תקציר: ארגונים צבאיים (Military Organizations) הם ארגונים שחולקים ביניהם מאפיינים של צבא, ושתכונות מסוימות של המודל הביורוקרטי מוקצנות בהם מאוד. לכן, הביורוקרטיה היא כלי ארגוני מרכזי, בעל השפעה מהותית ביותר – לטוב ולרע – על מבנה הארגון הצבאי, על תהליכי העבודה שלו ועל תוצאות פעילותו. כאשר מתקבלת הנחיה להקים ארגון צבאי, בוניו הם הביורוקרטים – העוסקים בהליכי התארגנות, באיוש מסגרות ובגיבושן, בהצטיידות וכדומה. זה מסביר, עד כמה קריטית חשיבותם של ראשוני הביורוקרטים ל"ארגון הצבאי" הצעיר...
[לקובץ המאמרים, 'הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן]
המאמר עודכן ב- 12 במאי 2021
ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.
* * *
ארגונים צבאיים (Military Organizations) הם ארגונים שחולקים ביניהם מאפיינים של צבא, ושתכונות מסוימות של המודל הביורוקרטי מוקצנות בהם מאוד.
לכן, הביורוקרטיה היא כלי ארגוני מרכזי, בעל השפעה מהותית ביותר – לטוב ולרע – על מבנה הארגון הצבאי, על תהליכי העבודה שלו ועל תוצאות פעילותו.
כאשר מתקבלת הנחיה להקים ארגון צבאי, מתמנים עובדים – בוני הארגון – העוסקים בהליכי התארגנות, באיוש מסגרות ובגיבושן, בהצטיידות וכדומה.
[לקובץ המאמרים, 'הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן] [להרחבת המושג: 'השפעה', לחצו כאן] [להרחבת המושג: 'תהליכי עבודה', לחצו כאן]
האלוף במילואים, שלמה שמיר – שהקים במלחמת העצמאות את חטיבה 7 ופיקד עליה בקרבות לטרון – סיפר, שלאחר שקיבל את הפקודה להקים חטיבה, נזקק נואשות – כדי לעמוד במשימה – לקצין מנהלה חטיבתי טוב.
לכן, הדבר הראשון שעשה כמפקד החטיבה, היה לנסוע בעצמו לחיפה, על מנת לשכנע את האיש המתאים בעיניו – אהרון חוטר ישי – להצטרף אליו (שמיר, 1998, ע' 34).
הדוגמה הזו מלמדת אותנו עד כמה קריטית חשיבותם של ראשוני הביורוקרטים ל"ארגון הצבאי" הצעיר.
גם כש"ארגון צבאי" צומח באופן טבעי כ"מיליציה" ("Militia") – בדרך של "התארגנות עצמית" של קבוצת אנשים לצורך השגת מטרה צבאית או ביטחונית – קיומה של ביורוקרטיה הוא קריטי:
אין למיליציה בתחילה מסגרת ארגונית ממוסדת, והיא מחפה על היעדרה בהתלהבות רבה, באלתור ובגמישות.
אולם, ככל "ארגון צעיר" המיליציה מועדת לסבול ממחלות ילדות (אדיג'ס, 1991, עמ' 38):
- תלות במייסד;
- הנעה התלויה בהזדמנות בלבד;
- מיעוט כללים וקווי מדיניות;
- ביצוע לא עקבי;
- פגיעות רבה, כיוון שכל בעיה עלולה להיהפך למשבר בהתראה קצרה;
- ניהול על ידי משברים;
- ואצילת סמכויות מעטה .
אז, יש צורך "לעשות סדר", ואז תרומתה של הביורוקרטיה לארגון מצויה בשיאה. ההצלחות הראשוניות כתוצאה מכך בולטות לעין. מאותו רגע, איש המטה – ה"ביורוקרט" – תופס את מקומו בסמוך לאוזנו של הקברניט.
