כאשר ישראל מקבלת החלטות מדיניות גורליות מול נשיא אמריקני, היא חייבת לשאול: האם התחייבות בינלאומית של נשיא אמריקאי מחייבת את הנשיאים הבאים אחריו?

ההיסטוריה של ארה"ב, מאז הקמתה ב-1776, מוכיחה שהתשובה שלילית. תוקף ומהות ההתחייבויות הבינלאומיות של ארה"ב כפופים לחוקת ארה"ב, מאזן הכוחות בין הקונגרס לבין הנשיא בארה"ב, ואינטרס ארה"ב כפי שמגדיר אותו הנשיא המכהן בזמן מימוש ההתחייבות, ולא הנשיא שיזם את ההתחייבות.

.

.

התחייבויות מוגבלות וזמניות

פרופ' מיכלה פומרנץ מהאוניברסיטה העברית מציגה מספר מאפיינים קריטיים של התחייבויות ארה"ב (ראו את כריכת המחקר משמאל):

א-ספציפיות

אי-ספציפיות מאפיינת גם את תכנית טראמפ. התכנית מתייחסת לשליטה ביטחונית מירבית של ישראל מנהר הירדן עד לים התיכון. אבל מי מגדיר "שליטה מירבית"? האם יועצי טראמפ או יועצי ביידן? מכסימליסטים או מינימליסטים? לכל יועץ תפיסת עולם שונה המחזקת או מחלישה את ה"שליטה".

גם רשימת ההתחייבויות שעל הפלסטינים למלא כתנאי להקמת מדינה פלסטינית נתונה לפרשנויות מחמירות או מקלות:

• אסכולת טראמפ טוענת שעל הפלסטינים להפוך לקנדים כדי לקבל מדינה;
• אך אסכולת ביידן (ואסכולה-אחות בישראל) טוענת שהפלסטינים זכאים למדינה כבר עכשיו; וכי על ישראל להפגין נדיבות מפליגה בכל הקשור לעמידת הפלסטינים בתנאים.לראיה, ב-1993 יאסר ערפאת ומחמוד עבאס קיבלו על עצמם, לכאורה, שורה של התחייבויות, כולל ביטול "האמנה הפלסטינית", הכרה בישראל ובירושלים כבירת ישראל, מלחמה בטרור ובחינוך לשנאה, ועוד.
• אבל, למרות הפרות מידיות, בוטות ושיטתיות של ההתחייבויות הללו, ערפאת הפך למבקר מתמיד בבית-הלבן וקיבל פרס נובל לשלום. ערפאת ומחמוד עבאס אף זכו לעדויות-אופי מחמיאות, חיבוקים ולחיצות-יד מהנשיאים קלינטון ואובמה ומכל ראשי הממשלה מ-1993 ועד היום; ולכן, קיבלו את חברון (1997) וסיוע שנתי אמריקאי של כ-400 מיליון דולרים (שקוצץ על-ידי הנשיא טראמפ).

אי אוטומטיות

מאפיין שני של התחייבויות ארה"ב הוא אי-אוטומטיות, לפיו מימוש התחייבויות נתון לשיקול הנשיא, ומותנה בתפיסת עולמו והערכתו את השפעת המימוש – או הימנעות ממימוש – על אינטרס ארה"ב.מאפיין שלישי הוא שכל התחייבות פתוחה לפרשנויות, והפרשנות הקובעת היא של הנשיא בכפוף לאינטרס ארה"ב, תוך דחיקת פרשנויות והסתייגויות הצד השני לקרן זווית. דוגמה לדברים היא ברית ההגנה של מדינות נאט"ו. הברית פתוחה לפרשנויות, אינה ספציפית ואינה אוטומטית: "המדינות החברות מסכימות שהתקפה על אחת מהן תחשב כהתקפה על כולן.... כל מדינה... תסייע למדינה המותקפת... באופן שתמצא לנכון, כולל שימוש בכח צבאי". הנקודה ברורה לכל מתבונן.

[התרשים: 'ייצור ידע'; סימן הקריאה המהלך הוא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי geralt לאתר Pixabay] 

איזונים ובלמים בממשל

מבחינה הממשל האמריקני, כדי לאשרר התחייבות בינלאומית על הנשיא להשיג תמיכה של 2/3 בסנאט (67 סנטורים). תמיכה כזו אינה מציאותית היום לאור מאזן הכוחות בסנאט (53 רפובליקנים ו-47 דמוקרטים), והשלילה הסוחפת של הדמוקרטים את יוזמות הנשיא טראמפ.

למשל, בשנים 1999 ו-2000 חתם הנשיא קלינטון על הסכמים בינלאומיים לאיסור ניסויים גרעיניים והקמת בית-הדין הבינלאומי. אבל ההסכם הראשון לא זכה אפילו לרוב בסנאט (51:48), והשני כלל לא הובא להצבעה נוכח ההתנגדות הגורפת בסנאט.

[בתמונה: איזונים ובלמים בשיטת הממשל האמריקנית... תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי OpenClipart-Vectors לאתר Pixabay]

על מגבלות התחייבויות הממשל האמריקני אפשר גם ללמוד מגורל הסכמי ההגנה בין ארה"ב לניו-זילנד (1951) ובין ארה"ב לטייוואן (1955), שבוטלו חד-צדדית על-ידי האמריקנים ב- 1986 ו-1979. יכולתו של נשיא להתחמק  ממימוש התחייבויות בינלאומיות קיבלה גושפנקה ממשרד המשפטים האמריקאי ב-15 לנובמבר 2001: "לנשיא יש סמכות חוקתית לבטל ולהשעות אמנות בינלאומיות".

