[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]

[להורדת המאמר כאן:  יחזקאלי ושלו: יחסי המפכל עם השר הממונה]

[לריכוז המאמרים על יחסי המפכ"ל והשר הממונה, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו, לחצו כאן]

ניצב משנה ד"ר פנחס יחזקאלי הוא מדריך המכללה לביטחון לאומי של צה"ל

אורית שלו היא דוקטורנטית ומרצה במכון לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית

 (התקבל במערכת באוגוסט 1998, אושר לדפוס בנובמבר 1998).

תקציר

מאמר זה סוקר את ההיסטוריה של יחסי שר-מפכ"ל לאורך חמישים שנות המדינה, עד תום הקדנציה של המפכ"ל אסף חפץ.  הוא מציג את יחסי הכוחות בין המפכ"ל לשר הממונה עליו על קו רצף, שבקצהו האחד הפרדה גמורה בין נבחרי הציבור ועובדי הציבור ובצדו השני - שליטה של הפוליטיקאים על הדרג המבצע.

מילות מפתח

שר, מפכ"ל, משטרה, משרד המשטרה, המשרד לביטחון הפנים, יחסי שר - מפכ"ל.

כללי

בשנת 1994, ציין המפכ"ל העוזב יעקב טרנר, כי "כמעט כל מפכ"ל סיים את תפקידו בנסיבות של מתיחות או אי הסכמה או קשיים עם השר הממונה עליו... משום שהסיטואציה של מפכ"ל ושר משטרה מעליו מזמינה בעיות" (ללא מחבר, 1994, עמ' 48). ואכן - קונפליקטים בין המפכ"ל והמשטרה לבין השר הממונה עליה, שבמהלכם שילמו, לעיתים, מפכ"לים מחיר אישי, פרצו בעוצמה רבה מימי המפכ"ל הראשון, יחזקאל סהר. הבולטים שבם היו הפסקת כהונתם של שני מפכ"לים – הרצל שפיר ב- 1980 ויעקב טרנר ב- 1993 על-ידי השרים הממונים עליהם, יוסף בורג ומשה שחל.

[התמונה המקורית מתוך אתר משטרת ישראל]

בכל הדמוקרטיות המערביות קיים ניסיון לאחוז בשני רעיונות, בו זמנית: מחד גיסא, אי-תלות של שירות המדינה בפוליטיקה, כבסיס למקצועיותו. מאידך גיסא, עליונות הדרג הפוליטי, כנציג העם, על הפקיד מבצע המדיניות, למרות "עדיפותו", לכאורה, של הפקיד מבחינה מקצועית. בדיקת החומר התיאורטי בדבר היחסים שבין המינהל הציבורי לדרג הפוליטי מגלה, כי מדובר בשני רעיונות סותרים.

בישראל, האופי המיוחד של משרד המשטרה לגלגוליו (משרד המשטרה, אגף במשרד הפנים ועד המשרד לביטחון הפנים), הסמכויות הסטטוטוריות שנתן החוק בידי המפכ"ל על פני השר הממונה עליו, וההקבלה המקובלת ליחסים (הלא דומים) בין שר הביטחון לצבא, נותנים למתח זה צביון מיוחד. עד איזו רמה השר הממונה על המשטרה יכול וראוי מבחינת סדרי המינהל התקין שיתערב במערכת המשטרתית? עד כמה ניתן וראוי לתת למפכ"ל ולמשטרה לפעול בלא פיקוח ישיר של הדרג המיניסטריאלי? מה ניתן ללמוד ממערכות היחסים שבין המשטרה לשרים המופקדים עליה לאורך השנים? האם ניתן לשרטט דפוס יחסים "נכון" ביניהם?

בגיליון מס' 2 של "משטרה וחברה", ניתח נצ"ם מאיר גלבוע (1998), את ההיבט התיאורטי של מערכת היחסים הבעייתית בין המפכ"ל לשר הממונה עליו. הוא הציב את יחסי הכוחות ביניהם על קו רצף שבין הפרדה גמורה (הגישה הממלכתית) לשליטה הפוליטית בבירוקרטיה (הגישה התנועתית). מאמר זה מנסה לעדן את האבחנה התיאורטית, על-ידי הוספת תחנות ביניים על אותו קו הרצף, ובוחן את התיאוריה - הלכה למעשה, באמצעות הצגה היסטורית של יחסי שר-מפכ"ל לאורך חמישים שנות המדינה, עד תום הקדנציה של המפכ"ל אסף חפץ.

המתח המתמיד בין הדרג המנהלי לדרג הפוליטי - ההיבט התאורטי של הקונפליקט

מתח בין עובדי ציבור ונבחרי ציבור אינו נחלת המשרד לביטחון פנים דווקא. Aberbach et al (1981), טוענים, כי במדינה המודרנית, נבחרי מפלגות פוליטיות ובירוקרטים מקצועיים שרויים בשותפות לא נוחה. קיימת היסטוריה של קונפליקטים לגיטימיים על חלוקת העבודה ביניהם, שהביאו, עם השנים, לטשטוש הבדלים בתרבויות אחדות, כגון זו היפנית. יש אף מצב, שבו השיגו הפקידים דומיננטיות בפועל על הפוליטיקאים שלהם. ניתן להגדיר את הקונפליקט כך:  הדרג המינהלי כפוף לדרג הפוליטי, אך איננו עושה את דברו ככלי פסיבי. הדרג הפוליטי אחראי על הנעשה בתחומו, אך נזקק לעצתו ולמומחיותו של הדרג המינהלי. שניות זו מעוררת שאלות מהותיות באשר לחלוקת העבודה הרצויה בין הדרג הפוליטי לדרג הפקידותי:  מהו תחום פעולתו והשפעתו הלגיטימית של הפקיד המקצועי, ומה מוטב להפקיד בידיהם של הפוליטיקאים? (דרי, 1993), מהם גבולות הנאמנות שחבים מנכ"ל של משרד ממשלתי ומנהל בדרג המקצועי הבכיר לפוליטיקאי הממונה עליהם? באלו אמצעים רשאים הם לנקוט בהתמודדות אתו? (גבאי, 1996).

.Aberbach et al הציגו ב- 1981 ארבעה דימויים של יחסים שבין פקידים לפוליטיקאים, שניתן להציבם על קו רצף. דימויים אלה מייצגים את ההתפתחות בפוליטיקה המערבית במהלך המאה.

הדימוי הראשון - הפרדה בין מדיניות למינהל: זהו הדימוי הפשוט ביותר, המוכר "כמודל האמריקני", מהמחצית השנייה של המאה ה- 19, ומקורו בסוציולוג וובר. על-פי דימוי זה, תפקוד המדינה מחולק לביטוי של רצון הציבור (פוליטיקאים) וההוצאה לפועל של רצון זה (פקידות). תחומים אלה חייבים להיות נפרדים: הפוליטיקאים מגבשים מדיניות, הפקידים מיישמים אותה. דימוי זה מציג נורמה, שלפיה הפקידים משרתים בצייתנות את "אדוניהם" הפוליטיים. נורמה זו מדגישה את הסמכות שבידי הפוליטיקאים, מול האנונימיות האפורה של הפקידים. דימוי זה מבטא בחירה מודעת ומפורשת של שליטה פוליטית על המינהל, למרות המחיר האלטרנטיבי של ירידת המקצועיות והאפקטיביות (דרי 1993).

[בתמונה משמאל: מקס ובר. התמונה היא נחלת הכלל]

חסרונו של הדימוי הראשון בפשטות שלו. במציאות, קשה להפריד בין החלטות "לא-פוליטיות" להחלטות "פוליטיות". לכל בעיה, טכנית ככל שתהיה, יש משמעויות פוליטיות, ופתרונה יכול להיות מושפע מהסכמים פוליטיים. דרי (1993) טוען, כי לו ניתן היה להפריד לחלוטין בין התחומים, סביר להניח, שלא היינו עדים למבוכה ולחוסר הנחת, השוררים בכל הדמוקרטיות המערביות, סביב שאלת חלוקת העבודה בין הדרג הפוליטי לדרג המינהלי. לו ניתן היה להוציא כליל את הפוליטיקה מן המינהל, יש להניח, שברבות הימים, הייתה מתפתחת לא רק תורת מינהל אחת, אלא גם שיטה אחת, נכונה לכל משטר חופשי, הקובעת את מעמדו של השירות הציבורי, את מבנהו ואת סמכויותיו.

הדימוי השני - עובדות מול אינטרסים: דימוי זה נוצר במחצית הראשונה של המאה ה- 20. הוא מניח, כי שני הצדדים הפוליטיקאים והפקידים, משתתפים בקביעת המדיניות ויישומה. אולם, תרומתם שונה. הפקידים מצווים לתרום לקביעת מדיניות הציבור את יסודות הרציונליות, הרציפות והידע המקצועי. עליהם ליצור, משילוב הכוחות הפוליטיים ומן ההשפעה הפוליטית, בסיס למדיניות ציבורית. מן הפוליטיקאים מצפים, כי יתרמו רגישות לדעת הקהל וללחצים, ייחדו תשומת לב לגורמים קצרי-טווח, מחד גיסא, והענות לשיקולים אידיאולוגים מאידך גיסא (אקצין ודרור,  1966). הפקיד מביא עמו עובדות וידע. הפוליטיקאי - ערכים ואינטרסים. הפקיד מביא עמו ניסיון טבעי והפוליטיקאי - רגישות פוליטית. בחלוקה זו, מנגנון העבודה מספק מומחיות, בעוד שמוסדות דמוקרטיים, המורכבים מפוליטיקאים נבחרים, מוצאים את הצידוק העקרוני שלהם (Aberbach et al., 1981). מבחינת ההגיון המנחה אותם, פקיד הופך כל בעיה פוליטית לבעיה מינהלית, ואילו פוליטיקאי הופך כל בעיה מינהלית לבעיה פוליטית.

גם דימוי זה אינו שלם. הפקיד, כמו הפוליטיקאי, חייב להתחשב באינטרסים. בחיפוש אחר כוח ובמאבק להבטחת הישרדותו. כל סוכנות תלויה במידה רבה ביכולתה לטפח תמיכה ציבורית.

הדימוי השלישי - שיווי משקל בין שני הגורמים: דימוי זה התפתח בעשורים האחרונים. לפיו, הן הפקידים והן הפוליטיקאים עוסקים בקביעת מדיניות ולשניהם נגיעה בפוליטיקה.

בממשל הבריטי, בתיאוריה, שרים מיידעים את עובדי הציבור במטרות המדיניות ואלו מייעצים בנוגע לאמצעים האדמיניסטרטיביים שיש לנקוט. בנוסחה זו, קביעת המדיניות מתפתחת באופן הגיוני: הפוליטיקאים והפקידים סוקרים השפעות פוליטיות ואדמיניסטרטיביות של מדיניות חשובה. על כן, רגישות לאינטרסים פוליטיים הנה חלק הכרחי בתפקידו של פקיד בכיר. בעצם, תפקידו לזהות מורכבויות של מקבילית הכוחות הפוליטיים המאורגנים. לעומתו, הפוליטיקאי, מודע לאילוצים המינהליים.

ההבחנה בין הפקיד לפוליטיקאי, על-פי דימוי זה היא, שהפוליטיקאים מבהירים אינטרסים רחבים, דיפוזיים של יחידים לא מאורגנים, ואילו הפקידים מתווכים אינטרסים צרים וממוקדים של לקוחות מאורגנים. באופן כזה, משלימים הפקידים והפוליטיקאים איש את רעהו. האינטרסים יושפעו מהמכנה המשותף הנמוך ביותר. בעיות ארוכות טווח ושנויות במחלוקת תטופלנה, אם בכלל, על-ידי פוליטיקאים בלבד. הדבר נכון בעיקר ביחס לבעיות המערבות חלוקה מחדש של ההקצאה החברתית של כוח.

.Aberbach et al מציינים שלוש מגבלות עיקריות של הפקידות בתהליך אגירת האינטרסים, שאותם משלימים הפוליטיקאים: ראשית, הפקידים מתעלמים מאינטרסים שאינם מוכרים/מזוהים, כגון אלו של מעמדות סוציו- אקונומיים נמוכים חסרי השפעה על הממשל. זאת, בניגוד להתנהגות הפוליטיקאים שמחפשים חידושים וכד'. המגבלה השניה היא, כי באופן טיפוסי, פקידים אינם מגשרים על מחלוקות בין סקטורים שונים. אי לכך, המדיניות הנה נקודתית ולא בהכרח הגיונית. המגבלה השלישית היא, כי פקידים, באופן טיפוסי, לוקחים את המקבילית הפוליטית הקיימת כנתון, בעוד שהפוליטיקאים יכולים להימנע ממגבלה זו. לטענתם, הבדלים אלה משמשים, גם להבנת השוני בטמפרמנט, בין הפקידים לפוליטיקאים: פקידים הם זהירים, מתונים, פרקטיים ופרגמטיים. האידיאלים והתשוקה של הפוליטיקאים זרים להם. בניגוד להם, הפוליטיקאים מלאי תשוקה, פרטיזניים אידיאליסטיים ואפילו אידיאולוגיים. הפקידים מעדיפים את החדר האחורי, מסתגלים ומספקים שיווי משקל פוליטי. בעוד שהפוליטיקאים מחפשים פרסום, מעלים נושאים חדשים וממריצים את המערכת הפוליטית.

בדימוי זה שני הצדדים זקוקים לכישורים פוליטיים, אך לא לאותם כישורים פוליטיים. הבדלים אלו משפיעים על הביצועים של קובעי המדיניות, כיוון ששתי הקבוצות יעלו לסדר היום הציבורי נושאים שונים, שמגיעים אליהם בדרכים שונות.

הדימוי הרביעי - "ההכלאה הטהורה" בין שני סוגי התפקידים: ברבע האחרון של המאה אנו עדים להיעלמות ההבחנה הוובריאנית בין תפקיד הפקיד לתפקיד הפוליטיקאי, כך שנוצרה מעין הכלאה מושלמת ביניהם. .Aberbach et al מביאים בספרם דוגמאות ל"הכלאה" שבין התפקידים: בארה"ב הגבול בין עובד ציבור לפוליטיקאי מטושטש יותר מאשר באירופה. התופעה קיימת הן בבית הלבן והן בקונגרס. באירופה ובמזרח - שרים בממשלות מהווים אדמיניסטרטורים כלפי פנים ופוליטיקאים כלפי חוץ. בצרפת וביפן קיימת תנועה מתמדת של אנשים בין ממדים אלו. בגרמניה ובבריטניה - מבשרי "ההכלאה" הם פוליטיקאים יוצאי דופן, המתמנים למשרות שקודם נחשבו שירות ציבורי טהור. דרי (1993) מדגיש את נושא המינויים הפוליטיים בישראל, שמאפיין בולט שלו היה איוש תפקידי מינהל בכירים באנשי מפא"י, עד "המהפך" ב- 1977. מינויים פוליטיים ממשיכים להתקיים עד היום בשירות הציבורי.

הדגם של יפן - עליונות הפקידות על הפוליטיקאים: לארבעת הדימויים שלעיל ניתן להוסיף דגם נוסף, הקיים בשיטת ממשל השונה לחלוטין מזו שבאירופה, באמריקה וברוב ארצות אסיה של זמננו- יפן. פון וולפרן (1991) טוען, כי היחסים בין פוליטיקאים לעובדי ציבור נעים בפועל בין תמיכה הדדית לבין סימביוזה. לכאורה, מודל זה זהה לדימוי הרביעי של .Aberbach et al. למעשה, הסימביוזה בין הפקידים לפוליטיקאים עברה את שלב השוויון, ויצרה דומיננטיות של הפקידים על הפוליטיקאים. זאת, דווקא בתחומים השמורים, בדרך-כלל, לפוליטיקאים: קבלת ההחלטות והיכולת להעבירן במבוך הפוליטי. פון וולפרן (1991, עמ' 155) מביא אמרה, המעידה על החבל הדק, שעליו אמורים הפוליטיקאים היפנים להלך: "שר חייב לראות עצמו רק כאורח זמני במשרדו, ועליו לנסות, ככל יכולתו, שלא להשניא את עצמו על פקידיו".