[התמונה המקורית היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי skeeze לאתר Pixabay]
"ארגונים צבאיים" כוחם רב, והם מחייבים ריסון ופיקוח אפקטיבי. המדרג הארגוני, הכפיפות ויחסי-הגומלין בין תתי מערכות שונות, "מייצרים" איזונים ובלמים על פעולותיהם של אנשי "הארגון הצבאי", ומוודאים שאין בהם סכנה – הן לדמוקרטיה והן לטוהר המידות שעליהם הם אמורים להגן (Kelling and Moor, 1988).
בישראל ניתן למנות על הארגונים הצבאיים, בין היתר, את הגופים החמושים של המדינה: צה"ל, משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר, המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ושירות הביטחון הכללי. גם שירותי הכיבוי וההצלה ומגן דוד אדום מסגלים לעצמם בשנים האחרונות חלק מהמאפיינים הללו.
הצבא הוא בדרך כלל הארגון הצבאי הגדול ביותר בין "הארגונים הצבאיים", אולם, יתכנו גם מצבים אחרים:
- בגרמניה, ב- 1934, היה הס"א (.S.A) – "פלוגות הסער" הנאציות,שהורכבו מאלפי בריונים ומובטלים – הארגון הצבאי הגדול מכולם, בעוד שגודל הצבא הגרמני הוגבל בעקבות מגבלות "חוזה ורסאי" שסיים את מלחמת העולם הראשונה (אוברי, 2006, ע' 420);
- דוגמה אחרת היא "משמרות המהפכה" האסלאמיים באיראן, שביחד עם כוחות המילואים – גודלם כפול מהצבא האיראני.
מאפייניהם של "הארגונים הצבאיים" – שעליהם נעמוד בהרחבה בהמשך – הופכים אותם לכלים האפקטיביים ביותר שבידי הממשל להשגת מטרות נתונות מסוימות (פיינר 1982); אבל, הם גם ארגונים מושמצים מאוד.
כך למשל, טוען נורמן דיקסון בספרו, "הפסיכולוגיה של השלומיאליות בצבא", כי הגנרלים המוצלחים לאורך ההיסטוריה הצליחו, לא בעזרת הארגון הצבאי אותו הפעילו, אלא למרות תכונותיו הבעייתיות... (דיקסון, 1979, ע' 17).
הארגונים הצבאיים הם סוג של סוכנויות ביצוע (Agency או Division או Section או Bureau). הם נפרדים ממשרדי הממשלה, אם כי כפופים אליהם, ואחראים על תחומי עיסוק מיוחדים.
כיתר "סוכנויות הביצוע" מפתחים הארגונים הצבאיים מידה של עצמאות כלפי הדרג הפוליטי הממונה – לעתים, בשל החוק הנותן להם מעמד וסמכויות סטטוטוריות עצמאיות. למשל: הרמטכ"ל מול השר ומנכ"ל משרד הביטחון; המפכ"ל, נציב שירות בתי הסוהר, נציב הכבאות וההצלה וראש הרשות להגנת עדים מול השר ומנכ"ל המשרד לביטחון הפנים; וכדומה.
העצמאות הזו – בייחוד זו הניתנת לסוכנויות על פי חוק – יוצרת מתח מובנה ומהווה מקור לא אכזב לסכסוכים אין ספור, בין מנהלי הסוכנויות הללו לשרים ולמנכ"לים שלהם. דוגמה אחת מיני רבות הינה הסכסוך בין לשכות שר הביטחון, אהוד ברק והרמטכ"ל לשעבר, גבי אשכנזי, בעיקר על רקע אי הארכת הקדנציה של הרמטכ"ל בשנה חמישית, וניסיון השר לשעבר, אהוד ברק למנות את האלוף יואב גלנט לרמטכ"ל.
