[תמונה חופשית שהועלתה על ידי Alberto Elia Violante לאתר flickr]

[לקובץ המאמרים על 'שלטון הנהלים', לחצו כאן]

המאמר עודכן ב- 7 באוגוסט 2019

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

הטיפשות האיומה הזו שאתם רואים בתמונה למטה, בוצעה על פי הנוהל...

באוגוסט 2019, אולצה משטרת טקסס לפרסם התנצלות רשמית, לאחר שתמונה שצילם אלמוני - של שני קצינים לבנים על סוס שהובילה אדם שחור אזוק על ידי חבל - הרעידה את הרשתות החברתיות; והעלתה זיכרונות קשים מתקופת העבודות בארצות הברית (רגב, 2019).

מסתבר, שקיים נוהל להולכת עצורים בדרך כזו, כאשר השוטרים רכובים על סוסים ואינם יכולים להסיע את העצור. אבל - טען מפקד המשטרה - "הקצינים הראו שיקול דעת גרוע במקרה זה"... (רגב, 2019).

אז הנה הפואנטה של המאמר הזה: 'שלטון הנהלים' אינו גזירת שמים ויש ארגונים שהשכילו להיחלץ ממנו...

[למאמרו של עו"ד יאיר רגב: 'מצעד הבושה - טיפשות על פי הנוהל...', לחצו כאן][להרחבה בנושא, 'שלטון הביורוקרטיה' ו'שלטון הנהלים', לחצו כאן]

[בתמונה: טפשות על פי הנוהל... מקור התמונה: אנונימי]

אפשר גם בלי נהלים

אתחיל (כרגיל) מהסוף: מערכת נהלים מסועפת וגדולה בארגונים ביורוקרטיים, היא 'מחלה ארגונית' כרונית, ולעתים גם סופנית; הסיכויים להיפטר ממנה קלושים, אבל יש ארגונים שהצליחו...

[להרחבה בנושא ביורוקרטיה, לחצו כאן]

מרצים לניהול אוהבים לתת, לצורך כך, את הדוגמה של רשת החנויות האמריקאית הוותיקה נורדסטרום (323 חנויות ב- 39 מדינות; בעלת הון של 10 מיליארד $; נוסדה ב- 1901; ראו תמונה למטה), שעשתה את זה...

[למקור התמונה, לחצו כאן]

במטרה לעודד אחריות אישית וחשיבה יצירתית בקרב עובדיה, המירה החברה את מערכת הנהלים שלה בשני חוקים, שהם בעצם חוק בודד אחד (Hiiemaa, 2015):

• חוק ראשון: "השתמש בשיקול הדעת הטוב ביותר שלך";
• חוק שני: "אין יותר חוקים"!

המשגה

נחזור להתחלה: נגדיר 'נוהל' (Procedure), במובן שבו אנו עוסקים, כ"מסמך פנים ארגוני, המפרט ומגדיר מדיניות ו/או דרכי ביצוע – בדרך כלל בשיטה של פעילות מחזורית. הנוהל משמש גם תקן בקרה לפעילות כזאת. הנוהל מגדיר תחומי אחריות וסמכות, מהווה אמצעי תקשורת פנימית, המשלבת בין ממלאי התפקידים השונים בארגון, יוצר אחידות בביצוע ובתוצאות, משמש כאמצעי הדרכה, מתאם את פעילות היחידות השונות ומשלב את פעילותם (יחזקאלי ושלו, 1996; קרן, 1987).

על טפילים ונהלים

בארגונים ביורוקרטיים, מערכת הנהלים הם בעצם מערכת טפילה, שמתחזה לדבר המקורי...

מקור המושג טַפִּילוּת (פָּרָזיטיות) הוא במילה טפל: דבר אחד, המסתפח לדבר אחר, חי על חשבונו, מדלדל אותו, ולעתים אף מביא לקיצו.

אנו מכירים, למשל, בעלי חיים או צמחים מסוימים, המתקיימים על גבי שטח הפנים או בתוך גופם של יצורים חיים או צמחים אחרים; אבל, תופעות טפילות אופייניות למערכות מורכבות בכלל (דוגמה קלאסית למערכת טפילה המתחזה לאמתית היא השרלטנים הרבים שחוסים תחת השם 'רפואה אלטנרנטיבית', למרות שהמותג עצמו רציני, חשוב ובעל ערך רב...).

כשמקס ובר (Weber), אבי הביורוקרטיה המודרנית, העתיק את תהליכי הרציונליזציה של הצבא הפרוסי לארגונים - שהחלו לצוץ אחרי המהפכה התעשייתית - היו הנהלים רעיון מחולל (רעיון משנה מציאות) אמתי ומשמעותי, שעזר לעצב את המינהל הציבורי הפרוסי, כמו גם את מפעלי התעשייה שהחלו לצוץ, כפטריות אחרי הגשם.