[התמונה המקורית היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי DeltaWorks לאתר Pixabay]

הייחודיות של יחסי פוליטיקה ומינהל במשטרה

הקונפליקט שבין המנגנון למערכת הפוליטית, הקיים בכל משרד ממשלתי, מחודד יותר כאשר מדובר במשרד המשטרה. אם במשרדי ממשלה אחרים יכולים הפקידים המקצועיים לקיים מידה מסוימת של מעורבות פוליטית, הרי שבמשטרה אסורה מעורבות כזו בצורה מוחלטת. המשטרה מחויבת לשמור על חוסר מעורבות מוחלט, הן על מנת שתוכל לפעול ללא משוא פנים בקרב כל מגזרי האוכלוסייה, והן כדי שהצדק גם יראה. מטרת ההפרדה בין הפוליטיקה למינהל במשטרה היא מניעת שחיתות. שימוש פוליטי במשטרה מהווה את אחד האלמנטים של "סטייה משטרתית" (Police Deviance). שימוש כזה יכול לבוא לידי ביטוי בשני מישורים: האחד - שימוש הדרג הפוליטי במשטרה. משטרה מהווה סכנה גדולה ביותר לחירות הפרט, כאשר היא מתפקדת  כזרוע של כוח פוליטי-שלטוני. היא עלולה לשרת את מטרותיהם הצרות של הנבחרים, הנמצאים ברגע מסוים בשלטון, ולשמש כלי בידיהם לדיכוי המיעוט, עד כדי יצירת פצצת זמן, אשר תהווה איום מהותי על הדמוקרטיה. השני - מעורבות פוליטית של שוטרים, כבודדים וכקבוצה, תוך ניסיון לאגור עוצמה כלפי הדרג הפוליטי, ולהשפיע על הליכי חקיקה, אכיפת החוק ומעמדם הציבורי. מעורבות כזו של שוטרים מסכנת את הלגיטימיות של המשטרה, ופוגעת בתהליכים הדמוקרטיים. ניתן להשתמש בסמכות החקירה והגישה למודיעין של המשטרה לצורך הטרדת מתנגדים פוליטיים וסחיטתם. בכך, יוצרים השוטרים איום על נבחרים. דוגמאות רבות לכך קיימות בהיסטוריה האמריקנית, שבה המשטרה, כמו יתר המינהל הציבורי, נתונה תחת שליטה פוליטית (שדמי, 1989). על כן, הפיקוח הציבורי על פעולות המשטרה היינו אחד מהעקרונות החשובים ביותר בקיומה של משטרה במדינה דמוקרטית. תפקידו העיקרי הוא למנוע את המצב, שפורט לעיל, שבו אזרחים מסוימים יקבעו מה זה צדק ומי זכאי לקבל צדק וכמה, ונגד מי יפעלו. 

מינהל ופוליטיקה בישראל בכלל ובמשטרת-ישראל בפרט

ההיבט היסטורי: עקב הנסיבות הפוליטיות הייחודיות, שאפיינו את תהליך בניית המוסדות הנבחרים בישראל, התקיימה זהות גבוהה בין הממשל, שלטון מפא"י, למינהל על כל מדרגיו, אשר אנשיו הוצבו בתפקידיהם "בדין התנועה". עובדי הציבור היו ממפלגה אחת וממעמד חברתי מסוים. הפקידים היו לא רק שליחי המדינה ולא רק הממונים על טובת האוכלוסייה, אלא גם נציגי מפלגותיהם. הם הרגישו, שהם חייבים לשרת את המפלגה, שבזכותה קיבלו את המינוי שלהם, ושבאידיאולוגיה שלה החזיקו. גם הם מילאו את המשרדים בנאמני מפלגותיהם. זו גם הסיבה לכך, שהמפה הפוליטית הישראלית, במשך כ- 30 שנה לאחר קום המדינה, נשארה בעלת יציבות מדהימה (עציוני-הלוי, 1993; אביב, 1990). עם הזמן, תוצאתו של קשר סימביוטי זה הייתה שחיתות בקרב הממסד הפוליטי והמינהלי. רדיאן טוען, כי המינהל הציבורי לא זכה לתפיסת יסוד מגובשת ובעלת עקביות פנימית באשר למעמדו, לתפקידו וליחסי הגומלין שלו עם הרשות המבצעת הנבחרת, עם הרשות המחוקקת ועם זו השופטת. התפתחותו הייתה מעשה טלאים, כשבכל משרד התפתח דגם אופייני לו, כתוצאה מהתנאים המיוחדים שבהם פעל (דרי, 1993).

כבר עם קום המדינה וגיבוש מוסדותיה, היה ניסיון של הכתבת נורמות התנהגות למשטרה, על-ידי הדרג הפוליטי. המפכ"ל הראשון של המשטרה, יחזקאל סהר (1992), מספר, כי עם תחילת בניין החיל סירב בכל תוקף למנות קצינים שהומלצו לו על-ידי המפלגות. בין התובעים זאת מונה סהר את מזכיר מפא"י, שאף מינה קצין קישור למשטרה(!) ואת מזכיר המפד"ל. סהר מספר עוד, כי מפקד מחוז ירושלים דאז נדרש להופיע בפני ועדת הביקורת של מפא"י, שמאוחר יותר דרשה את הופעת המפכ"ל בפניה, על שחבר מפלגה שפשע הועמד לדין בפני בית-המשפט המחוזי. סהר מוסיף, כמובן, שעמד בלחצים, והתארגנות המשטרה החדשה עברה ללא דופי.

אולם, עבר זמן רב עד שהתעמתה המשטרה ישירות עם הממסד הפוליטי, וביצרה את מעמדה מולו כמרכז כוח עצמאי. רק בספטמבר 1976 נעצר, לראשונה, פוליטיקאי שסרח, אשר ידלין, הנגיד המיועד של בנק-ישראל (ראו תמונה משמאל). לקראת מעצרו, אמר הלה לראש אגף החקירות אמירה, אשר יכולה ללמד על מעמד המשטרה מול המוסדות הפוליטיים: "אני לא מבין... הרי פעם יכולתי לשחרר, בטלפון, כל עובד שלי שנחקר במשטרה. עכשיו שרים לא יכולים לעזור לי" (לשם, 1988, עמ' 10).

[תמונתו של אשר ידלין משמאל היא נחלת הכלל]

ההיבט המקצועי: גבאי (1996, עמ' 8) טוען, כי "הדרג הפוליטי בישראל מאופיין בכך, שרובו אינו מקצועי, וצריך ללמוד את הנושאים תוך כדי עבודה. זאת ועוד, תחלופות מהירות מידי גורמות לעתים לכך שלשרים אין אפשרות ללימוד הנושאים שבתחום אחריותם, מחוסר זמן או כישורים. במציאות זו, האחריות הפורמלית והלא פורמלית מועברת לדרג המקצועי הבכיר, אשר לצד הסמכויות שבידיו מודע לכך, שאם לא ימלא את רצון ה"קודקוד", תוחלת החיים שלו בתפקיד (או בהשפעה) קצרה".  גבאי (1996, עמ' 10) מביא שני "מתכונים" למצב אופטימלי, יציב ורצוי, ביחסי דרג מקצועי ופוליטי: האחד - "כאשר עמדותיהם קרובות או זהות. במקרה זה רמת התיאום בין הדרגים אופטימלית, וכל אחד מתקרב לשני בפשרה של מקבילית כוחות. מצב זה קיים, בדרך-כלל, בין דרג פוליטי לדרג מקצועי שמונה על-ידו, ושניהם מאותו זרם פוליטי". השני - "כאשר הדרג הפוליטי מגדיר במדויק את כללי המשחק הפוליטיים, אך נותן לדרג המקצועי חופש תמרון כמעט מלא בישום".

לתחום המקצועי הייתה השפעה רבה על התהוות מערכת היחסים בין הדרג הפוליטי למבצעי גם במשטרה. קרתי (1994) טוען, כי העובדה, ששרי המשטרה לא נבחרו בשל כישורים מיוחדים, ניסיון או ידע בשיטור, וכי שר המשטרה לא נחשב אז תפקיד מן הראשונים במעלה או בחשיבות, ברמה המדינית, סייעה בתחילה, ליצירת עליונות של המפכ"ל על השר הממונה עליו.

ההיבט החוקי: גבאי (1996) מדגיש, כי בישראל, הקונפליקט בין עובדי ציבור לנבחריו חמור יותר מזה שבארה"ב ובבריטניה. למנכ"לים רבים אחריות חוקית נרחבת על תחומים כמו תקציב ובקרה, בעוד שלשרים יש רק אחריות מיניסטריאלית מופשטת, שלא ברור כלל כלפי מי היא מופנית. בנוסף, תחומי אחריות מקצועית רבים מוגדרים בחוק או בנוהג, וגולשים או משיקים לאחריות פוליטית. כך, על-פי גבאי, נוצרות התנגשויות. זה המצב גם ביחסי המשטרה עם השר המופקד עליה.

[התמונה המקורית היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי geralt לאתר Pixabay]

סמכויות השר והמפכ"ל מעוגנות בחוק בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א - 1971, שהייתה ביסודה פקודה מנדטורית. על-פי הפקודה, המפכ"ל מהווה רשות עצמאית-סטטוטורית וסמכויותיו מעוגנות בחוק. הוא אינו מקבל את סמכויותיו מהשר, כפי שהדבר קיים בקרב עובדי המדינה הבכירים במשרדי ממשלה אחרים. דומים לו רק עובדי ציבור בודדים, כמו הרמטכ"ל מול שר הביטחון והיועץ המשפטי לממשלה מול שר המשפטים. המפכ"ל אף אינו מתמנה ישירות על-ידי שר המשטרה, אלא על-ידי הממשלה כולה, כאשר שר המשטרה הוא הממליץ על המינוי (פקודת המשטרה, סעיף 8א').

פקודת המשטרה מטילה, בסעיף 9, על המפכ"ל את האחריות על ניהולה של המשטרה ועל תפקודה: "המפקח הכללי יפקח על משטרת-ישראל, על סדרי ניהולה ועל הפעלתה, ויהיה אחראי להשגחה על כל ההוצאות הכרוכות בה ולאפסניה שברשותה". על המשטרה ועל המפכ"ל אין מאומה, זולת מרות החוק, בתחום ייעודה העיקרי של המשטרה, כמוגדר בחוק: "קיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש, מניעת עבירות וגילויין" (פקודת המשטרה, סעיף 3). למפכ"ל מוקנות רוב הסמכויות הסטטוטוריות לניהול המשטרה מבחינה מבצעית וארגונית כאחד, ואין לשר כל סמכות חוקית להתערב בתחומים אלה (שדמי,  1989).

רשמית, מעמדו של המפכ"ל חזק מזה של מנכ"ל משרד המשטרה. קרתי (1994) מציין, כי המנכ"ל הוא, בסך הכול, פקיד בכיר, הממלא את רצונו של השר. אין לו שום סמכויות משלו. המפכ"ל, לעומתו, "הוא 'סיביל סרוונט' מובהק. ברגע שהוא נבחר... הוא עובד עצמאי, השואב את סמכויותיו מהחוק". קרתי מציין, כי גם "המדים מעניקים חשיבות וזוהר, אפילו יוקרה לתפקיד. כלומר, מפכ"ל, בדומה לרמטכ"ל, יש לו אוטוריטה. לבישת המדים מבדילה אותו מעובד ציבור רגיל. אפילו הבכיר ביותר".

סמכויות השר בפקודת המשטרה מוגבלות למדי. הוא ירש, לאחר קום המדינה, את הסמכויות שהיו בימי השלטון הבריטי בידי הנציב העליון. החוק מקנה לו באופן ישיר רק סמכויות אדמיניסטרטיביות (פקודת המשטרה, סעיפים 9, 9א'), בתוקף תפקידו כמתרגם רצונות הממשלה, באשר לאופן ניהול המשטרה ותפקודה (שדמי, 1989). השר ממליץ, כאמור, בפני הממשלה על המועמד למפכ"ל, אולם ההרשאה ניתנת לו על-ידי הממשלה כולה. בידי השר לקבוע את הרכב חיל המשטרה, למנות את כל אחד מהקצינים הבכירים, לקבוע הנחיות למשטרה, על  ידי התקנת תקנות מחייבות בכל עניין, הנובע מפקודת המשטרה, ולאשר תקנות שמתקין המפכ"ל. כמו כן, בידו השליטה על התקציב, ובאמצעותו יכול השר לקבוע מידי שנה עקרונות לפעילותה של המשטרה. על-פי החוק, משמש השר בתפקידי תיווך בין המשטרה לרשויות הפוליטיות והממשלתיות:  מצד אחד, הוא משמש כדובר המשטרה וכמייצג ענייניה והאינטרסים שלה בממשלה. הוא משיב בשמה ומגן עליה מול התקפות בכנסת ובמסגרות פוליטיות רשמיות אחרות. מצד שני, הוא דובר הממשלה וראש הממשלה ביחסיהם עם המשטרה (Gamson & Yuchtman, 1977; שדמי, 1989).

אם נשווה את הסמכויות הללו לסמכויות הניתנות, למשל, לשר הביטחון, נמצא פער ממשי בסמכויות השרים. די אם נזכיר חלק מהסמכויות המוקנות לשר הביטחון על-פי חוק: מינוי דיינים לבתי-דין (על-פי החוק למניעת הסתננות, ס' 12), גירוש מסתננים, בין שהואשמו ובין שלאו (ס' 30) התקנת תקנות בדבר רישום ציוד, הערכתו וגיוסו (חוק רישום ציוד וגיוסו, ס' 4, 44ב'), גיוס ציוד (ס' 8) ומינוי פוקדים לצורך כך (ס' 36), חיוב בני-אדם למסור ידיעות (חוק שירות הביטחון, ס' 33) ומינוי פוקדים לצורך כך (ס' 39), וכו'.

בהשוואה בין המצב החוקי אצלנו למצב הקיים בארה"ב נמצא, כי סמכויות שר המשטרה פחותות בהרבה מהסמכויות של ראש הרשות שם, שהוא הפוליטיקאי הממונה על המשטרה. תפקידו הוא שילוב האינטרסים של הציבור, והפיכתם לתכנית פעולה מבצעית, כאשר המפכ"ל  (Commissioner) אחראי בפניו על ביצוע המדיניות, לאורך כל דרגי המשטרה  ולרוחבה.

מצב זה יצר יחסים בעייתיים בין השר למפכ"ל. בן-פורת (1988; ראה תמונת כריכה משמאל) טוען, כי משך רוב שנותיו היה עד, ולעתים מעורב, במאבקים על סמכות ושליטה, שניהלו ביניהם השר הממונה על המשטרה והמפקח הכללי. לטענתו, עבד במחיצתם של שלושה שרי משטרה, שניהלו, כל שר בסגנונו, פולמוס עם חמשת המפכ"לים שכיהנו באותה תקופה. הוא קובע, כי חלוקת הסמכויות בפקודה בין השר למפכ"ל דווקא בהירה ומובנת. אולם, על אף הבהירות בהגדרת מעמדם של השר והמפכ"ל, פרצו מידי פעם ויכוחים והתמודדויות בין שני נושאי תפקידים אלה. הרקע לכך הינו חוסר הסמכות שבידי השר מול המפכ"ל והמערכת המשטרתית.

[בתמונה משמאל: כריכת ספרו של יוסף בן פורת, מחסום לתוהו: שנים מכריעות בתולדות משטרת ישראל, שראה אור בהוצאת משרד הביטחון, ב- 1988. אנו מאמינים שאנו עושים בכריכה שימוש הוגן]

לשם (1988) מציין, כי אין בנמצא הגדרת סמכויות מוחלטת וברורה, שתסדיר את יחסי העבודה בין המשטרה לשר הממונה עליה. במשטרת-ישראל לא היה קיים מסמך כלשהו, שהתייחס למערכת הקשרים שבין השר למפכ"ל. עד לתקופת השר בורג, היו רק כללי משחק, שלפיהם נאבקו שרים במפכ"לים על זכותם לקבל מידע ולהשתתף בתהליך קבלת ההחלטות. תופעה זו הולידה במשך השנים מאבקי כוח תכופים בין שתי הזרועות.

מצב דברים זה שימש, על-פי שדמי (1989), בסיס לפרשנויות מנוגדות וכר פורה לעימותים. היא מסכמת את מערכת היחסים שר-מפכ"ל כתמונה מורכבת ולא חד-משמעית" השר הממונה על משטרת-ישראל הוא, אמנם, בעל סמכויות ותפקידים הנוגעים למשטרה, במיוחד בתחומים של מדיניות ומינוי קצינים בכירים, וכיום יש בידיו אף כלים למימוש סמכויותיו אלו. אך אופן מימוש סמכויותיו והפעלת הכלים שבידו מוגבל בדרך-כלל מכמה טעמים, כולם או חלקם. אישיות השר; עיסוקיו ותחומי התעניינותו האחרים; עמדת המערכת הפוליטית לגבי מעורבותו במשטרה; מכשולים ארגוניים הנערמים בדרכו, בגלל אופי משרד המשטרה, הפוגמים ביעילות כלי הפיקוח; ולבסוף, היעדר הגדרת סמכויות, המובילה לחיכוכים ולעימותים בין השר ומשרדו למפכ"ל ולמטה הארצי. לשם (1988) מגדיר את מערכת היחסים שר-מפכ"ל כמערכת יחסים מינהלית ואישית מוזרה ומתוסבכת, שנוצרה בין המשטרה לבין השר הממונה עליה, מאז קום המדינה.

