[בתמונה: דמות השוטר מסרטו של וולט דיסני, מרי פופינס, אתר WIKIA]

[לתוכן העניינים של הספר: מבוא ללימודי משטרה ושיטור, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על תורות הפעלה במשטרה (דוקטרינה), לחצו כאן]

רבים מאתנו זוכרים בוודאי את סרטו הקלאסי של וולט דיסני - מרי פופינס. אחת מדמויות הרקע המרתקות, לטעמי, בתחילת הסרט, היה שוטר המקוף הבריטי, בלונדון של שנת 1910, המחזיר את ילדי משפחת בנקס, שאבדו בפארק המשחקים, לביתם: גבה קומה ורחב, בעל שפם גדול ומטופח, מרשים במדיו המגוהצים בעלי הכפתורים הנוצצים והכובע המוגבה, רגיש, אינטלגנטי, בעל תודעה שירותית מפותחת וחוש הומור בריטי דק, מטפל בילדים בעדינות ומגונן עליהם מפני כעסו של אביהם, ואף מתמודד בטקט ובתבונה עם עלבונותיו של בעל הבית. זהו שוטר הסיור הרגלי הבריטי, פרי יצירתו של שר הפנים דאז, סר רוברט פיל (Robert Peel) (בתמונה משמאל), שיסד בשנת 1829 את המשטרה הראשונה הממוסדת במדים בלונדון, ושבשם החיבה שלו, "בובי", מכונים השוטרים הבריטיים עד היום.

[תמונתו של הלורד פיל משמאל היא נחלת הכלל]

בפרק הקודם עמדנו על ההבדלים שבין אמצעים טבעיים ומקצועיים של פיקוח חברתי, ובחנו מספר מודלים של שיטור לא-מקצועי, ממוסד בחלקו. השינוי הדרמטי בתהליך הקמת 'המשטרה החדשה', ה - "New Police" הלונדונית, היה, שהיא תוכננה לפעול בשם המדינה. זהו שינוי ביחס החברה לגבי תפיסת האחריות על מניעת הפשיעה והבטחת ביטחון הנפש והרכוש. מאז 1829 ואילך, נטלה המדינה את האחריות על כך מהאזרחים, ותהליך זה הינו, כנראה, בלתי הפיך.

הדילמה שעמדה בבסיס הקמת המשטרה החדשה בלונדון היא הדילמה, שלא תיגמר לעולם, בין חירות, מצד אחד, ובין סדר חברתי, מצד שני. משטרה מודרנית מושתתת על האצלת סמכויות השיטור למשטרה על-ידי החברה. אזרחים במדינה דמוקרטית מוותרים על חלק מהחירויות שלהם - הערך החשוב להם ביותר, בתמורה לסדר ולבטחון. ככל שהויתור גדול יותר, כמות הסדר שניתן להשיג גדולה יותר בהתאמה. מהו הוויתור האופטימלי? מהי המידה המינימלית ההכרחית של ויתור על חירויות, שתביא להשגת המידה האופטימלית של סדר הדרושה לחיים משותפים בחברה? זוהי הדילמה המרכזית, שקיימת בכל מערכת דמוקרטית ואין אף דמוקרטיה שנותנת לה פתרון חד משמעי.

דמו בנפשכם משפחה, הסובלת מפריצות רבות לביתה. היא שוקלת, בלית ברירה, להכניס הביתה כלב שמירה גדול ומאיים, אך חוששת מפגיעתו. לבסוף, נרכש הכלב, אולם כדי שלא יפגע בבני-הבית מוגבלים צעדיו, והוא נקשר בחצר. כאשר הפורצים מנצלים את קשירת הכלב וממשיכים לפרוץ, משחררים בני המשפחה את הכלב על-מנת לאפשר לו מרחב פעילות אופטימלי. ובאמת, הוא ממלא את תפקידו ומרתיע בנביחותיו ובנשיכותיו. אולם, אליה וקוץ בה. הכלב מטריד בנביחותיו גם את בני המשפחה. גם הם וגם אורחים מזדמנים כבר זכו "לטעום" מנשיכותיו. לבסוף, לא רואה המשפחה ברירה אלא להגביל את הכלב ולקשרו, עד שחודר שוב פורץ הביתה, ושוב משוחרר הכלב ממוסרותיו, ושוב חוזר לסורו, וחוזר חלילה.

