(הקריקטורה נלקחה מן האתר: [Budapest [inc. שם האמן אינו ידוע)

[לקובץ המאמרים, 'הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

המומחה הארגוני - החשוב במערב בסוף המאה ה- 20 ותחילת המאה ה- 21 - פרופ' יצחק אדיג'ס, (ראו תמונה משמאל) ממחיש, ביורוקרטיה מהי, בעזרת הבדיחה המוכרת הבאה (בישראל היא מסופרת בגירסה גסה הרבה יותר (שאדיג'ס מכיר מן הסתם היטב...) (Adizes, 2019):

"... גבר נוסע לפריז. חברו סיפר לו על חנות תכשיטים מדהימה שהכיר בפאריס, ועמד על כך שהאיש יקנה שם משהו.

כשהגיע לפריז, הלך לחנות התכשיטים וניגש אל שומר במדים כחולים יפים, שהוצב בכניסה. השומר שאל את האיש אם הוא רוצה תכשיטים יקרים או במחיר בינוני.

"יוקרתי", אמר האיש. השומר כיוון אותו לקומה השלישית.

הוא ניגש לקומה השלישית ומצא עוד שומר, הפעם במדים אדומים. "אתה רוצה יהלומים צבעוניים או יהלומים נקיים?" שאל. "צבעוני", הייתה התשובה. "דלת שלישית משמאל".

ליד הדלת היה שומר שלישי במדים ירוקים. "יהלום צהוב, אדום או כחול?", "צהוב", אמר האיש. "למטה, בצד ימין."

הוא ירד במדרגות. מימין, שומר רביעי במדים שחורים עמד ליד הדלת. השומר פתח את הדלת, והאיש מצא את עצמו שוב ברחוב.

כשחזר האיש אל עיר הולדתו שאל אותו הידיד, "קנית משהו?", "לא", השיב האיש, "אבל שמע, איזו מערכת מאורגנת יש להם".

מוסר ההשכל של אגדיג'ס הוא זה:

הביורוקרטיה נראית מאורגנת היטב, עם מערכות ונהלים; אבל, ננתח עד כמה פונקציונליים המערכות והנהלים הללו, נמצא כי מהם אינם משרתים שום מטרה פונקציונלית! 

לכן, משרדי ממשלה למשל, בנויים באופן כזה שבו לאף אחד, כולל למנכ"ל, אין שליטה על הארגון, כמו שיש למנהל בחברה עסקית או בתאגיד.

[למאמר של יצחק אדיג'ס (באנגלית), לחצו כאן]

המשגה

ביורוקרטיה (Bureaucracy) או ארגון ביורוקרטי היא כלי ניהולי נוקשה ושמרני, המקדם את השגתה של מטרה מוגדרת על ידי שימוש בחוקים ובנהלים קבועים, בהיררכיה ובחלוקה של תפקידים, המופעלים על ידי מנגנון קבוע ומסודר של עובדים. היפוכו של ארגון ביורוקרטי הוא ארגון שמבנהו וחלוקת התפקידים בו גמישים ומשתנים תדירות ביחס למשימה ובהתאם להרכב האנושי. הגמישות הזו מאפשרת לארגון להגיב במהירות ובהחלטיות לאתגרים שעומדים בפניו (דלתות, 2010).

ביורוקרטיות מתחלקות לשני סוגים: מקצועניות ושאינן מקצועניות.

השם הרע של הביורוקרטיה

בסופו של "ספר הפלמ"ח" סוגר יגאל אלון חשבון עם ראש הממשלה ושר הביטחון, דוד בן-גוריון, על שפרק את הפלמ"ח "בעצם ימי המתיחות הקרבית", בעיצומם של קרבות מלחמת העצמאות. בין היתר כתב:

לעצב דמות צבא המנוגדת לדמותה של היחידה הפלמ"חית, היה זה… אות למעבר מן החלוציות והחלוצים כנושאם העיקרי של שירותי הביטחון והציבור, למערכת פקידותית השוקטת על שמריה, צייתנית ו"נוחה". היה זה מעבר מן השליחות אל משלח היד (ההדגשות שלנו, המחברים) (בר און, 2001).