אירועי הר הבית, באוקטובר 1990, יצרו מהפך ביחסי הכוחות שר-מפכ"ל, בהקשר של אחריות השר לטיפול באירועי סדר ציבורי. המשטרה הואשמה, כי לא השתמשה במידע מוקדם שהיה בידיה בנוגע להיתכנות מהומות. רק חמישים שוטרים היו על ההר באותו יום, והמשטרה נקלעה למצב, שבו נעשה שימוש קטלני בנשק חם. ההאשמות גררו את כינונה של ועדת זמיר (1990). דו"ח הוועדה קבע, כי דרושה מעורבותו הפעילה של השר, כדי שיוכל לעמוד בקיום אחריותו המיניסטריאלית. משמעותה של קביעה זו היא - כי שוב לא תהיה לשר המשטרה חסינות מפני אחריות לכישלונות ולמחדלים של המשטרה (שפירא, 1990). אחריות זו גררה את הסמכות, שנתנה ועדת זמיר בידי השר הממונה, להתערב בנושאים משטרתיים מבצעיים. ועדת זמיר המליצה להקים במשרד המשטרה צוות מקצועי של קציני משטרה, שיסייע לשר לממש את אחריותו המיניסטריאלית על המשטרה, בדומה למטה שהוקם באותה תקופה, ליד שר הביטחון. מדובר ביחידת מטה מיניסטריאלית, שתעסוק גם בתכנון לטווח ארוך, בפיקוח  על פעולות המשטרה ובבקרה עליהן. צוות מקצועי יוכל לבדוק בעיניים מבינות את פעולות המשטרה, לדרוש מהמשטרה לספק לשר נתונים מלאים על עבודתה, וכך לאפשר לו לקבל החלטות נכונות יותר (ועדת זמיר, 1990). המימוש בפועל של הרשאה זו היה הקמת המטה המבצעי שליד שר המשטרה.

[בתמונה: אירועי הר הבית, באוקטובר 1990, יצרו מהפך ביחסי הכוחות שר-מפכ"ל, בהקשר של אחריות השר לטיפול באירועי סדר ציבורי... התמונה: משטרת ישראל]

על-פי קרתי (1994), קונפליקטים כאלה אופייניים למצב, שבו יש מפקד בפועל, שאחראי גם לעשייה וגם למחדלים, ורמה מיניסטראלית, שבסך הכול היא מפקחת מלמעלה, ואינה משתתפת בפועל בניהול המערכת ובפיקוד עליה. מבחינה אנוכית, טבעי, שמפקד משטרה ירצה שר, שיתן לו יד חופשית לפעול כמיטב הבנתו, ועם זאת, שיתן לו גיבוי במישור המדיני או הפוליטי או הציבורי. אולם, זה דבר חסר הגיון לצפות, שהשר לא יתערב כלל, אך ייתן גיבוי מלא למפקח הכללי. כדי ששר ייתן גיבוי מלא למפקח הכללי, הוא צריך להיות מעורה יותר במה שנעשה, יתייעצו עמו או ישמעו את דעתו או יפעלו בקווי המדיניות שהוא קובע. המפקח הכללי, עם כל המעמד והסמכויות שיש לו, זקוק לגיבוי הפוליטי של השר, בנושאי תקציב, בדיונים בממשלה ובחלוקת תפקידים במשטרה מול גורמים ממלכתיים אחרים. על כן, אין לו מנוס אלא להשלים עם מעורבות פעילה של השר בתהליך קבלת ההחלטות.  

מאבק השרים להגדלת סמכויותיהם - סקירה היסטורית

תקופת השר שטרית: את מעמדם של שר המשטרה והמפכ"ל, קבעה במידה רבה אישיותם של שר המשטרה והמפכ"ל הראשונים - השר בכור שלום שטרית והמפכ"ל יחזקאל סהר ותוצאות המאבק ביניהם. השפעה רבה הייתה גם לאופן מינויים ולנסיבות שהביאו את שני האישים לתפקידיהם. שניהם היו בעצם עסקנים פוליטיים, שנשלחו לתפקיד מטעם מפלגתם (לשר שטרית היה גם רקע משטרתי - הוא היה בעבר פקד במשטרה הבריטית ושופט שלום). גם משך הכהונה של שני האישים - השר כיהן ברציפות כשמונה-עשרה שנים והמפכ"ל הראשון - עשר שנים, תרם לא מעט למיסודה של מערכת יחסים זו.

[בתמונה: שר המשטרה בכור שלום שטרית סוקר מסדר שוטרים בחברת המפכ"ל יחזקאל סהר בראשית ימי המדינה. השוטר הראשון, במכנסי החאקי הקצרים והכומתה השחורה, הוא אברהם מלאך. תמונה זו נסרקה מ"האנציקלופדיה של ישראל בתמונות" שיצאה לאור ב-1952. התמונה היא נחלת הכלל]

כבר בימים הראשונים של תפעול משרד המשטרה בממשלה הזמנית, פרץ ריב סמכויות בין שני הדרגים הממלכתיים:  השר - שהונחה על-ידי מנכ"ל משרדו השאפתן, יצחק צ'יזיק, קצין מחוז לשעבר במשטרת המנדט, והמפכ"ל. המפכ"ל סהר (ראו תמונה משמאל) ראה את עצמו כממשיכו של הנציב הבריטי, והתייחס לשר שטרית כאל שר-טכס, שתפקידו מסתכם בגזירת סרטים באירועים רשמיים (בן-פורת, 1988).

[בתמונה משמאל: יחזקאל סהר. מקור התמונה: משטרת ישראל]

השר שטרית ראה בצורה שונה את מעמדו. הוא חפץ לפקח על המשטרה, כפי שלשר הביטחון הזכות לפקח על צה"ל (לשם, 1982; שדמי, 1989; בן-פורת, 1988; סהר, 1992). לאחר חילופי מכתבים, שלח השר ב-  17.3.49 מכתב חריף למפכ"ל, תחת הכותרת "הוראות להסדר היחסים בין משרד המשטרה לבין מפקדת החיל והגדרת סמכויות ראשיו". במכתב זה קבע השר, באופן שאינו משתמע לשתי פנים, כי:  "על  ידי הקמת משרד המשטרה... עברו כל הסמכויות לידי, בתוקף תפקידי כשר המשטרה. אתה, כמפקד החיל, רשאי להשתמש בסמכויות הנתונות לך על-פי פקודת המשטרה, רק במידה שזה מתיישב עם הוראותיי, מאחר ואתה כפוף לי ועליך להישמע להוראותיי... הנני להודיעך, כי החל מהיום יש לנהוג ולפעול על-פי הוראותיי בלבד" (שדמי, 1989, עמ' 241; לשם, 1982). כך פרץ המשבר הראשון בין השר למפכ"ל. המגעים בין המטה הארצי ללשכת השר נותקו. שיא המשבר היה כאשר המנכ"ל ביטל את מינויו של סגן המפכ"ל, יוסף נחמיאס. המפכ"ל סהר החזיר לו את המכתב, בנמקו, כי אין זה בסמכותו של השר. סגן המפכ"ל, כמו המפכ"ל, שניהם מקבלים את מינוייהם מהממשלה ולשניהם אותן הסמכויות. לבסוף הגיב סהר באיום התפטרות, ופנה בעניין לראש הממשלה בן-גוריון. בן-גוריון הכריע לטובת המפכ"ל, הכרעה שגררה את התפטרות המנכ"ל צ'יזיק.

סהר מנמק, בין את הצורך בהשארתן של הסמכויות בידי המשטרה, בין היתר, בלחצים למעשים לא לגיטימיים על-ידי השר: "לעתים, היה (השר שטרית) נוהג אפילו במתכונת שזכר מימי התורכים. כאשר בנו הבכור סיים את חוק לימודיו בבית-הספר למשפט, ציווני למנות אותו קצין חקירות בתחנת יפו". ועוד כהנה מקרים דומים, שהיו שותפים להם גם חברים אחרים בממשלה: "לעתים ניהלתי אני חליפת מכתבים עם שרים, שלא יכולתי להסכים עם תפיסתם את ענייני המשטרה..." (סהר, 1992, עמ' 101).

בהדרגה התפתח דגם יחסים בין השר שטרית למפכ"ל סהר, שנמשך לאורך שנים רבות, ולפיו קיבלו סהר ומטהו את ההחלטות, הסבירו אותן לשר, ולאחר דיון קצר היה השר מאשרן.

בן-פורת (1988, עמ' 163) הגדיר את תפקיד השר, כפי שנקבע אז כ"שילוב של דובר רשמי ושר החוץ של משטרת-ישראל"... וכ"יועץ מקצועי נאמן וצנוע הליכות למפכ"ל הראשון ולאנשי מטהו..." בן-פורת מספר עוד, כי "שטרית לא נהג בקטנות מוחין, ולא הגביל את ראשי המשטרה במגעיהם הישירים עם שרי ממשלה אחרים, הנוגעים לתחומים הספציפיים שלהם. עינו לא הייתה צרה בקשר הישיר של המפכ"ל עם שר הביטחון, בפונקציות הקשורות בביטחון בפנים המדינה או עם שר התחבורה בענייני התנועה בדרכים". בן-פורת מוסיף, כי העובדה, שהמשטרה נחשבה לגוף בלתי תלוי לחלוטין, שהמפקח הכללי הנו האחראי באופן מלא למעשיה, הייתה, כנראה, אחת הסיבות שלא נקבעה הגבלה לתקופת כהונתו של האיש העומד בראשה. המפכ"ל הראשון החזיק במשרתו, כאמור, עשר שנים, והתפטר בעקבות פרשה של הוצאת דיבה במשפט "שורת המתנדבים" ב- 1959.

תקופת השר ששון - גם השר השני של המשטרה - אליהו ששון, שמונה בשנת  1966 וכיהן בתפקיד רק שנתיים וחצי, ניסה, בתחילת תקופת כהונתו, להגדיר את סמכויותיו ביחס למפכ"ל ולקבוע את כפיפותו של המפכ"ל להנחיותיו.

[בתמונה משמאל: השר השני, אליהו ששון. התמונה היא נחלת הכלל]

שדמי (1989, עמ' 242) מציינת, כי עוד בטרם נתמנה לתפקיד, הצהיר ששון בראיון עיתונאי, כי "אין בדעתי לשמש חותמת גומי", וכי "הגיעה העת לטלטל את המשטרה ולבצע בה שינויים". ששון תבע לשבת בראש הדיונים של סגל המטה הארצי, שבהם מתקבלות ההחלטות, במקום שיקבל סיכומים שלאחר מעשה מפי המפכ"ל. הוא דרש, כי פיקוד המשטרה יקבל את אישורו מראש בכל מקרה של צורך בפיזור הפגנה באמצעים היכולים לגרום להתמרמרות הציבור. הוא אף איים "שלא יוסיף להיות המשיב בכנסת להחלטות המשטרה שהוא אינו אחראי להן". גישה זו של השר עוררה תרעומת רבה במשטרה. המפכ"ל דאז, פנחס קופל, ניתק בתגובה את כל מגעיו עם השר ושלח את סגנו לפגישות עמו. ששון ניסה לרכך את ההתנגדות ומשלא הצליח, פנה לראש הממשלה, וביקש הכרעה בדבר חלוקת הסמכויות בינו לבין המפכ"ל. אשכול מינה את שר המשפטים יעקב שמשון שפירא לעמוד בראש ועדה, שתפסוק בסוגייה זו. הוועדה פסקה, כי ניהול המשטרה מופקד בידי המפכ"ל. ששון הגיב בהתפטרות מיידית, אך מאחר שהיו אלה ימי ההמתנה, ערב מלחמת ששת-הימים, חש, כי אין השעה כשרה לכך וביקש להחזיר לו את מכתב התפטרותו. מאז, גילה ששון, כקודמו, התעניינות מעטה בתפקידו, והקדיש את רוב זמנו לכתיבה. המגעים בינו לבין המפכ"ל המשיכו להתנהל באמצעות מתווכים, כמעט ללא מעורבותו בעשייה המשטרתית (לשם, 1982; בן-פורת, 1988; שדמי, 1989).

תקופת השר הלל - את תחילת המהפך ביחסי המשטרה עם השר ביצע השר השלישי, שלמה הלל (ראו תמונה משמאל) אשר הופקד על המשטרה בין השנים 1969 ל- 1977. הוא היה מהבולטים בשרי המשטרה בתחום הרחבת סמכויות המשרד ושחרור המשטרה מלחצים פוליטיים.

[בתמונה משמאל: שר המשטרה השלישי, שלמה הלל. אנו מאמינים שאנו עושים בתמונה שימוש הוגן]

הלל הכין היטב את שיעורי הבית שלו, בנוגע לכשלון מאבק קודמיו בתפקיד. הלל טען, כי "אין אחריות מיניסטריאלית ללא סמכות. הלחימה בפשיעה תלויה בשאלות של תקציב, כוח-אדם, ארגון, חקיקה וגיבוי ציבורי. למרביתם של נושאים אלה יש קשר לפעולותיה של המערכת הממשלתית והפרלמנטרית, והם מטופלים באמצעות משרד המשטרה והשר העומד בראשו. הגישה שהייתה מקובלת בעבר, כי השר הוא גורם ייצוגי, הנה אנכרוניסטית ואינה תואמת את הצרכים" (שדמי, 1989, עמ' 243; לשם, 1982).

הלל מינה, לראשונה, מנכ"ל מקצועי מקרב המערכת האזרחית, במקום קצין משטרה כפי שמינו קודמיו. הוא יסד ערוצי תקשורת ישירים בין השר לבין קציני המטה ויחידות השטח. הוקמה יחידת מחקר, ופיתוח ומוסדו סיורים רבים של השר והמנכ"ל ביחידות השטח.

בתחילה, ניסה הלל לבסס את שליטתו במשטרה באמצעות שכנוע. אולם ללא הועיל. אז נקט בצעד של סירוב לאשר מינויים והעלאות בדרגה של קצינים בכירים, סמכות שעד אז הייתה לה משמעות טקסית בלבד. בכך, הביא למפנה במערכת היחסים.

קופל (ראו תמונה משמאל) נדחק לפינה. לאחר שבועיים של דיונים, התפשרו קופל והלל על מערכת דיונים ודיווחים קבועה בין השר למפכ"ל. הסדר שקופל התנגד לו עד אז. סעיף זה בפקודת המשטרה, המקנה לשר את הסמכות לאשר מינויים, ואשר עד אז ייחסו לו מפכ"לים משמעות טקסית, איים לפתע על יכולתו של המפכ"ל לנהל את המשטרה באופן תקין (לשם, 1982; שדמי, 1989).

[משמאל: תמונתו של המפכ"ל, פנחס קופל. הצלם: פריץ כהן. התמונה היא נחלת הכלל]

מכאן ואילך החל השר לנגוס בסמכויות המפכ"ל לטובת משרדו. הוא נקט, עם כניסתו לתפקיד, בצעד קטן לכאורה, אך בעל משמעות רבה - העברת מדור תקציבים מהמטה הארצי ללשכת השר. בעקבות הצלחתו שקל הלל להעביר למשרדו מחלקות מהמטה הארצי, כגון בניינים, תחבורה ורכש, שבמערכת הביטחון שייכים למשרד הביטחון ולא לצה"ל. בעקבות התנגדות המטה הארצי, נאלץ הלל "להאט את הקצב" (בן-פורת, 1988; שדמי, 1989). החלפת קופל במפכ"לים סלע, רוזוליו ותבורי, שחבו את מינויים לשר, הקלו על ביסוס מעורבותו של הלל בתהליכי קבלת ההחלטות במשטרה (שדמי, 1989).