כך המשטרה והחברה בתוכה היא מתפקדת. המשטרה אמורה לשמור על הדמוקרטיה בעזרת כלים לא דמוקרטיים, כמו השימוש בסמכות הכפייה: שימוש בכוח, עיכוב, מעצר, חיפוש וכדומה. בהתחלה הוטלו על המשטרה מוסרות רבים, על-מנת לוודא שלא תחרוג מתפקידה, ולא "תנשוך" את בעליה. ככל שגברה הפשיעה, בסוף המאה התשע-עשרה ובחצי הראשון של המאה העשרים, ניתנת למשטרה יד חופשית יותר. עקב חריגות קשות של סטייה ואלימות משטרתית, הוגבלו מאוד סמכויותיה של המשטרה, החל משנות הששים של המאה העשרים. אז התעצמה הפשיעה, וגברו חוסר הביטחון והפחד מפשיעה. בעשור האחרון, מסתמן שוב תהליך של הקטנת ההגבלות החוקיות על המשטרה, ותנועת המטוטלת הזו תמשיך, מן הסתם, גם בעתיד. זוהי, כאמור, הדילמה שלעולם לא תיגמר. תנועת המטוטלת בין הצורך בסדר ובין הרצון לשמר מכסימום חירות (ראו תמונה משמאל; תמונה חופשית שהועלתה על ידי John Morgan לאתר flickr].

ניסיונות להקים גוף רשמי, שיטפל בנושאי אכיפת החוק ושמירת הסדר הציבורי נעשו אף לפני 1829. הסוחרים תושבי לונדון, אנשי נהר התמזה - בעלי סירות ועוד, הקימו, החל משנת 1800, סוכנויות שיטור שונות, שניסו להתמודד עם בעיות הפשיעה הגוברת בלונדון. כוחות אלו הורכבו משכירים, שנשאו פגיונות להגנה עצמית. חלקם היה רגלי וחלקם רכוב. הם הצליחו להביא לתוצאות יפות בירידה בפשיעה באזוריהם . הניסיונות למסד כוח משטרתי כשלו, עד 1829, למרות עליה חריפה בפשיעה. זאת בשל חוסר תמיכה ציבורית, וכן עקב החשש (שקיים עד היום בנוגע למשטרה), שהקמת משטרה ממוסדת וחזקה עלולה לסכן את חירויות הפרט של אזרחי לונדון. מעבר לדיכוי ברמה האישית, קיים פחד של דיכוי פוליטי. האנגלים חששו, שהמשטרה תשמש כלי בידי המערכת הפוליטית. חשש זה אינו משולל יסוד. עוד ניווכח, כי המשטרה, על כוחה וסמכויותיה, אינה מנותקת כלל מהמערכת הפוליטית. הדוגמא הקלאסית הינה הסיוע, שנתנה המשטרה בארצות-הברית לבעלי המפעלים, במאבקם באיגודים המקצועיים, בעיקר בסוף המאה ה - 19 ובשנות ה - 30 של המאה העשרים.

שתי סיבות הביאו לכך, שלמרות החשש מהמשטרה ומפגיעתה האפשרית בדמוקרטיה, אישר הפרלמנט האנגלי  ב - 1829 את ההקמה:

הסיבה האחת היתה היקף הפשיעה העצום והחרדה מפני פשיעה במטרופולין. מדובר, בעיקר, בעבירות רכוש, מהומות בשכונות העוני של בני המעמד הנמוך, וכן בעליה דרמטית בפשיעת המוסר, כגון: השכרות והזנות (שהן עבירות "עירוניות", האופייניות למטרופולין). העילית הלונדונית האשימה את המעמדות הנמוכים בעליית הפשיעה ובפגיעה בביטחון הנפש והרכוש בעיר. היא דרשה, שהמשטרה, לכשתוקם, תגן עליה מפני אלו שכונו "המעמדות המסוכנים" .