גם כיום, נהלי ציות שמנפיק רגולטור למוסדות שונים; ונהלים בתעשייה הם כלי חיוני שאי אפשר בלעדיו. הבעיה היא שבמקביל אליהם, פיתחו ארגונים ביורוקרטיים מערכת ענקית, טפילה, של מילים ומשפטים, הקרויים באותו שם: 'נהלים, אולם תוצאתם הפוכה: הם משתקים ארגונים, והופך אותם ללא רלוונטיים. מטרתם האמתית היא לשמש לכלי שליטה של בעלי העוצמה בארגון, להבטחת שלטונם:

• בארגונים הנשלטים על ידי העובדים (ארגונים בעלי ועדי עובדים גדולים ודומיננטיים) מהווים הנהלים כלי להשגת מטרות העובדים. כך למשל אנו מכירים את הביטוי 'שביתה איטלקית' או 'שביתת האטה'. הפועלים אינם מפסיקים לחלוטין את העבודה כמו בשביתה רגילה, אלא מאטים אותה למינימום. לא בכדי, מכונות שביתות אלו גם "עבודה לפי הספר". ה'ספר' הוא הנהלים, שקובעים מכסות ייצור מצחיקות. אם רוצה ההנהלה עבודה מהירה יותר, היא חייבת לשלם פרמיות ושכר עידוד...
• בארגונים הנשלטים על ידי המנגנון מהווים הנהלים כלי להנצחת שלטונו. מנגנון זה עושה הכל לסבך את החיים הארגוניים, וצובר את עוצמתו בכך שהוא היחיד שיכול להתיר את הסבך. מה שקרוי נהלים הופך למערכת מפלצתית של נייר, שרחוקה מאוד מהכוונה המקורית של ובר. אין שום סיכוי לקרוא ולשלוט בכל כמות הנהלים העצומה (ואין גם טעם, שכן, אין בהם ידע אמתי, והם מלאים סתירות בתוכם). היחיד שקורא את הנוהל הוא הגורם הבודק תקלות, שמחפש אשמים, שלא עבדו לפי אותו נוהל.

האליבי לסוג נהלים זה הוא, שהם אמורים לבטא את דרך העבודה האופטימלית, ה- Best Practice. אבל, דרך אופטימלית נקבעת בשטח ולא במטה (שם נכתבים הנהלים), והיא דינאמית ומשתנה. יתרה מכך: יש תמיד יותר מדרך אחת לעשות דבר מה, והנוהל חסר יכולת התמודדות עם אילוצים, המחייבים שיקול דעת.

הבעיה הזו כה קשה עד כי מומחה הארגון החשוב ביותר בסוף המאה העשרים, פרופ' יצחק אדיג'ס (ראו תמונה משמאל) כינה את המצב הזה - שבו הנהלים משתקים את הארגון - בשם "שלטון הביורוקרטיה ושלטון הנהלים": זהו, על פי אדיג'ס, השלב הסופני בחייו של ארגון, כשהוא דועך והופך לא רלוונטי, לקראת מותו.

[בתמונה משמאל; פרופ' יצחק אדיג'ס. צלם לא ידוע, מתוך אתר VK]

על פי אדיג'ס יש לארגון - כמו לאדם - מחזור חיים משלו (ראו בתרשים שלמטה). אחד המאפיינים של ארגון - כאשר איננו במיטבו והופך ל'חולה' - הוא עודף ניירת וצמידות לנהלים שאיבדו את הרלוונטיות שלהם, אי רגישות והעדר שכל ישר".

בשלב הזה הארגון מאבד את הרלוונטיות שלו לסביבה. התופעה הזו מכונה, פער רלוונטיות. זהו שלב אחד לפני קריסתו האפשרית, לתוך מה שאדיג'ס מכנה: מוות ארגוני.

[להרחבה בנושא פער רלוונטיות, לחצו כאן]

[שלב שלטון הביורוקרטיה ושלטון הנהלים (מסומן בכוכב אדום) במודל מחזור החיים של פרופ' יצחק אדיג'ס]

גורמי הבקרה למיניהם מחמירים את הבעיה

אז למה גורמי הבקרה אינם מתריעים על התופעה הזו? משום שהם חלק מהמנגנון, והנהלים הם שבונים את עוצמתם.

כך למשל, בנויה מערכת מבקר המדינה על ההשוואה של המצב בשטח לנוהל. כשנמצאת חריגה היא מצוינת כליקוי. מעולם לא ראיתי בדוחות מסקנות בנוסח: "טוב עשה מי שפעל בניגוד לנוהל כי הנוהל איננו רלוונטי"...

