[תמונת המקור]

[מאמר זה נכתב עם דר אורית שלו. הוא ראה אור לראשונה בכתב העת סטטוס, במרץ 1994]

[לקובץ המאמרים על תרבות, סטייה ושחיתות שוטרים באתר ייצור ידע', לחצו כאן]

מטרת המאמר

שיקול הדעת של השוטר, במסגרת תפקודו, הוא חסר תקדים לעומת המקצועות האחרים בשירות הציבורי. לעובדה זו השלכות רבות על תפקוד המשטרה בכלל ותפקודה בחברה חופשית בפרט.

מטרת מאמר זה היא להציג את הסיבות לעצמאות ולסמכות השוטר, להתמודד עם הבעיות הארגוניות הנובעות מכך ולהצביע על הדרכים להקהיית הקונפליקט.

שיקול הדעת הרחב של השוטר בהשוואה לבעלי מקצוע אחרים

אין מקצוע הדומה למקצוע המשטרתי, מבחינת הצורך לקבל החלטות מהירות ומידיות, הקובעות לעתים גורל אנשים וארגונים. השוטר מפעיל את סמכויותיו במצבים, בהם נדרשת, לעתים קרובות, החלטה גורלית, המתבססת לא רק על חוק או נוהל כתוב, אלא תוך שיקול דעת ופרשנות אישית.

שופטים, לדוגמה, מקבלים החלטות קשות וגורליות, אך עומד להם מלוא הזמן הדרוש לקבלת ההחלטה, ומערכת משפטית שלמה המציגה להם את כל ההיבטים הנדרשים, ואף ממליצה על ההחלטה הרצויה והנכונה לדעתם. אם יש השגות על ההחלטה, הרי ניתן לערער ולדון בה בערכאה נוספת. שוטרים במצבים מורכבים ומסובכים - רוויי עימות וסכנת התפוצצות - נדרשים להחליט לעתים לבד, כהרף עין. לעתים החלטתם היא גורלית ובלתי ניתנת לתיקון, כמו למשל בעת הפעלת סמכות לשימוש בנשק.

היחס ההפוך בין מעמד השוטר בהיררכיה הארגונית, למידת הסמכות/שיקול הדעת שהוא נדרש להפעיל

ממד נוסף התורם למורכבות הבעיה הוא העובדה כי ככל שיורדים בהיררכיה הארגונית הסמכות בפועל מתרחבת ועמה גם שיקול הדעת. לכל שוטר יש סמכויות כמו למפכ"ל, רק שהוא מפעיל שיקול דעת בהרבה יותר אירועים ובלחץ זמנים גבוה. השוטר הבודד הוא שקובע איך לפרש את החוקים בסיטואציות מסוימות. בצבא למשל, חיילים אינם פועלים על דעת עצמם. הצבא בנוי יחידות יחידות. גם במחלקה בודדת בשטח יהיה אחראי שיקבע מתי לירות. השוטר ברוב המקרים עובד לבד, או עם פרטנר. הוא גם האחראי וגם המבצע. אין לו זמן להתייעץ או לשאול שאלות, והוא נושא באחריות מלאה.

מטבע הדברים, חוק ונוהל יבשים אינם ישימים כמות שהם בכל מצב ויש צורך בשיקול דעת והבחנה מתי מתקיימים תנאים אלה או אחרים. על כן, השוטר פועל ע"פ הפרשנות הייחודית שלו והגדרותיו הוא לחוק ולנוהל. כך נוצר מצב בו הצדק שאוכף השוטר הוא צדק סובייקטיבי, על פי תפיסתו. צדק זה מכונה בספרות המקצועית "צדק בקצה האלה". השוטר הוא התובע, השופט והמוציא לפועל. השוטר הוא גם היחיד שיש לו סמכות חנינה. מכל אלה עולה כי המשטרה יוצרת בעצם מעין מערכת צדק משלה. רק במקרים של חריגה, כשהשוטר ה"סוטה" נשפט בבית המשפט או בית הדין, נבחנות פעולותיו "באיזמל מנתחים". אולם ניתוח זה רחוק מאד מהליך שיקול הדעת שעבר השוטר בלחץ האירועים והזמן הקצר שהיה לו לפני ביצוע הפעולה. הצורך להחליט בלחץ של זמן יוצר מצב בו השוטר תהליך קבלת ההחלטות הוא כמעט אינסטינקטיבי.