הסיבה השניה הייתה בעיות סדר-ציבורי בקנה מידה גדול. תופעה רחבת היקף של מהומות והתפרעויות - מביזה ועד אפילו פגיעה במקומות קדושים.

הגורם לשתי הסיבות הללו היה האלכוהוליזם המתפשט, האלימות שגרמה התופעה, והטענות שאנשים מבצעים פשעים על-מנת לממן אלכוהול. כל אלה חייבו פעולות הגנה. הפשיעה והשכרות יוחסו, כאמור, ל"מעמדות המסוכנים" - בדרך-כלל עניים ומהגרים. גברה הטענה, כי קבוצות אלה פוגעות בנורמות ולכן צריך להגביל אותן ולהגן מפניהן. וזהו הגורם העיקרי להעברת החוק: הדרישה של אליטות חברתיות להגן על עצמן החריפה, כיוון שהן הרגישו, שמעמדן נמצא בסכנה.

מה היו תפיסת היסוד של המשטרה הלונדונית?

רוברט פיל ואנשיו היו ערים מאד למתח שבין החירות והסדר החברתי. על כן, הם שקלו כל מאפיין של המשטרה ובנו תפיסה, הקיימת למעשה עד היום, ושמטרתה למזער את הסכנות הפוטנציאליות הטמונות במשטרה לקיומה של הדמוקרטיה:

•        לראשונה, הופרדה הרשות השופטת מהמשטרה, שהיא חלק מן הרשות המבצעת. השוטרים פעלו תחת אחריות של קצינים, הנתונים לסמכות משרד הפנים, ולא הייתה להם יותר אחריות שיפוטית.

•        המשטרה הוכפפה לשלטון המרכזי, על-מנת להבטיח אובייקטיביות של עבודת השוטרים, שמשכורותיהם משולמות על-ידי המדינה ולא על-ידי גורמים מקומיים פרטיים. כך הובטחה נאמנות השוטרים והמשטרה  לחוק ולשיקולים הציבוריים.

•        השוטר הוא עובד ציבור, ואמור לאכוף את החוק ללא משוא פנים וללא גוון פוליטי.

•        עבודת השוטר מתבססת על הערכת הציבור ואמונו: על השוטרים להיות ברמה אישית גבוהה, ולהקפיד על לבושם והופעתם, כיוון שהם מהווים סמל ודוגמא לציבור.

•        על-מנת להבטיח שהמשטרה לא תיזום פעילות כנגד מייסדיה נקבע, כי המשטרה לא היתה גוף יוזם, אלא גוף מגיב, ועיקר תפקיד המשטרה הוא מניעת פשיעה.

•        המשטרה תתבסס על שיטור מקצועי במשרה מלאה, לעומת שיטור לא מקצועי, כעיסוק שמעבר לשעות העבודה.

•        המשטרה תפעל לפי שיטות עבודה ברורות, כאשר קיימת המשכיות בכוח אדם (ללא תחלופה גבוהה) ובשיטות (שיטות עבודה קבועות, המוכתבות מלמעלה).

•        מבנה המשטרה ודרך פעולתה יבטיחו את החלשת כוחה, על-ידי שמירה על עיקרון ביזור הכוח: כל כוח משטרתי אחראי על אזור מסוים בלבד, ואין תיאום בין המשטרות. מצב זה אינו יעיל, אולם זה מחיר, שלדעת רוברט פיל וחבריו היה כדאי לשלם אותו, על-מנת להבטיח מינימום פגיעה בחירות. עם השנים, לאור התעצמות הפשיעה, עיקרון זה התמוסס, בחלקו, לטובת הגברת יעילות המשטרה והאפקטיביות שלה.

•        מוסד פיקוח הדוק על המשטרה, המורכב משלושה אלמנטים: אלמנט ראשון, המשטרה אחראית בפני רשות מרכזית (בין מקומית ובין ממשלתית). יש מי שמפקח עליה. אבל, כדי שהשלטון המרכזי לא יוכל להשתמש במשטרה למטרות פוליטיות, הוכפפה המשטרה גם לשליטה ישירה של שלטון מקומי (המצב בישראל, כמובן, אחר. המשטרה היא לאומית, ולשלטון המקומי אין יכולת השפעה פורמלית עליה); אלמנט שני הוא הנהגת מודל צבאי, המקפיד מאד על היררכיה ומשמעת. באופן כזה אוזנו החירות מול הסדר, דרך קביעה של קובץ סמכויות ברור, המוגבל על-פי החוק; אלמנט שלישי הוא הנהגת הפיטורין ככלי פיקוח. הקפדה יתרה בנושא משמעת והתנהגות שוטרים. אלו שביצעו עבירות פוטרו מיד.

