן הראוי שהשוטרים יוכוונו להקפדה יתירה גם על ערך השמירה על זכויות האדם ולא רק למוכוונות באכיפה. לשם כך יש להטמיע את הערכים הללו באופן שוטף וקבוע במסגרת הפעילות המבצעית, כמו למשל: בתדריכים, בהנחיות האופרטיביות, בתחקירים המבצעיים, בסיכומים של הפעילות ובפיקוח ובקרה של דרג הפיקוד והמטה. הדגש הרב שניתן כיום על המוכוונות באכיפה, ומדידת השוטר לפי תפוקותיו מעודד אותו לשם דגש רב יותר על ערך החתירה למגע, מאשר על הערכים העוסקים בשמירה על זכויות האדם והאזרח. הקפדה על הנחיות ערכיות לשוטרים עשויה לאזן טוב יותר בין שני הערכים המנוגדים, ולשפר את תהליך שיקול הדעת הסובייקטיבי.

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• אוסף המאמרים על 'משטרה בחברה דמוקרטית';
• כתב העת 'משטרה וחברה'.

מקורות והעשרה

• תתתתת

[1] המאמר נכתב במסגרת בתר-דוקטורט באוניברסיטה הפתוחה בהנחיית פרופ' תמר הרמן.

[2]בספרות המחקר לא קיימת הגדרה מוסכמת למונח 'אלימות' בשל המחלוקת בהגדרת גבולותיה, במאמר זה אני בוחר להזדהות עם אחת מההגדרות הרחבות שנקבעו במחקר: אלימות היא כל סוג של הפעלת כוח כפייני ופוגעני של גורם אחד על גורם שני. בחרתי בהגדרה זו מכיוון שהמדינה כופה על תושביה באמצעות חוקיה וכוחותיה המזוינים פגיעה בדרכים רבות: פגיעה בחירות, בכבוד, בגוף, בממון, וכד', ובמנעד רחב של עוצמה. ראה: הנדל, אריאל "אלימות", מפתח, 3 (2011): 53–80.

[3]Loughran, Thomas "Police Violence, Procedural Justice, and Public Perceptions of Legitimacy", Criminology and Public Policy 17 (4) 825 (November 2018);Miller, Seumas "Integrity Systems and Professional Reporting in Police Organizations", Criminal Justice Ethics 29(3) 241 (2010).

[4]מבקר המדינה (ספטמבר 2016), דוח שנתי: הטיפול המערכתי בעבירות שוטרים, בתוך:https://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Report_582/b7a82f18-86cd-4b6d-a897-a58f105369b8/30-police.pdf

[5]ראה: לביא, שי (2008), "אלימות", חלל עבודה לקסיקלי.

[6]ברק, אהרון (2010), מידתיות במשפט: הפגיעה בזכות החוקתית והגבלותיה, ירושלים, נבו.

[7] במונח "חוק ההסמכה" כוונתי לחוק המסמיך את הסוכן של המדינה (למשל השוטר) לבצע פעולה שעשויה לפגוע בחירויות יסוד, לצורך מילוי תפקידו.

[8] ראה למשל: בלאיש, משה מוריס "אלימות קיצונית נגד מיעוטים בדמוקרטיות", משטרה וחברה (ינואר 2018) גיליון מקוון מ2005.

[9]ראה למשל: חדד, מיכל (יולי 2017), "שיטור יתר ושיטור חסר בחברה רב-תרבותית"; יחזקאלי, פנחס (אוגוסט 2009), "יורים בלא נורמטיבים, ההיבט הישראלי", ייצור ידע, בתוך: https://www.xn--7dbl2a.com/#sthash.ITxWEadN.dpbs (1.8.20)

[10]דושניק, לירון וצבר בן-יהושע, נעמה "אתיקה של המחקר האיכותני", בתוך: צבר בן-יהושע, נעמה (עורכת) (2001), מסורות וזרמים במחקר האיכותני, לוד, דביר: 343-368.

[11]הראיון האישי כרוך ביחסי אמון בין המראיין למרואיין וזאת כדי להשיג הבנה ופתיחות ללא חשש משיפוטיות או ביקורתArkesy, Hilary & Knight, Peter (1999), Interviewing for Social Scientists. London: Sage Publication

[12] הרטל, גילי ואח', מרחב בטוח. מפתח, 8 (2011): 97-124.

[13]. על תרבות ההצדקה ראה:Cohen-Eliya, Moshe & Porat, Iddo "Proportionality and the Culture of Justification", American Journal of Comparative Law, 59, 2 (Spring 2011): 463-490.