[בתמונה: אשכנזי וברק - אנטומיה של יחסים - דומה שפניו של אשכנזי אומרות הכל... התמונה באדיבות משרד הביטחון. שם הצלם אינו מוזכר]
מתוך המשותף לכלל "ארגוני הממשל", ניתן לשרטט מעין פרופיל שלהם, שנכון ברובו גם ל"ארגונים הצבאיים":
- הם אינם פועלים למטרות רווח;
- מטרתם היא להבטיח שירותים ייחודיים לציבור, בעיקר שירותי ביטחון. הם אחראים ליישום החוקים והתקנות, כדי שיישמר סדר החיים התקין;
- המטרות שלהם נקבעות בידי הדרג הפוליטי, ו/או על ידי החוק;
- הם שמרניים ובעלי פתיחות מועטה לשינויים, בין היתר, כיוון שהם אינם חשים מאוימים בדרך כלל. על פי רוב הם בעלי מונופול על השירות אותו הם מספקים, אם כי כבר נוכחנו שאין וואקום שאיננו מתמלא. בחינת התפקידים שמילאה, למשל, המשטרה לפני שלושים שנה מול אלה שהיא ממלאת היום ילמד, כי אחדים מהם מבוצעים היום בידי גופים אחרים, הן ציבוריים והן פרטיים;
- מימונם של הארגונים מתבצע מתקציב המדינה או ממענקים שונים;
- השיקולים שאמורים להנחות את מקבלי ההחלטות בארגונים הללו הם פוליטיים וחברתיים, אם כי בעשורים האחרונים "נכנסים" יותר ויותר שיקולים כלכליים למערכת ההחלטות;
- תפקודם של הארגונים איננו מוכוון, בדרך כלל, אפקטיביות ויעילות, למרות שהם האפקטיביים והיעילים שב"ארגוני הממשל";
- הם עושים שימוש – במתכוון – במדדים עמומים, הניתנים לפרשנות שונה;
- הם חשופים לביקורת ציבורית מכיוונים שונים. על כן, הם נמצאים רוב הזמן בעמדת התגוננות;
- הם נעזרים הרבה בהסברה, ובדרך כלל, מעט בפרסומת.
סך כל הפעילות של "ארגוני הממשל" – ובכללם "הארגונים הצבאיים" – אמורה "לייצר" את מה שמכונה "משילות".
משילות ("Governmentability" וגם: "Governability") היא היכולת של ההנהגה הנבחרת למשול. קרי, להפעיל את סמכותה הלגיטימית כדי לממש מדיניות, שהתקבלה בדרך דמוקרטית (שוחט, 2007, ע' 31).
[לקובץ המאמרים על משילות באתר, לחצו כאן]
כיצד בנויים הארגונים הצבאיים?
ארגונים צבאיים בנויים בין היתר, על המודל שהתווה מקס ובר (ראו תמונה משמאל) בתחילת המאה העשרים (Weber, 1947), ועל "גישת הניהול המדעי" של פרדריק וינסלאו טיילור (Taylor) (סמואל, 1990), שעיקרם:
[תמונתו של מקס ובר משמאל היא תמונה חופשית, שהועלתה על ידי Victor לאתר flickr]
- מבנה היררכי מסודר – המכונה בשל מראהו "מבנה עץ" – ומערכת של מדרג ושררה, שבה כל יחידה וכל עובד כפופים לרמה שמעל (Moore, 1992). בחלק מ"הארגונים הצבאיים" ההיררכיה מועצמת בעזרת מדים ודרגות כתף. אלה מאפשרים לממש נורמות של אי-שוויון ולהשיג מטרות בדרך של ציות, ללא ויכוחים ובזבוז זמן;
- "מדרג קווי" מבטיח שהשליטה בעוצמה תישאר בידי קבוצה או מערכת מצומצמת, ולא תופנה כלפיה מתוך שורות הארגון. המדרג גורם לאנשי הארגון לרצות לטפס בסולם הדרגות, על מנת לקדם את מטרותיהם האישיות (כמו: תנאים עדיפים, מעמד ויוקרה בתוך הארגון ומחוצה לו, וכדומה). השאיפות הללו, ביחד עם תרבות ארגונית ייחודית – המקדשת את המדרג ואת הנאמנות לארגון בכלל ולממונה בפרט – הופכים אותו לטוטלי עבורי עובדיו, לעיתים קרובות אף מעבר לתא המשפחתי הבסיסי;
- בצד "המדרג הקווי" קיים גם, מה שמכונה, "מדרג אלכסוני" ("Line and Staff") של אגפי מטה וקצינים מקצועיים, המשמשים כעזר למפקד ברמות השונות. באגפי המטה מרוכזת עיקר הביורוקרטיה הארגונית. "המדרג האלכסוני" יוצר כפיפות כפולה לאיש השטח: פיקודית למפקד ומקצועית לאיש המטה.