כך נבנתה משטרה "נקייה", יחסית ללא חריגות.

נקבעו שלוש מגבלות מרכזיות מאד לגבי המשטרה הלונדונית:

•        המגבלה הראשונה היא משטרה ללא נשק קטלני: השוטרים לא יהיו חמושים, על-מנת שלא יוכלו לסכן את שולחיהם, ויתכן שגם עקב הרצון למנוע הסלמה ביחסי משטרה-עבריין; הסלמה העלולה להביא להתחמשותו של האחרון, ולסכן אזרחים חפים מפשע. עוצמתו של השוטר אמורה להיווצר, לא בשל האיום שבסמכות הכפייה, אלא בגלל שהחברה כולה בכלל והמשטרה בפרט עומדים מאחורי השוטר עצמו. באופן כזה, לא נוצרה תחושת סכנה וחרדה של אזרחים מפני השוטר עצמו, אלא תחושת כבוד לחוק, שאותו הוא מפעיל. מצד שני - המשטרה יוצרת ציות לחוק, לא בגלל הכוח, אלא בגלל הלגיטימציה החברתית. כיום, בגלל בעיות טרור ובעיות של הגנה עצמית לשוטרים, מוקצה, במדינות דמוקרטיות רבות, נשק אישי לשוטרים (בישראל גם נשק גדול יותר מאקדח - רובה או תת-מקלע). אולם, יש לציין, שהתפיסה, ששוטר אמור להיות ללא נשק, מנחה את פיקוד המשטרה הבריטית עד היום, כאשר ההחלטה אם לשאת נשק מושארת, במגזרים רבים, לשיקול דעתו של השוטר. בעובדה, רק כ - 15% משוטרי בריטניה נושאים נשק באופן קבוע, וגם זאת עקב איומי הטרור האירי, ממנו סובלת בריטניה בעשורים האחרונים.

•        המגבלה השניה היא משטרה במדים: הנחת היסוד, שעמדה בבסיס רעיון הקמת "המשטרה החדשה" היא ההנחה, שבולטות של שוטרים לבושי מדים ברחובות הכרך, בכל שעות היממה, תסייע, הן לתחושת הבטחון של התושבים והן להורדת הפשיעה בפועל. השוטרים יהיו חשופים בפני הציבור ואז הם לא יתפסו כמרגלים מטעם השלטון, אלא כעובדי ציבור, שסמכותם מוקנית להם על-ידי המדינה.

•        המגבלה השלישית היא ההסתמכות על שיטת הסיור: שיטת הפעולה המרכזית במשטרה החדשה היא הסיור. עד היום, המשטרה בנויה על שיטת הסיור. כל שאר החטיבות התפתחו מאוחר יותר, אולם הן רק משלימות את השיטה. תפקידי הסיור הינם תגובתיים ומניעתיים בעיקרם, כדי למנוע שימוש בסיטואציות פוליטיות: השוטר אמור להיענות לפניות אזרחים, והוא פועל כשהוא רואה שעומד להתרחש פשע לפניו.

מיסוד המשטרה, הלכה למעשה, היה, כאשר התקבל בפרלמנט האנגלי בשנת 1835 ה - "Monicipal Corporatioin Act", שחייב את כל הערים, שמספר תושביהן עולה על 20,000 איש, להקים יחידות משטרה משלהן. ארבע שנים לאחר מכן הוכללה השיטה גם על הישובים הקטנים והמעגל הושלם . המשטרה הממוסדת במדים הפכה חלק מהותי מחיינו, עד עצם היום הזה.