[14]ראה: לביא, שי (2008), "אלימות", חלל עבודה לקסיקלי.

[15] כהן אליה, משה "מידתיות ותרבות ההצדקה אצל אהרון ברק" משפט ועסקים, טו (ספטמבר 2012): 317- 336.

[16] מודריק אבן חן, הילי "דיני מלחמה", בתוך: סיבל, רובי ואחרים (2010), משפט בינלאומי, ירושלים, האוניברסיטה העברית: 531

[17]Sir Robert Peel 's Principles of Law Enforcement, 1829

[18]תודה לרפ"ק ד"ר שלומי שיטרית מפקד בית המורשת של משטרת ישראל שהעמידני על מקור חשוב זה.

[19] סעיף 8 חוק יסוד כבוד האדם וחירותו התשנ"ב 1992.

[20]ברק, אהרון (1987), שיקול דעת שיפוטי, תל אביב, פפירוס;ד"נ 16/61 רשם החברות נ' מנצור תופיק כרדוש, פ"ד טז 1209 (1962)

[21]בעניין זה ראה: ע"פ 486/88 אנקונינה נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד מ"ד (2) 353, 355 (1990).

[22] רע"פ 10141/09 בן חיים נ' מדינת ישראל, 28 (פורסם בנבו 6.3.2012)

[23] בעניין זה ראה: ע"פ 57/53 גולד נ' היועץ המשפטי לממשלת ישראל, פ"ד ז 1135- 1136 (1953); ע"פ 5235/93 לוי נ' מדינת ישראל, פ"ד מח (5) 539 (1994); בג"צ 66/81 המפקח הכללי של משטרת ישראל נ' שופט בימ"ש השלום ברמלה מר א' בייזר, פ"ד לה (4) 345 (1981).

[24] בעניין זה ראה: ע"פ 486/88 אנקונינה נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד מ"ד (2) 354 (1990);ע"א 3889/00 לרנר נ' מדינת ישראל, פ"ד נו (4) 304 (2002);קנאי, רות "שמירה על מידתיות בענישה: סוגיה חוקתית או פלילית, משפטים לה, 147 תשס"ה

[25]קדמי, יעקב (2004), על סדר הדין בפלילים, תל אביב, דיונון: 67, 124.

[26] בג"צ 465/75 דגני נ' שר המשטרה, ל (1) 351- 353 (1976); ע"פ אברג'יל נ' מדינת ישראל, פ"ד לח (3) 369 (1984).

[27] בג"צ 66/81 המפקח הכללי של משטרת ישראל נ' שופט בימ"ש השלום ברמלה מר א' בייזר, פ"ד לה (4) 345 (1981).

[28] בג"צ 465/75 דגני נ' שר המשטרה, ל (1) 351- 353 (1976); רע"פ 10141/09 בן חיים נ' מדינת ישראל, 20 (פורסם בנבו 6.3.2012); שלגי, משה וכהן צבי (2000), סדר הדין הפלילי, ירושלים, דין.

[29]רע"פ 10141/09 בן חיים נ' מדינת ישראל, 20 (פורסם בנבו 6.3.2012); ת"פ (רמלה) 30774-07-10 מדינת ישראל נ' ליאב סבג (פורסם בנבו: 5.1.2015)

[30] בעניין זה ראה: ע"פ 5121/98 יששכרוב נ' התובע הצבאי, פ"ד ס"א (1) 461 (2006); ע"פ 9956/05 שי נ' מדינת ישראל, פ"ד סג (2) 742 2009; ע"פ (י-ם) 2431-09-14 פדר נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו 9.7.2015)

[31] ס' 19 לפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) (נוסח חדש) תשכ"ט 1969.

[32] נוהל מרדף אחר רכב נמלט 02.220.006

[33] ס' 11א1 לחוק למניעת מפגעים, תשכ"א 1961 (תיקון מס' 8 תשע"ג 2013).

[34] נוהל הטיפול בעבירות של מטרדי רעש 02.220.073.

[35]ברק, אהרון (1987), שיקול דעת שיפוטי, תל אביב, פפירוס.

[36] ברק, אהרון (1993), הפרשנות במשפט: פרשנות חוקתית, נבו: 202.

[37] מונח מהעולם הפילוסופי של המחשבה המדינית, שבא לתאר מצב בו האדם נמצא מאחורי פרגוד, ב"מצב ראשוני" כשהוא נטול כל ידע או השפעה זרה. בעניין זה ראה: עוז זלצברג, פניה "גון רולס על צדק ושוויון", משפט וממשל ז 459, 463- 464 (תשס"ה).

[38] Dworkin, Ronald (1977), Taking Rights Seriously, Duckworth.