אלון משתמש במושג "פקידות" ככינוי גנאי. בכך, הוא אינו שונה מרבים המשתמשים במושג "ביורוקרטיה" כערך הטעון במשמעויות שליליות (דלתות, 2010). אבל, "מרבית הארגונים הגדולים הם בירוקרטיות, והצורה הרציונלית-חוקית של הבירוקרטיה היא צורת המנהל הידועה והיעילה ביותר" (אריאן ואח', 2002; Perrow, 1985; 1986).

כך למשל, בשל הסיאוב, השחיתות וחוסר האפקטיביות והיעילות שפשו במשטרות ארצות הברית – עד לשנות ה- 30 של המאה ה- 20 לערך – דרשה התנועה הפרוגרסיבית שם להפוך את המשטרה לגוף דמוי צבאי, בעל מבנה קשיח וריכוזי, מטלות מוגדרות היטב ונתק מהפוליטיקה המקומית (יחזקאלי, 2004ב', עמ' 33-25; Fogelson, 1979; Clinton, 1985).

בעיצוב הביורוקרטיה נקבעים יתרונותיה וחולשותיה:

יתרון גדול של הביורוקרטיה – שהוא במידה מסוימת גם חסרון גדול – הוא העובדה שהיא מייצרת דרך פעולה אחידה שמרגע שנקבעה כמעט ולא משתנה, ואינה תלויה באנשים המאיישים אותה. הוגה הדעות והפילוסוף האנגלי, תומס הובס (Hobbes) תאר זאת בבוטות רבה: "ממשל טוב הוא ממשל המתפקד טוב עם פקידים מטומטמים" (דרור, 2001). כלומר, השיטה תעבוד, ולא משנה מי ישב על יד ההגה...

אחד ממפקדי בעבר במשטרה, קצין שמרחב שלם סר למרותו משך חמש שנים תמימות, ניסה לחנות את רכבו חצי שנה לאחר שהשתחרר בחצר התחנה שעליה פיקדתי. הש"ג לא התרשם מזכויותיו של האיש ושלח אותו לחנות במקום אחר כמו כל אזרח. "אתה רואה" סח לי בכאב, כל מה שאנחנו משקיעים בארגון זה כמו אבן שנזרקת למים. חלק מאיתנו עושים הרבה גלים; חלק פחות, אבל אחרי מספר שניות חוזרים המים לצורתם הרגילה, וכל מה שעשינו נשכח ונעלם...

אבל העובדה שהארגון הצבאי אינו תלוי באיש זה או אחר – וכל אחד עשוי לעשות את המלאכה פחות או יותר באותה מידה – היא יתרון עצום. אנשי הארגון נראים דומים ופועלים באופן אחיד בכל קצווי המדינה.

חסרונותיה של הביורוקרטיה – "מחלות ארגוניות" 

כבר באמצע המאה העשרים הבחין הסוציולוג, רוברט קינג מרטון, כי ארגונים ביורוקרטים נוטים לפתח מעין "מחלות ארגוניות", הנובעות – בין היתר – מהפער שבין המודל הרציונאלי של מקס וובר, שבו עסקנו בשיעור הקודם, למציאות האמוציונאלית של בני אנוש (Merton, 1968; דלתות, 2010).

מאז, העמיק העיסוק ב"פתולוגיה" של ארגונים, וגם בקורס הזה נרבה לעסוק ב"מחלות" של הארגון הצבאי. העיסוק בהן חיוני, משום שמודעות, חיסון ומניעה יכולים למנוע הרבה מהצרות שעלולות להיגרם על ידן.