מאז  1829, עברו המשטרות בעולם המערבי שינויים רבים, אולם עקרונות ההפעלה, היעדים, המבנה והארגון - מורשת תפיסות היסוד של המשטרה הלונדונית - שולטים, עד היום, במשטרות של החברה המערבית, עם ווריציות מקומיות.

מה ניתן ללמוד מהמודל של משטרת לונדון?

העובדה שאין שינוי מהותי באותן תפיסות יסוד, מאז  1829, יצר את הבסיס לשמרנות המאפיינת את המשטרה, עד היום. שמרנות זו מאפיינת גם את השוטרים עצמם וגם את המשטרה כארגון.

חשוב להבין, שכאשר ישבו הוגי משטרת לונדון על מדוכת התכנון, יותר משרצו להתאים את מבנה המשטרה ודרך פעולתה לצרכים ולאתגרים שעמדו מולה, חפצו להבטיח, שהארגון המיועד לקום לא יקום על יוצרו, ושחירויות הפרט יפגעו במינימום האפשרי. לעובדה זו השלכות כבדות, הרלוונטיות עד ימינו אלה, כיוון שעקרונות השיטור הממוסד של משטרת לונדון נשארו תקפים עד היום, ועימם גם ה"מחלות" ההיסטוריות של הארגון.

הבולטות של הסייר, לבוש המדים, ברחובות העיר, הביאה לכך, שנוצרה אי בהירות רבה באשר לתפקידיה של המשטרה. לעתים מזומנות, שימש הסייר כתובת לאזרחים לבקשות עזרה בתחומים שאין להם דבר עם שמירת החוק ומניעת העבירות, כמו: טיפול בפגעי תברואה, טיפול במחוסרי דיור, חילוץ, פינוי החולים לטיפול רפואי וכדומה.

ואם כבר נגענו בתפקוד המשטרה, הגישה המרקסיסטית גורסת, כי בלתי אפשרי להבין במלואם נושאים, הקשורים לפשע ולפיקוח עליו, מבלי להתבונן בהם בפרספקטיבה היסטורית חברתית. ההסברים המסורתיים, לטענת אותה גישה, נוטים להיות א-היסטוריים. הם נעדרי הבנה של האופן בו תנאים חומריים בחברה ופשע מתפתחים זה לצד זה. כאשר בוחנים את הפרספקטיבה ההיסטורית חברתית, מבינים, על-פי אותה גישה, כי המשטרה, כמו יתר גופי השלטון, מהווה כלי שרת בידי האליטות הקפיטליסטיות והשלטוניות . בעובדה, היתה זו מצוקת המעמדות העליונים שהביאה ליצירת המשטרה, על-מנת שתגן עליהם מפני 'המעמדות המסוכנים'. זוהי הפעם הראשונה, אך בוודאי לא האחרונה, במהלך קורס זה, בה ניווכח, שלגישה המרקסיסטית יש בהחלט בסיס במדעי המשטרה.

העובדה, שהסיור הוא הגוף היחידי המצוי ברחוב 24 שעות ביממה, יצרה, בנוסף להשפעה על ייעוד המשטרה ותפקידיה, מספר השלכות, הרלוונטיות עד ימינו אלה:

התמקדות המשטרה ברחוב יצרה מצב, לפיו פעילותן של משטרות מבוססת בעיקר על עבירות רחוב. גם אם תמונת הפשיעה השתנתה, והיא הפכה מתוחכמת ובעלת אופי שונה, כמו פשיעה כלכלית, פשיעת מחשב וכדומה - עדיין תישאר פשיעת הרחוב תחום מומחיותה ונשוא העניין העיקרי של המשטרה בערים.

התבססות המשטרה על הסיור כעמוד שידרה יצרה גם נטייה לאפליה גזעית בקרב השוטרים. כמו כלב שמירה טוב מתמקד הסיור באלה שריחם שונה מריחו של בעליו. כך, למשל, יגלה כלב עירוני ערנות יתר לגבי צועני העובר בסמוך לביתו ולהיפך. כלב צועני יחשוף שיניו מול בן-עיר הנקלע לסביבתו. כך הסיור, המתמקד, מטבע הדברים, באותה אוכלוסייה הנמצאת ברחוב: העניים יותר, המובטלים, הצעירים, כנופיות הרחוב, השחורים בארצות-הברית, ואצלנו - בני עדות המזרח מהמעמדות הנמוכים, ערבים, עולים חדשים ועובדים זרים. משטרות לעולם תהיינה מועדות לחטוא בתחום האפליה הגזעית, ותמיד תחשדנה ככאלה, על-ידי מיעוטים.