[39] גנז חיים "שיקול דעת שיפוטי לאהרון ברק", משפטים יח, 509 (תשמ"ט).

[40] על השפעת הזירה על הפעלת הכוח ראה למשל: הרמן, תמר (29.7.20), "שתי ערים, שתי מחאות: ההבדל בין מחאות תל אביב וירושלים", וואלה, בתוך: https://finance.walla.co.il/item/3376791 (אוחזר 1.8.20).

[41]קדמי, יעקב (2004), על סדר הדין בפלילים, תל אביב, דיונון: 67, 124.

[42]ראה נוהל משטרה: כבילת חשודים 02.220.044.

[43]מבקר המדינה (אפריל 2017),דוח ביקורת מיוחד: הטיפול המערכתי בעבירות שוטרים, ירושלים: 167- 248. יש לציין כי מהריאיונות עלה שמחד גיסא, השוטרים מבינים את הצורך בבדיקה של הפעלה לא מידתית של כוח, כדי לקיים סטנדרטים גבוהים של רמת פעולה ואמינות, אולם מאידך גיסא הם גם רואים בבדיקה אקט משפיל הגורם מתח נפשי, תחושת חוסר אונים וחרדה מרגע קבלת הזימון לחקירה במח"ש ועד קבלת ההודעה על סיומה, הליך שנמשך במרבית המקרים מספר חודשים. הפגיעה ממשיכה בחקירה עצמה, בה השוטר נדרש להפקיד את האקדח לפני הכניסה לחקירה, והצורך לנמק את הפעולות שביצע מעמדה של חשוד בפלילים. מרגע פתיחת התיק במח"ש החקירה, ננקטים כנגד השוטר הליכים מנהליים כמו למשל: עיכוב קידום, עיכוב בקבלת דרגה, העברה לתפקיד אחר או השעיה, וזאת עד לסגירת תיק החקירה, גם אם הוכח שהשוטר פעל כדין. פגיעה נוספת היא הסיכוי לעמוד לדין פלילי או משמעתי נוכח ראיות לכאורה לביצוע עבירה, שאז הסנקציות המנהליות חמורות יותר ועשויות להגיע גם לכדי פיטורין.

[44] Martin, joanne (2002), organizational Culture: Mapping the Terrain, Thousand Oaks, CA: Sage Publications: 16.

[45] ראה למשל אצל: אמיר, מנחם (1998), כח בפיקוח: התנהגות אלימה של שוטרים, ירושלים, הוצאת המשרד לביטחון פנים: 129- 172; יחזקאלי פנחס (2018), "תרבות, סטייה, אלימות ושחיתות שוטרים",  ייצור ידע, בתוך: https://www.xn--7dbl2a.com/#sthash.ITxWEadN.dpbs (אוחזר6.7.20)

[46] גימשי, דני(2003), משטרה בדמוקרטיה: תרבות ארגונית במשטרה, ירושלים, הוצאת משטרת ישראל: 500;

[47] Horowitz, L. Donald "Ethnic Power Sharing: Three Big Problems", Journal of Democracy, 25, 2, April 2014. pp. 5–20.

[48]Taylor, Charles "The Dynamics of Democratic Exclusion", Journal of Democracy, 9, 4, October 1998. pp. 143–156.

[49] Ghanem, As’ad "The Limits of Parliamentary Politics: The Arab Minority in Israel and the 1992 & 1996 Elections" Israel Affairs, 4, 2, 1997. pp. 72–93.

[50] בעניין זה ראה: בלאיש, משה (2018), "אלימות קיצונית נגד מיעוטים בדמוקרטיות", ייצור ידע, בתוך: https://www.xn--7dbl2a.com/#sthash.ITxWEadN.dpbs (אוחזר1.8.20)

[51] פלמור, אמי (יולי 2016), הצוות למיגור הגזענות נגד יוצאי אתיופיה, בתוך: https://www.gov.il/BlobFolder/reports/racism_report_2016/he/racism_report_2016.pdf (אוחזר 1.8.20)

[52] בעניין זה ראה למשל: חסייסי, באדי (2005), שיטור ואזרחות בחברה שסועה: יחסי משטרה מיעוט בישראל, חיבור לשם קבלת תואר שלישי לפילוסופיה (בהנחיית אריה רטנר), הפקולטה למדעי החברה, אוניברסיטת חיפה.

[53] על שיטור יתר ראה:Ben-Porat, Guy; Yuval, Fany & Mizrahi, Shlomo "The challenge of diversity management: police reform and the Arab minority in Israel" Policy Sciences 45 (3) (September 2012): 243–263.