השופט ברק (1) היטיב להתייחס גם לנקודה זו: "כשעלי לומר לסטודנטים באוניברסיטה מיהו בעל שיקול הדעת הגדול ביותר, התשובה היא השוטר ברחוב. לא רק שהשוטר הוא בעל שיקול הדעת הגדול ביותר, אלא שגם היכולת להתערב בהחלטתו היא הקטנה ביותר, הן בגלל סופיות החלטותיו והן בגלל הפעלת שיקול הדעת... על מנת שנקיים את הדמוקרטיה, יש לעיתים לערוך איזון בין פגיעה והגנה על זכויות האדם, איזון אשר מחייב שיקול דעת. אני בעד לאפשר לשוטרים שיקול דעת ולשם כך הם צריכים שיהיה להם המבנה הנפשי והמקצועי, על מנת שיוכלו לשקול את השיקולים השונים, הערכיים, וברגע העימות, יקבלו את ההחלטה הנכונה".

בדומה קבעה השופטת סירוטה (1): השוטר הוא למעשה שופט ותובע בעת ובעונה אחת, מכריע גורלו של אדם לחופש או שלילת חופש והשאלה היא באיזו מידה הוא משתמש בחופש זה בצורה זהירה. כל האלמנטים הללו טבועים במהות האירגון. אין משטרה לא בירוקרטית, ללא שיקול דעת ופרופסיונליות. לכן אי אפשר לוותר על האלמנטים.

הכלים העומדים לרשות השוטר בעת מילוי תפקידו

כדי להחליט מהר חייב השוטר לסגל לעצמו "כלי עזר". שיאפשרו לו לפשט את מורכבות הבעיות, על מנת שיוכל לקבל החלטות בפרק הזמן המזערי המצוי בידו. המקורות ליצירת "כלים" כאלה הם שניים: המטען שהוא מביא אתו מהבית והכלים שהמשטרה מספקת לו. כל אחד מה"כלים" הללו בעייתי בפני עצמו.

דוגמה ל"קיצורי דרך", בהם נעזר השוטר בדרך תפקודו, הינם סטריאוטיפים. בסטריאוטיפים הללו מוצאים את ביטויים בעיקר החינוך שהביא מהבית ומהסביבה בה גדל. זהו אחד המקורות לטענות הרבות כלפי המשטרה בנושא יחס מפלה לגורמים המופלים דרך קבע בחברה, כמו מיעוטים, נשים וכו'.

ה"כלים" שהמשטרה מספקת לשוטריה רחוקים מלחפות על ליקויים במטען האישי שהשוטר נושא עמו: הכשרה קצרה, אמצעים דלים וגיבוי חלקי בלבד רק מחמירים ליקויים התחלתיים הקיימים אצל המגויסים החדשים. המחיר של כל אלה ינו הטיות רבות ברמת השיפוט של שוטרים וחוסר הסתגלות למורכבות של מערכת אכיפת החוק ולמגבלותיה.

התמודדות הארגון עם הבעיה

הדרך להתמודד עם הבעיות שפורטו לעיל הינה כפולה: מחד - מערכת מיון כוח-אדם, שתדאג להרחיק מהשירות כאלו, אשר הליקויים "במטענם האישיח" בעייתיים מידי. מאידך - בנית ארגון פרופסיונאלי, הנותן דגש לאינדיבידואליות של השוטר וליכולת הלמידה העצמית שלו, הנותן לשוטר אמצעים מתאימים לתפקידו ומגבה אותו במקרה של טעות, כדי לבסס מערכת אימון וחוסר חשש, המאפיינים תרבות של הפקת לקחים.