הלל הביא להחלטת הממשלה על העברת האחריות על בטחון הפנים למשטרה. בעקבות ההחלטה הוקם המשמר-האזרחי, ונערכו שינויים מפליגים במבנה המשטרה ובסדרי עדיפויותיה. הוא טבע את המושג "אחריות גבוהה" - "High Accountability" שמשמעותו - התערבות לפני מעשה, הכוונה ומעקב. בעזרת ערוצי הפיקוח שיצר הצליח לאכוף את סמכותו ואת מדיניותו על ארגון, שנהנה משנים רבות של עצמאות כמעט מוחלטת ולממשה. השר צפה מקרוב בכל האירועים המשטרתיים, הביע את עמדת הממשלה, העלה הצעות "שקשה לסרב להן" והתווה מדיניות. אין ספק, שאחרי תקופת הלל השתנתה מערכת היחסים בין השר למפכ"ל לבלי היכר.

דוגמא, הממחישה את שליטתו יוצאת הדופן בחיל, הייתה מעורבותו בנושאי חקירות (הוא השר הראשון, ואחד הבודדים, שהצליח להיות דומיננטי גם בתחום זה). נוצר מעין משולש: שר - היועץ המשפטי לממשלה - ראש אגף החקירות, אשר קיבל החלטות מקצועיות (למרות התנגדות פסיבית של). משולש זה הוא שקיבל החלטות בפרשת אבו-חצירא, והקנה למשטרה יכולת טובה יותר לעמוד בלחצים ציבוריים. לדעתו של Stotland (1981), הגיבוי המשולש הזה היה אחת הסיבות העיקריות להצלחת היחידה הארצית לחקירות הונאה (יאח"ה) באותם ימים, ולעמידותה בפני הלחץ הפוליטי שהופעל עליה.

תקופת השר יוסף בורג - דפוס היחסים בין השר למפכ"ל לבש ממד שונה עם היכנסו של הד"ר בורג לתפקידו. בעקבות מהפך 1977, צורף משרד המשטרה כאגף למשרד הפנים ביולי  1977. זאת על רקע הבטחתו של מנחם בגין לצמצם את מספר משרדי הממשלה. בראש האגף הועמד פקיד במשרד הפנים - יעקב מרקוביץ, ללא הכשרה משטרתית.

[בתמונה משמאל: השר יוסף בורג. הצלם: טדי בראונר, ארכיון התמונות הלאומי. התמונה היא נחלת הכלל]

מסירתו של גוף היררכי, בעל מבנה צבאי מובהק, לידי משרד הפנים, הייתה שנוייה במחלוקת, וגררה ביקורת רבה בעיקר מהצד המשטרתי:  "חיל המונה קרוב לעשרים אלף איש והממונה על שמירת החוק, הסדר וביטחון הפנים, נהפך בשנתיים האחרונות לאחת היחידות הנתונות למרותו של פקיד בכיר במשרד הפנים. המידע על הנעשה במשטרה מגיע לשר הפנים באמצעות מתווך, מר מרקוביץ',  ראש אגף המשטרה במשרד הפנים. פקיד בכיר זה ממונה, בנוסף, על שירותי החירום ועל המועצה לביקורת סרטים. השר ומנכ"לו, חיים קוברסקי, ממעטים לבקר במשטרה ולהיפגש עם קציניה. מאז הבחירות ב- 1977 ועד אוגוסט 1979 ערך מנכ"ל המשרד רק ביקור אחד במחוזות המשטרה. פועל יוצא משתי תופעות אלו הינו, שאין הם מצוידים במידע מספיק על הנעשה במשטרה. בעקבות כך פוחת והולך הפיקוח על המשטרה, ועמו הגיבוי שלו היא זוכה בממשלה. אם הועדה שעניינה המשטרה אינה מודעת לכל הנושאים הרלוונטיים, ואם שר הפנים האחראי על המשטרה אינו מסוגל להתפנות מעיסוקיו האחרים ולהתמקד במשטרה, קל וחומר, שגופים ציבוריים אחרים לוקים בידע על הנעשה במשטרה. חוסר המודעות מביא לאי תמיכה מספקת בפעילות המשטרה ובצרכיה ואין אני מתייחס כאן לאי תמיכה, שמטרתה להשיג הון פוליטי" (סמובסקי, 1981, עמ' 20).

ביקורת נוספת הביא לשם (1982) כציטוט מפיו של קצין משטרה: איך אפשר להסביר.. שמצרפים גוף כמו המשטרה המונה אלפי אנשים ותקציבה מיליארדים לאגף ממשלתי המונה עשרים פקידים, שכל התמחותם הייתה בשירותי כבאות וחופי רחצה.

לשם (1982) טען, כי המפכ"ל חיים תבורי (ראו תמונה משמאל) מצא עצמו במצב מוזר שבו השר הממונה עליו טרוד בעסקי מפלגתו ובשיחות האוטונומיה, ומיום ליום מתקשה ליצור אתו מגע. המגעים בין השר למפכ"ל צומצמו לישיבות תקופתיות, שכונו "פורום שר-מפכ"ל", בהשתתפות מנכ"ל המשרד, חיים קוברסקי, ראש אגף המשטרה יעקב מרקוביץ ואבי יעקובוביץ, עוזר השר.

ראש האגף, מרקוביץ', גילה מעורבות רבה בעבודת המשטרה. מאחר שהאחריות לטיפול בתקציב הועברה ממשרד המשטרה לאגף החדש במשרד הפנים, לא יכול היה המפכ"ל לבצע צעד כלשהו ללא תיאום מראש עמו. לשיאם הגיעו הדברים כאשר מרקוביץ' דרש להתייעץ עם המפכ"ל לפני מינוי של קצינים בכירים. תבורי החליט שמרקוביץ' הגדיש את הסאה וסירב להישמע להנחיה זו (לשם, 1982). כתוצאה מכך, המפכ"ל לא המליץ כלל על מינויים ועל העלאות בדרגה. הפרשה "התפוצצה" בתקשורת בעקבות איומו של ניצב-משנה, דאז, יגאל מרכוס, ראש מחלקת המודיעין במטה הארצי, להתפטר, על רקע אי קידומו. בורג, שהיה שקוע במאבקים עם צעירי מפלגתו, החליט, כי אינו זקוק לפרשיה נוספת במשטרה.

"תבורי חגג ניצחון קטן, אולם המאבק רק נדחה במעט" (לשם, 1982; ראו תמונת כריכה משמאל). לשם מתאר גם ניסיון של השר להשפיע על תבורי לשחרר את ראש היחידה הארצית לחקירות הונאה דאז, תנ"ץ בנימין זיגל לגמלאות, בעילה שעבר את גיל הפרישה. לאחר רמזים ששיגרו עוזריו של בורג אל המפכ"ל, פנה אליו השר ישירות:  "מר תבורי... כבר דיברנו על העניין הזה של זיגל,  שמעתי שהוא עבר את גיל הפרישה. אני מציע שתשחרר אותו מן השירות". לטענת לשם ענה תבורי:  "ד"ר בורג... יש לך סמכות, לפי פקודת המשטרה, לשחרר קצינים מן השירות". לשם טוען, כי "שר הפנים נרתע לאחור מתגובתו של המפכ"ל. התנגשות חזיתית עם זיגל ודעת הקהל הנסערת, ללא גיבוי מהמפכ"ל, הייתה נועזת מידי לגביו"(לשם, 1988, עמ' 9-8).

[בתמונה משמאל: כריכת ספרו של ברוך לשם, זיגל הסיפור המלא של חקירות השחיתות, שראה אור בספריית מעריב. אנו מאמינים שאנו עושים בתמונה שימוש הוגן]

שר הפנים והמשטרה בורג היה בעל עוצמה אישית רבה בממשלת בגין. השר הלך בדרך של ביצוע רפורמה מקיפה במשטרה, ויצירת תפנית לדימויה הירוד. בהמלצתו מינתה הממשלה ב- 15 בפברואר 1978 ועדת בירור בנושא הפשיעה בישראל, בראשות השופט ארווין שימרון.

עם תום כהונתו של המפכ"ל תבורי, החליט השר בורג על צעד נוסף ברפורמות:  כדי לרענן את פיקוד המשטרה ולחדשו, מינה אלוף בצה"ל, בעל שם במינהל ובארגון ובעל קרדיט ציבורי רב - הרצל שפיר, כמפכ"ל.

טרם מינויו של הרצל שפיר כמפכ"ל, הייתה תקופה של שפל בדימוי המשטרה, לאחר פרסום מסקנות ועדת שימרון לנושא הפשע המאורגן. הצבתו של אלוף עטור תהילה, שהיה מועמד לרמטכ"ל, בראש הארגון, נזקפה לזכות השר בורג, ונתפסה כ"תרגיל מבריק". בורג צוטט במילים האלה:  "זה האיש שיביא ניסיון עתיר מהצבא וכישורים אחרים, שהם הערובה לקידום משטרת-ישראל ולהצלחתה" (לשם, 1982). עד מהרה הסתבר, כי המפכ"ל המיועד לא התנהג בהתאם לציפיות שתלו בו אנשי המשרד. הרקע הצבאי שלו, בנוסף לאופיו המיוחד, הביאו את הקונפליקט שר-מפכ"ל לשיא, שטרם ידעה המשטרה כמוהו.

קרתי (1994) מציין, כי תפיסתו של שפיר הייתה, כי "השר הוא רק גורם מתווך או גורם מפריע, שלא צריך להתחשב בו כל כך. לכל היותר מדווחים אחרי המעשה". אם כך לגבי השר, קל וחומר כאשר נדרש שפיר לקבל הנחיות מפקיד זוטר לו במעמדו (מרקוביץ') ולא מהשר. על כן, סירב לקבל מרות, וכך נוצר כדור השלג, שהוביל להפסקת כהונתו". על-פי לשם (1982) התבטא שפיר, כי "כל אגף המשטרה הינו מיותר". לעומתו, צוטט בורג על-ידי לשם באומרו "שפיר נעדר כל רגישות ציבורית והתייחסות לנהלים דמוקרטיים".

שלב חשוב בעימות המתהווה בין משרד המשטרה למפכ"ל היה עת הורה המפכ"ל למינהל התכנון במשטרה, לקבוע נוהל יחסים מדויק בין המטה הארצי למשרד הפנים. שפיר ניסה לפתור את בעיית העמימות בסמכויות משרד הפנים, על-ידי עיגון סמכויות המטה הארצי ומשרד הפנים בנהלים ברורים. הדבר עורר התנגדות עזה אצל שר הפנים ועוזריו, אשר הזעיקו בתגובה את האלוף במילואים רחבעם זאבי, כדי לגבש הצעה משלו בעניין זה (לשם, 1988; 1982).

שיאו של הקונפליקט שפיר-בורג, אליבא דשפיר, הייתה מעורבות השר בפרשה שכונתה "אפרסק". הפרשה נגעה במעורבות משרד הפנים בהעברת כספים, דרך המועצות, למוסדות דת. המשטרה הייתה צריכה למצוא דרך, כיצד לחקור בפרשייה, שהאישיות המרכזית שבה הוא האיש הממונה עליה. בראשית נובמבר 1980 החליט המפכ"ל שלא לחקור בתיק, ולהסתפק בינתיים באיסוף מודיעיני. התיק זכה לשם הקוד "תיק אפרסק", והונח בכספת שבחדרו. לשם (1988) מציין, כי בראשית דצמבר 1980, התקיימה פגישה אצל השר בורג, על רקע הסתננות הידיעה על קיום התיק לטלוויזיה. בורג זימן את המפכ"ל לישיבה בהולה, שבה נוכחו מנכ"ל משרד הפנים, חיים קוברסקי וראש אגף המשטרה במשרד הפנים, יעקב מרקוביץ. בורג הבהיר את רצונו לדעת מהו החומר המצוי בתיק. על רקע דרישה זו כינס שפיר במשרדו, ב- 3 בדצמבר, פגישה בנוכחות קרתי, זיגל וראש הלשכה יגאל ברנע. לשם (1988) טוען, כי גם קרתי וגם זיגל היו חד משמעיים בעמדתם. זיגל, על-פי לשם, אף התבטא: "הוא רוצה לדעת כדי לטשטש עקבות". סיכום הישיבה היה שלא לחשוף בפני אנשי משרד הפנים את התיק הקיים, אלא תיק חדש, שאין בו ידיעות הנוגעות לאנשיו של בורג. התיק החדש הובא לשר, אשר דרש לדעת את שמות המקורות. שפיר סירב, ובתגובה הורה השר להפסיק לחקור כל חומר בנוגע לפוליטיקאים, עד אחרי הבחירות לכנסת. זאת "מאחר שאנו בתחילת שנת בחירות ואיני מעוניין שהמשטרה תהיה כלי שרת בידי פוליטיקאים" (לשם, 1988).

שפיר טען, כי "לקראת הפגישה עם שר הפנים, בשלושה בדצמבר, אספתי את החוקרים הקשורים בתיק "אפרסק". זאת כדי להבין ממקור ראשון את מהות החומר שיש בידי המשטרה. הכנתי לעצמי דף ועליו תרשומות שונות. את הדף הזה מסרתי מאוחר יותר לחיים לסקוב. כאיש משטרה לא אמרתי לשר מה הם הנושאים שבתוך התיק. רק ציינתי בפניו, כי אכן מדובר במשרד הפנים. הוא ביקש לראות את החומר. נדהמתי. אמרתי לו: 'אדוני השר, זהו אקט לא דמוקרטי'. כעבור שבוע נוסף, ביקש ממני שר הפנים לא לפתוח בחקירה, מאחר שהחומר מכיל חשדות גם נגד אישים ומפלגות אחרות, אז מוטב, לדבריו, שלא לפתוח בחקירה. 'זה רגיש' טען. השר חזר וביקש לראות את החומר. הפעם את כולו. הוא הדגיש בפני, כי היינו השר הממונה עלי וזוהי זכותו. אמרתי:  'הרי אתה לא מעלה בדעתך שאעשה כדבר הזה'. הייתי בהלם. כאשר עזבתי את משרדו, הייתי מוכרח להתחלק עם החוויה הקשה הזאת עם איש נוסף. בחרתי בחיים לסקוב" (ולטר ומאירי, 1981).

לסקוב עצמו אישר את הדברים ויצא להגנת שפיר לאחר הדחתו (נאור, 1988). הוא התראיין בטלוויזיה, ואמר, כי הוא מכיר את שפיר עשרות שנים ודבריו, דברי אמת בלבד. "על התנהגותו של בורג אמר דברים קשים: "כיצד אפשר לתת לשוטר מס' אחד של מדינת ישראל הוראה לא לחקור במשהו? והרי הוא לא החל לחקור אלא רק לאסוף את החומר". לסקוב גם האשים, כי בעניינו של שפיר, "היו מטעם בורג (הוא לא הזכיר את השם במפורש) דיס-אינפורמציה ורצח אופי". משום כך, בעיקר, הגיע למסקנה שאסור לו לשתוק.

בעקבות מספר פרשיות עוקבות, שבהן נשחקו אמינות המפכ"ל ויחסי העבודה שלו עם השר, זימן בורג, בבוקר ה-  31 בדצמבר 1980 את שפיר לכנסת והודיע לו על "אי הארכת שירותו מעבר לשנת הניסיון". בדיון בכנסת על-פיטורי שפיר, ב-  7.1.81, דרשו נואמי האופוזיציה (שתקפו את הפיטורין), לקבוע מחדש את מערכת הסמכויות, "על מנת למנוע חיכוכים לעתיד לבוא, הגורמים נזק חמור לעבודה השוטפת של המשטרה" (ביצור, 1981). בין היתר, הועלה בדיון גם הצורך שמינוי המפכ"ל יעשה להבא על ידי הממשלה כולה, כדי לחזק את מעמדו, וכי במקרים של רצון מצד השר להדיח את המפכ"ל, יובא הדבר לדיון בממשלה (ביצור, 1981).

בורג הצהיר מפורשות, בדיון שהתקיים בכנסת, כי סיבת ההדחה הנה חוסר אמון במפכ"ל, וכי "שום ועדה (שאליה היה צריך כביכול להביא את עניין הפיטורין) אינה יכולה לחייב שר לעבוד עם אדם שאין לו אמון כלפיו". הוא הכחיש, שסיבת ההדחה הייתה "פרשת אפרסק". לטענתו הרצל שפיר כלל לא אמר לו שיש לחקור את הפרשה, וממילא לא הורה על כל הפסקת חקירה" (ביצור, 1981). קרתי (1994) מציין, כי סביר להניח שהלחץ עליו מצד האנשים שסבבו אותו, היה גורם מכריע בדחיפה של בורג להכריע על ההדחה. "אין ספק שהוא היה בלחץ קשה מצד אנשי המפלגה ואנשי המשרדים של המפד"ל, בגלל החקירות. הסיפורים סביב פרשת "אפרסק" (קרתי, 1994). לא כולם יודעים מה זה. בדרך-כלל לא ידעו. התהלכו סיפורים וזה התנפח לממד עצום כזה, שהם חשבו שפה המפלגה הולכת לעוף לשמים. אז הם היו בלחצים גדולים. שלא לדבר על לחצים אישיים של אותם אנשים שנפגעו מהתנהגותו. עובדי המשרד שנפגעו מהתנהגותו. ככה, קוברסקי, מרקוביץ'... כל האנשים שהקיפו אותו. אז מאוד יתכן שהם לחצו עליו. מפני שהוא לא בקלות היה מגיע למסקנה כזו. זה היה דבר אחרון שאפשר לצפות מאישיות כמו בורג, מאדם כמו בורג לעשות את זה. הוא עשה את זה כנראה מפני שהוא לא יכול היה לעמוד בלחצים, או שגם קצה נפשו במצב הזה".