מבין ה"מחלות" – שעלולות לפגוע ב"ארגון הצבאי" – נזכיר את בעיית "התנפחות" הביורוקרטיה או "שלטון הביורוקרטיה"; הנובעת מ"ניפוח הנהלים"; שמרנות וחוסר רצון, סבלנות ונכונות לבצע שינוי; פוליטיקה ארגונית יצרית ומלחמות עולם על אגו, על עוצמה ועל טריטוריות; חוסר מקצועיות כרוני; אנטי אינטלקטואליזם; חוק פרקינסון – לפיו, העבודה מתרחבת בהתאם למידת הזמן המוקצב להשלמתה מלכתחילה (משוניס, 1999); העיקרון הפיטרי – לפיו, במדרג נוטה כל עובד לעלות לדרג חוסר הכישרון שלו (משוניס, 1999); נטייה לטקסים ולריטואלים מיותרים עד כדי אבדן עיקר וטפל; בינוניות; בעיות של מגדר וגזע; ריטואליזם, ניכור וחוסר יעילות ביורוקרטי; ועוד.

"שלטון הביורוקרטיה": ביורוקרטיה פועלת לבסס את עצמתה, ואינה פועלת נגד נטיותיה

ה"מחלה" העיקרית, שגורמת בעצמה ל"מחלות" רבות אחרות, היא "התנפחות" הביורוקרטיה, בעיקר באותם חלקים ב"ארגון הצבאי" שבו מתקבלות עיקר ההחלטות. המצב הזה קרוי בתקשורת ובחלק מהספרות בשם "שלטון הביורוקרטיה".

"ביורוקרטיה מנופחת" מקבעת התנהגויות כמו: התרפסות וחנופה לפני בכירים; רדיפה אחר משרות נוחות; טיפוח שגרה, חוסר יוזמה ואדישות; שחצנות כלפי הנמוכים במדרג וכלפי האזרח; וחוסר גמישות, הבאה לידי ביטוי, בין היתר, בהשהיה בקבלת החלטות; ובהתנגדות לחידושים (פלזנטל ואח', 2003-2001, עמ' 46-44). היא מנצלת לרעה את מעמדה, על מנת להקנות לעצמה זכויות יתר, על חשבון המדרג ה"אמיתי" של הארגון הצבאי. כך למשל, העניקו בוני משטרת ישראל ב- 1948 לראשי האגפים בכירוּת על מפקדי המחוזות על ידי מינויים לסגני המפקח הכללי. גם בדרגי השטח הוענקו למפקדי תחנות המשטרה ולקציני החקירות דרגות פחותות מאלה של קציני סדנאות, שירותי משק, אפסנאות וכיוצא בזה (בן-פורת, 1988, עמ' 99-98). זאת, למרות שהמציאות חייבה מתן עדיפות למפקדי השטח.

אם גידול היתר של הביורוקרטיה אינו מטופל, הוא עלול להביא לקריסתו של הארגון, כשם שהתפשטות לא מבוקרת של תאי סרטן מביאים למותו של הגוף המכיל אותם. אחד המומחים הארגוניים החשובים בימינו, פרופ' יצחק אדיג'ס (1991, עמ' 88-81), מתאר את התהליך:

מערכותיו של הארגון פועלות עם מוכוונות תפקוד נמוכה ונעשים בו מעט מאוד דברים משמעותיים. הוא מנותק מסביבתו וממוקד בעיקר בעצמו; הוא אינו יוזם ונסחף על ידי האירועים. התוצאות חשובות הרבה פחות, אין נטייה לשינוי, אין עבודת צוות, יש טקסים, מערכות נהלים וכללים, שהפער בינם לבין המציאות גדל והולך. כללי הטקס הם אפוא תחליף לפעולה ממשית.

במצב הזה, הארגון מצדיק את קיומו, לא בתפקוד נאות אלא בעצם קיומו. הוא יכול לדחות את "מותו" רק בעזרת מערכת תמיכה מלאכותית – בעובדה שהוא "מונופול בחסות החוק", והודות לכך שהגופים הנזקקים לשירותיו מפתחים דרכים מורכבות לעקיפת החסמים שהמערכת יוצרת, או לפריצתם, ולמדו – בדרך לא דרך – להשיג ממנו את מבוקשם. למשל, בדרך של יצירת חלופות לאותו "ארגון צבאי", המבצעות את העבודה במקומו. המערכת מסתגלת לפתרונות האלטרנטיביים והלחץ על הארגון להשתנות פוחת.