בתחום מיון כוח-האדם נעשו צעדים חיוביים רבים קדימה. אולם, בתחום "הכלים המשטרתיים" המצב רחוק מלהשביע רצון: ההכשרה מינימלית. המשטרה רחוקה מלהיות מקצוע פרופסיונלי (כמו רפואה, או עריכת דין למשל) המחייב לימודים תיאורטים משך שנים והכשרה ארוכה בשטח לאחר מכן. לעתים רבות נמצא שוטרים - לבושי מדים, שלא עברו הכשרה משטרתית כלל, הלובשים מדים וממלאים, עקב אילוצים וגם מסיבות אחרות, משימות שיטור ועבודה עם קהל. ההכשרות קצרות. משך קורס שוטרים הנו כ- 4 חודשים. במהלכו ניתן דגש חזק מדי לטיפוח המשמעת נוסח צה"ל, הסותרת את האינדיבידואליות, העצמאיות ויכולת הלמידה העצמית, שצריכה לאפיין בעל מקצוע בתחום כה רגיש, הפועל לבדו. מצב זה מביא לאבסורדים של ממש. שוטר שלא נדרשת ממנו תעודת בגרות ועבר ארבעה חודשי קורס שוטרים, מוצא עצמו בהארכת מעצר בבית המשפט למשל, מול עורכי דין שלמדו שנים ואף התאמנו בפרקטיקה לפני שקיבלו רשיון לעסוק במקצועם. יתרה מכך, המשטרה דורשת מן השוטר מיומנות בהפעלת שיקול דעת ולקיחת אחריות. על מנת למצות סגנון עבודה מעין זה על הארגון לדעת להתמודד בצורה מובנית עם האפשרות שלעיתים שיקול הדעת יכול להיות שגוי. במקרים מעין אלו על הארגון לבצע תחקירי אמת לשם הפקת לקחים ושיפור תהליך קבלת ההחלטות.

למעשה, המשטרה הינה ארגון היררכי נוקשה, דמוי צבא. ארגון מעין זה מתפקד מעצם טיבו כ"ארגון חרדה", המושתת על משמעת ופועל בדרך של הורדת פקודות ונהלים. בארגון כזה, מטבע הדברים, חריגה בתפקוד מתפרשת כבעיית משמעת ומטרת החקירה היא בדר"כ להצביע על אשמים. בארגונים פיקודיים נוסח המשטרה ספק גדול אם השיטה של טיפול משמעתי אכן מעודדת נטילת סיכון כלשהו. ההפך הוא הנכון. היא מעודדת תרבות של "לעבור את זה בשלום". תרבות זו אינה נחלתם של השוטרים בלבד. גם על קציני המשטרה עוברים תהליכים דומים: תפקיד פיקודי הוא תפקיד שצריך לעשות קצר ככל האפשר. בתפקידי מטה אין אחריות ישירה וניתן להתקדם בדרגות ללא סכנות של "קלקולים", שצריך לשלם עליהם מחיר אישי.

בפועל נוצר מצב שבו מערכת ההכשרה וההדרכה הארגונית אינה מסוגלת להיענות לצורכי ההדרכה. לשוטרים לא ניתנים כלים על מנת להתמודד עם הקונפליקט שבין דרישות העבודה בשטח והתגובה הארגונית לטעות.

תסמונת "המצטיין האלים"

המשטרה כארגון והשוטר כפרט נמדדים בסופו של דבר במבחן התוצאה. במקרים רבים התוצאה אקראית, שכן, למרכיב המזל חלק חשוב בעבודת המשטרה וקיימים גורמים רבים, בלתי מוסברים, המשפיעים על התוצאות. במצב כזה חריגות רבות אינן נלמדות, כיוון שהייתה "הצלחה". חקירות נערכות רק במקרים של כישלון. כיוון שכך, ומאחר ולעתים גורלה של פעולה מוכרע בהחלטה של הרף עין, אישיות השוטר היא שתקבע מה יתרחש. חלק מן האנשים ינסו להימנע מקבלת החלטה ונטילת אחריות. לעומתם, אחרים - בדרך כלל אלה הממהרים להגיב - ינקטו בצעד כלשהו בהתאם לשיקול דעתם. שוטרים אלה, המסתבכים לעתים קרובות בחריגות וננקט נגדם הליך משמעתי כלשהו, יקבלו ב"מבחן התוצאה" גם ניקוד גבוה במקביל על "הצלחות". מצב זה נתפס כפרדוקס ואינו מתקבל על הדעת למי שמביט מן הצד. לדוגמה - מבקר המשטרה אדן (2) כתב על "תסמונת השוטר המצטיין". מנקודת ראותו נראה היה כי השוטרים האלימים מוכרזים על ידי מפקדיהם כמצטיינים, על מנת להגן עליהם מתוצאות ההליך המשמעתי. בפועל - במבחן התוצאה - החריגות, לטוב ולרע, מתרכזות אצל אותם אנשים, בעלי מבנה אישיות מסוים.