שפיר העלה את שאלת הגיבוי המיניסטריאלי הניתן למפכ"ל כבעיה המרכזית ביחסי שר-מפכ"ל. חוסר גיבוי מיניסטריאלי הניתן למפכ"ל, נוכח מציאות של הפרעות ולחצים פוליטיים בעבודה השוטפת, עלול להכשיל כל חקירה. "זו בעיה של שותפות באחריות ובסמכות". שר אינו רשאי, לדעת שפיר, להנחות מפכ"ל במה לטפל ובמה לא לטפל" (ביצור, 1981). תפקידו העיקרי הוא מתן גיבוי (קוברסקי, 1994).

שפיר דיבר על אופן העבודה עם השר ועם אנשיו:  "השר ועוזריו פעלו במדיניות של "ישיבה על הגדר", תוך הימנעות ממעורבות בעבודה היום-יומית האפורה, ומאידך גיסא הותירו אותו [המפכ"ל] במיעוט כאשר התכנסו לישיבות, שבהן נפלו הכרעות של מדיניות גבוהה, למרות שגילו חוסר ידע בסיסי בבעיות השוטפות של המשטרה". לטענתו "אי אפשר לקחת ממישהו את ההחלטה ולהשאיר בידיו את האחריות. אני לא צריך משרד שעומד מן הצד כמו שופט קו:  כאשר מוצא חן בעניו הוא פוסק - שער, וכשלא מוצא חן בעיניו הוא פוסק נבדל" (מאירי וזינגר, 1981). על-פי שפיר, "באותם נושאים, שבהם הייתה צריכה להיקבע המדיניות, היא לא נקבעה במשרד הפנים. דווקא בנושאים אלה.... בחר משרד הפנים להתחמק מאחריות"... "גם המגעים עם משרד הפנים הצטמצמו בדברים שוליים. הייתי מקבל טלפונים בנוסח "למה שמו אותו בתא אחד עם פושע? למה לקחו ממנו את ספר התנ"ך? - דברים שכלל איני פוסל אותם, אולם לצמצם את כל המגעים היום-יומיים רק לעניינים כאלה?" (מאירי וזינגר 1981).

מאירי וזינגר (1981) מביאים מפי שפיר מספר דוגמאות לאי נטילת האחריות של משרד הפנים. הדוגמא הראשונה היא חטיפת הילד אורון ירדן: "בכל החטיפה הזאת, שארכה ימים על ימים, איפה היה השר? איפה היה המנכ"ל? איפה היה אגף המשטרה? מישהו מהם ביקר בשדה הקרב של המשטרה? מישהו הלך לראות איך עובדים? מישהו בא ואמר: הנה אני אתך - נותן כתף? לא. אבל כשהזמזמים עמדו על סכנה של אדום, הצהיר השר בארה"ב, שהוא חושב שצריך להקים ועדת חקירה ציבורית. הוא שאל אותי? דיבר איתי?". שפיר הביא כהשוואה את מערכת היחסים בין הרמטכ"ל לשר הביטחון. "ולשם השוואה, אירוע דומה שהיה לצה"ל במשגב-עם: השר (שר הביטחון) היה שם... היה צורך בחקירה. הרמטכ"ל מינה חוקר ובדקו. זה גיבוי מיניסטריאלי. לשבת על הגדר זה לא נחשב גיבוי מיניסטריאלי. גיבוי מיניסטריאלי צריך להיות אמיתי: להבין את הבעיה ולתת לזה את הגיבוי".

ספיח לפיטורי שפיר הייתה הפעלת "סנקציית השימוש באי אישורם של מינויים" על  ידי השר בורג, כלפי קצינים שהיו מעורבים בעימותים עם המשרד. הדוגמא הבולטת הייתה סירובו של בורג, לאחר פיטורי שפיר, לחתום על מינויו של מפקד מרחב איילון המיועד - וינשטיין, על רקע מעורבותו בחקירות הנוגעות למשרדי הפנים והדתות (לשם 1988). אולם, בעקבות "התפוצצות" פרשת "תיק אפרסק" ופיטורי שפיר, הפחית משרד הפנים את מעורבותו, ומחליפו של שפיר, איבצן, ניהל, למעשה, את המשטרה, באין מפריע.

תקופת השר בר-לב - דפוס שונה לחלוטין של יחסים בין השר למשטרה, גובש בתקופת השר חיים בר-לב (ראו תמונה משמאל).

[מקור תמונתו משמאל של השר בר לב: דובר צה"ל]

עם תום כהונת השר בורג, חזר משרד המשטרה למעמדו הקודם כמשרד עצמאי. בר-לב, רמטכ"ל לשעבר, בעל אישיות יוצאת דופן ומנהיגות אישית רבה, הקנה מבנה שונה לחלוטין למערכת היחסים שר-מפכ"ל. הוא הפגין הזדהות מוחלטת עם הגוף שעמד בראשו. בר-לב הגן על המשטרה בממשלה ובפני הציבור ואף מפני אנשי משרדו שלו. הוא הרבה לסייר ביחידות השטח, והכיר אותן מקרוב. אישיותו ומעמדו הציבורי, בצד העובדה שידע, כי זהו תפקידו המיניסטריאלי האחרון, הקנו לו יכולת עמידה יוצאת דופן במשברים ואפשרות למשטרה לתפקד בשלווה יחסית, ולנצל אותה לצמיחה איתנה ולביצוע רפורמות משמעותיות. בר-לב, כרמטכ"ל לשעבר, הכיר היטב את מערכת היחסים הנהוגה במשרד הביטחון ויישם דפוס זה גם במשרד המשטרה. הוא הפך במהרה ל"מפכ"ל-על", בגיבוי של המפכ"ל קראוס ובלויאליות רבה שלו. יתכן, שסייע למערכת יחסים ייחודית זו גם אופיו של המפכ"ל, שתואר בתקשורת כ"מבקש לשמור על פרופיל נמוך". בשל מערכת יחסים הרמונית זו, כיהן קראוס בתפקידו, באופן נדיר בתולדות המשטרה, חמש שנים רצופות. יצוין, כי דווקא מערכת יחסים הרמונית זו בוקרה על-ידי התקשורת כ"יד רוחצת יד". שילון (1989) תקף בראיון עם המפכ"ל את העובדה, שהיועצת המשפטית של המשטרה נתנה יעוץ משפטי גם לשר. תשובת קראוס הייתה "האם עלי להצטדק על יחסי אמון הדדי שאני מקיים עם שר המשטרה, שהוא גם השר הממונה עלי?".

דרך עבודה זו, של "הזדהות מוחלטת", אפשרה לשר לחזק את מערך הבקרה על המשטרה, בדמותם של מנכ"ל המשרד, גד אבינר (שהובא מאגף המודיעין בצה"ל) והאלוף אברהם אדן (ברן), שדוחותיו, בעיקר זה בנושא השימוש הבלתי מוצדק בכוח על-ידי המשטרה (והדלפתו במלואו על-ידי המבקר לתקשורת), גררו זעם רב במשטרה והביכו, לא פעם, את השר עצמו (שפירא, 1988), אולם, הביאו, בטווח הארוך, לשינוי מהותי בתרבות הארגונית במשטרה. יצוין, כי למרות הסכסוך בין פיקוד המשטרה למבקר, לא נפגמה ההרמוניה בין המפכ"ל והמשטרה לבין השר, שהזדהה, לעיתים קרובות עם עמדת המפכ"ל. גם בסכסוכים הבלתי נמנעים שפרצו בין המפכ"ל למנכ"ל המשרד, נטה השר, שהזדהה יותר עם המנגנון ההיררכי מאשר עם הפקידות שבמשרדו, לעמדת המפכ"ל. אבינר נוטרל למעשה (יפת, 1988).

[תמונתו של האלוף אברהם אדן משמאל נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי shay aloni Pikiwiki Israel. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY 2.5]

אבינר הכין, בנובמבר 1989, מסמך שדן בעקרונות הפעלת משרד המשטרה כגוף מטה מיניסטריאלי, הפועל מול מטות המשטרה ושירות בתי הסוהר.  "המנכ"ל הדגיש את הבעיה של ייזום חידושים ובחינת חלופות בעבודת המשטרה. הוא רמז לקשיים שיש לשר ולמשרדו במימוש אחריותו המיניסטריאלית וטען לצורך בפיתוח שלוש יכולות בסיסיות, המותנות אחת בשנייה, לפי הסדר הבא: 1) מיומנות וכלים לאיסוף מידע, 2) מיומנות וכלים לעיבוד המידע והפקת משמעויות נגזרות 3) מיומנות גיבוש עמדות והצעת דרכים חלופיות (שפירא, 1990). מסמך זה יהיה הבסיס להקמת "המטה המבצעי שליד שר המשטרה" בעקבות מסקנות "ועדת זמיר".

ניתן ללמוד על תפיסת היחסים שבין השר למשטרה מתוך ריאיון שנתן יעקב טרנר לאחר עזיבתו את תפקיד המפכ"ל. "אם יש לך מזל, והשר שלך הוא חיים בר-לב, שמכיר מערכות טוב, שפיקד על הרבה אנשים, והוא הגון וקשוב ולא מניפולטור... מזלם של מפכ"לים שיש להם שר כזה" (ללא מחבר, 1994, עמ' 47).

[איפה ישנם עוד אנשים... המפכ"ל טרנר מקנא בבמפכ"ל קראוס... התמונה נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי Itzuvit קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

עם השנים, ככל שעלתה חשיבותה של המשטרה, כך עלה גם מעמדו של שר המשטרה בהתאמה, והגיע לשיא חדש בתקופתם של רוני מילוא ומשה שחל, שהיו בעלי הכשרה משפטית ובעלי מעמד, כל אחד במפלגתו.

תקופת השר רוני מילוא (ראו תמונה משמאל) - העלייה בחשיבות משרד המשטרה בתקופה זו באה לידי ביטוי במספר מישורים.

[תמונתו של השר רוני מילוא משמאל נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי נחום עסיס. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 4.0]

ראשית, הוקם המטה המבצעי שליד שר המשטרה, שהיווה מעין "מטה-ארצי על" (שפירא, 1990). שנית, הועמקה מעורבות השר בסבב המינויים של המשטרה, שכונתה אז על  ידי התקשורת כ"חסרת תקדים" (טל, 1990). בעקבות מסקנות "ועדת זמיר", נוצר צורך במינוי קצינים רבים: במטה שר המשטרה, במחוז ירושלים החדש ובמינוי שני ניצבים - בראש המחוז הדרומי, שמפקדו, ניצב קומפורט, אולץ לפרוש בעקבות הפרשה ובראשות אגף כוח האדם, שהתפנה עם פרישת ניצב חרון לגמלאות (שפירא, 1990). במינויים אלה ביסס מילוא את עליונות השר בהחלטות לגבי מינויים, מעתה ואילך.

מאותה תקופה השתנו שוב יחסי הכוחות שר-מפכ"ל לבלי חזור. שר המשטרה ביטל בפומבי החלטות מפכ"ל. למשל: הטיפול באנשי מחלק המיעוטים בירושלים שנחשדו בהפעלת אלימות נגד נחקרים, בעקבותיה חתם אחד החשודים על הודאה ברצח ובניסיון לרצח, שלא ביצע. השוטרים הואשמו בעדויות שקר בבית-המשפט, בבידוי ראיות ובזיוף, כדי להטעות את בית-המשפט. המפכ"ל טרנר החליט להקים ועדה, שתחליט על המשך הטיפול המשמעתי בהם, עד להכרעת דינם. השר החליט, בו ביום, לבטל את החלטת המפכ"ל, בהודיעו, כי "לא ינקטו עוד צעדים נגד עשרת הנאשמים, עד שמשפטם יסתיים" (כסלו, 1991, עמ' ב1). כסלו כינה צעד זה כ"הפרה גסה של כללי המשחק" ביחסי הכוחות בין המפכ"ל לשר הממונה. לטענתו, "בכך העדיף את השיקול הפוליטי הצר על השיקול הממלכתי".

תקופת השר שחל:  המפכ"ל יעקב טרנר נאלץ לפרוש במרץ 1993 עקב סכסוך חריף עם השר שחל, שהאשים אותו בניהול מגעים פוליטיים בעודו לובש מדים. טרנר עצמו טען, כי נפל קרבן למזימה של שחל (ראו תמונה משמאל) (מאירי, 1994).

[תמונתו של משה שחל משמאל נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי Arie Gal קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

סיפור המעשה החל עם הדלפת הפגישה שנערכה ביוזמת מזכ"ל מפלגת העבודה, זוילי, עם המפכ"ל, ב- 24 בינואר 1993. זוילי הציע לטרנר להיות מועמד מפלגת העבודה לבחירות לראשות עיריית תל-אביב. בעקבות הסערה הציבורית שפרצה, החליטו ראש הממשלה ושר המשטרה לקצר את תקופת כהונתו של טרנר בששה חודשים. ב- 21 באפריל 1993 סיים טרנר את תפקידו, ובו-זמנית התראיין בכל אמצעי התקשורת וטען, כי שחל החליט על סילוקו בגלל סירובו להיענות לתביעת השר להחליף את צוות החקירה בפרשת דרעי ולקבוע מי יהיו החוקרים. ב- 14 באפריל, בישיבת ועדת הכנסת לביקורת המדינה, חשף טרנר את דבר קיומה של "הפגישה הלילית". לבקשת השר, נפגשו טרנר ושחל במשטרת הרצליה ב- 27/1/93. בפגישה, לטענת טרנר, הודיע לו שחל, כי דרעי נוטה להפר את שתיקתו, וביקש ממנו להחליף את הצוות החוקר.

טרנר טען, כי סירובו לבקשת שחל הוא שהיווה את העילה לסילוקו המוקדם מהמשטרה והפגישה עם זוילי הייתה רק אמתלה לכך (צימוקי, 1995). "אם שחל היה רוצה, הוא היה יכול למנוע ממני להיפגש עם זוילי, כי הוא ידע על הפגישה. שחל לא מנע ממני ולא אמר לי את הדבר שהתבקש, על-פי דבריו, שאם אפגש עם זוילי לא אוכל להמשיך בתפקידי. הוא לא אמר לי זאת, מפני שהוא תכנן את המוקש להוצאתי מהמשטרה, כשהסיבה האמיתית לכך היא אי נכונותי להתקפל בנושא חקירת השר דרעי (ללא מחבר, 1994, עמ' 48).

[ניצב משנה מאיר גלבוע, ראש צוות החקירה בפרשת דרעי: רצו להחליף אותו?...]

מנגד, טען שחל בוועדה, כי נאלץ לסיים את כהונתו של טרנר בשל פגישתו עם זוילי. אשר לפגישה בהרצליה אמר, כי רק ביקש מטרנר שהחקירה תתנהל במתקן משטרתי, וכי הדיונים ישמרו בסוד, כדי למנוע הדלפות. העד היחידי לפגישות אלה היה ניצב בדימוס אבי דותן, אז ראש המטה המבצעי של שר המשטרה (שהסתבך אחר-כך בפלילים בעצמו, על רקע פרשייה אחרת מתקופת שירותו במשטרה). לעדותו בפני מבקרת-המדינה היה משקל רב להחלטה, כי גרסתו של טרנר הייתה "כזב", וקיצור תקופת כהונתו של טרנר על רקע מגעיו הפוליטיים היה "צעד סביר".  פרשייה זו לא הסתיימה בכך. טרנר עתר לבג"ץ, והאחרון ביטל את החלטת המבקרת בטענה, כי בחוות דעתה של המבקרת "נפגע ערך כבוד האדם במלוא משמעותו" (ברנע, 1995, עמ' 2).

במערכת היחסים של השר שחל עם מחליפו של טרנר, רפי פלד, היו מספר אירועים, שזכו להבלטה בתקשורת:  זמן קצר לאחר שהחליט פלד, בעצה אחת עם שחל, להכניס כלבי תקיפה למשטרה, הופיע השר מעל דוכן הכנסת, הודיע שההחלטה שגויה, וביטל אותה בעקבות הביקורת שנמתחה עליה.