בשנות השמונים של המאה הקודמת התבקש אל"ם ד"ר עימנואל ולד על ידי הרמטכ"ל לשעבר, משה לוי, להכין דוח העוסק בבניין צה"ל לעשור הבא, תוך ניתוח לקחי המלחמות הקודמות. הבוטות הרבה של הדוח היתה אחת הסיבות לגניזתו, אולם, הוא יצא לאור כספר בשם "קללת הכלים השבורים" (ולד, 1987).

באותן שנים לערך שבהן עסק דוח ולד – בין 1979 ל- 1984 – על פי התקשורת, תפחו תקני הקצונה פי חמישה בהשוואה לתקני הצבא הסדיר כולו. המפקדות תפחו ב - 12% והיקף הדרג הלוחם והמסייע נשאר בערך זהה... ב - 1984 היו בצה"ל 19 אלופים, ב - 1994 נמנו כבר 26 אלופים. מספר אלופי-המשנה ותתי-האלופים חצה את קו ה- 600. במקביל, קוצץ כמעט בחצי מספר הסרנים והסגנים. כמות התקנים גדלה בלי בקרה. היחס בין אנשי המפקדה לגופי ביצוע באוגדה היה אחד לחמישה – פי ארבעה מאשר בצבא ארצות הברית (פישמן, 1995).

ולד (1987) כתב כך על הביורוקרטיה הצה"לית של אותה תקופה:

עודפי קצונה בכירה, המתפקדים במפקדות, במטות ובשירותים, בתנאים של תת-תעסוקה כרונית, ימציאו פונקציות סרק והליכים מנהליים חדשות לבקרים, כדי להעסיק את עצמם. הם יסבכו כל משימה, פרויקט ומטלה קיימים, כיוון שכל ממלא תפקיד ינסה להצדיק את קיומו בדרך של הוספת תרומה וסיבוך פרטי "משלו".

התסבוכת הביורוקרטית – הנוצרת בעקבות הניפוח האין סופי של משימות, הרודפות זו את זו במעגלים שאינם נסגרים לעולם – אינה ניתנת להתרה: קציני מטה מוצאים עצמם טובעים בניירת, כאילו לא היו מערכות מידע ונתונים ממוחשבות מתפתחות במקביל לניירת בתהליך דומה. מורכבות ההליכים והנהלים, פיצולם והשעמום שבעבודת הניירת מפחיתים את הסיכוי להתמודד עם סוגיות "שלמות" ועם נושאים "כוללים" ומסיטים את הדגש מהעיקר, לכיוון התעסקות בפרטים ובטפל. סמכויות ואחריות, המפוצלות בין רמות כופלות של רסיסי תפקידים מקבילים – שממלאיהם חסרים התנסות ואימון מתאימים בהפעלת סמכויות ובנשיאה באחריות – מרוקנות מכל תוכן את הכלל הבסיסי והיותר אלמנטארי של אחידות הפיקוד... (ולד, 1987).

מצב הביורוקרטיה במשטרת ישראל של תחילת שנות התשעים של המאה הקודמת היה דומה. המפכ"ל לשעבר, רפי פלד (1993), הגדיר – עם כניסתו לתפקיד – את מצבה של משטרת ישראל כ"חוסר שפיות ארגונית", אשר גורם להתערערות בסיס האמון במערכת. פלד דיבר, בין היתר, על קבוצות עיקריות של תקלות בתחום ניהול כוח-האדם. ביניהם: "אינפלציה של קצינים" ו"אינפלציה של דרגות". על-פי פלד, "בארגון מודרני, השאיפה היא שרובד המנהלים יהיה בסדר גודל של 5% מכלל הארגון. במשטרת שבדיה לדוגמא, כמות הקצינים היא 7%. במשטרת ישראל, לעומת זאת, מגיעה כמות הקצינים לכדי 20.5%. כלומר, כמעט רבע מאוכלוסיית השוטרים! זאת לעומת 8% קצינים בשנות ה- 50 של המאה הקודמת. כך, אליבא דפלד, נעלמה ה"פירמידה" הקלאסית והפכה בהדרגה למלבן". פלד קרא "לשוב למבנה היררכי נכון, המושתת על פירמידת דרגות בעלת בסיס איתן של בד"א (לא קצינים) ולהתמודדות איכותית על תפקידי קצונה, כשעל כל תפקיד מתמודדים שניים-שלושה אנשים, אשר רק הטוב מביניהם יקודם".