מצב זה, בו השוטרים המצטיינים, הם גם השוטרים הבעייתיים, יוצר פרדוקס. בארגון פועלים שוטרים מצטיינים ו"מגונים" כאחד. לשוטר החדש, המבקש מודל לחיקוי, נראה "שוטר לוחם" זה, שהמערכת תלויה בו מחד ומקפחת אותו מאידך כמודל חיובי ואמין הרבה יותר מהמסר שמנסה הפיקוד להעביר.

ארגון, שלהחלטותיו השפעה ונראות ציבורית רבה, כמו המשטרה, חייב לתת לאנשיו כלים מתאימים לעבודה בסגנון זה. עליו ליצור תרבות ארגונית שתעודד פתיחות ויוזמה.

מסקנות

הבעייתיות של תופעת "עודף שיקול הדעת" הינה חלק בלתי נפרד ממבנה המשטרה ואופן תפקודה. כיוון שכך, גם הסטייה המשטרתית והחריגות, שמקוממות אותנו כל כך, הן בבחינת "רע הכרחי". ניתן לצמצם מצב זה במידת מה, אך אין אפשרות לעקרו מן השורש. ע"פ השופטת סירוטה (1) הדרכים להשבחת שיקול הדעת והקטנת מקרי הסטייה היא השימוש בנהלים ובהדרכה: "הנהלים הם כלי הנחייה לגבי שיקול דעת והן מצמצמות אותו למעשה. למשל, אופן הטיפול בבעלים מכים, ששונה לחלוטין. דרך נוספת היא ההדרכה. היא המתרגלת את השוטר כיצד להפעיל שיקול דעת.

בארץ ובחו"ל קיימים לימודי אכיפת חוק, אולם אין אלה לימודים המכשירים אדם לפרקטיקה מעשית. הלימודים מתקיימים מחוץ למשטרה -בעיקר באקדמיה, ובוגרי החוגים הללו הינם אזרחים שלא יעסקו בענייני משטרה, או קצינים באמצע הקריירה שלהם.

כארגון, המשטרה משקיעה הרבה הן בתחום ההדרכתי והן בתחום מיסוד הנהלים. אולם התפיסה של המשטרה כמקצוע המחייב לימוד ארוך ומקיף ותקופת פרקטיקה, אינה מקובלת, לא בארץ ולא בעולם.

אין הגיון בהסכמה החברתית לגבי מידת הפרופסיונליות הנדרשת משוטר.

על מנת לקבל הסמכה בעבודה סוציאלית למשל, נדרשות שלוש שנות הכשרה אקדמית - כולל פרקטיקה מעשית.

החברה נותנת בידי המשטרה סמכויות ייחודיות נרחבות המאפשרות פגיעה בזכויות הפרט. אולם בהשואה לעובד סוציאלי, שוטר יזכה להסמכה לאחר ארבעה חודשים בלבד.

נראה כי בעיית שיקול הדעת תוקהה, רק כאשר יקבל מקצוע זה את הרצינות הראויה לו בקרב העוסקים בו.

[לקובץ המאמרים על תרבות, סטייה ושחיתות שוטרים באתר ייצור ידע', לחצו כאן]

מקורות

• (1) משטרת ישראל (1986), סיכום יום העיון בנושא זכויות האזרח ואכיפת החוק, במסגרת שבוע המשטרה וזכויות האזרח, 29/12/86.
• (2) מבקר משרד המשטרה (1992), טיוטת דו"ח ביקורת בנושא: הטיפול המערכתי בתופעת אלימות שוטרים, משרד המשטרה, יולי.

יחזקאלי פנחס, שלו אורית, צדק בקצה האלה, סטטוס, גיליון 34, מרץ 1994,  עמ' 38-35. כן הופיע ב - מנהלים משטרה, גיליון מס' 8, אוגוסט 1994, עמ' 27-23.