[בתמונה משמאל: המפכ"ל פלד. חריקות... מקור התמונה: משטרת ישראל]

מקרה אחר היה ביום שישי שלאחר הטבח במערת המכפלה. שחל הגיע לחפ"ק המשטרתי ברחבת הכותל, כדי לבחון את היערכות המשטרה. חמש דקות של סקירה הספיקו לו כדי להנהן בראשו, ולהשתכנע שהכול תקין. הוא מסר כמה הודעות דיפלומטיות, ומיהר לעזוב את המקום. בדרך לישיבת הקבינט בתל-אביב, שמע שחל על ההתפרעות הגדולה בהר הבית. למחרת, בשבת לפני הצהרים, כבר השמיע באוזני העיתונאים ביקורת מרומזת על היערכות המשטרה, ועל כך שלא הוקמה גדר חוצצת מעל הכותל המערבי (לוי, 1994).

גם בפרשת עוזי משולם ואירועי יהוד, שהחלו בזמנו של רפי פלד כמפכ"ל, והסתיימו כשאסף חפץ כיהן בתפקיד, נכח השר בשטח והיה שותף להסכמים,  ולאחר מכן מתח ביקורת גלויה על צמרת המשטרה (לוי, 1994). בעקבות האירועים צוטט "קצין בכיר במשטרה" במתחו ביקורת על העובדה, שהשר שחל עזב את השטח, ולאחר מכן החליט למנות קצין בודק לפרשה, באומרו, כי השר הוציא עצמו בהוראה זו מכל הפרשה. "הוא הבין, שאסור לו להיות בסביבה, ונעלם מן השטח. אחר כך הודיע על הבדיקה. המשמעות היא, שהוא לא בעסק, אבל הוא היה בסוד העניין, ודווח כל הזמן" (ולטר, 1994, עמ' 5).

[להרחבה על פרשת עוזי משולם, לחצו כאן]

[בתמונה: הרב עוזי משולם מתבצר בבית ביהוד. "השר הבין, שאסור לו להיות בסביבה, ונעלם מן השטח. אחר כך הודיע על הבדיקה..." צילום מסך מתוך כתבת הערוץ השני]

החלטת השר שחל למנות את מבקר המשטרה לחקור את תפקוד המשטרה בפרשת התפרעויות הרב משולם וחסידיו ביהוד גררו האשמות כנגדו, כי השאיר את המפכ"ל בשטח "חסר גיבוי ומופקר" (אברמוביץ', 1994, עמ' 2). לדוגמא, כתב לפיד (1994, עמ' 3) במאמר מערכת, כי ההחלטה "מעידה על חוש ההומור הציני של שחל. שר המשטרה, המעורב תמיד בכל עניין... גילה התאפקות מירבית בדרמה שהתרחשה ביהוד. הוא בא למקום, ולאחר שקיבל דו"ח עזב, ולא שב עוד. התנהגות שאינה אופיינית לאדם כמוהו וגם אינה מוצדקת לאור הנסיבות:  מתי אם לא במצב כזה נדרשת נוכחותו הפעילה של שר המשטרה? אבל משה שחל העריך נכון, שזה עסק ביש: אם יצווה על שוטריו להסתער על החצר של חסידי "משכן אוהלים", הוא יהיה אחראי, חלילה, לשפיכות דמים. אם יצווה להיכנע לסחטנות עוזי משולם, הוא יהיה חשוף לביקורת ציבורית קשה. במקרה כזה, משה שחל אינו נוכח. לכל היותר הוא משיא עצות מרחוק. ואחר כך הוא מזועזע עד מעמקי נפשו על שנמצאו חברי-כנסת שבאו והתערבו...". שחל טען כנגד מאשימיו, כי: "אני לא שוטר על... שר לא יכול להיות גורם מבצעי בשטח. למדנו זאת מוועדת אגרנט ועד ימינו... חלוקת התפקידים בין שר לבין פיקוד היררכי ברורה לחלוטין. שר צריך לקבוע מדיניות ולדאוג שתבוצע... שר שמנסה ליטול סמכויות מבצעיות, מוביל לתוהו ובוהו" (אברמוביץ', 1994, עמ' 2).

תחום נוסף שבו באה לידי ביטוי עליונות השר הייתה פרשת המינויים. על רקע טענותיו של תנ"ץ משה פרידמן על כך שלא קודם, דנה הוועדה לביקורת המדינה "בקידומם של קצינים בכירים במשטרה על רקע פוליטי". השר טען: "אתם דורשים מהשר אחריות מיניסטריאלית, אז לא יתכן שתרצו שלא אהיה מעורב בשום תהליך של מינוי. במשטר דמוקרטי בוחרים ממשלה, שיש לה תפיסה פוליטית" (אלון וזרחיה, 1994, עמ' א'5).

תקופת השר אביגדור קהלני - יחסי שר-מפכ"ל קיבלו תפנית נוספת בתקופת השר אביגדור קהלני (ראו תמונה משמאל). קדנציה זו ידעה זעזועים ומבחני כוח רבים בין השר לפיקוד המשטרה. כסלו (1996: ב1) טען, כי "לא היה עוד שר משטרה, שהצליח במשך חודשיים בלבד לקומם עליו את כל המשטרה", ולא בכדי. המאבק שר-מפכ"ל הפך למאבק על ניהול המשטרה בפועל. המאפיין העיקרי של מאבק זה הייתה העובדה, כי ברוב העימותים בין השר למפכ"ל, השר קיים קשר ישיר עם ניצבי המשטרה, ודילוג על המפכ"ל, כגורם מתווך. השר רשם לעצמו הצלחה בתחום השליטה על המשטרה באירועי סדר ציבורי. המפכ"ל רשם לעצמו הצלחה בתחומי החקירות.

[מקור תמונת השר קהלני משמאל: פייסבוק]

מחלוקת חשובה ראשונה בין השר קהלני למשטרה, בתחום הסדר הציבורי, הייתה העימות של השר עם מפקד מחוז ירושלים דאז, ניצב אריה עמית, על רקע אירועי כביש בר אילן. למרות הגיבוי החד משמעי שעמית ושוטריו קיבלו ממפכ"ל המשטרה, אסף חפץ.

קהלני דרש מהמשטרה איפוק בפעולות נגד מפגינים. הוא דרש לא להפעיל כוח מיד ולא "לפצח מיד ראשים". "לפני שמפעילים אלות, אמר, יש להידבר עם מפגינים, גם אם הם חוסמים כבישים וצמתים ומפריעים לתנועה. השר הגיע לשטח ללא תיאום מראש, והסכים לדרישות החרדים להיכנס לישיבת "אור הצפון" ללא מאבטחיו, כשהוא מוקף בחרדים שצעקו 'קהלני הוא שלנו'.. " (גלנטי ולימור, 1996, עמ' 2). קהלני הכריז, כי  מעתה יש מדיניות חדשה בטיפול בהפגנות ובמפירי סדר, ו"המשטרה צריכה להתרגל לכך". הוא גם מתח ביקורת על השימוש בפרשים לפיזור מפגינים (שפירא, 1996א').

בתגובה צוטטו "קצינים בכירים במטה הארצי" (שפירא, 1996ב', עמ' א'8) בהאשימם, כי השר "לא רק שאינו נותן גיבוי למשטרה... אלא הוא מנסה להתערב בשיקולי העבודה המבצעיים של המפקדים בשטח, תחום שבו "אין לו כלל מושג וידיעה, ושבו הוא טירון שיש לו עוד הרבה ללמוד". הם טענו, כי "מעורבים בכך שיקולים פוליטיים של השר". ולטר (1997, עמ' 10) טוען, כי נימוקיו של השר היו פוליטיים: "הסיעות הדתיות הקימו קול צעקה, וקהלני לא רצה משבר קואליציוני כבר בתחילת דרכה של ממשלת נתניהו, בגלל פעילות המשטרה. עמית לא גילה רגישות לעניין, ובין השניים התפתח עימות".

[בתמונה: ניצב אריה עמית נגד השר קהלני... מקור התמונה: פייסבוק]

מאמר המערכת בעיתון הארץ, מיום ,25/7/96 (עמ' ב1) יצא תחת הכותרת "גיבוי לניצב עמית": "באחד מרגעי המחלוקת בין קהלני לבין עמית - בה לא נשמע בפומבי קולו של המפכ"ל, אסף חפץ, במידה הדרושה - העיר השר, כי מצדו יכול רחוב בר-אילן להיות סגור.

[משמאל: המפכ"ל אסף חפץ - לא התערב בעימות שבין השר למפקד מחוז ירושלים... מקור התמונה: משטרת ישראל]

למעשה, לחץ ברמזים גלויים על עמית להשתמש בסמכותו, ולסגור את הכביש. כאזרח, כחבר-כנסת ואף כשר במשרד כלשהו, רשאי קהלני לצדד בסגירת כביש בר-אילן. אך בתוקף תפקידו כשר הממונה על המשטרה, עליו להקפיד, כי הכביש יהיה פתוח לתנועה בשבת, מפני שבג"ץ קיבל החלטה זמנית חד משמעית בעניין זה. ההחלטה עוד תעמוד למבחן, ואם תתהפך על פניה, חייבת המשטרה לפעול באותה תקיפות נגד מפגינים חילוניים. אבל כעת, יש לאפשר תנועה מלאה בכביש. מטעמים שהם ככל הנראה פוליטיים במהותם, ניסה קהלני להנחות את ניצב עמית ואת שוטריו, כיצד לפזר את ההפגנות. על יסוד הערתו השגויה, ש'המדיניות שלפיה הכביש צריך להישאר פתוח בכל מחיר אינה קיימת מבחינתי', ניסה השר, שאין לו מיומנות בתחום השיטור, להסביר ללובשי המדים מה אסור להם ומה מותר במהלך פיזור הפגנות... בכמה ממשרדי הממשלה חל שיבוש מערכות, כאשר שרים נטלו לעצמם בפועל חלק מהתפקידים השמורים לאנשי מקצוע. קהלני עושה שימוש מוגזם בנוהג הבלתי תקין הזה. אין לו מה לחפש בשבת הבאה בכביש בר אילן, שבו תיערך הפגנה ברשיון מטעם החרדים ואין מקום שינסה לפקד על הכוחות..." (וראה גם כסלו, 1996, עמ' ב'1). יחד עם זאת הוצגה גם גישה הפוכה: "היחסים שבין השר הממונה למשטרה אינם ניתנים להגדרה פשטנית, והם פועל יוצא מהנושא שמדובר בו. כאשר מדובר בהליכי חקירה פלילית, מקובל על הכל, שאין מקום להתערבות כלשהי של השר, שהוא אישיות פוליטית. לא כך כאשר מדובר באחריות השר לשמירת הסדר הציבורי... הגישה הראויה, לדעתי, העולה מהדו"ח (ועדת זמיר, 1990) עולה בקנה אחד עם עקרונות, שהתגבשו אצלנו בתחום הציבורי. אחריות שר איננה רק פיקודית-מיניסטריאלית, המרוחקת מהנעשה בשטח. היא גם אחריות אישית לפעולה סבירה של הגורמים הנתונים למרותו. כאשר בנושא בעל חשיבות מיוחדת מדובר - וכזה הוא עניין ההפגנות בירושלים - זכאי השר ואף חייב לגבש לעצמו מדיניות, שתתבטא הלכה למעשה בשטח. גישה מאופקת וקביעת האמצעים שמותר לשוטרים לנקוט לשמירת הסדר הציבורי הם עניינים מובהקים שבמדיניות ציבורית, שלה אחראי השר. שר שלא יקיים דיונים יסודיים על היערכות המשטרה להפגנות בירושלים, יוכל למצוא את עצמו, בדין, עומד מול ועדת חקירה ממלכתית שתתהה על כך. זהו אחד הלקחים העולים גם מדו"ח ועדת שמגר, שחקרה את רצח ראש הממשלה, שקבעה כללים בקשר למה שנדרש מאלה הנמצאים בראש המערכת..." (סגל, 1996, עמ' ב'1).

במפגש עם סטודנטים באוניברסיטת תל-אביב, לאחר סיום תפקידו (אסנהיים, 1999, עמ' 24) צוטט המפכ"ל חפץ באומרו, כי "התערבותו של קהלני בהפגנות החרדים בכביש בר-אילן הייתה התערבות מטומטמת. ברגע ששר מתערב בצורה גסה, ומגביל את עבודתו של המפכ"ל, הוא יוצר חוסר ביטחון ומגביל את מרחב הפעולה של המפקדים". לעומת זאת, טען קהלני, כי הוא זוקף לזכותו, "חד משמעית, את הפסקת המהומות בכביש בר אילן. אם היינו ממשיכים בקו הקודם, היינו עוסקים עד היום במהומות שם. ההוראה שלי (בעניין הסוסים) הייתה במקומה, ואם אצטרך אתן הוראה כזאת גם מחר בבוקר... בפרשת כביש בר-אילן ראיתי, שכל דבר שאני עושה, למחרת יוצאים ממחוז ירושלים גורמים אנונימיים ומותחים ביקורת. אני יודע ממי זה יצא בדיוק, מי האנשים האלה, שגילו חוסר לויאליות משווע. זאת הייתה פשוט בושה וכלימה ההתנהגות שלהם... חוסר לויאליות צועקים 'שאבעס', סו ווט? ועובדה, ניצחנו. בבר-אילן שקט... במהומות בר-אילן היו כל שבוע שלושים פצועים בבתי חולים, חצי מהם היו שוטרים. השיטה הזו של הפעלת סוסים ומתזי מים לפיזור הפגנות נכשלה. היא מתאימה לתקופה אחרת. היום מתייחסים אל החרדים בכבוד, והם לא חוסמים את הכביש"(שפירא, 1998, עמ' 3).

האירוע החשוב ביותר, בסוגיית יחסי שר-מפכ"ל, בתחום הסדר הציבורי, שאירע עד תום כהונתו של השר קהלני היה "אירועי ראס אל עמוד", ב- 14 בספטמבר 1997. בערב אותו יום נכנסו מתנחלים לשני בתים בשכונת "ראס אל עמוד". גלנטי (1997, עמ' 14) טוען, כי את ההחלטות קיבל השר קהלני ישירות עם מפקד מחוז ירושלים, ניצב יאיר יצחקי (ראו תמונה משמאל).

[מקור תמונתו של ניצב יאיר יצחקי: פייסבוק]

חפץ, לפי גלנטי, לא ידע כלל על כניסת המתנחלים לבתים: "אף אחד לא התייעץ עם חפץ, האם לאפשר את הכניסה או לא, למרות שהייתה לו דעה נחרצת בעניין, ועד היום הוא מאמין, שניתן היה למנוע את הכניסה משיקולים של בטחון הציבור. השורה התחתונה היא, שמפכ"ל המשטרה מודר". זעמו של המפכ"ל, לפי גלנטי, הופנה למפקד מחוז ירושלים. הקרע נגמר בשיחה קשה בין שני הקצינים, שבמהלכה נזף חפץ ביצחקי על שעקף אותו. עקב פרשה זו אף שקל המפכ"ל להתפטר, "משום שהגיע למסקנה שאין טעם להמשיך בתפקיד, כאשר קהלני, להערכתו, מבקש לנהל את המשטרה תוך הפעלת שיקולים זרים" (שפירא ואח', 1997, עמ' 1).

המשכה של הפרשה היה כאשר פרסם כתב הטלוויזיה אורי כהן-אהרונוב שיחת רקע עם חפץ, שבה התבטא האחרון, כי יצחקי "מנסה לכבוש את כיסא המפכ"ל על-ידי התחנחנות לשר קהלני", וכי "בימים של אריה עמית (מפקד מחוז ירושלים הקודם) דבר כזה לא היה קורה". עקב פרסום הדברים נפגשו השר, המפכ"ל, מפקד מחוז ירושלים ועוזר המפכ"ל (שהואשם על-ידי יצחקי, כי הוא הגורם לאי עדכון המפכ"ל), ובסוף השיחה התנצל המפכ"ל בתקשורת על דבריו נגד יצחקי. משמעות הדברים היא, כי באירועים אלה, תפקד שר המשטרה כ"מפכ"ל בפועל", כאשר מפקד מחוז ירושלים קיבל את הנחיותיו ישירות ממנו. "קהלני היה יותר מעודכן מחפץ לגבי אירועי אותו לילה, ונהנה מדיווח ישיר והשפעה ישירה על השתלשלות העניינים. כך לקח קהלני את ההחלטה, לאפשר את הכניסה לבתים, תוך הישענות על חוות דעת של היועצת המשפטית של משרדו, ולמרות התנגדותו של ראש הממשלה וחוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, שקבעה, כי יש אפשרות לעצור את הכניסה במידה שהדבר מסכן את בטחון הציבור. יצחקי קיבל את ההוראות מן השר, והמתנחלים נכנסו לבתים ללא הפרעה (גלנטי, 1997, עמ' 15-14). גלנטי מצטט עוד "גורמים בכירים במשטרה" שטענו, כי "גם ניצבים אחרים טורחים, לעתים, לעדכן את השר ולא את המפכ"ל".