הוא ציין, בין היתר, שני תחומים חשובים לשינוי:

האחד: צמצום המטות תוך התייעלות, הורדת שוטרים לשטח, צמצום מספר הקצינים וביטול או שינוי פונקציות.

השני: צמצום מספר הקצינים במשטרה, תוך שאיפה שמספר הקצינים לא יהיה ביחס מספרי של רבע מתוך כלל אוכלוסיית השוטרים, אלא שמינית או שישית בלבד. "כדי להחזיר את המבנה הפירמידלי המשופע יהיה צורך לצמצם את מספר הקצינים בכל דרגה, כולל בצמרת". פלד ציין כי יש "להשיב לדרגות את משקלן, את כבודן ואת סמכות הנושאים אותן".

האם עמד פלד במשימה וה"מלבן" חזר להיות "פירמידה"?

ב- 1998, נתן מפקד משמר הגבול לשעבר, ניצב ישראל סדן, ריאיון פרישה. סדן – שהרגיש משוחרר לבטא את דעותיו – קבע כי המטה הארצי של המשטרה מהווה "מכשול בדרך העבודה של משמר הגבול":

המטה הארצי מנופח מידי, מלא בשומנים... האיזונים התערערו. למטה הארצי נוספו עשרות גופים ומחלקות. מדורים הפכו לאגפים. כל המערכת המנהלית נופחה על חשבון המודיעין והסיורים בשטח (גלנטי, 1998).

אחד הגילויים המסוכנים בצבאות – של ביורוקרטיה שיצאה משליטה, בהיבט הכמותי והאיכותי כאחד – הוא תופעת "ניפוח המפקדות הקרביות", המסרבל את תהליכי קבלת ההחלטות בזמן אמת עד כדי סכנה, ובא תמיד על חשבון הכוחות הלוחמים – גם מבחינת המשאבים וגם מבחינת תשומת הלב הפיקודית (זלמנוביץ', 1990). בספרות הצבאית מודגש הקשר הישיר שבין גודל המפקדות וגמישותן למידת האפקטיביות הצבאית (למשל: עמידרור, 1974). המפקדות הקטנות והקומפקטיות של הצבא הגרמני למשל במלחמת העולם השנייה תרמו הרבה לאפקטיביות שלו.

מה המצב בתחום זה אצלנו? בשנת 2000 קבע הרמטכ"ל דאז, שאול מופז, ש"צה"ל הוא מהצבאות היחידים בעולם שב- 15 השנים האחרונות קטן בסדר הגודל שלו, אבל משום מה גדל במפקדות שלו". מסקנתו של מופז היתה "שנכון לצמצם את היקף המפקדות ולחזק את המערך הלוחם" (זלמנוביץ', 1990).

הבעיה היא שכוונות לחוד ומציאות לחוד, ובעיית "ניפוח המפקדות" בעינה עומדת. צמצום ביורוקרטיה הוא משימה כמעט בלתי אפשרית לביצוע, ללא "טיפול שורש" כולל ב"ארגון הצבאי".

 לסיכום,

נדגיש כי הביורוקרטיה היא כלי ניהולי מרכזי וחיוני בכל "ארגון צבאי", והיא אחראית ליעילותו ולמכוונותו להשגת המשימה. אבל, נזקה של ביורוקרטיה ש"עלתה על גדותיה" גדול לארגון ולמטרות שהוא מופקד עליהן.