ומה לגבי ישראל?

בשנת 2000 התחייב קלינטון להעניק 800 מיליון דולרים למימון נסיגת צה"ל מלבנון; אלא שהמימון המובטח לא הגיע עקב הסתייגות הקונגרס שהוא בעל "כח הארנק" בארה"ב.

ב-1967 – נוכח הכנות המלחמה של מצרים, סוריה וירדן – פנה רה"מ לוי אשכול לנשיא לינדון ג'ונסון ודרש לממש את התחייבות הנשיא אייזנהאואר מ-1957 (שניתנה כדי לשכנע את ישראל לסגת מחצי האי סיני). התחייבות אייזנהאואר נתפסה בישראל כמחוייבות ארה"ב למעורבות צבאית בתגובה להפרה מצרית של פירוז סיני והטלת סגר על נמל אילת.

אבל הנשיא ג'ונסון הבהיר לאשכול שלפי חוקת ארה"ב, התחייבות נשיאותית אינה מחייבת את הנשיאים הבאים. הוא הוסיף שהוא אמנם טקסני גבוה אבל נשיא נמוך מול קונגרס המתנגד למעורבות צבאית מעבר לים. ג'ונסון אף הזהיר שאם ישראל תפעל לבד – היא תישאר לבד. מזכירי החוץ וההגנה, ראסק ומקנמארה, הזהירו שישראל "תשכח מארה"ב" אם תפתח במלחמת-מנע.

למזלה של ישראל, אשכול לא המתין ל"אור ירוק" מהבית-הלבן כדי לממש את עצמאות הפעולה המדינית והביטחונית של ישראל, ופתח במתקפת מנע ששיחררה את ישראל מאיום קיומי.

ב- 1979 – לקראת סיום המו"מ לשלום בין ישראל למצרים – ניסה הנשיא ג'ימי קארטר להשחיל להסכם גם התייחסות למו"מ עתידי על רמת הגולן. בתגובה, הציג רה"מ מנחם בגין בפני קארטר את התחייבות הנשיא פורד מ-1975 (בתמורה לנסיגת ישראל ממפרץ סואץ למעבר המיתלה בחצי האי סיני): "ארה"ב תעניק משקל רב לעמדת ישראל שכל הסכם עם סוריה יתבסס על נוכחות ישראל בגולן". קארטר בתגובה הזכיר לבגין שהוא אינו כפוף להתחייבויות קודמו בבית הלבן.

[בתמונה: הנשיא קרטר וראש הממשלה בגין, ספטמבר 1981: ידע לקבל החלטות לבד... // צילום: יעקב סער, לע"מ]

ישראל הריבונית

העובדות הנ"ל אינן מהוות ביקורת על ארה"ב, הדבקה בחוקתה ושוקדת על האינטרסים שלה, אלא תזכורת למעצבי-מדיניות ודעת קהל בישראל על הצורך להכיר את מגבלות ההתחייבויות של ארה"ב, וללמוד מתקדימים כדי שלא לחזור על שגיאות גורליות.

בכל הקשור לפרשנויות של ההתחייבויות – ולאור הזעזועים בזירה הפוליטית בארה"ב ובמזרח-התיכון – מן הראוי להתנהל לפי התרחיש הגרוע (פרשנות מאכזבת על-ידי נשיא ארה"ב) ולא התרחיש הטוב ביותר (תמיכת הנשיא בפרשנות הישראלית).

כתוצאה מכך, על ישראל לדבוק במסורת ראשי הממשלה בן-גוריון, אשכול, גולדה מאיר, בגין ושמיר, ולשמור על עצמאות הפעולה המדינית והביטחונית – ולא להמתין ל"אור ירוק" מארה"ב – גם לגבי החלת החוק הישראלי ביו"ש ובקעת הירדן.

כך פעל בן-גוריון, כאשר הכריז על הקמת המדינה למרות התנגדות חריפה של מחלקת המדינה, הפנטגון, ה-CIA, ה"ניו יורק טיימס", והתלבטות הנשיא טרומן עד הרגע האחרון. כך הוא פעל כאשר הגדיל את שטח המדינה ב-30% כתוצאה ממלחמת השחרור, חרף האיומים מארה"ב והקהיליה הבינלאומית.

[בתמונה: נשיא ארצות הברית הארי טרומן, בפגישה עם ראש ממשלת ישראל הראשון דוד בן-גוריון ושגריר ישראל הראשון בוושינגטון, אבא אבן, 8 במאי 1951. בן גוריון השכיל לפעול לבדו... התמונה היא נחלת הכלל]

כך פעל אשכול כאשר פתח במלחמת מנע ב-1967, איחד את ירושלים והקים את השכונות והישובים הראשונים מעבר ל"קו הירוק". כך פעלה גולדה מאיר שהרחיבה את הנוכחות היהודית מעבר ל"קו הירוק".  כך פעל בגין שהפציץ את הכור הגרעיני בעיראק והחיל את החוק הישראלי ברמת הגולן. וכך פעל שמיר כאשר תגבר את נוכחות ישראל ביו"ש.

הפעולות הללו ספגו בזמנן ביקורת רבה, אך שידרגו את ההערכה ארוכת-הטווח לתדמית ההרתעה של ישראל. הזמן גם הוכיח שמדובר בצעדי מדיניות נבונים ביותר. זה הזמן לגלות את אותן נחישות ועוצמה!

[לאוסף המאמרים על 'ריבונות', לחצו כאן]