ההתבססות על הסיור יצרה גם בעיות ארגוניות קשות, של פירמידה לא מאוזנת: פיקוד קטן עם כוחות רבים מאוד, הכפופים לו. הדבר יצר שתי בעיות עיקריות:

האחת - חוסר יכולת של תגמול בקידום, כיוון שאין לאן לקדם.

השנייה - היא בעיית שליטה: סייר עובד בדרך-כלל לבדו, וקשה מאד לקצונה לפקח על עבודתו - לדעת מה באמת התרחש באירוע, כיצד פעל השוטר וכדומה. סוגיית הפיקוח תהפוך מעתה להיות מרכזית מאד במשטרה. לכל שוטר סמכויות רבות מאד, ויש לו שיקול דעת רחב ביותר לעומת מקצועות אחרים.. הצד השני של העניין הוא שאלת הטעות בשיקול הדעת. השוטר נבחן במבחן התוצאה. אם התוצאה אינה טובה, הוא משלם את המחיר. הדבר גורר נטייה להימנע מלהפעיל שיקול דעת, ויש לכך השלכות קשות על רמת התפקוד.

בעקיפין, הביא מצב זה למעמד ירוד של הסיור בקרב שוטרים ומפקדים כבר באותה תקופה. הסיור רגלי נחשב, למרות היותו הבסיס לתפקוד המשטרה, כתחתית הפירמידה. משטרות בעולם המודרני נדרשות לבעיה הזו גם היום.

המשטרה כארגון לא הייתה מעולם פתרון מושלם לבעיות שבגינן הוקמה. ראינו, שהלורד פיל וחבריו גם לא התכוונו לצייד אותה בכלים, שיאפשרו לה להיות אפקטיבית יותר מידי. יחד עם זאת, המשטרה, למרות חסרונותיה, היא בבחינת הרע במיעוטו. בלעדיה, שאין אפשרות לאדם, בעולם המודרני, להגן על עצמו. מאז 1829 המשטרה היא אחד הגורמים החשובים בכל חברה דמוקרטית. היא המבטיחה את קיום החברה, אולם, יש לפקח עליה בשבע עיניים, לבל תפעיל את כוחותיה, באופן שיזיק לאינטרס, שעליו היא מופקדת.

בהביטנו כיום על המשטרה האנגלית, דומה, כי סר רוברט פיל יכול להתבונן במעשי ידיו בסיפוק רב, ממרומי פסלו, בכיכר ווסטמינסטר בלונדון. מערכת האיזונים שיצר הביאה להקמת אחת המשטרות הטובות בעולם. יתרה מכך, משטרות, שהפרו את מערכת האיזונים הזו, כמו המשטרות בארצות-הברית, עתידות היו לשלם מחיר יקר במעמדם הציבורי של השוטרים ובאפקטיביות שלהם. על כך בפרק הבא.

העשרה

• ד"ר אראלה שדמי על משטרת לונדון:

[לתוכן העניינים של הספר: מבוא ללימודי משטרה ושיטור, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על תורות הפעלה במשטרה (דוקטרינה), לחצו כאן]

מקורות לפרק השני

• א   אלירם יהודה (1996), משטרה וחברה - מבוא למדעי המשטרה, הוצאת מולטיפרס בע"מ, ירושלים.
• ב Clinton Terry W. (ed.) (1985), Policing Society: An Occupational View, N.Y.: John Wiley & Sons,   pp. 37-73.
• ג   ראה לעיל, אלירם (1996).
• ד    Lynch, M. J. and Groves, W. B., (1989), A Primer in Radical Criminology, ch. 1,3, 2ed. And: Young, J., (1981), “Thinking Seriously About Crime: Some Models of Criminology”, In: Fitzerald M., Et al., Crime and Society, Rotledge & Kegan Paul, London