בתחום החקירות הצליחה המשטרה לשמור על מעמדה הבכיר מול השר. העימות הראשון היה החלטתו של קהלני (שבוטלה בהמשך), לעכב את מינויו של ניצב סנדו מזור לראש אגף החקירות, מינוי שנעשה כדין על-ידי השר הקודם, שחל. בעקבות כך פרץ עימות גלוי בין השר למפכ"ל, שאף שקל להתפטר עקב כך (גילת וקמפנר-קריץ, 1996).  המפכ"ל חפץ הרשה לעצמו להתבטא בנושא, רק לאחר שסיים את תפקידו. חפץ סיפר, כי קהלני ניסה להתערב ולמנוע את מינויו של ניצב סנדו מזור לראש אגף החקירות במשטרה, וציין, כי רק לאחר איומו (של חפץ), כי יפנה לבג"ץ, "נכנע השר והמינוי בוצע" (אסנהיים, 1999, עמ' 24).

צעד זה של השר גרר מתקפה חסרת תקדים בעיתונות. לדוגמא, יצא "ידיעות אחרונות" בכותרת "קהלני לא רוצה זיגל חדש". גילת וקמפנר-קריץ (1996, עמ' 2) כותבים כך: "ניצב סנדו מזור, האיש שנדחה על-ידי קהלני, ניהל בעבר את החקירות נגד רמי דותן ואבנר שאקי. עכשיו הוא אמור לפקח על חקירת השר לשעבר נאמן. קהלני, הנתון ללחצים קשים, מעדיף חוקר נוח יותר..." (וראה גם כסלו (1996, עמ' ב'1). הצלחה נוספת בתחום החקירות רשם המפכ"ל בפרשת מינוי היועץ המשפטי בר-און וספיחיה, שבה היה תפקידו של השר שולי, והוא אף לא עודכן לגבי החלטת המשטרה להמליץ בפני הפרקליטות על הגשת כתב אישום כנגד ראש הממשלה.

[בתמונה משמאל: זיגל חזר לכותרות... "קהלני לא רוצה זיגל חדש..."]

בפרשה זו טען השר בתחילה, כי "עדיף שפרשת מינוי היועץ תחקר בידי ועדת שופטים עליונה... כיוון שהחוקרים עלולים להיקלע למורא בפני הדרג הפוליטי הבכיר" (מאירי ודואק, 1997, עמ' 2). לאחר מכן הסתפק השר במתן גיבוי לפעולות המשטרה. למשל, כאשר מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, אביגדור ליברמן יצא נגד המשטרה ה"משמשת כלי ניגוח פוליטי ואמצעי לחיסול חשבונות". השר הגדיר את דברי ליברמן כ"חמורים ביותר". לטענת השר, "אסור לו במקרה זה להיתפס לצערו, ובתפקידו הוא צריך לספור עד עשר עד שהוא מגיב" (ללא מחבר, 1997, עמ' 5).

גילת (1997, עמ' 19) טוען, כי התנהגות "נכונה" של המפכ"ל בפרשת בר-און, "יכולה הייתה להעניק לו שנה נוספת של מפכ"לות. חפץ ידע זאת, קיבל מסרים מתאימים מגורמים ממלכתיים, והתבקש לרסן את החוקרים. הוא סירב ונחשב למחוסל... חפץ ידע שרגע חיסול החשבונות יגיע, וכי ישלם את המחיר על התנהגותו בפרשת בר-און. הוא לא הופתע מאי הארכת שירותו". יתרה מכך, הוא אף לא עודכן בשם מחליפו ולמד עליו מן העיתונות. לפי גילת, "קהלני פשוט מידר אותו". אולי על רקע כל אלה, הציע חפץ, בראיון הפרישה שלו (מאירי, 1997, עמ' 5), "למנוע מהשר לביטחון הפנים מידע על חקירות פוליטיות, כדי לפטור אותו מהלחץ, כאשר חבריו הפוליטיקאים ישאלו אותו עליהן". לאחר תום כהונת קהלני, ולאחר שהמשטרה המליצה להעמידו לדין באשמה שמסר לעופר נמרודי מידע על החקירה נגדו, אישר חפץ (2000), בראיון בערוץ השני של הטלויזייה, כי בעת חקירת ראש הממשלה, דאז, בנימין נתניהו, לא עדכן את קהלני בזמן אמת, במהלכי החקירה. לדבריו, "חסך" ממנו את הדילמה והתלבטות אם לעדכן את ראש הממשלה הנחקר, עקב קשרי העבודה ההדוקים ביניהם.

[בתמונה: בנימין נתניהו. אסף חפץ מידר את השר קהלני מחקירת נתניהו, כדי "לחסוך ממנו את הדילמה והתלבטות אם לעדכן את ראש הממשלה הנחקר, עקב קשרי העבודה ההדוקים ביניהם...". מקור התץמונה: פייסבוק]

בתחילת מערכת העבודה המשותפת ניסה המפכ"ל להיות מינורי, וכינה את הבעיות שהתגלעו בינו לבין השר "חריקות של התחלה" (מאירי, 1996, עמ' א'5). העימותים בין השר למפכ"ל הפכו גלויים לקראת תום כהונת חפץ. גילת (1997, עמ' 16) מתאר עימות בין השר למפכ"ל, בנוכחות בכירים מהמשרד לביטחון הפנים ומהמשטרה. לפי גילת, "קהלני ניסה לנהל את הישיבה כמפכ"ל-על, התערב בתחום המבצעי, וגרם להרמת גבות של אנשי המקצוע בראשות המפכ"ל עצמו".

לטענת גילת הטיח חפץ בשר:  "אתה לא תאמר לנו איך לפרוס את כוחות משמר-הגבול במזרח ירושלים... אתה לא תחליט אם צריך לפזר את אנשי מתקן יהודאי או לרכז אותם בבסיס אחר (ויכוח לגבי תפעול משמר הגבול בירושלים). זה לא תפקידך. אסור לפוליטיקאים להתערב בשיקולי עבודה וביצוע. אני לא מקבל זאת". לטענת גילת, טען חפץ, כי קהלני "מתערב לי בעבודה המקצועית, ממדר אותי, עוקף אותי, פונה לפקודי מאחורי  גבי. הוא שוכח מי כאן המפכ"ל ומי נושא באחריות הפיקודית. החלטתי לעשות סוף לעניין הזה... הוא רוצה מפכ"ל בובה, סאחבק, שנכנע ללחצים ומאפשר לו להתערב בעבודה השוטפת ובקבלת ההחלטות. אני לא כזה... קהלני חשב כנראה שאמכור נשמתי ואת עקרונותיי בשביל עוד שנה בתפקיד המפכ"ל, ושזה נורא חשוב לי. אני לא ילד קטן שקונים אותו בסוכריה".

[התמונה היא צילום מסך]

השר קהלני דיבר על תפיסתו כשר, בראיון שנתן בשלהי תפקידו: "אי אפשר לבקש משר להיות אחראי על מערכת, ולא לדעת מה קורה בתוכה. אני לא נכנס לשאלה איך מחזיקים את האלה וכמה שוטרים שולחים לירושלים, אבל אני בהחלט מתעסק במדיניות של השר. כנראה שהמשטרה הייתה רגילה ששר הוא איזושהי דמות, שפעם בשבוע מתקשרת למפכ"ל ושואלת מה נשמע... אני אומר חד משמעית - שר צריך להיות מעורב. הוא צריך לדעת איפה להיכנס... אפילו הציבור דורש שהשר יהיה מעורב. הרי בכל פעם דורשים שהשר יתפטר בגלל משהו שהמשטרה עושה..." (שפירא, 1998, עמ' 3). 

דיון

ההשוואה בין מערכת היחסים שבין שר משטרה למפכ"ל לבין שר הביטחון לרמטכ"ל מתבקשת, לכאורה, על רקע  העובדה, כי שיאים במאבק בין המפכ"לים לשריהם, היו, ללא ספק, הפסקת תפקידם של שני מפכ"לים בעלי רקע צבאי - שפיר ב- 1980 וטרנר ב- 1993.

לדעתו של קרתי (1994), הסיבה לכך הנה הבעייתיות שבהשוואה זו, שמועט בה הדמיון. גם כסלו (1996, עמ' ב'1) טען, כי "היחסים בין שר המשטרה לגופים הכפופים לו אינו זהה להיררכיה שבין שר הביטחון לצה"ל. צה"ל הוא גוף, האמור לפעול לפי מדיניות הממשלה. המשטרה לא. התערבות פוליטית בפעילות המבצעית של הצבא היא לגיטימית. התערבות פוליטית ברוב פעילות המשטרה היא פסולה מיסודה". כסלו משווה, בדומה לקרתי, את היחס בין משרד המשטרה למשטרה לזה של משרד המשפטים למערכת בתי-המשפט ולפרקליטות:  "המשטרה, כמו המערכת המשפטית, מופקדת על הפעלת שלטון החוק, וכל התערבות פוליטית בפעולותיה אסורה. בתקופה, שבה המשטרה עוסקת, כחלק ממערכת החוק, בנגע השחיתות בחלונות הגבוהים, אפילו מראית עין של התערבות פוליטית פסולה בהחלט".

באופן דומה התבטא גם המפכ"ל אסף חפץ: "בארגון כמו משטרת-ישראל, שצריך להישמר מפני מעורבות פוליטית, למפקח הכללי יש משקל רב מאוד בהחלטות השונות, ואופי היחסים בינו לבין השר לביטחון פנים, הממונה עליו, צריך להיות שונה לחלוטין מזה המקובל בין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל. משטרת-ישראל איננה ארגון צבאי... האיזון בין שני התפקידים, שר ומפכ"ל, תורם לאיזונה של המערכת, ולשמירה עליה מפני מעורבות פוליטית. עם זאת, כמובן שניתנת לשר הממונה היכולת לפקח, להשפיע ולקבוע" (מאירי, 1996, א'5).

הבדל מהותי נוסף בין שתי המערכות נובע מהעובדה, ששרי הביטחון, בעשורים האחרונים, היו בעלי רקע צבאי נרחב. לעומתם, שרי המשטרה הגיעו לתפקידם ללא ידע מקצועי בתחום השיטור. מצב זה לבדו העמיד את שר המשטרה בנחיתות פסיכולוגית ומעשית מול לובשי המדים, והוא נתפס כזר על-ידם. מינויו של השר בר לב, רמטכ"ל לשעבר, לתפקיד שר המשטרה, ממחיש מצב זה יותר מכול. המינוי יצר הכרה אוטומטית מצד המפכ"ל והסגל הבכיר בבכירותו, בדומה למקובל במשרד הביטחון ומיסוד יחסי עבודה דומים בין השר ללובשי המדים.

מסקנות ועדת זמיר (1990) הגדירו מערכת ברורה של יחסי כוחות בין השר למשטרה בתחום הסדר הציבורי, ונתנו בידי השר יכולת התערבות וכפיית מדיניות על המשטרה בנושא זה. ההשלכות של המלצות אלו של ועדת זמיר הגיעו שבע שנים לאחר מכן לשיא מיצויים ב"פרשת ראס אל עמוד", שבה תיפקד השר קהלני כמפכ"ל בפועל, בהנחותו ישירות את מפקד מחוז ירושלים. בתחום החקירות, למדו השרים על בשרם להעריך את היתרון, שגלום בחוסר מעורבותם בנושא - על-פי חוק. מצב זה אפשר להן להימנע מלחצים פוליטיים, ומכניסה לבעיות מפלגתיות ואחרות, שעמן לא יוכלו להתמודד.

היוצא מן הכלל בתחום המעורבות בחקירות היה השר הלל. המשולש האפקטיבי של  שר - יועץ משפטי לממשלה - ראש אגף החקירות, שמיסד השר, אפשר את חשיפת שרשרת מעשי השחיתות בצמרת מפלגת השלטון, תרם באופן משמעותי לתום עידן ההגמוניה של מפא"י, ולעליית הליכוד לשלטון. זהו ההישג היחידי של שר במאבקי שר-מפכ"ל, ששרים אחרים לא מימשו אחר כך, ואלו שניסו נכוו.

מיפוי מערכת היחסים שר-מפכ"ל, בראייה היסטורית, בהתאם למודל  של Aberbach et al משנת 1981, מגלה, כי לא נוצרה התפתחות תהליכית, כמו במודל של מעבר מדימוי לדימוי. המערכת הנוכחית של יחסי שר-מפכ"ל משלבת מרכיבים משלושה דימויים: הדימויים הראשון והשני של Aberbach et al. "הפרדה בין מדיניות למינהל" ו- "עובדות מול אינטרסים" וכן הדגם של יפן  "עליונות הפקידים על הפוליטיקאים". הדומיננטיות של כל מודל הנה תלויית זמן ומצב. בנסיבות שונות יחסים אלו יקבלו דגשים שונים. עם קום המדינה, בלטה עליונות לובשי המדים על הדרג המיניסטריאלי. כיום, ישנם תחומים בעבודת המשטרה שבהם דומיננטי הדרג הפוליטי. יחד עם זאת, ניתן להבחין בכל זאת בתהליך חד כיווני, שכן, כמעט שלא קרה, שהישג של שר מסוים בשליטה, בהכוונה ובשימוש במשאבי המשטרה נלקח מיורשו בשלב מאוחר יותר, למעט הישגיו של  השר הלל בתחום החקירות.

שלושה תהליכים ביססו את מעמדו של השר ביחס למפכ"ל. הראשון, הפיכת סמכויות רשמיות שניתנו לשר על-פי חוק לסמכויות ביצועיות. בשנים האחרונות הזכות לאשר או לדחות מינויים של קצינים בכירים הפכה בידי שרי משטרה שונים אמצעי פיקוח ובקרה ישיר על עבודת המשטרה, על-ידי בחירה אישית של אנשים לקידום. השני הוא שימוש בתקציב. קרתי (1994) טוען, כי הדרג הפוליטי יכול "לחנוק" את המפכ"ל, "בלי בעיות, אם לא באותו יום שהוא רוצה אז בסוף השנה בדיון התקציב". התהליך השלישי, התייחס לביצוע שינויים מהותיים במשטרה, שיובילו לשיני יחסי הכוחות בין השר למפכ"ל.  זאת נעשה באמצעות תמיכה בתהליכי רפורמה במשטרה על-ידי שרים ובהובלתם. הרפורמות של השר הלל, מיסוד ועדת שמרון לנושא הפשע המאורגן והתמיכה בתכנית הרב- שנתית של המשטרה "תירוש", על-ידי השר בורג, מבליטים את האפשרויות הנרחבות, העומדות בפניו של שר, להשפיע על המדיניות המשטרתית. כמו כן, הועצמו גורמים במשרד המשטרה כמשקל נגד לגורמים משטרתיים. באמצעות מתן בולטות, תוקף וגיבוי לדעות מנוגדות לדעת המשטרה, מתוך המשרד. גם אם פסק השר לטובת המפכ"ל במאבקים אלו, מעצם היותו בורר ומחליט, התחזק מעמדו. דוגמא בולטת לכך הייתה דו"חות מבקר המשטרה, אדן, שלמרות הסתייגויות השר דאז, בר-לב עצמו, יצרו תהליכי שינוי במשטרה, המשפיעים עד היום.