- התפקידים ב"ארגון הצבאי" קבועים ורמת הדינמיות בהם נמוכה. הם מאוישים, בדרך כלל, על-פי עיקרון של קידום מדרגי ורוטציה;
- הארגון מחולק ליחידות ולתתי-יחידות – אם באופן פונקציונאלי ואם על פי טריטוריה. כך לדוגמה, מחלק הצבא את השליטה לפיקודים, לגייסות, לאוגדות ולחטיבות; המשטרה למחוזות, למרחבים, לתחנות ולנקודות וכדומה;
- הניהול ריכוזי ומבוסס על חוקים ונהלים – המסדירים כל פרט באופן הניהול ובשגרת העבודה שלו – שהם לא פעם מסובכים וקשים להבנה;
- המפקדים מתייחסים ל"ארגון הצבאי" כאל "יחידות ייצור", ומדגישים תוצר כמותי של העבודה, המושג בעבודה סטנדרטית ושגרתית. קיימת הקפדה על דיווח – המלווה ברישומים רבים – וניתן דגש רב לסטטיסטיקה (רזי ויחזקאלי, 2007, ע' 92).
- זרימת המידע במערכות התקשורת הארגוניות מבוססות בעיקר על זרימה "מלמעלה למטה", במורד המדרג ההיררכי. ערוצי תקשורת נסתמים לעיתים קרובות בשל גודש מידע (סמואל, 1990, ע' 125).
[לריכוז המאמרים על 'עוצמה', לחצו כאן] [להרחבת המושג: 'דינאמיות', לחצו כאן]
המבנה, המדרג, החוקים ואופן ההתנהלות מאפשרים ל"ארגון הצבאי" לשמור על מבנהו הפורמלי ועל אחידות תפקודו, בלי קשר לסוג המשרתים בו ולמידת התחלופה ביניהם. המחיר הוא לעתים, הדחקה של אישיות העובדים ושל עמדותיהם האישיות לצורך האחידות בעבודה. לשם כך מולבשים העובדים, בדרך כלל, במדים זהים ונדרשים לפעול באופן דומה.
אבל, למאפיין הזה יש חריג מהותי ברמת המצביאות. שם, אישיות המצביא וכושרו עושים את ההבדל. ידועה בהקשר זה אמירתו של נפוליאון בונפארט: "צבא של עכברים עליהם מפקד אריה, יעשה יותר מצבא של אריות שעליו מפקד עכבר"... (שוחט, 2012).
האנלוגיה המתאימה ל"ארגון הצבאי" – על בסיס התכונות שתיארנו – היא מעין דיקטטורה בזעיר אנפין, המקיימת קשרי גומלין עם "מערכת האם" המכילה אותה, שהיא המדינה הדמוקרטית ומוסדותיה. המשרת ב"ארגון הצבאי" חי בדואליות: מחד גיסא הוא אזרח שווה זכויות במדינה דמוקרטית. אולם מאידך גיסא, הדמוקרטיה "נגמרת" במקום העבודה, שם נקבעות זכויותיו בהתאם למיקומו במדרג הארגוני.
אבל "הארגון הצבאי" הינו "מערכת פתוחה", המשפיעה ומושפעת מהסביבה המשימתית שבה היא פועלת . כאשר כללי המשחק הדמוקרטיים חודרים לתוכה, מוצאת עצמה ה"דיקטטורה" הזו בשטחים ללא מוכרים.