לצמצום ביורוקרטיה היתה, מאז ומתמיד, השפעה מרעננת על ארגונים. נפוליאון, כגנרל צעיר, בעת שקיבל לידיו את הפיקוד על "צבא איטליה" – בעל המורל הירוד, שחלק מחייליו התמרדו – ניפה כשמונת אלפים איש מיחידות העורף והחדיר חיוניות ורוח לחימה בגיסותיו (בן ג'ונס, 1978, עמ' 84). צמצום הקצונה שכפה "הסכם ורסאי" על הצבא הגרמני המובס במלחמת העולם הראשונה היה אחד הגורמים החשובים לאפקטיביות המנגנון הצבאי במלחמת העולם השנייה.

אבל, שתי הדוגמאות גם מרמזות שהתמודדות עם ביורוקרטיה – כאשר היא שולטת בעוצמה הארגונית – משולה למשימה כמעט בלתי אפשרית, ונדרש מצב משברי על מנת להצליח בכך.

המפכ"ל, יוחנן דנינו (2009), נוהג לספר על אחת השיחות שהיו לו עם אחד מקודמיו, יהודה וילק. השיחה עסקה ברפורמות שאת יישומן הוביל וילק, ושלמרות הכל לא יצאו אל הפועל. בסיום השיחה פרש וילק את ידיו ואמר לדנינו: "מה לעשות, הביורוקרטיה ניצחה אותי"...

עד כמה קשה ההתמודדות עם ביורוקרטיה "שעלתה על גדותיה" יעידו הציטוטים הרבים שהבאתי בשיעור מפי בכירים בצבא ובמשטרה, שדיברו בגלוי לב על הבעיה ועל השלכותיה, אולם לא הצליחו להתמודד עימה.

על מנת שהביורוקרטיה תהיה במיטבה ו"לא תנצח", צריך הקברניט לפעול באופן אקטיבי, כל העת, על מנת למנוע את התהליך הדינאמי, הטבעי, של גלישה למצב של "שלטון הביורוקרטיה".

הדבר דומה לאדם, שכל עוד משקלו סביר, יכולתו לשמור על גזרה נאותה היא טובה יחסית. אולם, מרגע שגלש להשמנה חמורה, יזדקק לאמצעים דרסטיים על מנת להשיג תוצאות, ואמצעים אלה עלולים גם הם לחבל בבריאותו.

[לקובץ המאמרים, 'הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן]

[מתוך האתר lifehacker; שם האמן איננו מצוין]

העשרה

• אלבז אסף (2010), ביורוקרטיה, מאמרים, 3/10/10.
• זלמנוביץ' בעז, ניפוח המפקדות, סכנה ברורה ומיידית, מערכות, גיליון 425, עמ' 48-40.
• יחזקאלי פנחס (2014), האם כדאי למשטרה לאמץ רוטציה בקרב שוטרים?, 1/12/14.
  • יחזקאלי פנחס, אורית שלו (דצמבר 1994), קדושתו המיותרת של מוסד הישיבות, מנהלים משטרה, גיליון מס' 12, עמ' 7-12. 
  • יחזקאלי פנחס, "Time is not money" – למה לא מעריכים את הזמן שלנו במשטרה, מראות המשטרה, גיליון 185, אוקטובר-נובמבר 2001, עמ' 19-18.
  • יחזקאלי פנחס (2014), פרוצדורה במקום מהות: החלטת בית הדין של האיחוד האירופי בשטרסבורג, 24/12/14.
  • ספינים בשפע והביורוקרטיה במשטרה חוגגת: ליס יהונתן (2009), אהרונוביץ' שוב מזעזע את המשטרה: יוזם תוכנית לסגירת מרחבי הפיקוד, הארץ, 19/5/09.
  • שלטון הביורוקרטיה בספורט: אלעד מלכא (2017), הרגולציה שהורסת לנו את הכדורסל, מידה, 15/6/17.
  • Dr. Ichak Adizes (2019), The Cause of Bureaucracy, 29/3/19.