שינוי יחסי הכוחות בין השר למפכ"ל עורר, עם השנים, דיונים ציבוריים. אברהם פרידמן, שהיה נציב שירות המדינה בשנים 1977-80 טוען, כי בשנות השמונים הייתה "התדרדרות בתחום מעורבות הדרג הפוליטי בדרג הבירוקרטי של המשרדים הממשלתיים". לטענתו, המגמה החלה אמנם במשטרה בשנות התשעים של המאה הקודמת, אולם היא "ידועה בשאר המערכות, לרבות הצבא, שנים לא מעטות... מה שקורה... במשטרה בהקשר של מעורבות הדרג הפוליטי במינויים במשטרה, היא העתקה של הדגם או השיטה הנהוגה במשרדי ממשלה אחרים. אבל, מאחר שהצבא והמשטרה נתפסים בעיני הציבור כגופים אקס-טריטוריאליים למערכות הפוליטיות, הרי שההתערבות של הדרג הפוליטי בהם מתקבלת בצורה קשה יותר" (טל, 1990). אחרים חושבים, כי תהליך זה אינו בהכרח שלילי. העמקת התהליכים הדמוקרטיים במדינה מצביעים על הכיוון הבלתי נמנע של התגברות הדומיננטיות של הדרג הפוליטי על הדרג המבצע. שדמי (1989) קובעת, כי זכות הציבור לשליטה במשטרה מקובלת ומוסכמת על החברה כולה. למפקד המשטרה, בין היתר, יש אחריות פוליטית בפני הציבור. קרי, עליו לקבל את סמכות הציבור ולהגיב לדרישותיו. על-פי גישה זו, השר לבטחון פנים (או ראש העיר, במודל האמריקני) הוא המאפיין של סמכות זו. על כן, אחת המשמעויות היא, שעליו להיות פעיל בענייני שיטור ואכיפת החוק. שדמי אף הקדימה את זמנה בקבעה, כבר ב- 1989, כי לשם מימוש גישה זו "יתכן שסמכויות ומעורבות כאלו יחייבו הקמת מטה מיוחד לידו:. שכן, הרושם, על-פי שדמי, הוא שלא היו בידי שרי המשטרה השונים כלים אמינים ויעילים להפעלת מלוא סמכות הפיקוח שלהם על המשטרה.

המרכיבים השונים ביחסי שר-מפכ"ל והאמצעים שבהם השתמשו הצדדים במאבק, נדונו אף הם. שדמי (1989) מדגישה, כי צמצום מעורבותו של השר בתחום החקירות, נתפסת אמנם לעיתים כברכה, הן בגלל החשש לפוליטיזציה של המשטרה, הן בגלל שאי מעורבותו מגינה עליו מפני שערוריות הקשורות במשטרה והעלולות לפגוע בעתידו הפוליטי. אולם, פירושו של דבר, שהשר מותיר את המשטרה כרשות עצמאית, במידה רבה ללא פיקוח מיניסטריאלי צמוד ושוטף. טענות הפוכות קיימות דווקא באשר למעורבות המיניסטריאלית בתחום הסדר הציבורי. הטענה המרכזית, שנסמכת על הניסיון האמריקני, היא, כי העברת סמכות לדרג הפוליטי, להתמודדות עם אירועי סדר-ציבורי, טומנת בחובה את הסמכות לשימוש לרעה במשטרה, במיוחד לצרכים מפלגתיים (Gamson & Yuchtman, 1977; Amir & Hovav, 1980; שדמי, 1989).

ביקורת נמתחת גם על הדומיננטיות של השר בתחום המינויים במשטרה: לדעתו של פרידמן (טל, 1990), יש להקפיד על חוסר המעורבות של הדרג הפוליטי (בתחום המינויים) בכל המקרים של יחסי פוליטיקאים עם פקידים בעלי סמכויות סטטוטוריות: "שר המשטרה... צריך למנות את המפכ"ל ולהיות אולי מעורב במבנה מטה המשטרה", אולם, הוא "צריך אפילו להימנע ממינוי סגל הפיקוד הבכיר של המשטרה, בוודאי בדרגים שהם מתחת לניצבים". הוא מכנה את התערבות השר דאז מילוא, במינויים במשטרה "התערבות בוטה" וטוען, כי "מינויים אלה מגבילים את סמכויות המפכ"ל או במקרה של הצבא: סמכויות הרמטכ"ל". לטענת פרידמן, "בדרך זו אובד אחד מעקרונות היסוד של הדמוקרטיה - עקרון הפרדת הרשויות. הבעיה הזו קיימת לא רק במשטרה. היא קיימת בעוצמות שונות בצבא וביחסי הגומלין שלו עם שר הביטחון, עם היועץ המשפטי לממשלה, עם פרקליט המדינה ועם שר המשפטים הממונה עליהם, ומבחינה מסוימת גם עם נציב שירות המדינה כלפי שר האוצר".

אם ננסה למסגר את ההבדלים שביחסים שר-מפכ"ל לאורך השנים, ניתן לאתר ששה דפוסים עיקריים של יחסים:

• תקופה ראשונה - עליונות של המפכ"ל על השר: השרים שטרית וששון.
• תקופה שניה - הגשמת האחריות המיניסטריאלית: השר הלל.
• תקופה שלישית - מעליונות הדרג הפוליטי לחוסר מעורבות מיניסטריאלי מוחלט: השר בורג.
• תקופה רביעית - הזדהות מוחלטת שר-משטרה: השר בר-לב כ"מפכ"ל-על".
• תקופה חמישית - תקופה של "ריחוק קונסטיטוציוני מנומק": השרים מילוא ושחל.
• תקופה שישית - מעבר לניהול אירועי סדר ציבורי על-ידי הדרג הפוליטי: השר קהלני.

האם דפוס היחסים שקיים כיום בין השר למפכ"ל הוא הדפוס הסופי והראוי? לא בהכרח. הפוליטיזציה של המערכת הציבורית בישראל מחד גיסא והדרישה להתמקצעות של המינהל הציבורי מאידך גיסא, "מושכים" לכיוון של שיווי משקל ביחסי הכוחות ביניהם (המודל השלישי של Aberbach et. al., 1981). עם זאת, הביקורת, לסוגיה, על העדיפות של כל אחד משני הגורמים מלמדת,  כי אנו מצויים בעיצומו של תהליך דינמי.

גבאי (1996) טוען, לדעתנו במידה רבה של צדק, כי המציאות בישראל היא "כרגיל אצלנו פחות מוגדרת, פורמלית ונוטה יותר להתממש בהתאם ליחסי כוחות מקריים או למזג האישי של הפעילים במערכת". סקירת מערכות היחסים בין המפכ"לים לשרים הממונים עליהם לאורך השנים, מלמדת, כי יש אמת רבה בקביעה זו.

על כן, לדעתנו, לא נאמרה עדיין המילה האחרונה. יחסי הכוחות הללו, לאחר שהגיעו לנקודת שיווי המשקל, ימשיכו להיות תלויי אדם ומצב. תלויים במשחק כוחות, שבו לשני הצדדים יש פוטנציאל ויכולת להשפיע על מאזן הכוחות בעתיד. 

[לריכוז המאמרים על יחסי המפכ"ל והשר הממונה, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו, לחצו כאן]

העשרה

• • אבי דוידוביץ' (2017), השר לביטחון הפנים והמפקח הכללי - תורת היחסים, אבי דוידוביץ - על חברה ומדינה – עבריינות ואכיפת החוק, 9/7/17. 
  • פנחס יחזקאלי (2005), עובדי ציבור מול נבחרי ציבור – מודלים של יחסי גומלין, אצל יחזקאלי פנחס (עורך), יחסי הגומלין בין הדרג האזרחי-מדיני ובין הדרג הצבאי, תל אביב: משרד הביטחון.
  • • פנחס יחזקאלי (2010), יחסי המשטרה עם המדינה והמערכת הפוליטית המנהלת אותה, משטרה וחברה, הגיליון האינטרנטי, יוני 2010.
    • מאיר גלבוע (1996), משטרת ישראל בין כפיפות פוליטית בסיסית לאוטונומיה מצבית, גלילות: המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
    • • פנחס יחזקאלי (2015), השר והסמינר.
      • פנחס יחזקאלי (2015), ייסורי השר לביטחון הפנים.
      • פנחס יחזקאלי (2016), פרשת עוזי משולם, ייצור ידע, 26/10/16.

מקורות

• פנחס יחזקאלי (2023), יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 1/11/23.
• אביב א. (1990) , החברה הישראלית - חברה בתהליכי גיבוש, משרד הביטחון - ההוצאה לאור, תל אביב.
• אברמוביץ א. (1/4/94), שר המשטרה:  אני לא יוצא עם טעם טוב מפרשת יהוד. בכל מקרה, אני אחראי, מעריב, מוסף חג:  3-2.
• אלון ג., זרחיה צ. (12/7/94), השר שחל בוועדה לביקורת המדינה:  נוהל מינוי הקצינים במשטרה נועד למנוע קפריזה פוליטית, הארץ,  עמ' א5.
• אסנהיים ע. (12/11/99), קהלני, ידעת מה חפץ חושב עליך?, העיר: 24.
• אקצין ב., דרור י. (1966), תכנון לאומי בישראל, הוצאת המדרשה למינהל, תל-אביב.
• ביצור י. (8.1.81), בורג: עד ליום פיטורי המפכ"ל לא ידעתי על תיק אפרסק, מעריב.
• בן-פורת י. (1988), מחסום לתוהו - שנים מכריעות בתולדות משטרת-ישראל, משרד הביטחון - ההוצאה לאור, תל-אביב.
• ברנע נ. (31/10/95), המבקרת נעצרה בעליון, ידיעות אחרונות: 5-2.
• גבאי י. (אוגוסט 1996), פוליטיקאים ומקצוענים, ניהול, גיליון 111: 10-6.
• גילת מ., קמפנר-קריץ מ. (23/8/96), קהלני לא רוצה זיגל חדש, ידיעות אחרונות, המוסף לשבת:  3-1.
• גילת מ. (17/10/97), הקרב על המפכ"לות: הלחצים, העלבונות, החשבונות, ידיעות אחרונות,   המוסף לשבת: 19-16.
• גלבוע  מאיר, משטרת-ישראל בין כפיפות פוליטית לבין אוטונומיה מצבית, משטרה וחברה, גיליון מס' 2, יולי 1998, עמ' 37-5.
• גלנטי י., לימור י. (18/8/96) השב"כ נזף בקהלני:  נהגת בחוסר אחריות, מעריב: 2.
• גלנטי י. (26/9/97), בראס אל עמוד נפתח הקרב על תפקיד המפכ"ל, מעריב, מוסף השבת: 15-14.
• דרי ד. (1993), מינויים פוליטיים בישראל: בין ממלכתיות לתנועתיות, המכון הישראלי לדמוקרטיה, הוצאת הקיבוץ המאוחד, תל-אביב.
• החוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), תשי"ד- 1954,  ס' 12, 30.
• ולטר י. (1/4/94), כך נחתם הסכם הכניעה, מעריב, מוסף חג: 5-4.
• ולטר י. (17/10/97) "באתי, כי יש סיכוי לשנות", מעריב, מוסף שבת: 11-10, 22.
• ולטר י., מאירי ד. (9/1/81), תיק אפרסק, מעריב. 
• ועדת הבירור לבדיקת האירועים בהר הבית (ועדת זמיר) (1990), ירושלים. 
• חוק שירות הביטחון (נוסח משולב), תשי"ט, 1959, ס' 39 33. 
• חוק רישום ציוד וגיוסו לצבא ההגנה לישראל, התשמ"ז- 1987, ס'  4, 8, 36ב', 44.
• חפץ א. (17/3/2000), ראיון בנושא החשדות נגד השר לבטחון פנים לשעבר, קהלני על שהדליף לנמרודי  פרטים מהחקירה שנערכה נגדו, קפה טלעד, הערוץ השני.
• טל י. (13/11/90), התערבות המגבילה סמכויות המפכ"ל, הארץ: 2.
• יפת ז. (24/3/88), מבחנו של השר, הארץ: 11.
• כסלו ר. (19/12/91), רוני מילוא - כפי שהוא, הארץ:  ב1.
• כסלו ר. (20/8/96), לא מפכ"ל על, הארץ: ב1.
• לוי י. (15/4/94), המפכ"ל, הסקנדל והשלל, מעריב, מוסף השבת:  3.
• לשם ב. (4/6/82), שר נגד המשטרה, מעריב, סופשבוע: 9-7, 30.
• לשם ב. (1988), זיגל, ספרית מעריב, תל אביב.
• מאירי ד. (10/4/94), כמעט אף אחד לא יצא בשלום, ידיעות אחרונות: 5.
• מאירי ד., דואק נ. (16/1/97) השר קהלני: לא רצוי שהמשטרה תערוך החקירה, ידיעות אחרונות: 3-2.
• מאירי ד. (26/12/97), "גורמים בימין הקיצוני מתכננים לפגוע במסגדים בהר הבית", ידיעות אחרונות: 5.
• סהר י. (1992),  סיפור חיי - זיכרונות המפכ"ל הראשון של משטרת-ישראל, משרד הביטחון - ההוצאה לאור, תל אביב.
• סמובסקי א. (1981), האיגוד המקצועי של שוטרים בישראל - אנטומיה של כשלון התארגנות, עבודת גמר לקראת התואר "מוסמך למדעי החברה", אוניברסיטת תל-אביב: 20.
• פון וולפרן ק. (1991), סוד עצמתה של יפן, הוצאת מחברות לספרות, תל-אביב: 161-154. 
• פקודת המשטרה  [נוסח חדש], התשל"א – 1971.
• צימוקי ט. (8/7/94), מבקרת המדינה על ילקוט הכזבים של טרנר, ידיעות אחרונות: 1, 5-4.
• צימוקי ט. (31/10/95), שחל האשים: טרנר מפכ"ל פוליטי, טרנר האשים: שחל ניסה לשבש חקירה, המבקרת קבעה: טרנר דיבר כזב, ידיעות אחרונות, 24 שעות:  3-1.
• עציוני-הלוי ח. (1993), קשר האליטות והדמוקרטיה בישראל, ספרית הפועלים, תל-אביב:  23.
• קוברסקי ח. (30.12.94), לשעבר מנכ"ל משרד הפנים, ראיון במשרדו שבבניין טפחות, רח' הלני המלכה ירושלים, כתובים בלבד, ללא הקלטה (על-פי בקשת המרואיין).
• קרתי י. [ניצב גימ'.] (7.4.94) - לשעבר ראש אגף החקירות, ראיון בביתו שברח'  אשכול 48, רמות אשכול, ירושלים, (בהקלטה ובכתובים).
• שדמי א. (1989), פיקוח ציבורי על משטרה בחברה חופשית, חיבור לשם קבלת תואר דוקטור לפילוסופיה, הוגש לסנט האוניברסיטה העברית: 21-20, 255-239.
• שפירא ר. (22/3/88),  שר המשטרה בין המבקר למבקריו, הארץ: 15.
• שפירא ר. (11/11/90), המשטרה של השר, הארץ: ב3.
• שפירא ר. (17/12/96 - א'), ניצב לסט לעמית: אם החלטת להפסיק להתנהג כמו ילד, אני מושיט לך יד,  הארץ: א8.
• שפירא ר. (-24/7/96 ב'), בכירים במשטרה: לא ניתן לקהלני להתערב בעבודתנו, הארץ: א8.
• שפירא ר., קראו נ., וורטר י. (21/9/97), חפץ התכוון להתפטר בגלל משבר אמון עם קהלני - אך חזר בו, הארץ: א1.
• שפירא ר. (4/10/98), קהלני: "אי אפשר להפיל את כל התיקים על המשטרה", מעריב, מוסף סוכות: 3-2, 5.
• שילון ד., 24/3/89, מנהיגינו אינם מקפידים לשמש דוגמא אישית בשמירה על החוק, הארץ: ב2.
• ללא מחבר, 3/9/90 -א', פרשת דרעי, לא פרשת טרנר (מאמר מערכת), הארץ:  ב1.
• ללא מחבר, 7/9/90 -ב', כישלונו של שר המשטרה (מאמר מערכת), הארץ: ב1.
• ללא מחבר, 12/4/94, יתכן שאתמודד על ראשות עירית באר שבע, כל-בי, גיליון  844:  49-46.
• ללא מחבר, 30/1/97, המשטרה משמשת כאמצעי לחיסול חשבונות, ידיעות אחרונות: 5.
• Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A., with collaboration of Anton T.J., Eldersveld S.J., Inglehart R. (1981), Bureaucrats & Politicians in Western Democracies, Harvard University Press, Cambridge Massachusetts.
• Amir M., Hovav M. (1980), The Israeli Police:  An Historical Account, Police Development, 2, pp. 1-42.
• Gamson W. & Yuctman E. (1977), Police and Society in Israel, In Rahav G. (ed.), Israel  Studies in Criminology, vol. 4, , Nateev Printing , Tel Aviv, pp. 67-95.
• Stotland E. (1981), Can White-Collar Crime Investigators Be Protected From Improper Pressures? The Case of Israel, Journal of Criminal Justice, vol. 9, pp. 265-288.

[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]

[להורדת המאמר כאן:  יחזקאלי ושלו: יחסי המפכל עם השר הממונה]