כך לדוגמה, נציב כבאות ראשי לשעבר, רב טפסר שחר איילון, מילא עד לתפקידו זה תפקידים בכירים במשטרה, משוחרר ממגבלות של וועדי עובדים; והנה ביום אחד, הוא מצא את עצמו מבקש צו מניעה מבית הדין הארצי לעבודה להפסקת עיצומי הכבאים. זאת, כיוון שהשובתים ניתקו את הקשר בינו לבין היחידות והשביתו את בית הספר לכבאות (רדיו קול חי, 2012).
[להרחבה בנושא 'סביבה משימתית', לחצו כאן]
[התמונה המקורית היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי images לאתר Pixabay]
הפגיעה החמורה הזו ביכולת ובכשירות המבצעית של מערך הכבאות בישראל יכולה להסביר את רצון הממשלה להפוך את שירותי הכבאות ל"ארגון צבאי" בדומה לצבא ולמשטרה.
אולם, יש מדינות שמוצאות דווקא יתרון בהכנסת המציאות הדמוקרטית להוויה של "הארגון הצבאי". כך למשל קיימים איגודים מקצועיים של שוטרים ("Police unions", או "Police benevolent associations") בהולנד; בקפריסין ובחלק ממדינות ארצות הברית (יחזקאלי, 2000).
[לקובץ המאמרים, 'הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן]
מקורות והעשרה
דף זה מבוסס על: יחזקאלי פנחס, רזי עפרון (2013), אנטומיה של ארגונים צבאיים, בן שמן: מודן ומשרד הביטחון, פרק 1, עמ' 18-9.
- אדיג'ס יצחק (1991), צמיחה והתחדשות בארגונים, ספריית המרכז הישראלי לניהול, הרצליה.
- אוברי ריצ'רד (2006), הדיקטטורים, גרמניה של היטלר, רוסיה של סטאלין, תל אביב: עם עובד.
- דיקסון נורמן (1979), הפסיכולוגיה של השלומיאליות בצבא, תל אביב: מערכות.
- יחזקאלי פנחס (2000), ה"קרב" על הועד, מראות המשטרה, גיליון 175, ינו'-פב', עמ' 16-19.
- סמואל יצחק (1990), ארגונים - מאפיינים, מבנים, תהליכים, חיפה: אוניברסיטת חיפה.
- פיינר ס"א (1982), האיש על גב הסוס – מקומו של הצבא בפוליטיקה, תל אביב: מערכות.
- רדיו קול חי (2012), המשרד לביטחון פנים ביקש להוציא צו מניעה לכבאים ששובתים, 14/2/12.
- רזי עפרון, יחזקאלי פנחס (2007), מינהל ציבורי על פרשת דרכים, מאנוכיות לשיתוף פעולה, גלילות: המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות, המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
- שוחט ליאור (2007), נייר עמדה מס' 2: המשילות והשלכותיה על הביטחון הלאומי, גלילות: המכללה לביטחון לאומי.
- פנחס יחזקאלי (2018), מה קורה לארגון צבאי שההיררכיה שלו נחלשת?, ייצור ידע, 18/8/18.
- פנחס יחזקאלי (2014), השפעה - הכוח השקט, ייצור ידע, 12/4/14.
- פנחס יחזקאלי (2018), הכל על ביורוקרטיה באתר ‘ייצור ידע’, ייצור ידע, 25/7/18.
- פנחס יחזקאלי (2019), תהליכי עבודה: מחזור הדם של הארגון, ייצור ידע, 9/3/19.
- יחזקאלי פנחס (2018), הכל על ה'עוצמה' באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 23/8/18.
- פנחס יחזקאלי (2018), הכל על משילות באתר ‘ייצור ידע’, ייצור ידע, 9/7/18.
- פנחס יחזקאלי (2014), דינאמיות, ייצור ידע, 11/4/14.
- פנחס יחזקאלי (2014), מצביאות, ייצור ידע, 2/5/14.
- פנחס יחזקאלי (2014), סביבה משימתית של ארגון, ייצור ידע, 12/4/14.
- פנחס יחזקאלי (2014), מערכת פתוחה, ייצור ידע, 21/6/14.
Comments are closed.