[התמונה משמאל, של מבקר המדינה הקודם, יוסף חיים שפירא, נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי יצחק הררי ממשרד מבקר המדינה. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

לכן, גורמי הבקרה הארגוניים, המשרדיים וגם משרד מבקר המדינה הם כולם חלק מהבעיה. לא חלק מהפתרון.

איך נחלצים מהמלכוד?

האמת היא שרוב הביורוקרטיות לא נחלצות ממנו, כי תהליכי קבלת ההחלטות שלהם שבויים בידי המנגנון, שלא יתיר פגיעה בעוצמתו. ביורוקרטיה היא גידול סרטני שיכול לגרום לארגונים למוות. אם אותו ארגון הוא משרד או גוף ממשלתי, הוא איננו מת, בדרך כלל, אבל מאבד את הרלוונטיות שלו והופך ל'זומבי': מעין 'מת חי'...

הפעם הראשונה שראיתי ארגון שמנסה להתנער מנהליו היה במשטרת אטלנטה ג'ורג'יה, אצל שוטרים קהילתיים בתחילת שנות התשעים של המאה הקודמת. השינוי בנהלים דמה להפליא לרעיון המחולל של חברת נורדסטרום: במקום הספריות עמוסות הנהלים, צוידו השוטרים בכרטיס בודד שחויבו לשאת בכיס חולצתם ובו נכתב:

"השוטר יפעל בהתאם לחוק, תוך הפעלת שיקול דעת סביר בנסיבות העניין, על פי הספרות המקצועית הקיימת בתחום פעולתו, על פי כללי האתיקה המקצועית, על פי ניסיונו, ומתוך הבנה שבמציאות דינאמית, המשתנה במהירות, יש צורך להתאים את עקרונות הפעולה לנסיבות המשתנות בשטח".

כשהגעתי לעמדת השפעה במשטרת ישראל כראש המחלקה לשיטור קהילתי, ניסיתי לשכנע את מקבלי ההחלטות, לאמץ את הרעיון: לבטל את הנהלים בנוהל בודד כזה, ולהחליפם בספרות מקצועית שתתן דגש ל- Best Practice, אך לא תדכא שיקול דעת; כמובן שנעניתי בחיוך סלחני.

לאחר מספר הסתבכויות באגף על 'חריגה מהנהלים', הצלחתי להשיג החלטה, שכמות הנהלים לפחות לא תגדל, ושכל נוהל חדש מוצע, ילווה בהחלטת כותבו, איזה נוהל הנוהל החדש מחליף... זה החזיק בדיוק שבועיים!

מה שלא פשוט, פשוט לא עובד

ככל שיעבור הזמן, והמציאות תהפוך עוד יותר דינמית ומורכבת, יזדקקו ארגונים, ביתר תוקף, לשיקול הדעת של עובדיהם - כדי לשרוד ולהישאר רלוונטיים. העובדה הפשוטה הזו מבשרת רק טוב לעידן חוסר הנהלים...

מי ייתן, ובמהרה במקומותינו, אמן!

[לקובץ המאמרים על 'שלטון הנהלים', לחצו כאן]

מקורות והעשרה

•  Kris Hiiemaa (2015), ERPLY New York, Case Study: How You Can Copy Nordstrom’s Secrets to Massive Retail Success, December 10.
• פנחס יחזקאלי (2008), קללת הנהלים, ייצור ידע, 22/9/08.
• פנחס יחזקאלי, אורית שלו (1996), נהלים: חיוניים אך לא קדושים, ייצור ידע, 22/8/96.
• פנחס יחזקאלי (2018), 'שלטון הביורוקרטיה' ו'שלטון הנהלים', ייצור ידע, 7/7/18.
• פנחס יחזקאלי (2008), קללת הנהלים, ייצור ידע, 22/9/08.
• פנחס יחזקאלי (2016), אוי נהלי המשטרה, 19/2/16.
• יעקב עמידרור (2016), הקלות של חוכמת ה"בדיעבד", ישראל היום, ישראל השבוע, 27/1/17, ע' 4.
• פנחס יחזקאלי (2017), בין שלטון הנהלים לשלטון החוק, ייצור ידע, 21/2/17.
• פנחס יחזקאלי (2009), נהלים דינאמיים, ייצור ידע, 17/5/09.
• יאיר רגב (2019), מצעד הבושה - טיפשות על פי הנוהל, ייצור ידע, 7/8/19.
• יחזקאלי פנחס (2014), נוהל, ייצור ידע, 14/4/14.
• ויקיפדיה: נוהל.
  • סמואל יצחק, ארגונים - מאפיינים, מבנים, תהליכים, הוצאת הספרים של אוניברסיטת חיפה, חיפה, 1990, עמ' 244-243.
  • קרן אמיתי, שיטות ארגון וניהול, כנרת - בית הוצאה לאור, 1987, ע' 67.